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avanços e perspectivas da gestão pública nos estados
AVANÇOS E PERSPECTIVAS DA GESTÃO PÚBLICA NOS ESTADOS:
AGENDA, APRENDIZADO E COALIZÃO
Fernando Luiz Abrucio1
Francisco Gaetani2
INTRODUÇÃO
O ciclo de reformas nas políticas de gestão pública, iniciado no Governo Federal em
1995, desdobrou-se de forma escalonada pelas administrações públicas estaduais nos
últimos doze anos. Enquanto alguns estados deram início a políticas inovadoras
simultaneamente às reformas implementadas pelo Ministério da Administração e
Reforma do Estado (Mare), outros iniciaram ciclos modernizadores em 1999, ou mesmo
em 2003. Sugestivamente, os avanços que têm ocorrido no âmbito estadual muitas vezes
não estão relacionados a uma parceria ou indução da União, embora vários deles tenham
recebido a influência das propostas defendidas pelo ministro Bresser Pereira no primeiro
governo FHC. É como se a irrupção das idéias disseminadas a partir do debate em torno
do Plano Diretor da Reforma do Estado se constituísse como um passo impulsionador,
mas com impactos temporais e de intensidade heterogêneos.
Diante desta múltipla realidade, coube um papel especial ao Conselho de Secretários
Estaduais de Administração (Consad). Criado em 2000, ele atuou especialmente na
discussão e disseminação de inovações e modelos de modernização administrativa. Para
fortalecer o papel desta importante instituição, é preciso fazer um balanço das reformas
estaduais, analisando o que ocorreu, as motivações e os atores vinculados ao processo de
mudança, os acertos e os erros, além de mostrar a agenda que falta colocar na ordem do
dia, definindo que passos seriam necessários para realizá-la. Este é o desafio deste
seminário e do presente artigo: decifrar a trajetória recente da gestão pública estadual e
vislumbrar o caminho a ser percorrido.
O cenário da gestão pública estadual no período 1995-2006 apresenta uma dupla feição.
De um lado, diversos governos estaduais tiveram a vitalidade e a capacidade de inovarem
no âmbito das políticas de gestão pública de forma bastante autônoma em relação à
União. Seguindo uma característica do federalismo, as unidades estaduais brasileiras
puderam ser um campo propício à experimentação de reformas.
Neste sentido, tais avanços verificados no âmbito estadual sugerem um comportamento
mais próximo do identificado por David Osborne em "Laboratórios de Democracia",
1
Doutor em Ciência Política pela USP e coordenador do Programa de Mestrado e Doutorado em
Administração Pública e Governo da FGV (SP). Autor de vários artigos e livros, no Brasil e no estrangeiro,
sobre reforma do Estado e federalismo.
2
Doutor em Ciência Política pela London School of Economics and Political Science. Coordenador da área
de Governo do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (Pnud).
livro que realçava as inovações realizadas pelos governos estaduais norte-americanos e
que antecederam o debate reformista proposto por Bill Clinton para o nível federal. A
diferença é que no Brasil as mudanças não se processaram antes das reformas federais da
década de 1990, mas simultaneamente e/ou depois, embora, no geral, sem nenhum tipo
de relação de subordinação.
Por outro lado, no entanto, há uma desigualdade muito grande entre os estados brasileiros
no que se refere à capacidade reformista, como mostrou a radiografia mais ampla sobre o
assunto. Realizado entre 2003 e 2004, o diagnóstico do Programa Nacional de Apoio à
Modernização da Gestão e do Planejamento dos Estados e do Distrito Federal, conhecido
como PNAGE, revelou que também existem vários governos estaduais atrasados em
termos de reforma (Abrucio, 2004). O fato é que as disparidades socioeconômicas e,
sobretudo, de qualidade entre as elites burocráticas, realçam a necessidade de forças
indutoras de mudança. Dada a natureza essencialmente democrática do federalismo
(Elazar, 1987), auxílios ou parcerias a governos devem ser feitos mantendo a autonomia e
a independência de cada ente.
Assim, para enfrentar o problema da desigualdade de situações e para potencializar as
experiências estaduais bem sucedidas, é fundamental fortalecer formas de cooperação
federativa, feitas livremente entre os governos estaduais, ou então com a ajuda do
Consad, e mesmo de forma articulada com o Governo Federal, contanto que se respeite a
peculiaridade de cada estado e a sua autonomia decisória.
Para analisar a trajetória recente e as perspectivas de modernização das administrações
públicas estaduais, o texto busca centrar sua atenção em três aspectos do debate: a agenda
de reformas, o aprendizado em curso nos últimos anos e a vicissitudes de uma eventual
coalizão reformista capaz de impulsionar as reformas.
Em primeiro lugar, a agenda reformista vem sofrendo mudanças desde seu lançamento
em 1995. É preciso, portanto, descobrir quais foram as continuidades e as
descontinuidades, e, especialmente, as razões que explicam as mudanças, se elas se
relacionam a um aprendizado ou aperfeiçoamento, ou então à falta de uma visão de mais
longo prazo sobre a modernização do Estado.
Em segundo lugar, os processos de aprendizados e de transferência de políticas para e
entre os governos estaduais que se processaram nos últimos doze anos não tiveram uma
única fonte inspiradora, vinda de um centro irradiador hegemônico. Nem os estados
passaram a copiar as reformas do Governo Federal – muitas das quais descontinuadas –,
tampouco o processo de disseminação de idéias e conceitos inovadores se deu por meio
de comunidades epistêmicas entrincheiras em redutos acadêmicos consolidados. Lições
foram extraídas da União, mas, no geral, sem que isso fosse mera clonagem (Rose, 1993)
– ao contrário, o resultado conformou uma variedade de experiências. Ocorreram formas
de aprendizado direto e indireto (Levit and March, 1990), como se discutirá no texto,
porém de modo fluido e fragmentado.
Terceiro ponto: a constituição de coalizões reformistas, tanto no plano federal como
estadual, vem se revelando um desafio dinâmico, marcado por marchas e contramarchas.
No Governo Federal as reformas de 1999-2002 guardam pouca relação com as do ciclo
1995-1999 e nenhuma das duas reformas gerenciais de Cardoso teve desdobramentos no
Governo Lula (Gaetani, 2005). Isso não quer dizer que não tenha havido continuidades,
inclusive bem sucedidas; acima de tudo, o que ocorreu foi a perda de uma agenda
integradora das reformas, tal qual havia com o Plano Diretor e com o Mare (Abrucio,
2005b) Na maioria dos estados, as alianças reformistas são também frágeis em função do
maior grau de descontinuidade administrativa e do ponto de partida para as reformas ser
mais complicado do que o colocado para a União. Destrinchar os elementos constituintes
de coalizões reformistas potencialmente ganhadoras é condição para sua compreensão,
construção e fortalecimento.
Além das três questões balizadoras do artigo (agenda, aprendizado e coalizões), procurase, inicialmente, entender os vetores impulsionadores das mudanças. Nas seções finais,
ademais, há um esforço para a identificação maiores fragilidades dos governos estaduais
e dos temas que constituem uma espécie de “agenda perdida”, isto é, assuntos que volta e
meia aparecem na discussão, mas, por alguma razão, retornam a seguir ao campo dos
“grandes silêncios”. O texto conclui com um comentário sobre os dilemas que os
próximos governos – federal e estaduais – encontrarão na esfera das políticas de gestão
pública.
1. OS VETORES IMPULSIONADORES DAS REFORMAS
Os governos estaduais passaram por várias modificações nas duas últimas décadas.
Primeiramente, ganharam maior poder e autonomia com a redemocratização, iniciada
pelas eleições a governador em 1982 e consolidada com a aprovação da Constituição de
1988 (Abrucio, 1998). Nesta nova situação, governos comandados por políticos vindos da
oposição ao regime militar trouxeram inovações para a gestão pública, particularmente no
campo dos programas sociais. O projeto de descentralização e participação popular no
mandato de Franco Montoro (1983-1986) em São Paulo foi um dos maiores exemplos
dessa experimentação bem sucedida.
Entretanto, a redemocratização impulsionou mudanças insuficientes no modelo de gestão
dos governos estaduais. Ainda permaneceu um quadro clientelista e de uma burocracia
defasada na maioria dos casos. Para piorar, aconteceu uma novidade perversa, que foi a
constituição de uma postura predatória por parte dos estados, que aumentaram em
demasia o endividamento e criaram instrumentos para produzir “recursos” sem base
orçamentária clara, repassando tais custos à União. Não bastasse isso, acentuaram o
conflito entre eles, particularmente por meio da guerra fiscal, a qual, em nome da busca
de investimentos e empregos, abdicou de receitas sem obter os resultados esperados – e
normalmente tal processo foi realizado contra as normas legais do Confaz, com impactos
negativos para a cooperação entre os governos estaduais (Abrucio & Ferreira Costa,
1998). Com a implementação do Plano Real, em 1994, começou uma séria crise
financeira nos estados, o que acabou com vários instrumentos predatórios e, como
veremos adiante, foi um estímulo forçado ao ajuste fiscal.
Outra modificação recente para os estados foi o novo cenário de relações
intergovernamentais. Nele, destacam-se dois aspectos. Um é o fortalecimento dos
municípios, que ganharam um status constitucional inédito. O resultado principal disso
foi a municipalização de várias políticas públicas, algo que retirou os governos estaduais
da execução direta de diversos serviços, dando-lhes o papel de coordenação,
financiamento suplementar ou de ação conjunta junto ao poder local – tarefas que ainda
não foram completamente digeridas pelos estados.
Além disso, a Constituição de 1988 e o front intergovernamental dos últimos vinte anos
produziram uma espécie de federalismo compartimentalizado (Abrucio, 2005a). Trata-se
de uma situação na qual há poucos incentivos ao entrelaçamento e compartilhamento de
tarefas entre os níveis de governo, dificultando a articulação entre as várias competências
comuns e concorrentes estabelecidas pela Carta constitucional. Em outras palavras, a
coordenação federativa é frágil no Brasil.
Decerto que algumas áreas têm maior articulação intergovernamental do que outras. O
melhor exemplo disso é o da Saúde, com o SUS, uma política nacional estruturante que
garante a autonomia e a interdependência dos entes segundo os princípios do federalismo
democrático. Não por acaso, na pesquisa PNAGE, supracitada, os integrantes dos
governos estaduais disseram que a política de Saúde é a mais bem sucedida na
coordenação federativa e na integração entre formulação e implementação (Abrucio,
2004). Graças ao Fundef, um mecanismo coordenador de ações entre os níveis de
governo, embora muito focado no aspecto financeiro, a Educação teve uma razoável
avaliação pelos estados. Já a Segurança Pública é o setor com pior avaliação, pois não
têm diretriz federativa clara, dado que não há definição do papel dos entes e da maneira
como se deve dar o entrelaçamento entre os três âmbitos. Nesta linha, poderia ainda ser
incluído o Saneamento Básico, bem como certas questões urbano-metropolitanas.
Mesmo nos casos em que a articulação intergovernamental funciona melhor, geralmente
o papel dos estados é o mais indefinido, como também o é seu modo de articulação com
os outros níveis de governo em diversas políticas. Esta realidade dificulta as reformas da
gestão pública estadual, uma vez que a modernização dos meios não necessariamente
melhora o desempenho das atividades-fim. A articulação entre gestão e políticas,
geralmente complicada na história do Estado brasileiro, é ainda mais nebulosa no plano
estadual.
O quadro heterogêneo das políticas públicas de âmbito estadual contribuiu para que as
pressões por transformações no âmbito das políticas de gestão pública tivessem origens
muitas vezes distintas das inovações setoriais. Neste sentido, as políticas de gestão
pública – recursos humanos, modelagem organizacional, planejamento & orçamento,
auditoria & controle, compras governamentais, atendimento ao cidadão e governo
eletrônico – tiveram modificações cujos impulsos normalmente não vieram de influências
das áreas-fim de governo.
As reformas na gestão pública no âmbito estadual vêm sendo impulsionadas, desde a
metade da década de 1990, por cinco fatores que interagem e se reforçam mutuamente:
1) a crise financeira dos governos estaduais e a construção de uma coalizão e de
instituições pró-ajuste fiscal;
2) a propagação das idéias da Nova Gestão Pública após 1995, com o reforço recente de
técnicos com passagem pelo Governo Federal, os quais, sobretudo desde 2003, migraram
para governos estaduais;
3) disseminação de boas práticas e inovações administrativas pelo País;
4) fortalecimento de fóruns federativos interestaduais, como o Conselho de Secretários
Estaduais de Administração (Consad);
5) o processo de construção de rede entre a União e os estados em prol do PNAGE, em
termos de diagnóstico, montagem e negociação do programa.
Com a promulgação do Plano Real e a vitória de Fernando Henrique Cardoso à
Presidência da República, o Governo Federal se fortaleceu no front federativo e ganhou
poder suficiente para atacar os mecanismos financeiros predatórios que os estados
detiveram ao longo da redemocratização. O fim da inflação, a falência e posterior
privatização da grande maioria dos Bancos estaduais, a renegociação das dívidas em
termos mais restritivos (em 1997), a aprovação da Lei Kandir e, por fim, as legislações
que visaram enquadrar as finanças subnacionais, particularmente no que se refere aos
gastos com pessoal, foram fatores que obrigaram os estados a reduzir gastos e a buscar
maior eficiência.
Premidos por esta situação, os governos estaduais tiveram, no início, dois tipos de
caminho. Um foi o de aceitar a ajuda da União para diminuir o endividamento e obter
algum fôlego fiscal. Neste quesito, foram muito importantes o processo de privatização e
os programas de demissão voluntária, ambos financiados por agências públicas federais –
BNDES e Caixa Econômica Federal, respectivamente. Embora este padrão de reformas
tenha sido essencial para reduzir custos e para diminuir a politização da burocracia das
estatais, seu saldo final foi mais o de desmontar o antigo aparato do que o de propor um
novo modelo de gestão pública. Para o “dia seguinte” da reforma do Estado, nada se
colocava no lugar – e isso foi especialmente perverso na falta de um marco regulatório
para os setores recém-privatizados.
Outra forma de atuação contra a crise fiscal foi a criação de novas tecnologias de gestão
para racionalizar os gastos da máquina administrativa, com impactos econômicos e, em
certa medida, de eficiência. Estados pioneiros, particularmente São Paulo, investiram
fortemente na informatização e no governo eletrônico para controlar a folha de
pagamento, reduzir o valor das compras governamentais e diminuir os desperdícios por
toda a administração pública. As novidades no campo das compras eletrônicas colocaram
os governos estaduais na dianteira deste processo em relação à União. Além disso, a
burocracia do fisco estadual foi reforçada, em termos de recursos e treinamento.
Este movimento de fortalecimento da capacidade burocrática e modernização tecnológica
das Secretárias de Fazenda estaduais ganhou impulso com a criação do Programa
Nacional de Apoio à Administração Fiscal para os Estados Brasileiros (PNAFE), apoiado
por recursos do BID e gerenciado pelo Governo Federal. Participaram do PNAFE 84%
dos estados e 65% do total disseram à pesquisa PNAGE que o programa havia sido bem
sucedido. É bem verdade que houve uma diversidade de resultados, mas o fato é que a
questão fiscal favoreceu a modernização das estruturas de gestão pública.
Após os avanços na área fazendária, muitos estados entraram numa nova etapa do ajuste
fiscal. Trata-se da adoção do Plano Plurianual (PPA) como instrumento central da gestão
pública. O fortalecimento do binômio Orçamento-Planejamento fora impulsionado,
primeiramente, pelo Governo Federal no segundo mandato do presidente Fernando
Henrique, depois ganhou força com a incorporação desse tema pelo Fórum de Secretários
Estaduais de Planejamento e Consad, ativando-se ainda mais no último quadriênio
governamental com a vinda de técnicos que ocuparam postos federais para a esfera
estadual. Ressalte-se que o avanço foi mais na linha da integração das políticas com a
lógica orçamentária, havendo poucos avanços no que se refere à articulação entre
políticas por meio da gestão por programas – em resumo, tem-se nos estados (bem como
na União) mais um OPA (“Orçamento Plurianual”) do que um PPA.
Um segundo vetor de modernização dos estados foram as propostas do Plano Diretor da
Reforma do Estado, concebido pelo ministro Bresser Pereira. Seus efeitos podem ser
constatados em quatro níveis. O primeiro diz respeito ao apoio que o então ministro dera
aos encontros de representantes dos governos estaduais, ajudando a reforçar os laços
interestaduais. É possível dizer, inclusive, que a criação do Consad, em 2000, tenha sido,
em boa medida, uma reação à diminuição do ímpeto reformista no segundo governo
FHC, procurando assim voltar a dinâmica impulsionada por Bresser.
A adoção de modelos institucionais derivados da reforma Bresser constitui uma segunda
demonstração de sua importância. Embora os estados não tenham assimilado da mesma
maneira as propostas, algumas delas se difundiram em mais de um caso. Um dos maiores
exemplos é o das Organizações Sociais (OS), que foram adotadas por doze governos
estaduais, perfazendo hoje 67 OSs pelo País – São Paulo, com 25, e o Pará, com 7, são as
unidades com maior número dessas instituições (Sano & Abrucio, 2006). Não há,
ressalte-se, um modelo único, do mesmo modo que não houve uma cópia da proposta do
Plano Diretor, mas sim um estímulo à imaginação institucional dos estados, o que gerou
adaptações e aperfeiçoamentos.
Mas a maior importância da reforma Bresser advém das idéias disseminadas para os
estados. Trata-se de um nível de difícil mensuração. Na verdade, a partir do debate que se
instalou durante quatro anos (1995-1998), essa concepção foi utilizada como pano de
fundo das reformas, mesmo quando houve o arrefecimento desse modelo no plano
federal. Desse “caldo de cultura” estabeleceu-se um referencial geral de modernização,
capaz de fornecer motivações para a adoção de um novo modelo de gestão pública. Num
primeiro momento, tais propostas eram classificadas como gerenciais e, depois do
primeiro governo FHC, nem tinham necessariamente este rótulo colado a elas.
E foi nesta última etapa, quando ficaram mais livres das brigas ideológicas e
nomológicas, que as idéias germinadas pioneiramente pelo ministro Bresser ganharam
mais força. As resistências iniciais de políticos e burocratas foram paulatinamente
reduzidas à medida que as propostas eram implementadas segundo as condições locais e
começavam a mostrar resultados. Obviamente que há ainda vetos e pressões contra elas,
mas hoje é mais difícil abandonar as novas práticas num conjunto significativo de
estados.
Completando o processo de propagação das idéias presentes na reforma Bresser, houve
no quadriênio 2003-2006 uma migração de técnicos de alto escalão que tinham
trabalhado no Governo Federal, especialmente durante o primeiro governo FHC, para os
governos estaduais. Outros deles tornaram-se consultores para modernização da
administração pública dos estados. Em estados com maior presença direta dessas pessoas,
como Minas Gerais e São Paulo, houve avanços significativos em prol da agenda
defendida pela Nova Gestão Pública, ancorada em idéias como a contratualização, a
flexibilização das estruturas organizacionais e da política de recursos humanos, além da
busca de maior transparência e accountability (Clad, 2000). Em lugares até então com
pouca penetração dessas idéias também foram beneficiados pelo trabalho de consultoria
desses especialistas muito vinculados à Era Bresser. Cabe ressaltar que a experiência
deles não só teve de ser adaptada à nova realidade, como incorporou uma série de críticas
ao modelo do Plano Diretor no que tange a certas propostas e, sobretudo, à forma de
implementar as reformas.
O terceiro vetor impulsionador das mudanças na gestão pública estadual é a disseminação
pontual de boas práticas em praticamente todas as esferas de governo. Os bancos de
experiências acumuladas ao longo dos últimos doze anos em premiações como as
promovidas pela FGV-SP/Fundação Ford, ENAP, Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão e BNDES, entre os principais, revelam que, se por um lado a agenda
da reforma do Estado vem enfrentando dificuldades para avançar no plano das
macropolíticas, muitas iniciativas bem sucedidas estão se multiplicando no plano micro –
local ou organizacional –, independentemente do equacionamento de pendências
estruturais ou da adoção de uma agenda integradora no plano nacional.
O fato é que a multiplicação de inovações de diversas naturezas no âmbito das políticas
de gestão pública tem gerado um ambiente propício para que a esfera estadual reflita
sobre suas possibilidades de melhoria, modernização e transformação a partir das
mudanças em seu entorno e da crescente consciência de que reformas não são apenas
necessárias, como também possíveis e factíveis.
A proliferação de reformas da gestão pública teve impulso num quarto vetor: o papel dos
fóruns federativos. Embora não se tenha a tradição norte-americana de relações
interestaduais (Zimmerman, 1996), o Brasil avançou muito neste sentido nos últimos
doze anos. Não são apenas os encontros de especialistas em planejamento e
administração; houve crescimento e fortalecimento das reuniões em outras áreas de
políticas públicas. Em alguns casos, o Governo Federal e/ou políticas nacionais
estruturantes tiveram um peso decisivo, mas noutras vezes foi exatamente a falta de
diretrizes e/ou de recursos que levou à associação entre os governos estaduais.
Mais especificamente, o modelo do Conselho Nacional de Secretários de Administração
(Consad) constituiu um híbrido diante destas duas alternativas. Ou seja, houve tanto
incentivos de ações federais para sua consolidação, como as idéias de Bresser, a
montagem de uma coalizão pró-PPA e recentemente o PNAGE, como ações autônomas
interestaduais, impulsionadas por alguns dos estados interessados em multiplicar suas
experiências bem sucedidas, ou então motivadas pela necessidade de pleitear um papel
mais sólido por parte do Governo Federal. Em qualquer uma das hipóteses, teve um papel
central um grupo seleto de lideranças estaduais, composta por uma elite
concomitantemente técnica e política.
Ressalte-se que a gestão pública é tradicionalmente considerada secundária no contexto
das chamadas políticas sistêmicas, como a fazendária e o planejamento. São percebidas
como residuais e titulares de uma agenda negativa e pouco atrativa politicamente. Além
disso, não possuem a força e a vitalidade das comunidades dos setores vinculados às
atividades-fim, organizadas já há décadas a partir de suas bases acadêmicas e agendas
específicas, com "constituencies" aguerridas e articuladas – como é o caso típico da
Saúde. A criação e institucionalização do Consad estão mudando este quadro e trazendo
os problemáticos temas da agenda de gestão pública – tradicionalmente implícitos e
pouco transparentes – para o debate público.
Graças em especial às suas últimas direções, o Conselho Nacional de Secretários de
Administração institucionalizou uma arena interestadual de gestão pública, com
autonomia em relação aos altos e baixos do tratamento do tema no plano federal. Assim
sendo, o Consad transformou em realidade concreta uma rede nacional de políticas de
gestão pública constituída a partir da experiência dos governos estaduais, cuja agenda é
distinta da federal, apesar de sabidamente haver sobreposições entre elas.
A periodicidade dos encontros do Consad, ademais, em um contexto de redução do
ímpeto da agenda de reformas do Estado no âmbito federal, possibilitou a manutenção
sobre o debate sobre os temas constitutivos das políticas de gestão pública em um
contexto de instabilidade institucional na União. Um indicador desta volatilidade é o fato
do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão ter tido, no período 1999-2006, seis
Ministros, cinco Secretários Executivos e cinco Secretários de Gestão.
O quinto elemento propulsor das políticas de gestão pública nos governos estaduais é o
Programa Nacional de Apoio à Gestão Pública (PNAGE). Ele foi montado juntamente
com o Programa de Modernização do Controle Externo dos Estados e Municípios
Brasileiros (PROMOEX), embora ambos fossem autônomos no diagnóstico e na
articulação com o Governo Federal. Na verdade, houve a preocupação de que ocorresse
um diálogo entre os dois programas, procurando integrar a atividade de gestão e
execução, a cargo do Executivo, com a de controle externo, desempenhada pelos
Tribunais de Contas subnacionais. Embora suas primeiras formulações tenham sido feitas
no segundo governo FHC, a efetiva montagem e implementação do PNAGE e do
PROMOEX vem ocorrendo desde 2003, com o início do mandato do presidente Lula.
O PNAGE e o PROMOEX não são os primeiros programas de modernização das
instituições subnacionais comandados pelo Governo Federal. No mandato do presidente
Fernando Henrique Cardoso houve o avanço, já comentado, do Programa Nacional de
Apoio à Administração Fiscal para os Estados Brasileiros (PNAFE), que teve um caráter
pioneiro no auxílio aos governos estaduais na área financeira. No entanto, os dois
programas supracitados são diferentes – e mesmo representam um corte no projeto de
reforma do Estado coordenado pela União – em razão de tratarem basicamente da
temática da gestão pública. Depois de duas décadas de reformas nas quais a redução ou o
aumento da eficiência do aparato e dos gastos estatais constituíram os fios condutores do
processo, o PNAGE representou uma consciência cada vez maior da importância de
variáveis vinculadas ao planejamento, aos Recursos Humanos, à sua interconexão com as
políticas públicas e ao atendimento dos cidadãos, neste último em termos de produção de
serviços e de criação de mecanismos de accountability.
Em linhas gerais, é possível identificar quatro inovações presentes no modelo
PNAGE/PROMOEX levado adiante pelo Governo Lula (Abrucio, 2004a). A primeira diz
respeito à primazia do aspecto da gestão pública dentro dos propósitos do programa, sem
desmerecer a questão fiscal, mas não se subordinando a ela. Neste sentido, trata-se de
uma mudança dialética em relação à trajetória de reforma do Estado no Brasil, pois se
incorporou o lado positivo da agenda de modernização das finanças públicas e foram
agregadas questões de cunho gerencial e de responsabilização da administração pública.
Conseguiu-se, com isso, sair de um dos dilemas da reforma Bresser, conforme pesquisa
de Flávio Rezende: a tensão entre o ajuste fiscal e as mudanças institucionais, com a
derrota da segunda para a primeira no período FHC (Rezende, 2004).
Além disso, como segunda novidade, o PNAGE baseou-se num amplo e prévio
diagnóstico, indo contra a lógica “solução em busca de problemas”, a qual é norteada por
um blueprint que deve ser mimetizado pelos governos, característica marcante de muitas
das reformas na América Latina. O diagnóstico, ademais, envolveu a participação dos
estados na confecção do modelo de pesquisa, bem como no recolhimento e consolidação
dos dados. Na realidade, os governos estaduais conheceram melhor, ao longo do
processo, uma série de lacunas e dificuldades que não tinham sido tematizadas ou que
ganharam um novo olhar a partir de então.
O PNAGE também representou, em terceiro lugar, o primeiro programa efetivamente
nacional de modernização da administração pública estadual, sob coordenação, e não
imposição verticalizada, da União. Diante da heterogeneidade da Federação brasileira,
em termos de situação administrativa e de recursos públicos à disposição, é preciso levar
em conta que muitos governos estaduais não têm conseguido, sozinhos, modernizar a
gestão pública. Isto só será possível no curto prazo com a ajuda do Governo Federal, por
meio da cooperação interestadual e, em boa medida, mediante o repasse de fundos
internacionais – no caso em questão, o dinheiro emprestado pelo BID é importante como
aspecto estabilizador do impulso reformista nos estados.
Devido à enorme assimetria que caracteriza a Federação brasileira, o Governo Federal
tem de cumprir uma função essencial em políticas que busquem corrigir as diversas
desigualdades entre estados e Regiões do País. Por esta razão, precisa auxiliar os
governos subnacionais, em termos financeiros e administrativos, mas deve exercer esta
tarefa respeitando e levando em consideração a autonomia dos outros entes. Este é o
desafio do federalismo brasileiro e que foi enfrentado com bastante sucesso pelo PNAGE
e pelo PROMOEX, pois ambos estabeleceram programas nacionais com ampla e igual
participação dos atores subnacionais, em parceria com a União.
A natureza nacional do PNAGE responde, portanto, aos ditames da Federação brasileira.
Esta característica fica mais evidenciada quando o programa é comparado ao Programa
Nacional de Apoio à Administração Fiscal para os Estados Brasileiros (PNAFE). A
principal diferença entre eles é que o PNAFE não teve abrangência completa, isto é,
ocorreu em muitos, mas não em todos os estados, ao passo que o PNAGE – como o
PROMOEX, no que se refere aos Tribunais de Contas subnacionais – abarcou todo o
universo estadual. Ressalte-se que tal distinção não se refere apenas a uma variável
numérica, e sim a um modo de construir a ação reformista. A concepção do PNAGE era
de necessariamente abarcar todos os governos estaduais, ao contrário do que
historicamente tem ocorrido neste tipo de programa, no qual se privilegiam os mais ricos
e/ou mais preparados e depois se procura incorporar alguma parcela a mais, partindo do
pressuposto de que certo contingente de administrações públicas subnacionais não está
preparado para participar de um processo de modernização.
Assim, enquanto os modelos anteriores de atuação do Governo Federal junto às
instâncias subnacionais davam maior importância ao sucesso dos mais qualificados –
pensando em “não desperdiçar recursos e esforços com quem não tinha condições” –, o
PNAGE foi verdadeiramente o primeiro programa nacional, incluindo desde o início
todas as unidades, pois seu ponto de partida era de que o ataque à desigualdade regional
brasileira implica tentar incorporar, sobretudo, os que têm piores condições.
A mais relevante novidade do PNAGE foi o trabalho em rede entre a União e os estados,
e destes entre si. Este tipo de articulação intergovernamental deve ser incentivado, seja
para disseminar as experiências bem sucedidas, seja para ajudar os governos estaduais
com mais carências administrativas. A lição desse programa deve ir além dos seus
resultados intrínsecos. O modelo cooperativo, vertical e horizontal, precisa estar presente
numa lógica reformista de longo prazo, para a qual o Consad pode ser um dos atores
centrais.
A conjugação destes cinco fatores gerou um arcabouço favorável aos esforços de
reformas nos estados, mesmo em um momento em que a agenda da gestão pública tinha
perdido o ímpeto no plano federal (Gaetani, 2005) – paradoxalmente, o presidente Lula
foi incapaz de dar centralidade à modernização da Administração Federal e teve um papel
estratégico para incentivar o processo reformista nos governos estaduais, por meio do
PNAGE. O desafio é descobrir que variáveis permitem dar maior perenidade às
mudanças, independentemente dos governantes eleitos no próximo ciclo eleitoral. O
primeiro passo neste sentido é diagnosticar o que foi feito até agora de forma consistente,
gerando experiências e medidas com força suficiente para convencer os políticos e a
sociedade de sua necessidade.
2. A AGENDA REFORMISTA DOS ESTADOS: TEMAS, INOVAÇÕES E PATH
DEPENDENCE
Ao contrário do atual quadro de indeterminação, instabilidade e paralisia que marca a
área de gestão pública no Governo Federal, parte significativa dos estados vive um
momento de experimentação e efervescência. Há um movimento em torno de três
objetivos: procurar implantar medidas inovadoras, construir uma agenda que
compatibilize o ajuste fiscal com políticas gerenciais e melhorar a prestação dos serviços
públicos. O ponto de partida é heterogêneo, como se ressaltou antes, mas já há
atualmente uma intenção de priorizar a reforma da administração pública num número
substantivo e crescente de governos estaduais, algo que é evidenciado pelo papel cada
vez mais relevante do Consad.
Antes de tudo, o aspecto que salta à vista, dentro da nova agenda reformista dos governos
estaduais, é a relevância da questão fiscal. Medidas como governo eletrônico, compras
governamentais, aperfeiçoamento do fisco estadual, maior descentralização e
desconcentração, todas elas, em suma, visavam à redução de gastos e de custos. Houve
um considerável aumento da consciência fiscal e foram produzidos resultados palpáveis.
Basta lembrar que há oito anos apenas quatro estados cumpriam os limites da chamada
Lei Camata, referente às despesas com pessoal, e hoje, em relação à Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), somente dois têm ficado numa linha perigosa. Não
obstante tais avanços, há dilemas financeiros mal resolvidos, particularmente a questão
previdenciária do funcionalismo público e a existência em alguns estados de fundos
extra-orçamentários que escondem ou subvertem a verdadeira situação das contas
públicas.
Em pelos menos três temas os governos estaduais foram precursores na administração
pública brasileira. O primeiro deles refere-se aos Centros de Atendimento Integrado. Na
década de 1990, Bahia e São Paulo foram pioneiros, respectivamente com o SAC e o
Poupatempo. Hoje, 23 das 27 unidades – incluindo aí o Distrito Federal – gerenciam
algum tipo de Centro de Atendimento Integrado, sendo que em alguns casos o modelo se
aperfeiçoou com a criação de mutirões e centros móveis, como há, por exemplo, em
Tocantins e no Maranhão (Vaz, 2006). Ainda são poucos os casos em que esta forma de
provisão de serviços tenha se incorporado à dinâmica cotidiana do restante das políticas
públicas – quando isso acontece, normalmente é na área de Justiça. Mas a existência dos
Centros de Atendimento Integrado leva a uma pressão enorme sobre os outros setores
estaduais, criando um movimento “bola de neve” em prol de um Estado voltado mais aos
cidadãos. Até que ponto este vetor avançará, ninguém sabe; todavia, é quase impossível
que se retroaja nesta questão.
Os estados também estiveram na vanguarda no chamado governo eletrônico. São Paulo
teve um papel precursor, mas governos como Pernambuco, Bahia, Paraná e Minas Gerais
deram passos importantes nos últimos anos. A clareza estratégica do governo
pernambucano, ou a abrangência e a qualidade dos portais de Minas e Distrito Federal,
são bons exemplos de reformismo bem sucedido (Fernandes, 2006). Sua aplicação se
deveu, em parte, ao avanço da área de TI em termos de equipamentos e treinamento –
embora o planejamento dessa política tenha diversas falhas na grande maioria dos
estados, bem como é frágil sua articulação com os outros setores governamentais
(Abrucio, 2004). Mas a principal motivação para investir nesta política foi a busca do
equilíbrio fiscal. Neste sentido, suas ações se concentraram na organização administrativa
e, sobretudo, no processo de compras eletrônicas, com menor espaço para medidas de
democratização da informação pública e de seu acesso.
E por esta mesma linha em prol do ajuste que a terceira medida vanguardista de gestão
foi propiciada. Fala-se aqui das compras governamentais. Como os estados precisavam
urgentemente reduzir custos e estavam se aperfeiçoando na área de TI e governo
eletrônico, o modelo de compras e licitações ganhou terreno fértil para avançar. A
principal característica desta política, similarmente aos Centros de Atendimento
Integrado, foi sua disseminação impressionante para diversos estados, com grande apoio
do Consad – talvez esta tenha sido a política disseminadora mais bem sucedida deste
fórum interestadual. Destaque também para a visão de “coordenação descentralizada”,
propugnada por Pernambuco, e para as licitações sustentáveis, concebidas por São Paulo
(Marini, 2006). Além dos problemas de legislação, os desafios para esta área relacionamse à qualidade dos bens comprados, o que mostra o quão difícil é coadunar eficiência com
eficácia e efetividade.
A necessidade do ajuste fiscal, sem dúvida alguma, foi o maior propulsor das reformas e
inovações nos estados. Uma área como Recursos Humanos, preocupou-se, antes de mais
nada, com a tarefa de “arrumar a casa” (Marconi, 2006). Mas não se pode dizer que este
tenha sido o único leitmotiv das mudanças. A preocupação com a melhoria da articulação
intergovernamental junto aos municípios foi a maior obra do último governo catarinense
(Martins, 2006). O tema da regionalização também está presente no Espírito Santo, que
criou um Fórum de Secretários Municipais de Administração, nos moldes do Consad.
A montagem de uma coalizão pró-PPA, abarcando um universo enorme de estados, é
outro tema que, apesar de sua inegável preocupação fiscal, ampliou o horizonte
reformista. A questão das metas e indicadores para as políticas públicas tiveram destaque
nos PPAs de Sergipe e do Ceará. Além disso, há uma preocupação geral em atuar em prol
da intersetorialidade, a despeito desta empreitada não ter tido ainda muito sucesso, pois
normalmente a estrutura organizacional e a posição insulada dos setores dificultam a
coordenação e a integração intragovernamentais – talvez a grande exceção aqui seja o
exemplo bem sucedido de Minas Gerais (Vilhena et alli, 2006).
A preocupação com a efetividade das políticas públicas foi outra orientadora das ações
estaduais. De um lado, isso pode ser captado na preocupação em implementar a gestão
por resultados, por meio de formas de contratualização, como apareceram nos casos de
Pernambuco, São Paulo e Minas Gerais. Por outro, diversos governos estaduais
procuraram melhorar a prestação dos serviços públicos, inclusive dando aos cidadãos
meios para avaliar melhor as políticas públicas, como foi o caso do Paraná com o Portal
da Gestão do Dinheiro Público (Pacheco, 2006).
Além dos temas e motivações, vale compreender as reformas estaduais por sua
capacidade de se orientar pela Nova Gestão Pública. Mesmo que num número ainda
restrito de estados, o contratualização dos serviços aparece com destaque, principalmente
nas experiências de Pernambuco – onde 15 entidades da administração indireta e 5
organizações sociais já assinaram contrato de resultados –, São Paulo – particularmente
com as Organizações Sociais que gerenciam 16 hospitais – e Minas Gerais, com o
chamado Acordo de Resultados. Ressalte-se mais uma vez: a maioria dos estados ainda
não trilhou este caminho reformista.
Na área de Recursos Humanos, a profissionalização da burocracia estadual teve alguns
avanços. Entre eles, dignas de nota foram as medidas vinculadas à criação de carreira de
gestores – como ocorreu em Goiás e Sergipe, por exemplo –, ao aumento do número de
Escolas de Governo e, sobretudo, à enorme ampliação dos recursos e programas de
capacitação – não obstante estas políticas de formação e treinamento nem sempre terem o
foco adequado. Uma análise incauta consideraria tais ações mais próximas do chamado
modelo burocrático. O erro deste tipo de visão está em pensar de uma forma etapista e
completamente separada tais paradigmas, quando, à luz da experiência internacional,
constata-se mais intersecção entre eles do que uma trajetória meramente evolutiva. No
caso dos governos subnacionais brasileiros, reformar o Estado é, ao mesmo tempo,
combinar iniciativas meritocráticas relacionadas à burocracia clássica e à Nova Gestão
Pública.
Segundo a literatura e a experiência internacionais, o que hoje dá um sentido
modernizador à área de RH é a capacidade de pensar estrategicamente o planejamento da
força de trabalho. Isto é, trata-se de definir o perfil da burocracia, com suas atribuições e
incentivos. Nesta linha, estaria a flexibilização das formas de contratação de pessoal. E
aqui apenas um ente, o governo do DF, avançou em prol do instrumento do emprego
público. De resto, afora Bahia e Minas Gerais, a maioria dos estados não consegue
articular a gestão de pessoas com as outras políticas públicas (Marconi, 2006). No campo
das inovações da Nova Gestão Pública, portanto, o tema dos Recursos Humanos tem um
enorme caminho pela frente.
Mas é no campo da democratização e accountability do Poder público que os estados
pouco evoluíram em relação à Nova Gestão Pública. A governança democrática interna –
junto aos servidores – e externa – em relação à sociedade e aos outros Poderes – dos
estados não avançou muito, o que pode prejudicar o restante das reformas, uma vez que
as mudanças dependem decisivamente de coalizões reformistas e da transformação dos
valores dos funcionários públicos e da população. Medidas destinadas a aumentar a
transparência da administração pública não receberam a mesma atenção dos reformadores
estaduais. O exemplo das Ouvidorias é paradigmático neste sentido: apesar de 59% dos
governos estaduais adotarem este instrumento, 48% dos ouvidores não têm mandato fixo
e são fortemente subordinados ao governador. Pior: apenas 30% das Ouvidorias dos
estados divulgam suas atividades e a avaliação de seu desempenho regularmente
(Abrucio, 2004: 162-163).
Como contraponto, alvissareira é a percepção dos estados de que devem estabelecer
parcerias entre si. Para além da vontade, já há uma realidade: segundo a pesquisa
PNAGE, 63% dos governos estaduais afirmaram que a participação em fóruns
federativos teve papel recente na melhoria de sua administração pública (Abrucio, 2004:
172). Trata-se, então, de uma situação que, por conta de seus resultados, dificilmente será
abandonada pelos futuros governantes. Estabelece-se uma forma de path dependence, ou
seja, são criados obstáculos ao retorno para o antigo modelo e, mais do que isso, há
fatores que impulsionam a continuidade de tais políticas, muitas vezes tendo um efeito
diagonal, pois outras áreas são afetadas.
Este fenômeno de path dependence se repete em medidas da área fiscal, em ações de
governo eletrônico e compras governamentais, evidentemente é muito forte nos Centros
de Atendimento Integrado, bem como o aumento da capacitação de pessoal e a criação de
carreiras e Escolas de Governo favorecem a demanda futura por maior profissionalização.
Sucesso tanto em termos de eficiência como de efetividade, os hospitais administrados
por Organizações Sociais em São Paulo têm poucas chances de serem desativados por um
novo governador. Em suma, todos estes exemplos ressaltam casos em que a alteração do
que já foi constituído torna-se mais custosa do que a continuidade.
Ficam duas dúvidas, entretanto. Primeira: qual é a abrangência, no conjunto dos estados,
das reformas com efeito de path dependence? Segunda: qual é a capacidade destas
medidas impulsionarem, em cada lugar em que foram instaladas, transformações em
outros setores da máquina pública? Dada a curta série histórica do reformismo no nível
dos estados, torna-se difícil imaginar um padrão esperado de resultados. Por isso, mais
relevante é entender quais são os atores que podem conformar uma coalizão de longo
prazo, como eles podem aprender com o processo e que temas deveriam entrar na pauta
dado que estariam, por enquanto, fora do debate. Para seguir esta trilha de perguntas, vale
realçar um ponto essencial mostrado por esta seção: os estados já têm uma história de
reformas e, portanto, devem partir do caminho construído, com o aprendizado daí
retirado.
3. OS ATORES DA REFORMA: POSSIBILIDADES E DIFICULDADES PARA A
COALIZÃO
Políticas de gestão pública não são neutras em relação a processos políticos e estruturas
de poder. Múltiplos atores estão direta ou indiretamente envolvidos com os processos de
transformação da administração pública. Uma breve análise de como estes grupos se
posicionam é útil para a compreensão das potenciais alianças em torno de coalizões
reformistas.
Antes de descrever a estrutura de interesses, valores e poder que envolve a questão, vale
ressaltar que políticas de gestão pública costumam ter menor visibilidade do que as
atividades-fim, além de serem mais difusas, pois atingem várias áreas. Por estas razões,
geralmente não têm tido grande apelo eleitoral e pouco mobilizam os potenciais
beneficiários, mesmo porque seus ganhos são “divididos” com outros temas e, sobretudo,
manifestam-se mais claramente, aos olhos da sociedade, do médio para o longo prazo.
Não há hoje, ademais, uma comunidade acadêmica no Brasil em número e força
suficientes para colocar o assunto no topo da agenda. Por fim, a maior parcela da classe
política ainda não compreendeu a importância das ações da Nova Gestão Pública, uma
vez que seu cálculo eleitoral ainda se move por ações vinculadas à distribuição de
serviços e recursos aos eleitores, de forma clientelista ou não, mas com uma preocupação
pequena em relação ao modo de produzir os programas governamentais e no que tange
aos impactos mais amplos e intertemporais da ação política.
Mas quatro aspectos favorecem as políticas de gestão no plano dos atores e das alianças.
O primeiro relaciona-se com a necessidade imperiosa do ajuste fiscal, pelo menos num
nível capaz de dar conta dos ditames da LRF e, mais particularmente, da poupança
estadual exigida para pagar as obrigações vinculadas à renegociação das dívidas, efetuada
no final da década de 1990. Desse modo, não há como um novo governador chegar ao
poder e atacar as ações que aumentam a economicidade e eficiência da máquina pública –
no máximo, ele pode aperfeiçoar tais medidas. Além disso, já uma consciência nos
formadores de opinião contrária à “cultura da gastança” sem bases fiscais sustentáveis. E
os governos que se posicionam num ponto muito distante da visão mediana da opinião
pública ou sofrem uma pressão irrefreável, ou então têm de conseguir construir um novo
paradigma, convencendo a sociedade da pertinência de seus programas. Não parece haver
no horizonte algum modelo, com sustentação teórica e empírica, capaz de se contrapor à
responsabilidade fiscal, pelo menos de forma radical.
Conclui-se que a responsabilidade fiscal é o primeiro – e sólido – pilar das alianças
reformistas estaduais. Tão importante quanto são os tipos de path dependence criados
pelos últimos governos estaduais, isto é, as políticas que chegaram a um estágio de “nãoretorno”. Para tanto, tais ações devem ter um resultado muito bem avaliado e, ao mesmo
tempo, congregar apoio social em torno de si. Do ponto de vista da literatura, trata-se de
um padrão em que as policies geram politics (Couto & Abrucio, 2003). Neste caso,
estariam com certeza os Centros de Atendimento Integrado, as compras governamentais,
o uso do governo eletrônico e a coalizão em prol do PPA – vinculando o Orçamento a
metas de planejamento. Além destes, num conjunto menor de casos e com graus distintos
de aceitação, poder-se-ia elencar medidas vinculadas à maior profissionalização da
administração pública – carreiras de gestores e particularmente Escolas de Governo
geram aliados essenciais –, à contratualização bem sucedida de resultados – o maior
exemplo são as Organizações Sociais em certos estados – e outros programas inovadores
específicos a um estado, cujos impactos tenham sido bem avaliados política e
administrativamente, como parece ser o caso da gestão regionalizada em Santa Catarina.
As coalizões em torno das políticas de gestão pública nos estados são beneficiadas por
um terceiro aspecto: a constituição, nos últimos anos, de “policies entrepreneurs”, na
linha definida por John Kingdon (1995). Estes “empreendedores de políticas” seriam
constituídos atualmente por um grupo formado por funcionários de carreira e,
especialmente, por um híbrido de técnico e de político, composto pelos líderes no
processo de mudança administrativa – trata-se daqueles que Aberbach, Putnam e
Rockman (1981) chamam de policy-makers, os quais aliam o conhecimento especializado
com habilidades políticas.
Tais lideranças por vezes vêm da burocracia estadual, em alguns casos têm experiência
no Governo Federal, enquanto outros tiveram trajetória no setor privado e/ou na
academia. O que os unifica são três coisas: uma visão de mundo, isto é, valores
compartilhados em termos de gestão pública, a ocupação de uma posição comum em
termos de problemas a enfrentar e, por fim, a utilização de medidas semelhantes para
reformar a administração pública. A percepção dessa situação que os agrega tem sido
possibilitada pelo Consad e foi fortalecida pelo PNAGE. Assim, quanto mais houver
formas de articulação horizontal e vertical, mais chances haverá dessa coalizão se tornar
mais sólida.
É bem verdade que há, neste ponto, diferenças razoáveis entre os estados. Com base nas
entrevistas e na comparação do desempenho dos governos estaduais fornecidas pela
pesquisa PNAGE, é possível dizer que há lugares em os “policies entrepreneurs” são
fortes o suficiente para manter o processo reformista independentemente da mudança de
governo; noutros eles são capazes de, no mínimo, evitar retrocessos; e num conjunto
substancial de estados, em razão das reformas terem andado muito pouco, é possível
dizer que não há policy-makers suficientes com capacidade para pressionar e se articular
com os políticos e a sociedade em prol da modernização da gestão pública.
Para evitar a postura voluntarista, cabe frisar que os “policies entrepreneurs” não podem
sozinhos liderar o processo reformista. Eles dependem de condições políticas para
exercer seu papel. Entre estas, destacam-se três: o padrão de atuação da União, a situação
política de cada estado e a ação do Consad como fórum capaz de fortalecer os laços
interestaduais. No primeiro caso, a inconstância da política de gestão pública do Governo
Federal nos últimos anos não é um bom alento; contudo, a aprovação do PNAGE, um
mérito do Governo Lula, deu ao Executivo federal o papel de coordenação do programa,
o que constitui um forte incentivo à sua participação como indutor de reformas nos
governos estaduais na próxima gestão. Este fator vertical favorável poderá ser
potencializado quanto mais a articulação horizontal entre os estados se fortalecer, de
modo que o sucesso do ciclo em prol da Nova Gestão Pública dependerá da atividade
política do Consad, de como suas lideranças vão aumentar o tamanho da coalizão, tanto
entre os agentes públicos como junto à sociedade.
O apoio dos governantes e políticos eleitos no estado é estratégico para a continuidade
das reformas. Este aspecto poderá ser pressionado pela força que a idéia mobilizadora
presente no slogan “Choque de Gestão” começa a adquirir. Aqui está o quarto e último
fator capaz de potencializar uma coalizão reformista mais sólida em prol de reformas da
gestão pública estadual. O fato é que foi aberta uma “janela de oportunidade”, a partir da
capacidade de atores políticos centrais, em especial os governadores de Minas Gerais e de
São Paulo, colocarem um novo tema na agenda pública, para o qual conquistaram uma
aceitação ampla e difusa, baseada não só na demanda da sociedade, mas em práticas
administrativas já testadas. Esta idéia mobilizadora tende a ganhar a arena eleitoral,
mobilizando alianças e confrontos em torno desta questão, particularmente entre os
formadores de opinião. É possível concluir que nem todos os governadores seguirão esta
agenda, porém muitos deles serão pressionados ou perceberão benefícios políticos em
fazer o seu “Choque de Gestão”.
Em resumo, os quatro fatores que favorecem as alianças e coalizões em torno da política
de gestão pública nos estados são: o efeito da questão fiscal, as inovações administrativas
que geraram path dependence, o peso dos “policies entrepreneurs” e a “janela de
oportunidade” aberta pela idéia mobilizadora do “Choque de Gestão”. Tais aspectos
potencializadores, obviamente, dependerão da efetiva articulação com os atores que
sempre afetam o processo de reforma. Primeiramente, os governadores são atores
decisivos. Os chefes do Executivo estadual de Pernambuco, Minas Gerais, São Paulo,
Goiás, Bahia Ceará e Santa Catarina, dentre os que manifestaram maior intensidade de
preferências, buscaram associar suas gestões a símbolos e retóricas reformistas. Neste
sentido, não só apoiaram as reformas como as tornaram um elemento estratégico em seu
cálculo político.
Para juntar a percepção técnica com a estratégia política, estes governadores inovaram ao
dar ao tema da gestão pública um sentido positivo na agenda governamental. Trata-se de
uma abordagem mais rara e difícil, pois os fracassos da proposta de Bresser Pereira e de
outros projetos de reforma pelo mundo afora, relacionam-se fortemente com a dificuldade
de mostrar quais seriam os benefícios contidos nas reformas. Tratava-se, em suma, de
anunciar uma promessa de mundo novo para o “dia seguinte” da reforma do Estado
(Nogueira, 2004). Ressalte-se que Bresser fora muito prejudicado no governo FHC pela
hegemonia de economistas e tecnocratas cuja visão era meramente desconstrutiva do
processo reformista – estavam mais para o “ajuste” do que para a “reconstrução” do
aparelho estatal.
A reforma da gestão pública nos estados também é condicionada pela sua relação com a
área econômica, usualmente liderada pelas Secretarias de Fazenda. Aí está um essencial
protagonista no cenário político-administrativo estadual. Sem o apoio efetivo da
burocracia fazendária, ou pelo menos sem a oposição dela, não há como realizar grandes
mudanças na administração pública. Uma lição depreendida das dificuldades observadas
pelo Mare é que não basta o alinhamento das reformas com objetivos de ajuste fiscal e
eficiência gerencial. É preciso a compreensão e o comprometimento da área econômica
com a implementação das políticas de gestão pública, que precisam de suporte financeiro
inicial antes de produzir resultados do ponto de vista estritamente econômico. Os
governos estaduais que aparentemente têm produzido modificações e inovações mais
duradouras e sustentáveis são aqueles em que as esferas econômica e administrativa
possuem um relacionamento mais harmonioso, cooperativo e sinérgico – ou, pelo menos,
com grau baixo de conflito.
Outro ator estratégico são as Secretarias-fim, vinculadas às políticas setoriais. Elas
condicionam o processo reformista, acima de tudo, porque se as medidas de
modernização administrativa não chegarem a elas, direta ou indiretamente, será mais
difícil obter apoio dentro e fora do governo, uma vez que a capitalização política é maior
nos órgãos de linha, que desempenham um papel potencial de catalisadores de inovações
nas administrações estaduais. Isto significa que políticas públicas, como Educação e
Saúde, que avaliem a possibilidade de ter ganhos potenciais com a implementação de
reformas, podem ser importantes parceiros na sua formulação, negociação e
implementação, com impactos intragovernamentais e nos usuários de serviços públicos.
Ademais, a falta de participação ou a oposição das Secretarias-fim é um dos maiores
obstáculos às reformas de gestão pública. No primeiro caso, a dependência de um centro
irradiador único aumenta os custos políticos do processo reformista. No segundo, o efeito
é ainda pior: o órgão e os policy-makers responsáveis pela política de gestão pública
ficam isolados, têm grandes dificuldades para mostrar resultados concretos aos cidadãos
e, no limite, são “derrubados” pelos setores mais articulados e poderosos. Este último
aspecto deve ser ressaltado: existem fortes corporações e “cartórios” nas administrações
públicas estaduais e eles devem ser, no mínimo, neutralizados.
A relação com os demais Poderes é uma condição importante para o sucesso das
reformas. As Assembléias Legislativas têm sido um dos atores políticos mais alheios,
quando não resistentes, a processos de modernização do Estado – aqui, sobretudo nas
questões previdenciárias do setor público. No entanto, os Executivos estaduais possuem
um grau de controle sobre seus Legislativos muito maior do que o Governo Federal
(Abrucio, 1998), embora os governos estaduais, em sua maioria, pudessem mexer mais
no modelo de patronagem se não precisassem montar maiorias parlamentares pela via do
fisiologismo.
De qualquer modo, as Assembléias Legislativas não vêm se constituindo em obstáculo
significativo às mudanças. Só que o maior envolvimento dos deputados estaduais daria
maior legitimidade ao processo, seja porque eles mudariam o foco de seu cálculo político
– que seria menos centrado na patronagem e no clientelismo –, seja porque poderiam
atuar mais no processo de controle do Poder público e da burocracia. E aqui está um dos
maiores déficits das reformas recentes: as inovações administrativas incorporam pouco o
elemento da accountability em sua lógica. Parte da culpa está na fraqueza institucional
dos Legislativos estaduais.
Os outros órgãos de controle dos governos estaduais geralmente não têm a mesma a
autonomia de atuação e a capacidade de intervenção que marcam seus congêneres
federais como a Controladoria Geral da União (CGU), o Tribunal de Contas da União
(TCU) e o Ministério Público Federal. O mais fraco deles no plano estadual são os
Tribunais de Contas. Os TCs estaduais ainda são fortemente afetados pela composição
extremamente politizada de sua cúpula e pela adoção majoritária de padrões formalistas
de fiscalização. Ressalve-se aqui o primeiro gérmen de mudança: a realização do
Programa de Modernização do Controle Externo dos Estados e Municípios Brasileiros
(PROMOEX), com apoio financeiro do BID, poderá alterar parte do quadro descrito, não
obstante a variável política ser o nó górdio dos Tribunais de Contas subnacionais
(Arantes, Abrucio & Teixeira, 2005). Até mesmo os procuradores estaduais, pertencentes
ao mais autônomo dos três "watchdogs", não possuem a mesma capacidade de
fiscalização e controle de seus análogos federais, embora tenham ganhado importância
com o uso crescente do Ajustamento de Conduta, forma importante de garantir os direitos
dos cidadãos, mas que poderá ser melhorado à medida que as noções da Nova Gestão
Pública forem incorporadas ao ideário do Ministério Público estadual, ainda muito
formalista em sua visão administrativa.
A sensibilização destes atores institucionais para os processos de reformas da
administração pública pode fazer a diferença entre se posicionarem como aliados ou
opositores de mudanças, mas, acima de tudo, dará outra qualidade ao processo
aumentando os pontos de accountability do sistema. As recentes iniciativas do Conselho
Nacional de Justiça em relação às questões do nepotismo e do teto salarial no Judiciário
sugerem que a pressão da opinião pública combinada com o esforço de reformistas
estrategicamente situados podem dar origem a importantes mudanças.
A sociedade civil vem se fortalecendo no Brasil nas últimas décadas, desde o processo de
redemocratização. Tanto a mídia quanto organizações não governamentais e formadores
de opinião vêm recorrentemente abordando a questão da reforma do Estado, embora de
forma superficial. A atenção destes atores é, em geral, motivada por denúncias de
nepotismo, corrupção ou desperdício dos recursos públicos – tradicionais justificativas
para a deflagração de reformas na administração pública (Light, 1998). Com poucas
exceções, a maioria das lideranças sociais não tem se engajado em processos de reforma
da administração pública com conteúdos positivos, sejam eles próximos de uma agenda
burocrática ou mais gerencialista.
Nos estados mais desenvolvidos a vitalidade da sociedade civil não tem sido um fator
impeditivo de casos de degradação da administração pública estadual – como ocorreu no
Rio de Janeiro –, tampouco consegue ser uma grande impulsionadora de processos
modernizadores. Há muito a ser feito em termos de persuadir a sociedade de que o Estado
– aqui, os governos estaduais – podem ter seu desempenho significativamente melhorado
à medida que os cidadãos e suas associações se engajarem num debate sobre como
reconstruir a gestão pública, não ficando apenas na perspectiva negativa – por vezes
privatista, por outras, meramente udenista. Nesta linha, três ações em prol da ampliação
da coalizão reformista devem ser feitas. Uma é a articulação com a universidade, com
empresas privadas ou consultorias, com o intuito de agregar conhecimento técnico e
experiência de gestão. Isso ainda é raro, mas os governos da Bahia, Minas Gerais, São
Paulo e Pernambuco já vêm fazendo esta articulação de forma mais constante.
A articulação com a sociedade precisa contemplar também a inclusão das associações
civis no debate da agenda de reformas. Isso precisa ser feito de forma mais perene, por
meio da criação, em cada estado, de um conselho de reforma da gestão pública, e precisa
ser ativado por poucas e sintéticas idéias mobilizadoras, capazes de colocar na pauta
política este tema. Daí que a “janela de oportunidades” aberta pelo slogan “Choque de
Gestão” deve ser aproveitada para criar a mesma pressão social que no final da década de
1990 estabeleceu uma coalizão pró-responsabilidade fiscal, só que agora em prol da
modernização da administração pública.
Não se pode esquecer, em hipótese alguma, da necessidade de atrair o cidadão comum,
em especial os mais pobres, para o processo de reformas. Ações neste sentido
aumentariam a legitimidade social do reformismo estadual. A melhor maneira de fazê-lo
é aprimorar os canais de participação dos usuários de serviços públicos, tanto nos
conselhos de políticas públicas – impulsionados pela Constituição de 1988 –, como
principalmente na gestão e avaliação dos equipamentos sociais. Obviamente que este
processo vai exigir uma maior articulação entre os projetos diagonais da área de gestão
com a lógica das Secretárias-fim. Soma-se a isso à necessidade de mudar a cultura
predominante entre os funcionários públicos, muito ensimesmada e pouco voltada para
responder à sociedade. E não se pode negar que esta mudança do ethos público depende
fortemente do reforço do Estado nas áreas mais carentes e hoje carcomidas por uma
situação hobbesiana – em outras palavras, o professor e o médico da periferia precisam
de condições profissionais e institucionais para cumprir o seu dever de servir aos
cidadãos.
As organizações financeiras internacionais – notadamente o BID e o Banco Mundial –
são importantes atores nos processos de formulação, implementação e avaliação de
políticas de gestão pública. Ambos vêem atuando com mais ênfase na viabilização de
recursos em escala necessários para programas mais ambiciosos de modernização do
Estado. Além disso, eles têm contribuído também com a realização de diagnósticos e com
o desenvolvimento de pesquisas que contribuem para a qualidade das políticas públicas
no País. Embora sejam atores secundários nos processos decisórios, o BID e o Banco
Mundial têm sido parceiros engajados no enfrentamento dos problemas das
administrações públicas federal e estaduais, e seu potencial será mais bem explorado se
os governos evitarem o mimetismo, utilizando este auxílio para agregar instrumentos à
capacidade da gestão estadual de resolver os problemas. Transferências de recursos ou
tecnologias somente são boas se estabelecem alicerces para os governantes e suas
sociedade tomarem decisões autônomas e com qualidade.
Há outras organizações estrangeiras, como as Nações Unidas a OCDE e o CLAD, que
têm influenciado o debate sobre a gestão pública no Brasil. Todas têm sido importantes
para aumentar a massa crítica relacionada ao tema, mas, sem dúvida, o CLAD vêm se
constituindo na principal delas para os governos estaduais, em função da crescente
participação de dirigentes, acadêmicos e consultores brasileiros nos seus congressos
anuais. A ausência no campo da administração pública de uma policy community
brasileira de maior número e força acadêmica faz com que o debate latino-americano seja
ainda mais relevante como instância aglutinadora da discussão. Ressalte-se que o ganho
daí advindo não substitui a lacuna principal: é preciso fortalecer e ampliar o número de
pesquisadores e centros de pós-graduação dedicados à gestão pública. E os estados
poderiam ter um papel importante neste processo de adensamento de conhecimento, pois
seriam beneficiários imediatos e de longo prazo dessa ação.
Feito o mapa dos fatores que favorecem a coalizão e dos atores estratégicos no plano
estadual, é necessário entender o que leva ao aprendizado em relação às inovações e ao
próprio processo de reforma – sua formulação e implementação bem sucedidas.
4. APRENDIZADO EM POLÍTICAS DE GESTÃO PÚBLICA: FORMATOS E
LIÇÕES DO REFORMISMO ESTADUAL
Gestão Pública é um campo de conhecimento peculiar. Trata-se de uma área por
definição interdisciplinar e que depende de conhecimento advindo da ciência política, da
economia, da administração, da sociologia, do direito, da história e da cibernética.
Acrescente-se aí o forte componente aplicado do aprendizado. A ênfase no aprendizado
prático chega inclusive a gerar desconfianças em relação às potenciais contribuições de
teóricos e acadêmicos sem vivência no setor. No Brasil, o número ínfimo de instituições e
pesquisadores dedicados ao assunto, a pouca atenção que as áreas correlatas dão à
questão e a ausência de um espaço de reflexão mais sistemático que agregue acadêmicos
e administradores públicos são aspectos que tornam ainda mais necessário pensar sobre
como ativar o aprendizado reformista.
O processo de aprendizado pode se dar de duas formas: direta e indireta. No âmbito das
experiências estaduais, as duas formas estão ocorrendo. A forma direta diz respeito ao
aprendizado em primeira mão, isto é, à capacidade de refletir, elaborar e aprender com a
própria experiência. Os estados onde tem se verificado maior continuidade da
administração e aqueles onde a mudança de governo não gera descontinuidades
administrativas são os que mais tem vivenciado esta forma de aprendizado.
Já o aprendizado indireto é o que se processa mediante o aproveitamento das experiências
de outros. Trata-se de aprender com modelos alheios, o que por um lado elimina os
custos do pioneirismo, mas, por outro lado, pode dificultar a internalização dos ganhos do
aprendizado direto. Esta modalidade tem sido potencializada em temas como Centros de
Atendimento Integrado e Compras Eletrônicas. Vários estados estão se beneficiando dos
acertos, erros e desenvolvimentos de outros, graças em especial à dinâmica de
funcionamento em rede possibilitada pelo Consad, e, mais recentemente, com o PNAGE,
que poderá propiciar um salto de modernização que alguns governos estaduais não
dariam sozinhos.
Cabe um comentário em relação ao fato das lições poderem ser positivas ou negativas.
No caso da aprendizagem direta a tendência é que aprendamos mais com nossos
fracassos que com nossos erros. Com a aprendizagem indireta ocorre o inverso:
experiências bem sucedidas são disseminadas com mais facilidade. Observando as
administrações públicas estaduais, ambos os processos se verificaram. A circulação das
idéias e de processos inovadores se deu por meio de dirigentes estaduais que estão
envolvidos com os processos de reformas há mais de uma década e por intermédio de
pessoas que participaram dos processos relacionados com as reformas de 1995-1998 e
1999-2002, que depois se deslocaram para posições de direção nos Estados e para a área
de consultoria a governos estaduais. Além disso, já há impactos do PNAGE e do auxílio
federal na Era Lula aos estados mais atrasados em termos de reforma.
O aprendizado nos estados é influenciado por um conjunto de fatores que inclui recursos
de poder, acesso a redes de conhecimento, nível de inserção no debate acadêmico
nacional e internacional, familiaridade com o posicionamento dos especialistas da área,
os valores dos tomadores de decisão (que podem incentivar ou inibir o processo de
aprendizado e disseminação de boas práticas) e, por último, mas não menos importante, o
grau de necessidade imposto pela realidade – caso de problemas cujo agravamento força
os dirigentes a se posicionarem, como a questão fiscal e a necessidade de maior
eficiência. Ressalte-se que a recuperação destas trajetórias e rotas por onde o debate sobre
as políticas de gestão pública se manteve ativo mesmo estando em declínio no plano
federal é revelador do sentido profundamente prático e aplicado do aprendizado nesta
área.
A experiência dos integrantes do Consad revela uma tomada de consciência em relação a
uma série de dimensões dos processos de políticas públicas. Em primeiro lugar, há
clareza de que políticas e programas na área de gestão são construções institucionais e
que este processo de formulação não se dá de forma espontânea. Ainda, existe a
compreensão de que há experiências, tecnologias, metodologias e conceituações que são
transferíveis, e que outras, não, da mesma forma que se percebeu que elementos não
intencionais afetam estes processos. Muitos estados também constataram que, ao se
buscar transplantar experiências de outro contexto e momento, esta apropriação passa por
avaliação pragmática das possibilidades de transferência. Finalmente, há toda uma
variedade de formas de se extrair lições de outras iniciativas, todas ocorrendo em maior
ou menor freqüência no âmbito do Consad3. Esta densidade de interações pode e deve ser
celebrada como um dos maiores ativos desta rede que percebe no aprendizado mútuo
uma importante ferramenta para ação.
5. POR ONDE O REFORMISMO NÃO AVANÇA: FRAGILIDADES DA
GESTÃO ESTADUAL E A AGENDA PERDIDA
O Brasil vem passando por sucessivas reformas da administração pública desde os anos
1930, com resultados variados, mas sempre deixando a sensação de incompletude
(Gaetani, 2005). Quase todos os presidentes desde Vargas assumiram seus mandatos com
o propósito de reestruturar, de forma mais ou menos profunda conforme o caso, o modo
de funcionamento da administração pública federal. Sete décadas depois o País é outro,
3
O plano estadual tem realizado as cinco variantes do processo de aprendizado com base em outras
experiências, segundo a definição de Rose (1993: 30: cópia, adaptação, construção de híbridos, geração de
sínteses e inspiração.
as linguagens, as tecnologias e as ferramentas gerenciais mudaram igualmente, bem
como a complexidade do País. O interessante, no entanto, é entender por que certas
coisas não se alteraram substancialmente, ou pelo menos por que tem mudado tão
lentamente e por que tem sido tão difícil promover estas transformações. E, neste sentido,
os governos estaduais vêm enfrentando dificuldades semelhantes, senão maiores, que o
Governo Federal. A compreensão do reformismo nos estados deve passar pela descoberta
de suas maiores fragilidades e, sobretudo, das razões que levam a constituir uma agenda
de temas silenciados ou retirados do núcleo do debate.
Além dos aperfeiçoamentos que devem ser realizados nos pontos em que os estados já
deram, em maior ou menor grau, passos reformistas, é preciso analisar quais são suas
maiores fragilidades, aquelas em que até houve percepção e discussão dos problemas,
mas que pouca coisa foi feita. Tomando como base o Diagnóstico PNAGE (Abrucio,
2004), entre as várias questões problematizadas, é possível selecionar, sinteticamente,
cinco centrais.
A primeira diz respeito às informações que os governos estaduais têm sobre si mesmos.
Há uma quantidade enorme de dados básicos e estratégicos que ou não existem, ou então
não são atualizados, ou ainda ficam concentrados num setor e não são conhecidos por
policy-makers importantes. É possível imaginar que, neste último caso, certos “cartórios”
ganhem com esta situação, em detrimento do planejamento e do cidadão. Não que nada
tenha sido feito até agora, mas, a despeito do avanço do governo eletrônico, alguns
sistemas de informação ainda são bastante precários. Sem uma base sustentável e
organizada de informações, não é possível dar solidez às reformas. Elas, ademais,
dependem de subsídios informacionais para que decisões de melhor qualidade gerencial
sejam tomadas.
Se o Consad quiser impulsionar de forma contínua, consistente e estratégica as reformas
da gestão pública, ele terá de construir um Banco de dados contendo informações de
todos os estados, ajudando-os assim a constituir um alicerce fundamental à modernização
do aparelho estatal. Talvez esta seja uma das medidas mais prioritárias para tornar o
Consad um ator estratégico na reforma do Estado brasileiro.
O que mais salta à vista na radiografia dos governos estaduais é a fragmentação e a
descoordenação entre as partes. Esta segunda fragilidade dificulta a adoção de uma visão
mais sistêmica, capaz de articular gestão e políticas públicas, questão fulcral para a
reforma do Estado. Trata-se de um problema estrutural que tem como grande
característica a conformação de uma série de “caixinhas”, que são as Secretárias e os
órgãos, com baixa capacidade de comunicação entre si. Isto cria uma série de obstáculos
à articulação intersetorial, o que, por sua vez, torna mais difícil a gestão por programas,
instrumento central do PPA.
Produz-se, enfim, um déficit de coordenação nas políticas de gestão pública, o que
explica, em boa medida, o paradoxo dos avanços ocorridos em áreas-meio enquanto
pouca coisa muda nas áreas-fim. É surpreendente o descasamento entre umas e outras.
Isto não significa que políticas setoriais não tenham obtido sucesso isoladamente. Mostra
apenas que os desdobramentos da implementação de boas ações de gestão pública –
como nos diversos estados que têm procurado implementar iniciativas como
contratualização de resultados ou radicais inovações nos processos de procurement –
ainda não foram capazes de produzir impactos no âmbito das áreas finalísticas. Há
exceções, mas a regra acompanha o paradoxal contraste relativo à modernização dos
meios descolada de avanços nas atividades-fim.
A prestação dos serviços públicos nas três principais áreas-fim dos governos estaduais
deixa muito a desejar. Segurança, Educação e Saúde precisam aprimorar a
implementação de suas políticas. Em certa medida, as Organizações Sociais resolveram
em parte o problema da provisão no campo da Saúde, porém, a maior parte dos estados
não utiliza ainda este instrumento de contratualização e gestão. Há graves falhas
gerenciais e de articulação intergovernamental nos campos educacional e da Segurança,
sobretudo nesta última política. O fato é que a reforma da gestão pública de nada
adiantará se não atingir estas três políticas, especialmente a Segurança, dado que ela é
vista como a atividade mais importante dos governos estaduais, de maneira que sua
fragilidade transforma-se, assim, num problema de legitimidade social dos governantes.
No cenário otimista, ao contrário, o sucesso neste setor, por meio da modernização
administrativa, fortaleceria as coalizões reformistas estaduais.
A quarta e maior fragilidade dos estados encontra-se na área de Recursos Humanos.
Trata-se de uma variável diagonal, ou seja, que afeta a todos os outros setores da
administração pública. Cita-se abaixo trecho da pesquisa PNAGE para mostrar a
importância desta questão para a reforma do Estado:
“Os Recursos Humanos preparam o Estado para formular e implementar as mudanças
colocadas pela política democrática. Se a Segurança Pública se torna prioridade nacional
número 1, não basta vontade política; é preciso ter funcionários capacitados e motivados.
Certas políticas corretamente tornadas prioritárias, como o PPA, falharão caso não haja
um quadro de pessoal adequado – serão boas idéias sem os devidos realizadores. Por fim,
qualquer mudança administrativa passa pelo corpo burocrático existente, e a falta de uma
política consistente de RH cria cenários entrópicos, em que o “salve-se quem puder”
prevalece. De modo que é preciso criar incentivos necessários para que os servidores
sejam convencidos a se comprometer com a mudança” (Abrucio, 2004: 176-177).
A despeito da comprovada importância, os Recursos Humanos constituem a área em que
houve menos reflexão e ação administrativa no campo da Nova Gestão Pública em todo o
mundo, em particular nas reformas feitas na América Latina (Abrucio, 2005b).
Diagnosticando a situação dos estados, constata-se a falta de articulação da variável de
RH com as outras partes do sistema administrativo, a ausência de informações básicas
sobre o assunto em quase todos os governos estaduais – mesmo nos mais reformistas – e,
conseqüentemente, a enorme dificuldade para fazer o planejamento da força de trabalho,
definindo um perfil da burocracia que dê conta dos novos desafios colocados ao Estado
contemporâneo.
É bem verdade que a premência da questão fiscal obrigou os estados a se concentrar
muito no problema do excesso de gastos com pessoal – embora a maior parcela disso
tenha a ver com a Previdência. Contudo, sem colocar esta questão no topo das
prioridades, o reformismo dos últimos dez anos não se tornará sustentável, especialmente
quando se constata a existência de desafios como a necessidade de prestar melhores
serviços, de aprimorar a regulação e coordenação das atividades e, como veremos mais
adiante, de sepultar o modelo de patronagem construído historicamente no plano
subnacional, ao qual se soma hoje um corporativismo que distancia o Estado da
sociedade.
Na seleção aqui proposta, a quinta e última fragilidade relaciona-se com a gestão da
mudança. Fazer reformas é preparar o terreno para uma nova institucionalidade. E esta
depende fundamentalmente da disseminação de valores referentes a um novo ethos
público. Neste sentido, salvo num conjunto pequeno de estados, a atual safra de
reformistas não têm criado políticas mais amplas para mudar a lógica dos servidores
públicos e motivá-los a se incorporar no novo modelo. Dois exemplos neste sentido.
Primeiro: de acordo com a pesquisa PNAGE, somente 30% dos estados têm políticas para
disseminação de valores éticos e um menor número deles, 19%, criou Comitês de Ética, a
despeito de 74% deles ter constatado desvios de conduta ética nos últimos quatro anos
(Abrucio, 2004: 161). Sem adoção de políticas nesta área, com certeza haverá um
confronto entre a cultura organizacional dominante, com fortes traços burocratizantes
acoplados à lógica clientelista, e os modelos institucionais da Nova Gestão Pública.
Ademais, como esperar que funcionário público responda ao cidadão de forma pública
sem garantir instrumentos para o predomínio do republicanismo dentro do Estado?
Um segundo exemplo bem interessante é o da governança interna, mais especificamente,
o da relação com os servidores. Somente 37% dos estados têm uma política ativa de
comunicação com os funcionários públicos e, pior, apenas 22% dos governos têm formas
institucionalizadas de relacionamento com os sindicatos. A pesquisa PNAGE mostra,
inclusive, que as relações dos governos estaduais com a sociedade têm mais instrumentos
e formas de efetivação do que a própria articulação governamental junto ao conjunto da
burocracia. Neste cenário, a gestão da mudança precisa começar de um ponto
fundamental: fazendo a “lição de casa”. Esta aí uma das frentes mais importantes da
reforma da gestão pública estadual nos próximos anos.
Em boa medida, as fragilidades aqui descritas já foram tematizadas num conjunto de
estados, além de não se constituírem em questões interditadas ao debate. Há um outro
leque de assuntos, entretanto, que se transformou numa “agenda perdida”. Esta pode ser
definida de duas maneiras: de um lado há os problemas que alguns estados (a minoria,
ressalte-se) vêm até enfrentando, mas procuram retirá-las do centro do debate, pela
dificuldade em realizar reformas aí e/ou para evitar que novos adversários ou os
costumeiros se coloquem contra o governo; e, de outro, existem “grandes silêncios”,
temas que são tabus ou ainda não foram completamente compreendidos em sua
importância.
A “agenda perdida” contém, basicamente, cinco pontos. O primeiro se relaciona como
uma questão histórica e estrutural: a estrutura de patronagem e clientelismo. Seja pela
expansão de cargos de confiança cujo preenchimento serve para responder à lógica
localista e personalista da classe política, seja por meio de sucessivas manobras para
estender a contratados os direitos de servidores públicos estatutários contratados
mediante concurso público, a profissionalização dos quadros burocráticos está longe de
ser uma realidade em muitos dos governos estaduais. Decerto que alguns deles têm se
esforçado para fortalecer – por vezes, criar – um núcleo meritocrático duro na
administração direta, mas os resultados ainda são indeterminados tendo-se em vista a
magnitude do desafio. Trata-se, é bom dizer, de um padrão que ultrapassa a esfera
estadual, abarcando os municípios – em pior situação – e o Governo Federal, que ainda
mantém, surpreendentemente, mais de 20 mil cargos em comissão, em grande parte com
um provimento completamente livre. Esta estrutura política, portanto, é mais profunda.
Para modificá-la, é preciso alterar a visão que orienta a carreira da classe política
brasileira, bem como a percepção que parte da população tem do Estado, que seria
“naturalmente” um provedor de empregos, e não o responsável pela produção de serviços
públicos de qualidade, garantindo os direitos de cidadania. Talvez esteja aqui a principal
reforma do Estado brasileiro, pois ela daria o sentido republicano e democrático capaz de
impulsionar a Nova Gestão Pública.
A patronagem nos estados se combina, de maneira perversa, com uma profunda
assimetria na organização dos recursos humanos. De um lado, funcionários do fisco e
procuradores com remunerações extremamente competitivas. De outro, grandes
contingentes de mão-de-obra em atividades-fim, como nas esferas de educação e
segurança, com condições insatisfatórias de trabalho em relação à importância de suas
funções. No meio de tudo isso, há tanto os indicados para responder às necessidades da
classe política quanto um conjunto enorme de funcionários da área-meio, muitas vezes
sem qualificação para lidar com os desafios do governo contemporâneo. O pior é que um
corporativismo ensimesmado e cada vez mais distante da sociedade, principalmente das
parcelas mais pobres que precisam de serviços públicos, trabalha pela reivindicação das
áreas realmente essenciais e as coloca no mesmo barco, por meio do discurso da
isonomia, de outra enorme parcela de servidores que pouco ou quase nada tem a ver com
as tarefas estratégicas do Estado. Neste jogo, os princípios do mérito e do funcionário do
público – a origem da palavra, tal como definida inicialmente por Robespierre – perdem
para lógicas particularistas de atuação.
Um segundo ponto da “agenda perdida” refere-se à questão previdenciária. Desde o day
after da Constituição de 1988, a massa crítica sobre a Previdência do funcionalismo tem
aumentado consideravelmente. A administração federal vem tentando promover
mudanças de toda sorte nos últimos doze anos de forma a atacar e/ou mitigar o problema,
seja mediante mudanças constitucionais seja por meio de medidas administrativas. Estes
esforços têm incluído suporte para que os governos estaduais se habilitem para produzir
diagnósticos, estudos técnicos e desenhos organizacionais para equacionarem seus
quadros atuariais. Em vários casos, a proporção entre ativos/inativos/pensionistas nos
estados aproxima-se da razão 60%/40%, sendo que a idade média dos primeiros é
geralmente superior a quarenta anos. Detalhe: a pesquisa PNAGE revelou a precariedade
dos dados da maioria dos governos estaduais sobre o assunto, algo estranho diante da
magnitude do problema. E mesmo no conjunto dos que têm informações bem
organizadas, poucos são os que têm um modelo previdenciário, incluindo um Fundo de
Previdência específico.
Alguns governos estaduais, como o Paraná, Bahia e Pernambuco, estão buscando
equacionar de forma estruturada seus desafios nesta área. Mas a atitude dominante tem
sido a de procrastinação para além do calendário dos mandatos dos atuais governantes.
Interessante que os estados mais desenvolvidos e que têm tido bom desempenho
reformista, São Paulo e Minas Gerais, estão bem atrasados nesta questão – embora o pior
caso, entre os estados mais ricos, seja o do Rio Grande do Sul, conhecido por ter uma
meritocracia acima da média nacional, mas cujo futuro é bastante incerto caso não se
resolva este problema. É este x da questão: se os governos estaduais não equacionarem
adequadamente o impasse previdenciário – e eles têm menos saídas fiscais que a União
para fugir do tema –, o futuro de suas burocracias e dos cidadãos servidos por elas é
sombrio.
A accountability foi o aspecto que menos avançou entre os temas da Nova Gestão
Pública que informaram as reformas estaduais recentes. Isto a habilita a entrar no rol dos
assuntos da “agenda perdida”. Analisando um dos aspectos da questão, o do controle,
constata-se que, no plano interno aos Executivos, a maioria dos órgãos de auditoria
encontra-se profundamente atrofiada e, em geral, suscetível à influência política do
governo do momento. No plano do controle externo, as Assembléias Legislativas
exercem muito pouco o papel de fiscalização, e concentram-se mais em construir redes de
patronagem que sustentam a carreira da maioria de seus parlamentares.
A situação dos Tribunais de Contas subnacionais é bastante preocupante também. A
politização de sua cúpula, geralmente vinculada aos grupos políticos eu dominam a
política local, sua distância em relação à sociedade – salvo raras exceções, como
Pernambuco e Santa Catarina – e o controle de tipo formalista que exerce enfraquecem
seu papel de responsabilização dos governantes e representantes da população.
Alvissareira é a ação do Programa de Modernização do Controle Externo dos Estados e
Municípios Brasileiros (PROMOEX), com apoio do BID, que poderá melhorar a
capacidade de fiscalização dos TCs. Mas, no quadro atual, é possível dizer que há, na
grande maioria dos casos, uma forte intersecção entre o grupo dominante instalado no
Executivo, sob o comando do governador, e os outros Poderes. Não necessariamente isso
gera problemas de desvio de conduta e malversação de recursos públicos. Só que na
medida em que a administração pública estadual compartilha a informação de que há
poucas estruturas zelando pela legalidade e pela qualidade do gasto, o convite à
corrupção é uma realidade, que fica menos visível hoje nos estados do que na União
exatamente por conta da fragilidade dos mecanismos de controle no plano subnacional –
trata-se, assim, de um típico círculo vicioso.
Os estados desenvolveram muito pouco suas capacidades regulatórias – eis o quarto
ponto da “agenda perdida”. Os governos estaduais têm espaço para regulação em uma
série de atividades privatizadas ou sob concessão pública. Não obstante, poucos foram os
que se beneficiaram dos erros cometidos pelo Governo Federal na condução dos
processos de privatização e de criação de Agências Reguladoras para os serviços
correspondentes, questão, aliás, que continua mal resolvida no nível da União.
Se o Governo Federal tem caminhado lentamente em relação à regulação, os governos
estaduais também não têm tirado partido da oportunidade para se posicionarem de forma
consistente sobre o assunto. Conforme dados da pesquisa PNAGE, há mais estados que
fizeram privatização ou concessão do que aqueles que possuem agência e marco
regulatório nítidos. Com a entrada de um tema na agenda como as parcerias públicoprivado – as PPPs –, adquire maior relevância o papel regulador dos estados, uma vez
que esta iniciativa poderá alavancar positivamente os investimentos, porém isso não
garante a qualidade de sua realização e, em alguns casos, da futura provisão de serviços.
No fundo, parece que as administrações estaduais dão maior importância à necessidade
de haver regulação do que à construção de instrumentos para exercer esta função. De
forma mais prosaica, se pode medir este descompasso: novamente segundo os dados do
Diagnóstico PNAGE, todos os estados usam formas de terceirização, mas a maioria não
tem controle sobre este processo, seja em relação ao quanto se gasta, seja em relação à
avaliação do desempenho dessas atividades.
Mesmo admitindo os diversos avanços da gestão pública estadual nos últimos anos, um
“drama existencial” os acompanha: o que cabe aos governos estaduais fazerem no
desenho federativo brasileiro? Esta é a pergunta mais distante da agenda atual dos estados
– ela é o verdadeiro elo perdido. É possível que as administrações estaduais estejam
fazendo as “coisas certas”, mas sem que isso tenha o impacto desejado, em razão da
indefinição de suas funções. Suas competências geralmente são fluídas, à exceção da
Segurança Pública, exatamente a política mais complexa e que envolve forte
relacionamento com as demais. Mais do que uma heterogeneidade setorial, constata-se
que os governos estaduais hoje não possuem um mandato nítido em muitas políticas
públicas. De resto, o papel das outras instâncias governamentais e da ação que elas têm
nas diversas áreas, como Educação, não se articula adequadamente com a atuação dos
governos estaduais.
As formas de relacionamento dos estados com os municípios ainda não foram adaptadas
ao novo cenário descentralizador. Por muitas vezes, a solução é utilizar o velho modus
operandi da cooptação política de prefeitos e líderes locais, com resultados ruins para a
prestação dos serviços públicos. Interações com modelos consorciados de governos locais
também não têm avançado significativamente. Na verdade, falta aos governos estaduais
descobrir de que maneira devem atuar cooperativamente e em prol da coordenação das
diversas partes de seu território.
Este dilema é maior ainda nas Regiões Metropolitanas. Trata-se do espaço mais
importante da opinião pública brasileira, onde se concentram as maiores riquezas e os
maiores problemas do País, em intensidade e capacidade de expressão. E aqui a confusão,
a indefinição, a beligerância entre os governos estaduais e os atores locais – e mesmo o
nacional – é enorme. O resultado típico desse impasse, em muitos estados, é o de
diminuir o espaço na agenda de políticas para as questões metropolitanas, como forma de
evitar um tema de difícil resolução. O problema é que o melhor dos reformismos não
pode existir sem o público a que se destina, o qual, normalmente, se organiza por
dinâmicas especiais. Se estas são mal resolvidas, nem mesmo a melhor gestão pública
pode curá-las.
A desarticulação federativa e a indefinição do papel dos estados são igualmente
relevantes para definir a relação com a União. Isso vale para diversas políticas públicas,
entre as quais a de gestão pública. O fato é que uma maior articulação entre os governos
federal e estaduais para estabelecer uma agenda nacional de reformas do Estado encontra
um grande obstáculo na forma compartimentalizada e pouco coordenada da Federação
brasileira. Entretanto, olhando por um outro ângulo, que procura trazer à tona o que está
fora do debate, é possível que a ampliação da discussão e a implementação de reformas
nos governos estaduais possam recolocar, no seu devido lugar, o pacto federativo. E,
desse modo, o déficit de coordenação que aparece tanto na várias políticas públicas,
incluindo a de gestão pública, como entre os níveis de governo, poderia ser enfrentado de
forma mais efetiva e nas suas profundezas.
CONCLUSÃO: OS GRANDES DESAFIOS ADIANTE
O dinamismo existente no âmbito das políticas de gestão pública nos estados contrasta
com o declínio dessa agenda no plano federal. Mas a situação geral da União é melhor
por conta de seu legado histórico, marcado por um número maior de reformas ao longo
do tempo, incluindo aí as realizações do projeto Bresser. Noutras palavras, embora os
governos estaduais vivam um momento mais reformista, o Governo Federal ainda conta
com um aparato estatal mais efetivo e bem estruturado em comparação aos estados.
Uma das principais diferenças está na existência de um núcleo de carreiras estratégicas –
as chamadas carreiras do ciclo de gestão –, que dá uma ossatura consistente às ações do
Governo Federal. Em contraste, os estados ainda se apóiam excessivamente em estruturas
de cargos de confiança e nos quadros fazendários, o que não contribui para a estruturação
de administração pública profissionalizada e equilibrada. Em comum, ambas as instâncias
federativas enfrentam problemas no equacionamento das necessidades de pessoal e de
modelos organizacionais adequados nas áreas finalísticas. Uma década depois da
publicação do Plano Diretor da Reforma do Estado, o resultado geral é de um avanço
lento, em que pese o fato do impulso que o mesmo produziu ainda perdurar.
Há que se dar visibilidade às mudanças em curso nos estados para que realimentem as
iniciativas em curso em outras unidades estaduais – e mesmo em municipais ou, por que
não, como exemplo para a União. A publicização é importante também para garantir a
sustentabilidade desse processo reformista. O problema da descontinuidade
administrativa é, no mais das vezes, maior no plano estadual do que no federal, de modo
que as eleições de 2006 sem dúvida serão um teste para muitas das reformas em fase de
consolidação. Para tanto, o Consad e os atores organizados em torno do PNAGE
precisam se mobilizar politicamente, para ampliar a coalizão de apoiadores.
Este debate remete a um outro desafio maior, conforme mencionado no início do texto:
afinal qual será o papel a ser desempenhado pelas administrações públicas estaduais no
futuro? Os debates em relação à renegociação do pacto federativo têm sido dominados
pelas disputas em torno de distribuições de recursos, mas sem avançar a discussão sobre
papéis e atribuições. Neste sentido, a aprovação da nova Lei de Consórcios Públicos tem
grandes chances de possibilitar a emergência de novos arranjos intermediários
envolvendo municípios e estados, bem como entre estes e a União. Mas em um modelo
de competências compartilhadas como o brasileiro é importante o País estabelecer
consensos mínimos sobre as forma como se deve dar a relação entre níveis de governo e
entre estes e a sociedade. E, na maioria das políticas públicas, esta questão não foi
resolvida, com impacto negativo maior para os governos estaduais, cujas funções são as
mais indefinidas dentro da Federação.
A clarificação dos novos papéis dos governos estaduais remete à redefinição do perfil da
burocracia estadual, à definição de uma estratégia de profissionalização correspondente e
à valorização da função pública. Estes três itens fazem parte de uma agenda positiva que
passa por um conjunto de medidas combinadas que incluem programas de capacitação,
estruturas remuneratórias, introdução de mecanismos de avaliação de desempenho e
alinhamento de estruturas de carreiras – sem concessões a corporativismos. O desafio de
trazer a discussão de recursos humanos para o campo positivo não será trivial.
.
É preciso insistir no seguinte fato: o aprimoramento das políticas de gestão pública pode
trazer significativos impactos para o conjunto do governo. Exemplos históricos não
faltam como Vargas e Rossevelt nos anos 1930 e, mais recentemente, a presidência
Clinton-Gore nos Estados Unidos e os sucessivos mandatos de Thatcher, Major e Blair no
Reino Unido, além das amplas reformas feitas recentemente pelos países nórdicos. Estes
casos têm em comum o fato dos governantes terem utilizado o fortalecimento dessa
agenda reformista como instrumento para modelar e perseguir políticas setoriais
prioritárias, mas sempre articuladas com um centro irradiador e supervisor das mudanças.
Desse modo, a reforma do Estado deve servir para fortalecer e legitimar uma coalizão
voltada à melhoria da prestação dos serviços públicos, garantindo assim, de forma
eficiente, efetiva, ética e com eqüidade, os direitos de cidadania.
O maior desafio está, porém, no ponto de partida. Isto é, nos primeiros passos que levam
à construção de uma coalizão reformista capaz de impulsionar e dar sustentação às
políticas de gestão pública. Em geral, os ganhos produzidos pela modernização
administrativa são difusos e de longo prazo. As reformas precisam, portanto, de uma
articulação política que coordene seus processos sua formulação, decisão e
implementação, mesmo quando o tema já está na agenda do governo. Isso exige um
trabalho permanente de advocacy, negociação e aprendizado coletivo para viabilizar-se.
A crise política recente e suas conexões com o grave problema da corrupção, as enormes
deficiências na provisão de serviços públicos, o caos das grandes cidades, e a perda de
autoridade dos governos junto aos cidadãos nos colocam num momento estratégico: ou o
País reformula o seu Estado, ou o desenvolvimento ficará como um sonho distante. Para
mudar esta situação, o conjunto de reformas necessárias é amplo, envolvendo os três
níveis de governo e todos os ramos de Poder. Por isso, dificilmente estas transformações
se processarão apenas pelos esforços dos integrantes do sistema político-administrativo.
Reside aí o maior desafio para as políticas da gestão pública: serem percebidas e
demandadas pela sociedade a ponto dela dar-lhe suporte suficiente para o redesenho das
estruturas governamentais do Estado brasileiro. O conhecimento sobre a trajetória das
reformas estaduais pode ser um estímulo para que os cidadãos e os grupos sociais
comecem a se mobilizar em prol da Nova Gestão Pública.
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