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393. Estado e intersetorialidade - NIEP-MARX

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393. Estado e intersetorialidade - NIEP-MARX
Marx e o Marxismo 2013: Marx hoje, 130 anos depois
Universidade Federal Fluminense – Niterói – RJ – de 30/09/2013 a 04/10/2013
TÍTULO DO TRABALHO
Estado e intersetorialidade: críticas às estratégias burocrático-gerenciais
AUTOR
INSTITUIÇÃO (POR EXTENSO)
Sigla
Vínculo
Silvana Marta Tumelero
Universidade Federal de Santa Catarina
UFSC
Estudante
Universidade Federal do Paraná
UFPR
Docente
COAUTOR 2
Vera Maria Ribeiro Nogueira
Universidade Federal de Santa Catarina
UFSC
Docente
Universidade Católica de Pelotas
UCPel
Docente
RESUMO (ATÉ 20 LINHAS)
O tema intersetorialidade vem ocupando espaço no debate contemporâneo sobre a atuação do Estado,
sendo abordado sob óticas teóricas distintas e, na maior parte das vezes, fazendo eco às alterações
estruturais no plano da produção e reprodução social. Deve-se recordar que a partir dos anos de 1980, a
dinâmica de reestruturação produtiva, a flexibilização do trabalho e os processos gerenciais de caráter
mercantil, presentes nas organizações capitalistas, não ficaram a elas restritos, mas adentraram a estrutura
do Estado através dos processos de contrarreformas intensificados na década de 1990, sendo reproduzidas
pelos trabalhadores, agentes estatais de diferentes níveis hierárquicos. Tais mudanças afetaram e afetam
diretamente as políticas públicas, desde a sua definição até os processos de implementação, ocultando
justamente seu caráter contraditório e as possibilidades de disputas no campo decisório e da execução. A
intersetorialidade tem se apresentado como uma estratégia de gestão pública "eficaz" em sua funcionalidade
gerencial sob a matriz neoliberal, perspectiva esta que é problematizada no artigo. Contraditoriamente a tal
orientação, aponta-se possibilidades da estratégia intersetorial ser operada e problematizada pelos agentes
estatais que executam localmente as políticas, sob os referenciais da teoria social crítica. Neste sentido, se
lança mão da concepção de Estado na tradição marxista, em Gramsci e Poulantzas, utilizando-se
particularmente das noções de intelectual orgânico e pessoal do Estado nestes dois pensadores,
respectivamente.
PALAVRAS-CHAVE (ATÉ TRÊS)
Estado; políticas públicas; intersetorialidade
ABSTRACT
The theme of intersectionality has been occupying space in the contemporary debate about the role of the
State, being approached from different theoretical optics and, in most cases, depending on the structural
changes in terms of production and social reproduction. From the 1980s, the dynamics of productive
restructuring, the flexibility of labor and management processes of commercial character, present in capitalist
organizations, were not restricted to them, but they entered the structure of the state through the processes
of contrarreformas intensified in the 1990s, being played by workers, state agents from different hierarchical
levels. Such changes affected and directly affect public policies, since its definition until deployment
processes, just hiding their contradictory nature and the possibilities of disputes in the field of decisionmaking and execution. The intersecting has emerged as a management strategy for "effective" public
managing in its functionality under neoliberal theory, perspective this is problematic in that article. In
contradiction to such guidance, pointing to possibilities of intersecting strategy be operated and
problematized by state agents running locally policies, under the reference of critical social theory. In this
sense, it makes use of the concept of the state in the Marxist tradition, in Gramsci and Poulantzas, using
particularly the notions of organic intellectual and state personnel in these two thinkers, respectively.
KEYWORDS
State; public policies; intersectionality
EIXO TEMÁTICO
Marx, o marxismo e o Estado
Introdução
A sociedade contemporânea vivencia um processo de submissão da vida social aos ditames
da organização econômica do capitalismo financeiro mundializado. Não apenas os processos afetos
à vida material, ao trabalho, à produção e reprodução social estão organizados sob os princípios da
desta ordem econômica, fundados centralmente em relações mercantis, mas também as dimensões
política, cultural e ética parecem terem subsumido à hegemonia do capital.
A primazia das relações econômicas como referência às práticas sociais cotidianas “tende a
ocultar, a partir de diferentes estratégias, a importância da esfera política da vida social”.
(ALMEIDA e ALENCAR, 2011, p.56). Tal domínio aprisiona o tempo que dispúnhamos com outro
e para o outro, individualiza a existência, determina a pauta cultural por princípios de mercado.
Interrompe dia a dia a produção coletiva da cultura e nos remete ao status de consumidores de bens
culturais e produtos de lazer.
Temos dificuldades de produzir espaços públicos de debates políticos na prática social
cotidiana e principalmente nos espaços de trabalho. O processo de reestruturação produtiva,
implementado a partir dos oitenta do século passado e espraiado pelo globo, aliado ao
desenvolvimento da robótica, das tecnologias de informação, da microeletrônica, dentre outras
tecnologias, força os trabalhadores à dedicação integral de seu tempo ao trabalho, seja diretamente
na atividade laboral nas organizações, seja nos estudos e cursos de aperfeiçoamento demandados,
ou no prolongamento da jornada desenvolvida nos demais espaços sociais, sob o mote da
flexibilização nas relações de trabalho.
A dinâmica de reestruturação produtiva, a flexibilização do trabalho e os processos
gerenciais de caráter mercantil presente nas organizações capitalistas não ficaram a elas restritos,
mas adentraram a estrutura do Estado e são reproduzidas pelos trabalhadores, agentes estatais de
diferentes níveis hierárquicos. Apesar disso, a hegemonia neoliberal na direção política e na gestão
do Estado brasileiro nas últimas décadas, não suprimiu o tensionamento 1 entre a racionalidade
tecnocrática gerencial, de um lado e, de outro, a defesa de processos democráticos e de manutenção
do debate político quanto à organização, implementação e ampliação das políticas sociais na busca
de sua universalização.
Dado às contradições presentes na dinâmica estatal em que as estratégias e instrumentos de
gestão implementados para a operacionalização das políticas públicas, particularmente das políticas
sociais, não possuem “valor em si”, mas podem se configurar com distintos conteúdos políticos, nos
interessa neste artigo problematizar o Estado sob a contribuição de dois pensadores da tradição
1
Observe-se as lutas de diferentes categorias profissionais, como os assistentes sociais, psicólogos, enfermeiros, dentre
outras, já no final da década de 1980, para efetivar processos participativos e de controle social na formulação e
implementação das políticas sociais.
2
marxista, Gramsci e Poulantzas. A partir de tais referenciais, problematizamos, na realidade
brasileira, a intersetorialidade na gestão de políticas públicas, buscando explicitar as concepções
sob as quais ela é operada e difundida, por intelectuais e/ou agentes estatais, se traduzindo em
funcionalidades ao sistema, resistências a ele ou em estratégias diferenciadas e inovadoras.
1 Aproximações à concepção de Estado em Gramsci e Poulantzas
A possibilidade de ruptura às práticas burocrático-gerenciais que predominam na gestão
intersetorial de políticas públicas, conforme problematizaremos nos demais tópicos deste artigo e a
perspectiva de formulação de estratégias e dispositivos de resistência, demandam a explicitação dos
referencias por nós adotados sobre o Estado, seus intelectuais e/ou agentes.
Nosso percurso de estudo se fez na retomada de leituras sobre as concepções de Estado em
Rosseau (2001), Marx (2002; 2010), Marx e Engels (2004), Gramsci (1999) e Poulantzas (2000),
diretamente na fonte, ou em intérpretes como Buci-Glucksmann (1980), Borón (2002), Coutinho
(1994; 2000; 2003; 2011), Codato e Perissinotto (2012) dentre outros.
A aproximação que fazemos ao referencial teórico-conceitual de Estado se dá no seu nível
categorial a priori, e não advindo de análises de realidades histórico-sociais determinadas, ou seja, a
partir da produção conceitual na tradição marxista, indicando limites e pertinências, de acordo com
as análises dos autores estudados. Tecemos de modo introdutório algumas considerações gerais,
antes de adentrar na explicitação da categoria Estado em cada um dos autores.
Um primeiro aspecto relevante que emprestamos da produção de Coutinho (2011) é o
destaque que dá ao caráter axiológico das análises de quem "pretende compreender os fenômenos
políticos no quadro da totalidade social", explicitando-se o ser - os elementos empíricos, as
causalidades, as determinações - e o dever ser - os juízos valorativos, a teleologia e a liberdade evidenciando assim "as possibilidades concretas que estão sempre presentes em qualquer realidade
social, por mais aparentemente coisificada que ela se apresente à primeira vista" (COUTINHO,
2011, p.09). Sob esta premissa ressaltamos que a produção marxista sobre a categoria Estado não
resulta numa "teoria geral do Estado" (Poulantzas, 2000), mas é gestada sob a perspectiva de
"transição ao socialismo [...] e implica a construção de um novo tipo de Estado" (COUTINHO,
1994, p.13).
Esta é a dimensão teleológica que se coloca na produção das análises sobre as diferentes
conformações do Estado desde o século XIX até os dias atuais, no quadro da teoria social crítica.
Ou seja, se trata de analisar o que é e como funciona o Estado capitalista em suas diferentes
formações histórico-sociais e também no que se configuraram as experiências dos Estados
socialistas, buscando tecer análises que contribuam para evidenciar os equívocos históricos que se
deram por "dentro da organização estatal", nos processos de transição ao socialismo. Deste modo o
3
debate sobre o Estado e seu "dever ser", não produz um Estado abstrato e ideal, antes,
problematiza as condições materiais, objetivas, histórico-sociais para a formação ou constituição de
um novo Estado.
Ainda, em nossa compreensão, a transição ao socialismo se dá de modo "processual" e não
"explosivo" 2, e por conseguinte demanda a consolidação de processo políticos democráticos e a
superação de Estados totalitários.
O segundo aspecto a destacar e do qual partilhamos é a afirmação da estreita relação entre a
economia e a política - ou relação orgânica entre a "grande política e as estruturas econômicosociais -, encontrada em Gramsci (1999b) Poulantzas (2000) e em Coutinho (2011). Em Gramsci
(1999b) encontramos a afirmação de que "a infra-estrutura e as superestruturas formam um bloco
histórico [...] conjunto complexo e contraditório das superestruturas é o reflexo do conjunto das
relações sociais de produção". A noção de reflexo não pode ser interpretada como sinônimo de
"espelho", mas as superestruturas mediadas pelos elementos estruturais.
Em Poulantzas (2000, p.25) o vínculo economia e política aparece no caráter relacional do
Estado, ou ainda de modo mais explícito, "as relações de produção e as ligações que as compõem
traduzem-se sob a forma de poderes de classe que são organicamente articulados às relações
políticas e ideológicas que os consagram e legitimam" e as relações políticas e ideológicas "estão
presentes de maneira específica a cada modo de produção, na formação das relações de produção" e
reprodução.
Terceiro, a relação da economia com o Estado não pode ser concebida como espaços ou
níveis independentes, autônomos, mas conforme se refere Poulantzas (2000, p.17) "[...] a
consequência disto é o que Marx chama de 'imbricação' estreita ou 'mixagem' do Estado e da
economia", ou seja, a estrutura de produção não opera de modo auto-suficiente, circunscrita a leis
imutáveis, antes, opera também em nítida relação com o Estado. Observemos o exemplo a seguir:
Vê-se o aparecimento dos 'trabalhadores livres', possuindo apenas sua força de
trabalho e não podendo introduzir-se no processo de trabalho sem
comprometimentos do proprietário, comprometimento representado juridicamente
pelo contrato de compra e venda da força de trabalho. É esta estrutura precisa das
relações de produção capitalista que transforma a força de trabalho em mercadoria
e o excesso de trabalho em mais-valia e que dá lugar igualmente nas relações do
Estado e da economia a uma separação relativa, base da ossatura institucional
própria ao Estado capitalista, pois traça novos espaços e campos relativos
respectivamente ao Estado e à economia (POULANTZAS, 2000, p.17).
Deste modo, na relação entre economia e política, seria mais adequado falarmos da
"utilização de classe do Estado" e não necessariamente de uma "natureza de classe" do Estado, pois
que, a todo e qualquer tempo este é operado na produção de dispositivos jurídico-normativos, por
2
Para aprofundamento desta análise ver o debate de Carlos Nelson Coutinho (1994) sobre a dualidade de poderes no
pensamento marxista.
4
exemplo, a serviço de uma das classes fundamentais ou de frações de classe. Não se pode
compreender o Estado como um espaço exterior à economia, porém para evitar determinismos não
podemos compreendê-lo meramente como reflexo das relações de produção.
Retomando a trajetória de algumas das produções de Marx, cabe destacarmos que o tema
Estado em sua obra está sempre vinculado à noção de que a estrutura social e a consciência humana
estão na relação direta das condições materiais de uma sociedade. Desta maneira as formas de
Estado emergem das relações de produção e não do desenvolvimento geral da mente humana, ou do
conjunto das vontades humanas, como pretendiam Hegel e Rosseau (COUTINHO, 2000).
No Manifesto Comunista redigido entre novembro de 1847 e fevereiro de 1848, há o
reconhecimento da organização da sociedade em classes antes mesmo do advento da moderna
revolução industrial. Neste texto, Marx e Engels destacam que no desenvolvimento da burguesia
cada processo foi “acompanhado por um avanço político correspondente” (2004, p.12), chegando a
ser, o “Estado representativo moderno, autoridade política exclusiva” (2004, p.13) – nesta passagem
já se destaca os condicionantes de classe do Estado.
Ainda no Manifesto, da análise que Marx e Engels fazem do processo histórico de
organização política, conclui-se que a burguesia foi fundamental ao rompimento das relações
feudais e responsável pela introdução dos novos referenciais de organização social e política. A
ruptura burguesa com o feudalismo “afogou os êxtases mais celestiais do fervor religioso, do
entusiasmo cavalheiresco, do sentimentalismo filisteu, nas águas geladas do calculismo egoísta. E
no lugar das incontáveis liberdades reconhecidas e adquiridas, implantou a liberdade única e sem
caráter do mercado” (2004, p.13). A dinâmica de instituição do mundo burguês criou enormes
cidades, aumentou em escala a população urbana, tornou nações de camponeses dependentes de
nações burguesas. Aglomerou populações, concentrou a propriedade de terras e de meios de
produção em poucas mãos. Como conseqüência, promoveu a centralização política. “Províncias
independentes, províncias com interesses, leis, governos e sistemas de impostos separados foram
aglomeradas em um bloco, em uma nação com um governo, um código de leis, um interesse
nacional de classe, uma fronteira e uma tarifa alfandegária” (2004, p.17).
O destaque para a concepção de Estado apresentada por Marx e Engels no Manifesto
Comunista é seu caráter de classe, onde afirmam "o poder político do Estado moderno nada mais é
do que um comitê para gerir os negócios comuns de toda a burguesia [...] O poder político é poder
organizado de uma classe para opressão de outra" (2004, p.23,43).
Coutinho (1994, p.20) faz referência a noção de Estado no Manifesto afirmando que "[Marx
e Engels] ao falarem em poder organizado para a opressão, indicam que a materialidade
institucional do Estado se limita - ou se expressa preponderantemente - nos aparelhos repressivos e
5
burocrático-executivos". Esta é uma visão restrita de Estado, segundo Coutinho, se analisarmos à
luz da teoria gramsciana que concebe o Estado em seu caráter ampliado, como veremos adiante.
Já Borón (2002) expressa que para Marx o Estado “é a expressão mediatizada da dominação
política nas sociedades classistas. É, na verdade, o resumo oficial de uma sociedade de classes e,
consequentemente, não é neutro diante das lutas e dos antagonismos sociais produzidos por suas
desigualdades e iniqüidades” (BORÓN, 2002, p.249). O autor apresenta críticas ao “vulgar
economicismo que veio substituir toda a riqueza analítica do marxismo” ao transformar o Estado
num espelho “imediato e mecânico do predomínio monolítico da classe dominante”, deixando de
observar e analisar sua “especificidade, sua eficácia prática e seu grau variável de autonomia –
sempre relativa, claro – em relação à sociedade civil” Borón (2002, p.250).
A análise do Estado como representação direta e imediata dos interesses da burguesia gestou
como estratégia da revolução socialista, a tomada do "poder do Estado" pela via militarizada, com
revoluções armadas, como único modo de subverter a dominação de classe. Esta concepção de
Estado, cuja composição se dá via revolução "explosiva" e que se materializa em estruturas
militares de caráter coercitivo e repressivo, concebidas em meados do século XIX por Marx e
Engels, continuou a orientar as análises de Lenin, mesmo após a Revolução Russa de 1917.
Segundo Coutinho (1994, p.31) Lenin não contemplou a possibilidade de acrescentar "novas
determinações ao conceito histórico materialista de Estado", ainda que a realidade da Europa
ocidental e central já apresentasse um novo tipo de Estado de característica contratual em que "os
aparelhos de legitimação e busca do consenso desempenhavam um papel importante".
Ainda para Lenin, "a tomada do poder de Estado pelo proletariado implica a destruição
completa da velha máquina estatal", enquanto que para Engels "determinadas formas e instituições
do velho aparelho de Estado são respostas transfiguradas na nova configuração estatal" (Coutinho,
1994, p.33). Para Marx e Engels o que deve ser "quebrado da velha máquina estatal" - referindo-se
à Comuna de Paris, - "restringe-se aos aparelhos burocráticos e militares do Estado"
ultracentralizados (COUTINHO, 1994, p.34).
Dessas considerações é possível depreender a crítica de Borón (2002) às simplificações das
análises do Estado feitas em nome do marxismo, pois que, conforme também observa Coutinho
(1994, p.16), a afirmação de Marx e Engels no início do Manifesto Comunista de que "a época da
burguesia simplificou os antagonismos de classe e dividiu a sociedade em dois campos opostos,
burguesia e proletariado" é redimensionada em o 18 Brumário, no qual Marx identifica um "número
bem mais amplo de classes e frações de classe" e identifica "conexões recíprocas entre o econômico
e o político", o que supera a tese da superestrutura como "reflexo/espelho" da estrutura. Coutinho
(1994) comenta que na obra madura de Marx e Engels (1881) já se depreende transformações do
Estado Inglês e norte-americano no sentido de ampliação dos seus aparelhos estatais. Também é
6
possível identificar no próprio 18 Brumário quando compara a situação de classes da França com o
EUA, afirma que neste "a república significava [...] apenas a forma política da revolução da
sociedade burguesa e não sua forma conservadora de vida, [pois lá] embora já existam classes, estas
ainda não se fixaram, trocando ou permutando continuamente os elementos que as constituem em
fluxo continuo [...] (MARX, 1997, p.31).
Os processos políticos contraditórios que buscamos reconhecer na estrutura ou no espaço
estatal estão em correlação de forças. E são passíveis de apreensão e análises através da noção de
Estado ampliado em Gramsci na compreensão de que a superestrutura porta a sociedade política,
mas também a sociedade civil, cujos aparelhos privados de hegemonia asseguram processos de
consensos e também a direção política ou de disputas e construção da hegemonia ideológica de uma
das classes fundamentais. Não apenas a reprodução direta do domínio econômico via formas
coercitivas, ainda que mantenha essa dimensão em sua constituição.
Buci-Glucskmann (1990) destaca que para Gramsci, a ideologia liberal defende a existência
de um Estado cujas "funções" se restringe a "vigilante e zelador" das regras do jogo. O Estado
ampliado se coloca, na teoria marxista, como confrontação direta à "defendida república
democrática", com o que se materializou no início do século XX como "democracia liberal", ou
seja, um Estado "formado apenas por um conjunto de regras jurídico-procedimentais socialmente
neutras que faria dessa república um Estado situado acima das classes" (Coutinho, 1994, p.29).
Portanto, ao operar a dominação através dos dispositivos jurídico-normativos, se travariam
as batalhas políticas e disputas de diferentes interesses no âmbito da formulação legal, no espaço
legislativo, inclusive e não diretamente no aparato executivo do Estado. Nesta direção, Gramsci
critica a conceituação restrita, que torna idênticos Estado e governo, produzindo a concepção de
Estado ampliado.
Permanecemos ainda no campo da identificação entre Estado e governo,
identificação que é justamente uma representação da forma corporativo-econômica,
isto é, da confusão entre sociedade civil e sociedade política; porque é preciso notar
que a noção de Estado comporta elementos que devem ser vinculados à sociedade
civil (GRAMSCI, apud BUCI-GLUCKSMANN, 1990, p.98).
Buscamos com a teoria de Estado ampliado, superar a concepção que o toma como
reprodutor direto das relações de dominação econômicas e militarizadas, mas considerando a
sociedade civil como integrante do momento superestrutural e constituída pelas dimensões
econômicas e político-culturais que implicam diretamente no caráter educador do Estado. Esta
dinâmica integra o momento superestrutural, constituído por dois grandes níveis: a sociedade civil
(conjunto dos organismos denominados privados); e o segundo, denominado sociedade política ou
Estado, porém em relação orgânica com o momento estrutural. O Estado não se limita, segundo
7
Poulantzas (2000, p.26) "ao exercício da repressão física organizada", mas tem um "papel
específico na organização das relações ideológicas e da ideologia dominante".
Ainda sobre a teoria ampliada de Estado Coutinho (1994, p.64-65) afirma que
A formulação até agora mais incisiva dessa teoria ampliada de Estado e dessa
concepção processual da transição ao socialismo parece-me estar contida nos
últimos trabalhos de Nicos Poulantzas, [nos quais] retomou e desenvolveu suas
origens gramscianas [...] isso lhe permitiu formular [...] uma concepção de Estado
e, sobretudo, da transição ao socialismo que se situa entre os pontos mais altos da
reflexão marxista contemporânea [...].
O reconhecimento de que as análises de Poulantzas, a partir da teoria do Estado ampliado e
do caráter relacional orgânico entre estrutura e superestrutura pode ser constatado por Coutinho
(1994) na afirmação a seguir.
Poulantzas se revela talvez mais atento do que muitos marxistas italianos ao fato de
que a ampliação do Estado não se limita à gestação e difusão dos 'aparelhos
privados de hegemonia', mas se encarna também na presença maciça de agências
estatais na área econômica: intervindo diretamente na reprodução do capital social
global, o Estado capitalista contemporâneo retira dessa intervenção [...] boa parte
dos seus atuais mecanismos de legitimação e busca do consenso (COUTINHO,
1994, p.65).
Nas preocupações e análises sobre os processos de transição ao socialismo, na perspectiva
de fortalecimento de Estados democráticos, Poulantzas (2000, p.156) adverte que "[...] as massas
populares devem, paralelamente a sua eventual presença no espaço físico dos aparelhos de Estado,
manter e desenvolver permanentemente focos e redes a distância desses aparelhos: movimentos de
democracia diretamente na base e redes de autogestão", evitando o simplismo e a "pureza antiinstitucional". Maior ou menor aderência e compromisso aos projetos socialistas não estão
assegurados pelo distanciamento da organização estatal ou das relações de produção e práticas
sociais configuradas tipicamente sob a hegemonia do capital.
Também "não se consegue estar imune ao poder pelo simples fato de ficar fora do Estado.
Esse problema é bem mais geral e se coloca para o conjunto dos dispositivos de poder e para o
conjunto das lutas, quaisquer que sejam e onde quer que se encontrem" (POULANTZAS, 2000,
p.154). O poder possui uma positividade expressa como uma "série de práticas materiais extensivas
aos hábitos, aos costumes, ao modo de vida dos agentes, e assim se molda como cimento no
conjunto das práticas sociais, aí compreendidas as práticas políticas e ecônomicas"
(POULANTZAS, 2000, p.27). O Estado por ser um campo estratégico é o lócus de excelência das
lutas políticas.
O Estado, não mais que os outros dispositivos de poder, não se choca com limites
num exterior radical: e isso não porque ele seja uma entidade onipotente frente a
um nada exterior, mas porque ele comporta, inscritos desde então em sua
8
materialidade, os limites, internos a seu campo, impostos pelas lutas dos
dominados. [...] As lutas estão inscritas no campo estratégico dos dispositivos e
aparelhos de poder, as lutas políticas que atuam no Estado em seu campo
estratégico próprio, sem estar, no entanto e forçosamente, 'integradas' no poder das
classes dominantes (POULANTZAS, 2000, p.154).
Corroboram com a afirmação anterior, Codato e Perissinotto, na obra Marxismo como
ciência social, (2012), em que buscam construir a análise do Estado a partir de textos 3 de Marx e
deles afirmam ser possível depreender elementos para além da compreensão do Estado nas suas
funções reprodutivas, mas em análise conjuntural desses estudos, lendo as “lutas políticas entre
indivíduos, grupos, facções e frações de classe, é possível perceber o Estado como uma instituição
dotada de recursos organizacionais próprios, recursos esses que lhe conferem capacidade de
iniciativa e capacidade de decisão” (CODATO e PERISSINOTTO, 2012 p. 44).
Os autores reconhecem ainda, que o “Estado não se esgota no poder de Estado”, possui uma
“ossatura material própria que não pode de maneira alguma ser reduzida simplesmente à dominação
política” (CODATO e PERISSIONOTTO, 2012, p.36). Isto não significa fazer apologia a "plena
autonomia do Estado", mas constatar que é relevante pôr em debate as múltiplas interpretações da
"autonomia política" presente nas obras da tradição teórica marxiana.
2 Estado brasileiro, contrarreformas e a atuação de intelectuais/agentes do Estado
A intensificação do processo de mundialização econômica no último quarto do século XX e
seus impactos sobre os Estados nacionais resultou na adoção de modelos de gestão pública,
orientados pela perspectiva neoliberal. A adoção do modelo gerencial de políticas públicas pelo
Estado brasileiro alcançou não somente as políticas sociais, mas também as políticas afetas à infraestrutura, alvos de novos experimentos denominados “parcerias público-privadas” ou tiveram sua
execução gestada pelo terceiro setor 4. Esse processo foi designado por estudiosos da realidade
brasileira, como contrarreforma do Estado.
Sob o neoliberalismo, o mercado é tido como responsável pelas "virtudes" da sociedade,
qual seja, a produção de riquezas, a eficiência técnico-gerencial e a justiça, ocultando suas
contradições e efeitos degradantes. A riqueza é traduzida como "dádiva do capital" e não como
3
A burguesia e a contrarrevolução (1848); As lutas de classe na França de 1848 a 1850 (1850) e O 18 Brumário de Luis
Bonaparte (1952).
4
O reconhecimento legal dessa nova relação foi assegurado pelas Leis federais n. 8.987/95; n. 9.637/98; 9.790/99. A
construção desse novo marco legal para a gestão estatal brasileira tem como fundamento a Emenda Constitucional n. 19
de 04 de junho de 1998, (Modifica o regime e dispõe sobre princípios e normas da Administração Pública, servidores e
agentes políticos, controle de despesas e finanças públicas e custeio de atividades a cargo do Distrito Federal [...]). Esta
emenda constitucional, sancionada pelo governo Fernando Henrique Cardoso, mantida pelo governo Luis Inácio Lula
da Silva é ainda, a base jurídica para a continuidade das reformas de gestão operadas no governo Dilma Rousseff, a
exemplo da criação de Fundações Estatais.
9
resultado da expropriação de mais valia do trabalho assalariado. A eficiência é explicada pela
adoção de processos de trabalho e tecnologias que reduzem custos de produção, asseguram
competitividade num mercado mundializado, ampliam a lucratividade e o acúmulo do capital. A
justiça é expressa como sinônimo de normalização e legalidade. A dimensão ético-política da
justiça é traduzida nos direitos sociais conquistados no quadro da sociedade hegemonicamente
burguesa, quando não, esses também são colocados à prova, submetidos a cortes e restrições nas
políticas públicas correlatas. Esses e tantos outros processos que observamos no cotidiano, são
interconectados e interdependentes, na dinâmica do sistema capitalista contemporâneo,
demandando que, ao falarmos das reformas produzidas no Estado, não o tomemos de modo
autônomo, mas integrante da totalidade social, porém com autonomia relativa.
As reformas neoliberais, segundo Simionatto (2006, p.3) têm como pilares, os ajustes
econômicos que elevam a “supremacia do mercado”, fazem a “apologia da privatização” e reforçam
a “cultura anti-Estado [...], desqualificando a política e a democracia”.
Os discursos anti-Estado são veiculados mesmo nos períodos de expansão econômica produção, circulação e consumo em alta - e são dirigidos às intervenções e regulações da autoridade
pública como práticas indevidas, ou mesmo desnecessárias, fazendo valer a máxima da "autoregulação pela mão invisível do mercado".
De outro lado, nos períodos de crise, tal qual o que presenciamos atualmente, os discursos
anti-Estado se intensificam e se materializam em críticas sobre os processos gerenciais públicos e
seus "componentes democráticos" (BORÓN, 2002, p.178), sobre a ineficiência dos serviços, a
necessária introdução dos métodos e técnicas gerenciais privados, quando não, a defesa de que os
serviços públicos sejam operados diretamente pelo mercado. Corrobora a crítica a esta concepção,
Ivo (2011), quando menciona que o discurso que desqualifica a democracia e a participação
política, atribui a essas características de organização do Estado a responsabilidade pelo
endividamento público, pelo pesado custo de operação dos processos democráticos, ocultando que
as restrições de direitos e negação da cidadania conquistada é produto da opção pelo sistema
capitalista de produção, o qual produziu as maiores taxas de desigualdade social no continente
latino-americano e não efeitos da institucionalização da democracia.
Esse deslocamento no discurso anti-Estado, da crítica à regulação macro-econômica, para
aspectos da operacionalização cotidiana das políticas sociais públicas - e que envolve estruturas e
processos de participação social - oculta os inúmeros "socorros" que o capital demanda ao Estado.
Aportes viabilizados por isenções fiscais, subsídios diretos na produção, intervenção para mediar
processos econômicos, seja em termos da concorrência internacional 5, seja na fixação de regras
5
Concorrência relativa a produtos agrícolas como por exemplo, a laranja, o soja e o trigo, com produção ainda não
monopolizadas internacionalmente, mas que internamente em um país já se apresentem sob monopólios. Este dado
10
para o sistema financeiro e manutenção de altas taxas de juros, as quais permitem o acúmulo de
rendas, controlam os processos inflacionários e dão segurança ao mercado de capitais.
Conforme afirma Borón (2002, p.178), "a experiência econômica recente [na América
Latina a partir dos anos de 1980] demonstrou que, além da retórica, as forças do mercado
requereram a continuada expansão do Estado", porém não daquele Estado burguês que assegurou,
aos moldes do welfare state, a expansão dos direitos sociais e sim um Estado que assuma dívidas de
empresas privadas, socorra da bancarrota instituições financeiras, subvencione a produção para o
agrobusiness, promova isenções fiscais para estimular o consumo da indústria automobilística, de
eletrodomésticos e eletroeletrônicos.
Os ajustes e processos de contrarreformas dos Estados acabam por pesar sempre na conta
dos trabalhadores, seja porque, mesmo nas conjunturas de expansão da produção, o discurso antiEstado se mantém em relação às contribuições sociais sobre o trabalho formal assalariado,
atribuindo-se a elas o “alto custo do trabalho”. Por conseguinte, são gerados movimentos políticos
do capital para as desregulamentações, flexibilizações de contratos de trabalho, prolongamento do
período contributivo do trabalhador, desoneração da previdência pública e retração de direitos,
dentre outras medidas que asseguram o que Borón (2002, p.245) denominou de “estatificação dos
processos de acumulação capitalista e da vida cotidiana nas sociedades burguesas”. Ou seja, nos
momentos de crise, o ataque às políticas sociais é frontal, atribuindo-se a elas os custos crescentes e em tese "insuportáveis" - e seus impactos sobre os fundos públicos, sobre a inflação e a ampliação
do endividamento, recaindo, ironicamente sobre o trabalhador a "pressão moral" de "cooperação"
para as saídas da crise.
Nesses momentos, restringem-se os investimentos públicos nas políticas sociais alegando-se
queda na arrecadação decorrente da diminuição de postos de trabalho formais e ampliação de
contratos temporários, os quais têm carga contributiva diferenciada. O movimento de restrição dos
investimentos sociais é potencializado pelo discurso de senso comum anti-financiamento de
políticas sociais, propagado sob um caráter moralizador que aponta "efeitos deletérios dessas
políticas sobre valores, comportamentos de indivíduos, grupos sociais e empresas" (MORAES,
2002, p.14). Políticas sociais de caráter universal, ou mesmo programas focalizados de
transferências monetárias, são responsabilizados pelo desestímulo à "ética do trabalho" e teriam
como efeitos, no sistema produtivo, a geração de déficit de mão de obra - pois elevam padrões
salariais e dificultam ao capital a admissão de trabalhadores que se submetam às condições de baixa
remuneração e precarização de condições de trabalho.
deixa claro a permanência de características predominantes em formações históricas parcialmente superadas. Traços do
capitalismo concorrencial num momento histórico em que predomina o capitalismo monopolista/financeiro.
11
Intensificam-se, nessa esteira de discursos, a propagação de estratégias de enfrentamento da
“pobreza” pela via da “liberdade de escolhas” e estímulo à capacitação para o mercado de trabalho.
Nas contrarreformas que impactam sobre as políticas sociais uma das tendências relatadas
por Boschetti (2012) é o modelo de intervenção do Estado chamado “universalismo leve e
meritocrático pesado” que se expressa nas propostas de “mínimos nacionais ou co-pagamento por
alguns tipos de serviços” e de políticas sociais que estimulam as “responsabilidades individuais” e a
sobre-responsabilização das famílias. Conforme afirma Boschetti (2012, p.782) “há transferência de
atividades públicas de proteção social [...] com crescimento constante de atribuições e
responsabilidade das famílias e de associações, em nome da participação e da solidariedade familiar
e comunitária”.
Ainda nessa direção, outra base conceitual legitimadora do discurso neoliberal, é a que
considera os “pobres como potencialmente mobilizadores” e capazes de promover sua reprodução
no cotidiano, através do desenvolvimento de suas capacidades. Essa referência tem inspiração na
visão de desenvolvimento social e humano, construída por Amartya Sen 6 e difundida por agências
internacionais como a ONU. A retração do financiamento nas políticas sociais universais, no caso
de alguns países da Europa e o direcionamento das ações estatais em políticas de ativação, denota o
quanto o fundo público hoje é requisitado como suporte estatal para viabilizar o capital. Assim
também, a dívida pública de grande contingente de países - independentemente se há alguns anos
eram tidos como países desenvolvidos e hoje se encontram a "mendigar" financiamentos externos é um dos mecanismos que opera a pulsão do capital financeiro.
Fica claro que as políticas públicas que sofrem maior interferência desses “novos modelos e
processos de gestão” são as políticas sociais, visto que suas finalidades se pautam em princípios
distintos da lucratividade e dos objetivos mercantis com que outras políticas públicas já operam como as de infra-estrutura e telecomunicações, por exemplo.
A dinâmica mundial sobre a qual a proteção social é operada, no Estado brasileiro, a partir
do processo de redemocratização se traduziu, segundo Ivo (2006), na refuncionalização das
políticas sociais para dar conta: a) do alcance de um determinado público - focalização; b) de
fortalecer as capacidade das populações pobres para "lutarem contra a pobreza"; c) da eficácia de
sua operacionalização - gerencialismo técnico - uso da bioestatística e biopolítica para controle da
pobreza, evitando a elevação de índices determinados por órgãos internacionais credores; e) do
processo de descentralização administrativa, convertido na operacionalização de serviços sociais
por Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIPs, por Organizações Sociais,
6
SEN, A. Desenvolvimento como liberdade. São Paulo: Companhia das Letras, 2000.
12
Fundações estatais 7 com personalidade jurídica de direito privado; f) de capacitar os "pobres para
atuarem como sujeitos políticos organizados, através da participação e do controle das políticas"
(IVO, 2006, p.68), deixando explícito que os mecanismos de controle social que foram concebidos
idealmente para a ampliar a participação popular acabaram por resultar em capacitações técnicas e
gerenciais infindáveis para a compreensão das políticas públicas e esvaziaram ou reduziram o
debate político.
Os processos mencionados anteriormente nos dão mostras da estreita relação entre a
dinâmica econômica e a política, evidenciando que tanto o Estado opera diretamente nos processos
produtivos visando a manutenção do sistema capitalista, quanto as crises econômicas desencadeiam
no interior do Estado processos de "reformas" orientadas para atender aos fins do capital. Isto nos
possibilita apreender o caráter relacional do Estado com a totalidade da vida social, não se
traduzindo como "mero reflexo dos processos econômicos".
O caráter contraditório presente nas relações das classes fundamentais e de frações de
classes no capitalismo também se espraia pelo Estado como instituição, deixando este de ser visto
como "representante direto dos interesses da burguesia". Assim, “[...] uma reforma do Estado pode
operar na direção de aumentar os direitos da força de trabalho ou pode aprofundar as exigências de
acumulação do capital e neste caso será uma contrarreforma do Estado por afetar os interesses e
direitos da força de trabalho" (GRANEMANN, 2011, p.2).
Concordamos que não há uma relação determinista, mecânica de reprodução do vínculo de
classe no Estado, materializada por uma elite dirigente burguesa, tampouco haja um pacto de
dominação ardilosamente orquestrado, coerente e coeso, mas sim um processo mediado por
determinações de classe. Um Estado que não é um ente abstrato - homogêneo, uniforme e universal
- expressão de "bem comum" nos termos de Rosseau (2001), mas uma instituição cujos aparatos,
burocracias, agências e jurisdições precisam e devem ser analisadas mediadas pelas relações de
classes. Num momento em que cada vez mais se denota a dependência que a acumulação de capital
tem dos processos estatais e que, conforme Borón (2002, p.201), "a acumulação capitalista se
'estatificou' e requer cada vez mais o apoio dos poderes públicos para sobreviver", se faz mister
estudar em profundidade a "ossatura material do Estado" (Poulantzas, 2000), visando resistências à
captura de seus próprios agentes.
Na América Latina, no período pós ditaduras militares a partir dos anos de 1980, os
movimentos e lutas políticas, populares, sindicais, estudantis pela democratização, contribuíram na
consolidação dos Estados de Direito e expuseram demandas de participação social na gestão das
políticas públicas.
7
Para maiores informações sobre esta nova figura jurídica introduzida para operar políticas sociais consultar
www.mpog.gov.br. Análises sobre a implantação das fundações estatais tem sido difundidas por Granemann (2011).
13
No Brasil, a participação política e social no Estado ganhou espaço na Constituição Federal
de 1988, como princípio e foi incorporada na estrutura de gestão através da institucionalização de
Conselhos de políticas públicas - ainda que não exclusivamente, mas com significativa relevância.
Esses espaços são expressão de disputas políticas constantes na luta pela hegemonia de projetos
societários distintos. Expressam contradições da sociedade capitalista, por vezes se configuram
como fóruns de debates políticos importantes para assegurar avanços na consolidação e ampliação
de direitos sociais, por outras, explicitam a subversão de suas finalidades e defesa do interesse
público, deixando predominar a lógica gerencialista em seu funcionamento e neutralizando a
atuação política de seus integrantes na racionalidade técnica instrumental (IASI, 2012).
A implantação de práticas e difusão dos discursos gerencialistas e privatistas no cotidiano
das políticas públicas se dá pela adoção ou resistência com que sua burocracia técnica o faz.
Processos de luta e resistência contra a dinâmica de contrarreforma do Estado se dará em maior ou
menor grau, também considerando-se a atuação de seu pessoal especializado, seja pela explicitação
de seus projetos ético-políticos pessoais, trajetórias de formação e de atuação político-profissional,
quanto pela materialização de suas práticas cotidianas de resistências.
Poulantzas (2000, p. 59) nos lembra que "a burguesia é a primeira classe da história que tem
necessidade, para se firmar como classe dominante", de um corpo de intelectuais orgânicos" e que
o Estado moderno em sua dimensão organizacional, em sua ossatura material, faz legitimar um
discurso da ação técnica, portador de "neutralidade política" que nada mais é do que a relação
poder-saber traduzida "por técnicas particulares de exercício do poder, por dispositivos precisos,
inscritos na trama do Estado, de distanciamento permanente das massas populares dos centros de
decisão: por uma série de rituais, de formas de discurso, de modos estruturais de tematização, de
formulação e tratamento dos problemas" (POULANTZAS, 2000, p.58), que objetivam distanciar os
segmentos populares da participação política.
A especialização do Estado capitalista, sua centralização e funcionamento hierárquicoburocrático não pode obscurecer as contradições sob as quais operam os intelectuais ou agentes
estatais. Exemplos, no Brasil, dessa contra-corrente é a presença em cursos superiores de áreas
como a educação, a saúde e assistência social, de projetos formativos críticos e de resistências à
adoção da lógica instrumental e mercantilista como parâmetro para a gestão pública, com a clareza
de que os processos técnico-burocráticos são mediados por razões políticas.
Entretanto, nas áreas de formação técnico-profissionais em que a lógica preponderante são
os referenciais das organizações privadas, sob os princípios da administração científica do trabalho
a aderência ao discurso gerencialista tende a ser mais fecunda. O discurso da eficiência gerencial
privada está fundado no primado da técnica sobre a política. Ideologicamente "[...] o fetiche da
gestão, da técnica autônoma dos processos sociais e das lutas sociais é a forma que embala e
14
envolve [os novos projetos gerenciais para o Estado brasileiro, a exemplo da] fundação estatal;
forma ilusória para criar a relação com o mercado e de mercado nas políticas sociais”
(GRANEMANN, 2011, p.53). Mas este não é um fenômeno recente, pois conforme Borón (2002) o
fenômeno da exaltação do Estado em função da busca da eficácia política e administrativa tem suas
raízes nos estudos de tradição liberal. Nesta tradição, o governo é “concebido como uma instituição
administrativa e técnica que assume os assuntos gerais da comunidade” (BORÓN, 2002, p.254)
retirando dele sua dimensão política.
Compartilhando da perspectiva marxista em que o Estado é concebido e problematizado
“[...] na riqueza e multiplicidade de suas determinações, [e que ] nenhuma das quais pode, por si só
dar conta do fenômeno em sua plenitude” (BORÓN, 2002, p.255), é possível reconhecermos o
caráter produtor e contraditório deste Estado, que, não apenas inserido, mas co-produzido pela
ordem econômica capitalista, apresenta elementos que tensionam a configuração e o conteúdo das
políticas públicas, determinadas pelas lutas e disputas de interesses de diversos atores sociais, desde
os agentes corporativos do mercado, os representantes político-partidários e atores da sociedade
civil com suas respectivas agendas de proposição de políticas.
Tomando como base as análises de Codato e Perissinotto (2012), Coutinho (2011),
Quintaneiro et al (2003) e Buci-Glucksmann (1980), podemos depreender que desde Rosseau - que
se ocupa não somente de historicizar e analisar as formações sociais e os regimes políticos, mas
também refletir sobre os processos de socialização que se referem ao próprio homem e este no
desempenho do governo - passando por Hegel - com a noção da burocracia estatal como "classe
universal" - por Weber - que se ocupa da burocracia como instrumento de racionalização e
dominação das instituições e valorização da autoridade técnica (especialização e perícia) - por
Gramsci - que destaca os vínculos orgânicos do "pessoal do Estado" - a Poulantzas - na fase que
corrobora com a análise gramsciana do Estado como uma relação social e não como "um objeto que
se possui ou se dispõe", porém mantendo uma "autonomia relativa 8" em relação aos demais
processos da vida social - os agentes estatais figuram como sujeitos relevantes no processo de
consolidação histórica do Estado burguês, porém sua atuação política é secundarizada como objeto
de análise particular.
A partir dessas reflexões, é relevante que coloquemos na agenda de pesquisas sobre o Estado
e as políticas públicas, numa perspectiva marxista, a atuação dos trabalhadores, intelectuais ou
8
Poulantzas aponta singularidades da fração de classe do pessoal do Estado, porém não o considerando de modo
homogêneo, mas portador das relações contraditórias que organizam a vida social. Nos termos do autor, "As
contradições classes dominantes - classes dominadas repercutem como distanciamentos dessa parcela do pessoal de
Estado com a cúpula especificamente burguesa, e se manifestam como fissuras, rupturas e divisões no seio do pessoal e
aparelhos de Estado [...] se referem [...] às reivindicações específicas desse pessoal na divisão do trabalho no seio do
Estado [...] de maneira complexa, devido à especificidade desse pessoal enquanto categoria social diferente
(POULANTZAS, 2000, p.157).
15
agentes estatais, nas correlações de forças estatais e em suas interconexões com os demais
determinantes da vida social. Em que medida contribuem para processos de contra-hegemonia 9 à
lógica capitalista, ou a reproduzem, meramente.
3 Crítica à adoção da intersetorialidade como estratégia burocrático-gerencial
É a partir da Constituição de 1988, não como carta abstrata e ideal, mas sim como expressão
dos processos históricos de luta pela democratização da sociedade brasileira que inauguramos novos
princípios e diretrizes para a administração do Estado brasileiro, indicativos de novos desenhos para
as políticas públicas, fundados em processos de participação e controle social, sob a perspectiva do
reconhecimento de direitos sociais historicamente negados.
Conforme nos assinala Rizzotti (2010), a Constituição de 1988 indica a necessidade de
“mudanças no modelo de gestão pública”, impulsionadas pelas diretrizes de “descentralização,
universalização e participação popular”, constantes, sobretudo, na “seguridade social sob o signo da
proteção social”.
Para atender a essas demandas, uma multiplicidade de propostas acadêmicas (modelos
analítico/interventivos) e alternativas operacionais surgem como matrizes (por vezes salvacionistas)
pelos defensores da eficácia administrativo-gerencial e financeira do Estado brasileiro, para o
alcance de sua efetividade às respostas sociais.
É num emaranhado de “modelos gerenciais e soluções intituladas melhores práticas” que
academicamente e em congressos corporativos profissionais, estão sendo produzidos e difundidos
estudos de casos, modelos e metodologias de intervenção nas políticas públicas. Neste quadro, o
tema da intersetorialidade tem se apresentado como uma das alternativas, ao lado das estratégias de
constituição de redes de políticas públicas, consórcios governamentais, práticas integradas,
concertação de instâncias de gestão, visando efetividade da ação pública.
Nos governos, apesar da orientação política e do suporte legal instituído, as práticas
intersetoriais ainda figuram como processos inovadores experimentais viabilizados na maioria das
situações pelo interesse dos agentes que as executam e menos por uma decisão política de governo são poucas as experiências em que administrações municipais optam por um desenho de governo
pautado na intersetorialidade 10. Por tais razões se coloca a relevância das reflexões sobre o tema que
apresentamos a seguir.
9
Na realidade brasileira das últimas décadas observou-se que “a resistência à privatização dos Estados não somente
encontrou nos servidores públicos a defesa de seu espaço de trabalho como, principalmente, foram estes trabalhadores
os que mais se opuseram às políticas de amputação dos direitos da classe conformados nas políticas sociais”
(GRANEMANN, 2011, p.52).
10
As experiências mais conhecidas de desenhos intersetoriais na gestão de políticas públicas se referem a governos que
buscam o reconhecimento internacional de “Cidades Saudáveis” ou algumas experiências de gestão que priorizam o
16
Estabelecemos um recorte neste artigo para identificar e analisar em que medida, a
intersetorialidade tem sido produzida como ferramenta e estratégia da gestão pública sob os
determinantes anteriormente expostos ou pode ser apreendida e utilizada com referenciais críticos e
servir de fio a um debate mais amplo da intervenção política e técnica de agentes estatais.
Atualmente o tema intersetorialidade, presente em espaços em fóruns de debate sobre
gestão de políticas públicas 11, é analisado sob a perspectiva de diferentes disciplinas como a
sociologia, a antropologia, a psicologia, a administração e a economia, com a preocupação de
construir respostas efetivas de intervenção nas políticas públicas de caráter social – dado às
múltiplas determinações implicadas nas relações sociais e na constituição de “problemáticas” que
demandam atuação do Estado – de modo a não simplificar 12 a questão social.
Em leituras preliminares sobre a temática da intersetorialidade identificamos várias
conceituações 13 que merecem destaque para as reflexões que apresentamos a seguir.
Preliminarmente cabe breve menção ao debate epistemológico sobre o qual se pauta a
intersetorialidade, não sendo entretanto, a dimensão mais trabalhada nos textos que circulam sobre
o tema. Localizamos as referências tecidas por Pereira (2004 e 2011a) e por Inojosa (2001),
utilizando as categorias interdisciplinaridade e transdisciplinaridade, respectivamente.
Pereira (2011a) traz ao debate da intersetorialidade as categorias multidisciplinaridade e
pluridisciplinaridade com ressalva de que ambas não atenderiam aos propósitos de inter-relação de
setores, dado que apresentam a tendência de se configurarem como “monólogos de especialistas” ou
“diálogos paralelos”, com valorização do saber disciplinar. Fundamenta suas reflexões em estudos
de Japiassu (1976), concorda que a “interdisciplinaridade surgiu da consciência de um estado de
carência no campo do conhecimento, causado pelo aumento exagerado das especializações”, se
apresentando como possibilidade de aglutinar saberes desconexos e independentes. Enfatiza que a
unidade de saberes produzidos pela interdisciplinaridade implica vínculos orgânicos entre
Orçamento Participativo. Para maiores esclarecimentos acessar: Neves (2008); Sampaio (2006); Boschi (2004);
Avritzer e Navarro (2003); Inojosa e Junqueira (1997); dentre outros.
11
Eventos acadêmico-científicos e profissionais (2010-2012) em que identificamos o debate sobre a intersetorialidade
e/ou respectivos eixos temáticos, em levantamento realizado do período de 2010-2012, na web, a partir da entrada da
palavra-chave intersetorialidade. Seminário Nacional de Sociologia e Política – UFPR, Curitiba, 2009-2012; Encontro
Nacional de Pesquisadores em Gestão Social – ENAPEGS, Lavras/MG, 2010; Florianópolis/SC, 2011; São Paulo/SP,
2012; Encontro Nacional de Administração Pública – ENAP; Encontro de Administração Pública e Governança –
EnAPG, 2004-2012 (bienal); Encontro da Associação Nacional de Pós-graduação e Pesquisa em Administração ENANPAD – Eixo Políticas Públicas, 1997-2012; dentre outros.
12
Entendemos por simplificação da questão social as abordagens no campo das políticas públicas que tomam suas
expressões como fenômenos individualizados, de natureza psicossocial, decorrentes da incapacidade ou ausência de
formação técnica dos indivíduos, e que por conseguinte, reduzem as propostas de intervenção social pública a ações
terapêuticas e/ou de formação/qualificação técnica para o mercado de trabalho.
13
Além dos autores abordados neste trabalho que discutem a intersetorialidade sugerimos acessar os seguintes
pesquisadores da área de Serviço Social e Sociologia - Almeida (2010); Bidarra (2009); Bronzo (2007; 2010;); Bronzo e
Costa (2012); Bronzo e Veiga (2007) Grossi e Guilamelon (2006); Lopes (2008); Mioto e Schutz (2011), Nascimento
(2010).
17
especialidades e as opções por dada visão de mundo, a qual será produzida no exercício do debate
político e no reconhecimento dos próprios saberes disciplinares.
Para Inojosa (2001, p.102), a intersetorialidade ou transetorialidade é “expressão no campo
das políticas públicas e das organizações, da transdisciplinaridade tal como tem sido discutida no
campo do conhecimento científico”. A autora define intersetorialidade como sinônimo de
transetorialidade atribuindo a esta o conceito de “articulação de saberes e experiências com vistas
ao planejamento, para a realização e a avaliação de políticas, programas e projetos, com o objetivo
de alcançar resultados sinérgicos em situações complexas”. (INOJOSA, 2001, p.105).
Feitos os apontamentos iniciais, destacamos a seguir as múltiplas concepções de
intersetorialidade evidenciadas nos textos analisados. Em Schutz (2009) destacamos uma primeira
noção que a autora aponta, tem o sentido de complementaridade de setores e é definida como
“ações integradas de distintos setores, no atendimento da população, cujas necessidades são
pensadas a partir de sua realidade concreta, de modo a colocar em pauta as peculiaridades de suas
condições de vida”. (SCHUTZ, 2009, p.16). Esta noção pode ser conceituada também por
“conjuntos de projetos que eventualmente estabelecem algum diálogo na hora da formulação ou da
avaliação”. (INOJOSA, 2001, p. 105).
A intersetorialidade como prática é outra visão identificada por Schutz (2009) que visualiza
nas ações integradas sob diferentes saberes, a possibilidade de constantes aprendizados pelo relato
do “fazer”, ainda que sob a perspectiva de cada setor, na abordagem de uma determinada realidade
territorialmente localizada.
Em nosso entendimento ambas são restritas, pois se referem à complementaridade ou
integração de ações pautadas em saberes circunscritos a cada setor. Apresentam-se em políticas
públicas cujo conhecimento permanecesse sob uma perspectiva disciplinar ou de um saber que lhe é
exclusivo, reforçando a ideia de "especialidade" e minimizando a complexidade da realidade social
que demanda intervenção do Estado. Neste aspecto concordamos com Pereira (2011a, p. 4) ao
afirmar que o termo setor “é um arranjo técnico ou burocrático criado para facilitar a gestão das
demandas que pululam no universo complexo da política social e nas arenas de conflito que nesse
universo se estabelecem”, entretanto não esgotam a multiplicidade de fenômenos presentes na
realidade social.
Uma terceira conceituação atribui à intersetorialidade a tarefa de otimização de recursos
públicos na operacionalização de soluções integradas aos problemas da realidade social.
(JUNQUEIRA, 2004). Neste enfoque há aceitação de práticas intersetoriais sob a perspectiva da
racionalidade gerencial do Estado. Apresenta-se como ferramenta tecnocrática, uma perspectiva de
atuação que não implica partilha de poderes, crescimento político, compreensão mais aprofundada
18
das múltiplas dimensões que compõem a realidade social, mas se traduz em um mecanismo de
“controle de gastos” nas políticas públicas
A quarta das dimensões apontadas pode ser apreendida pelo sentido de articulação política
na gestão pública identificada em orientações de governos na implementação da intersetorialidade.
Esta compreende a articulação entre sujeitos de setores sociais diversos, portadores de saberes,
poderes políticos e interesses distintos, objetivando o enfrentamento de problemas complexos.
Junqueira (2004), além de afirmar a finalidade da intersetorialidade como busca de soluções para a
“complexidade da realidade social”, também considera interesses distintos dos atores envolvidos na
superação de problemas sociais. Nesta lógica a intersetorialidade se configura por ações e decisões
compartilhadas, tanto em pesquisas para identificação das necessidades sociais, quanto no
planejamento e na avaliação das políticas públicas.
[...] a intersetorialidade significa uma nova maneira de abordar os problemas
sociais, enxergando o cidadão em sua totalidade e estabelecendo uma nova lógica
para gestão da cidade, superando a forma segmentada e desarticulada como em
geral são executadas as diversas ações públicas encapsuladas nos vários nichos
setoriais que se sobrepõem às subdivisões profissionais ou disciplinares. Significa
tanto um esforço de síntese de conhecimentos como de articulação de práticas,
buscando unificar o modo de produção de conhecimento e as estratégias de ação
tendo como meta inclusão social. (MENICUCCI, 2002, p.11)
Menicucci (2002) em sua conceituação de intersetorialidade, ainda que reconheça a
complexidade da realidade social e a necessidade de uma visão de totalidade, apresenta como
finalidade de alcance público e de dimensão ético-política da intersetorialidade, para além da
racionalidade gerencial, a "inclusão social", o que é por si, uma conceituação um tanto
problemática. Subjaz à noção de inclusão, a ideia de uma organização social justa e aceita como
última possibilidade, retirando do horizonte a perspectiva histórica de construção de novas relações
de produção e organização da vida social. Portanto, não põe em questão a necessidade de um novo
projeto societário e sim a conformação de inserção na lógica capitalista, de segmento da população,
hoje destituída dos mínimos para atender suas necessidades sociais.
Uma quinta noção da intersetorialidade pode ser apreendida como trabalho com redes, ou
seja, ações conjuntas – principalmente no âmbito municipal – que visam atender aos segmentos
“vulnerabilizados” sob práticas e relações horizontais que primam por conexões entre atores,
construindo ações complementares e integradas. Para Carneiro (2007), a intersetorialidade remete a
uma concepção de natureza substantiva sobre como compreender e analisar a pobreza, portanto,
nasce determinada por questões no campo das políticas sociais e se aproxima à noção de
integralidade tão propalada em documentos das agências internacionais que orientam a formulação
das políticas neste âmbito. “Os enfoques mais recentes (necessidades básicas insatisfeitas,
capacidades, exclusão social, vulnerabilidade e riscos) salientam o mesmo ponto: pobreza envolve
19
uma multiplicidade de dimensões, fatores ou vetores de destituição” (CARNEIRO, 2007, p.8). A
autora também reconhece uma dimensão estratégica de gestão que decorre dessa perspectiva., ou
seja "[...] a intersetorialidade é analisada sob a ótica da governança, o que remete ao significado que
o termo intersetorialidade tem em outros países da Europa e América Latina, utilizado para se
referir à interação entre os diversos setores - Estado, mercado e sociedade - em uma visão de
governo relacional e multinível" (CARNEIRO, 2007, p.7).
A concepção de Carneiro (2007) se diferencia da perspectiva gerencial problematizada no
primeiro tópico deste trabalho e apresentada como a terceira noção presente nos debates de
intersetorialidade, pois reforça a categoria governança associada, na análises de políticas públicas à
concepção de “gobierno de proximidad” (BLANCO e GOMÀ, 2003), a qual reforça o peso dos
governos locais na formulação e provisão de bens e serviços sociais, encontrando similitudes nos
movimentos iniciados no final do século XX na América Latina, marcados por processos de
descentralização e de fortalecimento dos governos locais e da atuação em redes de políticas
públicas.
As formulações apresentadas a seguir destacam aspectos ético-políticos que julgamos
centrais nas análises sobre a intersetorialidade nas políticas públicas, entretanto, com o limite de não
apontar para a construção de um novo projeto societário. "A emergência da governança, em
interpretações mais ousadas, poderia apontar para um outro paradigma de gestão, contrapondo-se às
bases de sustentação do governo tradicional. Novos referentes como redes e governo relacional
marcam a fragilização de estilos monopolistas, auto-suficientes e hierárquicos, que sustentavam os
modelos tradicionais de governo" (CARNEIRO, 2007, p.11).
A adoção de estratégias intersetoriais co-existem com modelos tradicionais de gestão, nos
quais prepondera o campo das “especializações funcionais”, do corporativismo, da estrutura
hierarquizada e centralizadora de formulação e gestão da política pública. Segundo Carneiro, a
instituição de processos de gestão dinâmicos, “baseados na proximidade, na participação, com
ênfase na descentralização e na habilitação no campo da oferta de serviços [...] remete ao papel
estratégico e relacional dos agentes [...] não existe um solapamento total do governo tradicional
para dar vazão a uma governança participativa e de proximidade" (CARNEIRO, 2007, p.11).
“Trata-se, como alguns autores pontuam, de um processo de mudança não apenas instrumental,
formal ou organizativo, mas principalmente ético e cultural” (BLANCO y GOMÀ, 2003, p. 32).
Carneiro (2007) nos fornece uma síntese relevante quanto a possíveis caminhos a serem
trilhados na construção de um arranjo de natureza intersetorial:
a) no âmbito da decisão política trata-se de construir e legitimar consensos e
pactuações que enfrentem a excessiva setorialização e departamentalização da
estrutura administrativa encarregada da produção de políticas públicas; b) no
20
âmbito institucional situam-se as alterações nas estruturas e nos mecanismos e
processos existentes, visando criar instrumentos necessários e suficientes para dar
materialidade aos desdobramentos da decisão política. Dentre tais alterações, temse as reformas no aparato administrativo que reestrutura setores e competências [o
que denominamos gestão jurídico-administrativa, operada por dispositivos jurídicoadministrativos, mediados pela dimensão ético-política]. Nesse sentido ganha
relevância a capacidade de coordenação política e tecnicamente legitimada. [...] c)
no âmbito operativo das políticas as mudanças ocorrem nos processos de trabalho,
o que exige a adoção de posturas mais cooperativas, disposição para compartilhar
informações e restabelecer fluxos, reorientar a forma de provisão dos serviços
públicos de modo a ajustá-los às demandas e necessidades identificadas
(CARNEIRO, 2007, p. 15).
Portanto, intersetorialidade é mais do que coordenação para desenvolvimento de ações
integradas, pois implica redesenhos de políticas setoriais e alterações na organização institucional.
A lógica setorizada facilita a explicitação de demandas particulares da população na busca
de soluções imediatas e compromete a existência de espaços públicos de debates ampliados
(intersetoriais) que se colocam em torno de projetos políticos e de governos. Tais projetos políticos
conforme Dagnino (2010) possuem a capacidade de orientar a ação pretendida por meio de escolhas
previamente elaboradas, de modo que ela possa viabilizar o surgimento de práticas políticas que
realizarem as transformações e expressem os resultados intencionados; e, por outro lado, a
possibilidade de indicar a partilha efetiva do poder.
Portanto, há necessariamente uma dimensão ético-política a ser problematizada na
implementação ou consolidação de estratégias intersetoriais nas políticas públicas. Essa dimensão
implica a explicitação dos projetos ideo-políticos presentes no espaço público, as correlações de
forças e jogos de interesses implicados nesse campo que não se circunscrevem aos agentes
diretamente vinculados ao Estado, mas também aos demais sujeitos e organizações em atuação no
âmbito do chamado terceiro setor ou do mercado.
Acreditamos que a inquietação sobre a reprodução mecânica dos processos de trabalho sob
estratégias de gestão tipicamente burocrático-gerencialistas, na operacionalização das políticas
públicas é algo que reverbera e inquieta inúmeras categorias profissionais que atuam na condição
particular de trabalhadores/agentes estatais.
A intersetorialidade como objeto de estudo, no campo das produções críticas, só tem sentido
se pensada/estudada, problematizada, relacionando-se à compreensão do Estado como instituição,
ou seja, admitindo-se a importância e relevância de estudar a dimensão funcional e institucional do
Estado, preocupando-se com o "como" da dominação política e não somente o "quem".
Conclusões
O que nos é possível concluir quanto à intersetorialidade é que ela pode ser apreendida de
modo complexo por vários significados, seja a integração de ações nos três níveis de governo e com
21
a sociedade civil organizada, seja pela ampliação dos atores políticos a quem compete sua
formulação, acompanhamento da execução e controle social ou aos agentes estatais que a executam.
Contudo, mediante as análises realizadas através dos textos que foram base deste trabalho, há
limitadas problematizações acerca da dimensão ético-política na práxis dos intelectuais/agentes 14
que constituem as equipes profissionais que operam/executam as políticas públicas.
À medida em que o Estado brasileiro é organizado, administrativa e juridicamente numa
lógica setorial, a análise e operacionalização das políticas públicas, sob a ótica dos gestores e
agentes estatais especialistas tendem a atender a essa estrutura formal, prioritariamente.
Considerando que os ritos processuais prescritos pela burocracia estatal - seja na elaboração de
projetos, destinação de recursos, formas de contratação dos serviços, execução e prestação de contas
da atividade pública - demandam de seus executores significativa parcela de seu tempo de trabalho,
a tendência é a minimização do tempo despendido com atividades criadas em âmbito local, de modo
participativo e inventivo dos agentes das políticas públicas, e, conseqüentemente, a redução da
dimensão política desse trabalho. Essa dinâmica, observada no interior das administrações
municipais, por exemplo, põe em evidência conflitos vivenciados pelos agentes estatais, entre
construir estratégias para o trabalho intersetorial, compreendendo as múltiplas determinações do
fenômeno - o que demanda tempo de planejamento e articulação com os demais agentes envolvidos,
tanto trabalhadores das políticas quanto usuários dos serviços públicos - ou responder às inúmeras
exigências de ordem burocrático-formal, frequentemente setorizadas.
Considerando que a gestão intersetorial demanda integração de políticas de diferentes
naturezas (neste caso de caráter econômico e social); a articulação de diferentes agentes/atores, os
quais, sem sombra de dúvidas possuem interesses divergentes, dado ao lugar que ocupam na relação
com as políticas públicas, vínculos de classe e em conformação à dimensão ética de sua práxis (se
usuário, prestador de serviço privado, servidor público, ou outra); na relação verticalizada em
diferentes níveis da gestão pública (federal, estadual e municipal), denota-se a complexidade de
analisá-la.
Reiterando nossas observações quanto à pertinência de estudos voltados à atuação de
agentes estatais, vale informar que no campo da análise de políticas públicas, os estudos de Ana
Claudia N. Capella (2007); Carlos Aurélio P. de Faria (2003); Celina Souza (2003; 2006; 2007);
Marta Arretche (2003); Marta F. S. Farah (2011), sinalizam os principais temas e/ou aspectos
considerados nas produções brasileiras das últimas décadas, deixando clara a lacuna de pesquisas
14
Defendemos que a produção de pesquisas sobre a atuação de agentes estatais a partir da diretriz de intersetorialidade,
possibilita evidenciar a tais intelectuais/agentes, a dimensão de totalidade da realidade sobre a qual intervém nas
políticas públicas, como um contraponto à apreensão e operacionalização gerencial através de ações pontuais ou
fragmentárias.
22
sobre as práticas dos agentes estatais, integrantes de comunidade de especialistas que operam as
políticas públicas 15, bem como o grande desconhecimento sobre os “micro mecanismos” da
dinâmica da ação estatal.
Nosso intento foi gerar problematizações acerca das práticas intersetoriais de gestão pública
com indicativos para a crítica à administração burocrática ou gerencial, que, de acordo com Rizzotti
(2010) e Dagnino (2010), tem sido construídas nos marcos da gestão social. Mas, mesmo nessa
nova perspectiva, Dowbor (1999, p. 36) aponta que “os paradigmas da gestão social ainda estão por
ser definidos ou construídos”, pois segundo o autor “os paradigmas de gestão que herdamos [...]
tem todos, sólidas raízes industriais” e mesmo os paradigmas da administração pública centram-se
principalmente na tradição weberiana de burocracia, com predomínio do desenho “piramidal de
autoridade estatal”, sendo pertinente a problematização e produção de referenciais analíticos da
ação institucional do Estado sob a tradição marxista, no campo da teoria social crítica.
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15
Também denominados agentes intermediários ou executores de ponta das políticas públicas – os tecnoburocratas.
Cabe destacar que desde Hegel, nos estudos sobre o Estado essa "fração de classe" ou "pessoal do Estado" é alvo de
análise, porém sem resultando em foco secundário nos estudos políticos. Em Hegel "a burocracia aparece como uma
corporação de tipo especial, que se caracterizaria por identificar de modo imediato - em sua atuação e motivações - o
singular-privado e o universal" (COUTINHO, 2011, p.50-51). Esta noção em Hegel produz efeito amálgama da
burocracia estatal, ocultando-lhe as contradições internas, atribuindo ao corpo funcional do Estado a representação do
bem comum, ou da "universalidade do Estado". Poulantzas (2000, p.157) por sua vez, ao contrário, dá destaque para as
contradições de classe que se instauram na instituição Estado no "seio do pessoal de Estado em amplo sentido",
afirmando que "mesmo se esse pessoal constitui uma categoria social detentora de uma unidade própria, efeito da
organização do Estado em sua autonomia relativa, ele não deixa de deter um lugar de classe e é então dividido".
23
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