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as audiências públicas enquanto práticas cerimoniais. como torná

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as audiências públicas enquanto práticas cerimoniais. como torná
SEMINÁRIO NACIONAL DE PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO
AS AUDIÊNCIAS PÚBLICAS ENQUANTO PRÁTICAS CERIMONIAIS.
COMO TORNÁ-LAS DE FATO PÚBLICAS?
Josué Alexandre Sander1
Josoé Reinaldo Pedralli2
Resumo
Portanto, o presente trabalho tem como objetivo principal olhar para as audiências públicas
relacionadas ao orçamento público a partir da ótica da teoria institucional. As audiências
públicas são um instrumento para possibilitar a participação popular, possibilitando que a
decisão tomada pelos gestores públicos possa ser considerada legítima e transparente. A
realização destas audiências no processo de elaboração orçamentária e prestação de contas são
impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal e pelo Estatuto da Cidade. A busca por
legitimidade e a difusão de práticas faz com que muitas vezes as organizações adotem uma
determinada prática ou estrutura apenas para cumprir um requisito legal, que ocorre em
virtude do caráter simbólico que também existe nas práticas organizacionais.As organizações
estão inseridas em contextos altamente institucionalizados e, por estarem imersas neste
ambiente, são induzidas a incorporar práticas e procedimentos considerados legítimos pela
sociedade. Para manter a legitimidade no campo as organizações adotam práticas cerimoniais,
que tem como objetivo se adequar as regras ou premissas vigentes. Ainda que os principais
aspectos estejam relacionados a aparência de realização ou adoção de determinada estrutura.
Neste caso de audiência pública o cerimonialismo está relacionado a realização das audiências
necessárias, ainda que elas não sejam um mecanismo de participação popular como preconiza
a legislação que propõe a realização desta prática. Para este objetivo foi realizado um estudo
de caso das audiências públicas realizadas no ano de 2012, no município de Marechal
Cândido Rondon-PR realizados ao orçamento municipal. As evidências foram coletadas de
múltiplas fontes, para permitir a triangulação destas na análise dos dados, sendo realizadas
entrevistas, observação participante e análise de documentos. A análise dos dados evidencia
que as audiências públicas tornaram-se práticas cerimoniais, pois cumprem todos os requisitos
legais, porém não tem uma efetiva participação da população, conforme evidenciado pela
baixa presença e participação dos munícipes. A análise aponta para a linguagem técnica
utilizada como um dos possíveis inibidores da participação popular.
Palavras-chave: audiência pública, cerimonialismo, orçamento público.
1
Doutorando em Administração na Universidade Federal do Paraná (UFPR), na linha de Estratégia e Análise
Organizacional. Mestre em Administração pela UFPR e bacharel em Administração pela Universidade do Estado
de Santa Catarina (UDESC).
2
Graduado em Direito pela Universidade Paranaense. Vereador do município de Marechal Cândido Rondon-PR,
gestão 2013-2016.
1
Introdução
A constituição brasileira de 1988, escrita ainda com a memória recente do período
da ditadura e sob o clamor de uma maior participação popular, incluiu em seu texto diversos
mecanismos que procuram incentivar a participação popular na fiscalização das ações do
poder público. Seguindo este princípio duas leis relacionadas a gestão das cidades, a Lei
Federal n. 10.257/2001 (Estatuto da Cidade)[1] e a Lei Complementar nº 101, de 04 de maio
de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF)[2] regulamentaram a necessidade de
realizações de audiências públicas, especialmente no que está relacionado a gestão
orçamentária do município.
A participação popular na construção e fiscalização do orçamento tem sido objeto
de estudo em diversos trabalhos, como o de Horochovski e Clemente (2012) [3], Costa
(2010)[4], Gohn (2004)[5], Lüchmann (2002)[6] e Souza (2001)[7]. Estes trabalhos analisam
principalmente metrópoles e cidades onde foram implantados os chamados "orçamentos
participativos". O presente trabalho visa trazer uma contribuição para o debate ao analisar a
prática das audiências públicas realizadas em uma cidade de pequeno-médio porte do interior
do Paraná, com aproximadamente 45 mil habitantes. Outra contribuição do presente trabalho
é olhar para o objeto sob uma nova lente teórica, a partir de conceitos desenvolvidos na teoria
institucional, que sido base de diversas publicações no campo de estudos organizacionais e
estratégia [8].
Portanto, o presente trabalho tem como objetivo principal olhar para as audiências
públicas relacionadas ao orçamento público a partir da ótica da teoria institucional. Para este
objetivo foi realizado um estudo de caso das audiências públicas realizadas no ano de 2012,
no município de Marechal Cândido Rondon-PR realizados ao orçamento municipal. Sendo
que os principais conceitos utilizados na análise são o de isomorfismo e o cerimonialismo.
Como contribuição prática o trabalho também apresentará um debate sobre possibilidades de
ampliação da participação popular nestas audiências.
Audiências Públicas
Um dos termos pelos quais a constituição brasileira de 1988 é chamada é de
"constituição cidadã", dentre outros motivos pelo grande incentivo de participação popular e
cuidado com a população que ela incita. Ao longo das últimas décadas foram propostas
diversas leis que regulamentaram de maneira mais clara como a população pode participar do
processo decisório da gestão pública e também da fiscalização do trabalho dos organismos
2
públicos. Estes objetivos buscam atender os princípios da democracia deliberativa que pode
ser definida como, que está associada a "deliberação pública livre e isenta de
constrangimentos a respeito de tudo aquilo que se relaciona a questões de interesse comum"
(BENHABIB, 2009, p. 110 apud HOROCHOVISKI;CLEMENTE, 2012) [3]. Um dos
mecanismos de participação amplamente utilizados nas democracias é a realização de
audiências públicas[9].
Existem diversas instrumentos instituídos na administração pública com o
objetivo de ampliar a participação popular, dentre eles Modesto (2002[10]) apresenta os
seguintes: consulta pública; audiência pública; colegiados públicos; assessoria externa;
denúncia pública; reclamação relativa ao funcionamento dos serviços públicos; colaboração
executiva; ombudsman; participação ou "controle social" mediante ações judiciais;
fiscalização orgânica. Para estes autor a audiência pública é considerada uma "sessão de
discussão, aberta ao público, sobre tema ainda passível de decisão" (p. 6)
Por sua vez, Soares (2002[9]) informa que as opiniões colhidas em audiências
públicas não implicam a sua aceitação por parte do poder público, pois elas são realizadas em
caráter consultivo, cabendo portanto a autoridade aprovar ou rejeitar as sugestões. A autora
destaca a audiência pública como "instrumento que leva a uma decisão política ou legal com
legitimidade e transparência." (p.2)
No presente trabalho considera-se a definição de audiência pública apresentada
por Soares (2002[9]):
É indispensável, assim, para que se realize a audiência pública, propriamente dita, a
efetiva participação do público. Não se caracterizará como tal a sessão que, embora
aberta ao público, o comportamento dos presentes seja passivo, silencioso,
contemplativo. Nesse caso, será apenas uma audiência.
Soares (2002, p. 6 [9])
As audiências públicas ocorrem nos mais diversos setores deliberativos de
políticas públicas, como os que abordam assuntos educacionais, descritos por Brzezinski
(2001) [11], o debate sobre as licenças ambientais municipais, analisadas por Carvalho
(2006)[12] e a construção coletiva do plano diretor das cidades, estudadas por Mencio
(2007)[13]. Neste trabalho serão analisadas as audiências públicas relacionadas ao processo
de construção e execução do orçamento público. A Lei de Responsabilidade Fiscal e o
Estatuto da Cidade são imperativos em relação a necessidade de realização de audiências
públicas como ferramentas do processo de elaboração orçamentária e também de prestação de
3
contas. São as audiências públicas solicitadas do parágrafo 4º do Art. 9º da Lei de
Responsabilidade Fiscal que serão analisados no presente artigo. A lei informa que:
Art. 9º § 4o Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo
demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em
audiência pública na comissão referida no § 1o do art. 166 da Constituição ou
equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais.
BRASIL, 2000[2]
A obrigatoriedade da audiência pública também é imposta pelo Estatuto da
Cidade, conforme apresentado em seus artigos 43 e 44.
Art. 43. Para garantir a gestão democrática da cidade, deverão ser utilizados, entre
outros, os seguintes instrumentos: (...)
II – debates, audiências e consultas públicas; (...)
Art. 44. No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que trata a
alínea f do inciso III do art. 4o desta Lei incluirá a realização de debates, audiências
e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes
orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatória para sua aprovação
pela Câmara Municipal.
BRASIL, 2001[1]
A seguir será apresentada uma breve introdução a teoria institucional, destacandose o conceito de cerimonialismo.
Teoria Institucional
Conforme apresentado por Scott (2008) [14] os argumentos institucionais se
desenvolveram em três escolas distintas, na economia, na ciência política e na sociologia. O
presente trabalho adotará a perspectiva sociológica, especialmente a desenvolvida nos estudos
organizacionais [15].
Estes estudos se desenvolveram especialmente a partir do trabalho de Meyer e
Rowan (1977)[16], DiMaggio e Powell ([1983]2005)[17] e Zucker ([1977]1991[18]). Como
ponto comum estes trabalhos explicavam porque as práticas organizacionais, que muitas
vezes eram semelhantes, não podiam ser compreendidas apenas pelas pressões competitivas
ou como fruto de decisões racionais de gestores que visavam à eficiência. A explicação de
muitos práticas organizacionais dependia da adoção de novos conceitos, como o de
legitimidade, institucionalização e de mecanismos de coerção. A adoção destes mecanismos
possibilitou aos cientistas sociais compreender, de uma forma mais ampla, como as práticas
organizacionais são criadas e variam ao longo do tempo (MACHADO-DA-SILVA;
FONSECA; CRUBELLATE, 2005[19]; GREENWOOD et al., 2008[8]).
4
Uma prática pode se deslocar no tempo e no espaço, este pressuposto é
fundamental para compreender a existência de uniformidade, entre as práticas e estruturas de
diversas organizações. Buscando explicar como diversas organizações adotam uma mesma
prática, que não pode ser explicada da perspectiva racional, os novos institucionalistas
desenvolveram o conceito de “que captura a extensão na qual os desígnios organizacionais
adotados tendem, quase sempre, a aumentar a homogeneidade das organizações ao longo do
tempo” (CRUBELLATE; PASCUCCI; GRAVE, 2008, p. 12)[20]. Um dos principais
trabalhos, que auxiliaram na disseminação deste conceito, foi o elaborado por DiMaggio e
Powell (2005)[17]. O foco da análise dos autores foi nos mecanismos (coercitivo, mimético e
normativo) que pressionam para a existência do isomorfismo, mesmo que esta estrutura ou
prática não seja a mais eficiente. Desta forma, demonstraram que as organizações não
poderiam ser compreendidas apenas sob uma perspectiva racional.
O estudo de disseminação das práticas é importante para a análise institucional em
virtude de três fatores (SCOTT, 2008)[14]. Primeiro, a extensão desta circulação é,
frequentemente, utilizado como um indicador da força de uma estrutura institucional.
Segundo, durante o processo de disseminação são adotados e incorporados, pela organização,
elementos distintos da ideia inicial. Isto implica que a adoção posterior segue princípios
distintos da adoção inicial, em virtude da força acumulada pela instituição e pelas
características distintas das organizações que as adotam. Terceiro, a disseminação, de uma
nova forma ou prática, é também um caso de mudança institucional, mudança definida por
Greenwood e Hinings (1996)[21] como mudança convergente, pois reforça e difunde padrões
existentes.
A difusão das audiências públicas nos municípios brasileiros pode ser claramente
associada ao mecanismo coercitivo descrito por DiMaggio e Powell (2005)[17], pois é fruto
de um imperativo legal criado no Estatuto da Cidade[1] e na Lei de Responsabilidade
Fiscal[2]. Dentro da perspectiva descrita por Scott (2008)[14] podemos associá-la
especialmente ao pilar regulativo.
A legitimidade da prática também influencia o processo de disseminação, pois,
conforme Sahlin e Wedlin (2008)[22], a principal motivação para uma organização imitar é a
busca por se tornar mais similar, principalmente a organizações líderes ou de prestígio.
Legitimidade refere-se ao fato de que organizações dependem de aceitação e credibilidade
social para sobreviverem, não apenas dos recursos materiais e informações técnicas
(DEEPHOUSE; SUCHMAN, 2008[23]). Ainda, segundo os autores, a legitimidade refere-se
5
às ações percebidas como desejáveis e adequadas, para dados sistemas de normas e valores,
que são socialmente construídos.
A busca por legitimidade e a difusão de práticas faz com que muitas vezes as
organizações adotem uma determinada prática ou estrutura apenas para cumprir um requisito
legal. Isto aproxima a prática da análise realizada por Meyer e Rowan (1977)[16] sobre o
aspecto simbólico de estruturas organizacionais. Conforme destacaram os autores as
organizações estão inseridas em contextos altamente institucionalizados e, por estarem
imersas neste ambiente, são induzidas a incorporar práticas e procedimentos considerados
legítimos pela sociedade. Para manter a legitimidade no campo as organizações adotam
práticas cerimoniais, que tem como objetivo se adequar as regras ou premissas vigentes.
Ainda que os principais aspectos estejam relacionados a aparência de realização ou adoção de
determinada estrutura. Neste caso de audiência pública o cerimonialismo está relacionado a
realização das audiências necessárias, ainda que elas não sejam um mecanismo de
participação popular como preconiza a legislação que propõe a realização desta prática.
Conforme apresentado por Pessoa (2009, p. 47[24]) o cerimonialismo é a
"motivação e adoção simbólica de produtos, serviços, técnicas, políticas e programas, mesmo
sem
atender a critérios
institucionalizados
na
de eficiência, para manter conformidade aos
sociedade,
na
busca
pela
sobrevivência
padrões
organizacional".
Contextualizando para o presente estudo é a realização de audiências públicas, cumprindo o
seu caráter formal e legal, porém sem a participação de fato da população, um dos indicadores
nos quais poderia ser analisado a eficiência da participação popular.
No Brasil foram realizados alguns estudos sobre cerimonialismo, como o
elaborado por Pessoa (2009) [24] ao analisar a adoção do planejamento estratégico por um
plano de saúde. Ela identificou a prática de cerimonialismo, destacando que esta não precisa
existir lacuna entre a descrição formal e a prática realizada, porém a cerimonialismo pode ser
percebido no momento em que o ator "age conforme o script e pode seguir o que foi
formalmente estabelecido, mas, nesse caso, a preocupação em obter o reconhecimento por
alcançar os índices firmados se sobressai à preocupação com critérios técnicos de eficiência."
(Pessoa, 2009, p. 113)[24]. Outros estudos relacionados ao tema de cerimonialismo foram
realizados por Rossoni e Guarido Filho (2012) [25], assim como por Machado-da-Silva e
Vizeu (2007) [26].
6
Metodologia
Com o objetivo analisar a realização de audiências públicas com base nos
pressupostos da teoria institucional optou-se por realizar um estudo de caso das audiências
públicas da comissão permanente de finanças, orçamento e fiscalização do Município de
Marechal Cândido Rondon - PR realizadas ao longo do ano de 2012. O caso foi escolhido
devido a sua especificidade (STAKE, 2000[27]), permitindo uma ampla compreensão de
como este processo ocorre em uma cidade de pequeno porte.
Para elevar a qualidade do estudo de caso desenvolvido foram seguidas as
recomendações de Yin (2010), utilizando múltiplas fontes de evidências e realizando a
triangulação na análise de dados. As evidências foram coletas por meio de oito entrevistas
realizadas no ano de 2013, pela observação participante de um dos autores e pela análise de
atas das audiências públicas.
As entrevistas foram transcritas, sendo estas e os documentos agrupados em uma
unidade hermenêutica do programa Atlas/ti, que tem como objetivo apoiar a análise
qualitativa. O uso deste software é recomendado por Bandeira-de-Mello (2006, p. 434[28]),
por gerar os benefícios de: a) consistência; b) velocidade e flexibilidade; c) eficiência na
representação dos resultados. Os dados foram analisados pela técnica de análise de conteúdo,
conforme recomendação de Bardin[29].
Uma análise das audiências públicas de Marechal Cândido Rondon
A análise dos dados está estruturada em XX tópicos. O primeiro destaca a
percepção dos entrevistados do objetivo da realização das audiências públicas,
Responsabilidade Fiscal. A seguir será analisada a participação efetiva da população, bem
como as suas oportunidades de participação. Estes dados serão comparados com os princípios
norteadores das audiências públicas identificados na LRF, enfatizando porque é possível
afirmar que a realização destas pode ser classificada como cerimonialismo. Por fim, serão
apresentadas sugestões de mudanças apontadas pelos entrevistados e pesquisadores a partir da
observação participantes, que auxiliem a reduzir o caráter cerimonial das audiências públicas.
Os entrevistados compreendem de maneira clara o objetivo da realização da
audiência pública. Dois elementos principais são percebidos nas diversas falas: a)
transparência do uso dos recursos públicos; b) possibilidade de participação e avaliação
popular, conforme pode ser percebido nos extratos das entrevistas destacados a seguir:
7
Na minha opinião, a audiência pública, além de atender a exigência legal, a
audiência pública deve proporcionar a comunidade a oportunidade de avaliar a
aplicação dos recursos públicos. (E4)
Seu papel fundamental trata-se da transparência aos atos praticados pelo gestor
publico, que tem por obrigação, assim de forma clara e transparente mostrar seu atos
e ofícios. (E5)
A audiência pública é uma das formas de participação e de controle popular da
Administração Pública. Ela propicia ao contribuinte a troca de informações com o
administrador, bem assim o exercício da cidadania e o respeito ao princípio do
devido processo legal em sentido substantivo. (E6)
divulgar as ações, projetos e valores investidos pela administração pública,
informando a população onde foram investidos os valores dos impostos arrecadados
(E1)
esclarecer a população sobre os gastos públicos, ao mesmo tempo em que a
comunidade deve se manifestar sobre aquilo que ela entende como as melhores
formas de investir os recursos do município. (E3)
O aspecto da ampliação da transparência dos atos públicos também é destacado
pelos atores como um dos elementos centrais da inclusão de audiências públicas no Estatuto
da Cidade e na Lei de Responsabilidade Fiscal.
Para aumentar o controle social por parte da população, evitando desperdício do
dinheiro público. (E1)
Maior transparência. (E2)
Outro entrevistado destaca a possibilidade de participação popular, claramente
destacado no Estatuto da Cidade[1].
A audiência pública foi instituída pela LRF para dar transparência aos atos da
administração pública e proporcionar a participação popular na tomada de decisões
bem como na fiscalização dos atos do poder público. (E3)
Por fim, alguns entrevistados enfatizaram a contribuição das audiências públicas
no papel de redução do desvio do dinheiro público. Ainda que a prática da audiência não seja
de fato pública, como será debatido a seguir, a sua realização auxilia a alcançar um dos
objetivos da governança pública, prezar pelo bom uso dos recursos.
Foi necessário devido aos desmandos e a farra com que o dinheiro publico era
utilizado, sem qualquer prestação de contas. (E4)
por que o desvio de verbas era muito grande e com a prestação de contas procurouse diminuir tal atitude dos governantes. (E8)
Todos os entrevistados destacaram a pequena participação da população nas
audiências públicas das quais participaram. Nas leituras das atas é possível perceber apenas a
8
participação de pessoas ligadas a Prefeitura ou a Câmara Municipal. E pequena participação é
evidenciada pelos relatos destacados a seguir:
As audiência que participei tiveram pequena presença da população, sendo que as
pessoas presentes pouco se manifestaram. Estavam lá mais como ouvintes do que
como “fiscalizadoras”. (E3)
participei de todas audiências e vi um número insignificante de participantes e
questionamentos quase nulos. (E8)
Eu participei de algumas audiências públicas, porém a comunidade em geral não
participa (E4)
A participação da população foi muito pequena, e aqueles que participaram somente
estavam interessados em resolver assunto próprio e não da coletividade. Grande
parte dos participantes são servidores públicos (E1)
O Entrevistado 5 considera que um dos principais fatores relacionados a baixa
participação da população é o formato da audiência, que utiliza muitos termos técnicos,
dificultando a interpretação dos dados por parte da população e consequente questionamento
dos relatórios apresentados.
A participação são de poucas pessoas, além do mais são mostrados termos muito
técnicos, ou seja por nossa população ser praticamente analfabeta neste quesito,
raramente ha um interesse maior, e além do mais, parece proposital a utilização de
formas verbais e modelos gráficos, de forma que não haja qualquer questionamento
dos valores. (E5)
Analisando as diversas fontes de informações coletadas, percebe-se que a
audiência pública é realizada conforme solicitado pela Lei de Responsabilidade Fiscal[2],
porém, podemos afirmar que a sua realização ocorre de maneira simbólica[16]. O foco da
realização da audiência está em cumprir a função legal preconizada pela lei, não se
importando com o papel social pelo qual ela foi proposta, que é possibilitar a participação
popular no processo de definição e fiscalização do uso dos recursos públicos.
Apesar da baixa participação da população, todos os entrevistados destacaram que
existe a possibilidade da população efetuar questionamentos e críticas no formato das
audiências públicas. O evento é de fato público e, conforme observado pelo pesquisador nas
audiências que participou, a possibilidade de efetuar questionamentos é apresentada para
qualquer participante, sendo algumas vezes até incentivado que pelo menos os vereadores
presentes questionem os dados apresentados pela prefeitura municipal. Os comentários
destacados a seguir demonstram que existe uma possibilidade latente e participação, porém
esta não é aproveitada pela população.
9
Durante a audiência é perfeitamente possível [a manifestação popular]. Sou da
opinião que ela existe pra isso. É o momento certo para a manifestação popular. (E6)
Existe a possibilidade de participação, Uma vez que ela pode questionar diretamente
o gestor durante a audiência. (E3)
Nas audiências públicas a comunidade tem a possibilidade de fazer questionamentos
e buscar respostas para as dúvidas que possui sobre os dados apresentados na
mesma. (E4)
Sim, existe a possibilidade de participação, mas no caso do nosso município não vi
nenhum questionamento. (E8)
Ao destacar a baixa participação da população, apesar a possibilidade de efetuar
questionamentos, um dos entrevistados apontou para o linguajar técnico e a dificuldade de
interpretação dos dados por parte da população como um dos fatores preponderantes para a
não participação.
Acredito que sim mas novamente frisando que a falta de capacidade técnica de
interpretação dos dados apresentados a população se afasta ou não participa. (E7)
O próprio entrevistado que destaca o linguajar técnico como um elemento que
afasta a participação popular, respondeu uma das questões com os seguintes termos:
"todos tem direito de saber onde foi, é, e será gasto as pecúnias publicas." (E7)
Isto demonstra que o linguajar técnico é habitual para os burocratas que atuam no
setor público, prática esta que precisa ser superada, pois são esses os responsáveis por
apresentar os dados do orçamento público na audiência pública.
Ao serem questionários sobre como aproximar a prática das audiências públicas
dos ideias previstos no Estatuto da Cidade[1] e na Lei de Responsabilidade Fiscal[2], foram
destacados dois elementos principais: a) mudança da linguagem utilizada nas audiências
públicas; b) ampliação da divulgação.
Diversos entrevistados destacaram a questão da linguagem como elemento central
da limitação da participação do público. As notas do pesquisador que participou das
audiências também apontam para esta dificuldade de interpretar os diversos temas
apresentados. A seguir os relatos dos entrevistados.
As audiências devem ser realizadas de forma mais simples, para que qualquer leigo
entenda o que são as receitas e despesas do município. (E1)
Acredito que uma forma de atrair a população seria fazendo uma explanação mais
clara para os leigos. A forma como se dão as audiências, no geral, são bastantes
técnicas. No geral, acredito que as pessoas têm dificuldades para entender o que é
apresentado. (E3)
10
A apresentação deve ser feita de maneira mais detalhada sem uso de termos técnicos
que dificultem a compreensão por parte dos participantes, pois para poder fiscalizar
é preciso conhecer e entender o que está sendo apresentado. (E4)
Necessita ser de forma clara, de fácil linguajar. (E5)
Acredito que deveria ser apresentado de uma maneira mais informal, simples,
abrindo assim a oportunidade do contribuinte se manifestar e contribuir para que as
Audiências sejam realmente públicas (E7)
Portanto, como ponto inicial para a ampliação da participação popular nas
audiências públicas, recomenda-se a mudança no formato de apresentação, adaptando a
linguagem apresentada para elementos presentes no repertório da população. Esta
comunicação pode ser feita pela criação de indicadores que auxiliem o processo de tradução
dos diversos termos técnicos para conceitos presentes no dia-a-dia do munícipe.
Feita esta adequação de linguagem, outro passo fundamental para elevar a
participação é melhorar a divulgação das audiências, conforme destacaram os entrevistados:
de ampla propaganda, e porque não se utilizar como em uma eleição para eleger-se,
convocando os seus cabos eleitorais e cargos comissionados para convidar o povo
para ver e ouvir de perto os valores onde estão sendo investidos (E5)
Penso que deveriam ser realizadas em parceria com entidades, de forma a ampliar o
alcance social e fazer com que mais pessoas participem. (E6)
Quando as audiências são feitas deve-se ter maior divulgação, pois hoje a
divulgação é feita somente através do diário oficial com raras exceções. (E8)
Seguindo as recomendações as divulgações poderiam ser feitas pelas rádios e
jornais locais, em formatos de notícias ou chamadas. Outra alternativa relevante apontada é a
aproximação com as entidades sociais, que possuem elevado capital social no município,
utilizando os canais destas associações como mecanismo de divulgação, para que as
audiências venham a tornar-se de fato públicas.
Considerações finais
A análise das audiências públicas realizadas na comissão de finanças do
município de Marechal Cândido Rondon no ano de 2012 evidenciam que estas se tornaram
práticas cerimoniais. Como bem evidenciado por um dos entrevistados, elas cumprem todos
os requisitos legais, é feita a divulgação necessária, os dados do orçamento municipal são
apresentados e existe espaço para questionamentos por parte dos munícipes. Porém, o
cumprimento do requisito legal não garante uma audiência de fato pública, conforme
destacam todos os entrevistados ao relatarem a pouca presença da população. Assim, ao não
possibilitar a efetiva participação popular a audiência não cumpre os requisitos apresentados
11
por Soares (2002[9]) para que seja considerada pública, sendo classificada, conforme
descrição da autora, como apenas uma audiência.
O artigo apresenta como contribuição teórica a inclusão de um conceito da teoria
institucional de vertente sociológica, o cerimonialismo, para a ampliação da compreensão da
prática das audiências públicas. Conforme apresentado na análise dos dados este conceito
pode contribuir para explicar o deslocamento entre os ideais propostos na legislação ao
recomendar as audiências públicas e a prática analisada nas audiências realizadas no
município de Marechal Cândido Rondon. A compreensão da realização destas audiências
como práticas cerimoniais é um primeiro passo para aproximá-las dos ideais inicialmente
propostos.
Como contribuição prática podemos apontar a reflexão sobre alternativas para
tornar as audiências de fato públicas. Alguns possíveis caminhos são apontados pelos próprios
entrevistados, como a ampliação da divulgação desta audiência e, principalmente, a
readequação da linguagem utilizada. Conforme destaca Benhabib (2009 apud [3]) a
democracia deliberativa quando a deliberação é pública e isenta de constrangimentos. A
utilização de uma linguagem técnica é claramente a criação de um nível de constrangimento,
onde o munícipe sente-se excluído do processo deliberativo, por não compreender o discurso
utilizado na prestação de contas. Portanto, recomenda-se que sejam realizadas pesquisas
futuras que ampliem a compreensão dos elementos de linguagem como elementos
facilitadores da participação popular nos diversos mecanismos participativos criados pelo
Estatuto das Cidades[1].
Referências
[1]
BRASIL, Lei Federal n. 10.257 (Estatuto da Cidade). Regulamenta os arts. 182 e 183
da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras
providências: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10257.htm, 2001.
[2]
BRASIL, Lei Complementar no 101, de 04 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade
Fiscal - LRF. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na
gestão fiscal e dá outras providências.:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm, 2000.
[3]
R. R. Horochovski and A. J. Clemente, “Democracia deliberativa e orçamento
público: experiências de participação em Porto Alegre, Belo Horizonte, Recife e Curitiba,”
Rev. Sociol. Polít., vol. 20, no. 43, pp. 127–157, 2012.
12
[4]
D. M. D. Costa, “Vinte anos de orçamento participativo: Análise das experiências em
municípios brasileiros,” Cadernos Gestão Pública e Cidadania, vol. 15, no. 56, pp. 8–28,
2010.
[5]
M. G. Gohn, “Empoderamento e participação da comunidade em políticas sociais,”
Saúde e Sociedade, vol. 13, no. 2, pp. 20–31, 2004.
[6]
L. H. H. LÜCHMANN, “Possibilidades e limites da democracia deliberativa: a
experiência do orçamento participativo de Porto Alegre.,” Universidade Estadual de
Campinas., 2002.
[7]
C. Souza, “Construção e consolidaçao de instituiçoes democráticas: papel do
orçamento participativo,” São Paulo em Perspectiva, vol. 15, no. 4, pp. 84–97, 2001.
[8]
R. Greenwood, C. Oliver, K. Sahlin, R. Suddaby, D. L. Deephouse, and M. Suchman,
The SAGE Handbook of Organizational Institutionalism. London: SAGE Publications, 2008,
pp. 49–77.
[9]
E. Soares, “A audiência pública no processo administrativo,” Jus Navigandi, vol. 6,
no. 58, 2002.
[10] P. Modesto, “Participação popular na administração pública. Mecanismos de
operacionalização,” SADireito, 2002. [Online]. Available:
www.sadireito.com.br/index.asp?Ir=area.asp&area=5&texto=416. [Accessed: 30-Apr-2013].
[11] I. Brzezinski, “Contribuição Apresentada pela ANPEd nas Audiências Públicas sobre
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