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ALGUMAS REFLEXÕES SOBRE OS MECANISMOS DE GESTÃO

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ALGUMAS REFLEXÕES SOBRE OS MECANISMOS DE GESTÃO
ALGUMAS REFLEXÕES SOBRE OS MECANISMOS DE GESTÃO
DE RECURSOS HÍDRICOS E A EXPERIÊNCIA DA UNIÃO EUROPEIA
Francisco Nunes Correia
IST, Lisboa, Portugal, [email protected]
Resumo
Os mecanismos de gestão constituem um tema central da problemática dos recursos hídricos e
da forma como cada sociedade se organiza para fazer face ás suas necessidades quantitativas e
qualitativas de água, no curto e no longo prazo. A abordagem deste tema concita a discussão
de questões muito diversas e que vão desde aspectos estritamente técnicos até questões de
alcance social como a democraticidade e a transparência de cada sociedade. Este artigo tem
em vista focar esta discussão em torno dos principais instrumentos de gestão da água, pondo
em evidência a sua natureza e a sua complementaridade. Começa-se por produzir alguns
comentários relativamente aos vários tipos de instrumentos, designadamente os de comando e
controlo, os que se baseiam numa gestão participada e na construção de consensos, os
econômicos e os que assentam em mecanismos de adesão voluntária, pondo em evidência a
necessidade de desenvolver complementaridades e sinergias entre os vários tipos de
instrumentos. Seguidamente faz-se uma apresentação sucinta da experiência da União
Europeia relativamente a estas matérias no quadro da implementação da nova DirectivaQuadro da Água, que pode ser encarada como um grande laboratório das politicas da água,
dado que tem em vista estabelecer, de forma efectiva, bases comuns para a gestão dos
recursos hídricos num espaço marcado pela diversidade geográfica e sócio-econômica.
Finalmente, apresentam-se algumas reflexões de índole conclusiva onde se põem em
evidência a estreita articulação entre os vários instrumentos de gestão e a relação íntima que
existe entre as formas de organização social e os mecanismos adotados por cada sociedade
para gerir os seus recursos hídricos.
Palavras Chave: Gestão de recursos hídricos, instrumentos de gestão, Directiva-Quadro da
Água, gestão da água e organização social
SOME CONSIDERATIONS ON THE WATER RESOURCES MANAGEMENT
TOOLS AND THE EUROPEAN UNION EXPERIENCE
Francisco Nunes Correia
IST, Lisboa, Portugal, [email protected]
Summary
The management mechanisms are a central topic of the water resources debate and of the
discussion on how society is organized to face its quantitative and qualitative water needs, in
the short and the long term. The discussion of these topics induces the discussion of very
diverse issues, ranging from strictly technical matters up to social issues, such as the
democraticity and transparency of each society. This paper aims at focusing the discussion
around the main instruments for water management, clarifying its nature and its
complementarities. It starts by presenting a few comments on each type of instrument, notably
those based on command and control, those based on participated management and consensus
building, the economic based instruments and those based on voluntary agreement,
highlighting the need to build on the complementarities and the synergies among several
types of instruments. Afterwards, a succinct presentation of the European Union experience
with respect to these matters, in the framework of the implementation of the new Water
Framework Directive, is presented. This implementation process can be seen as a laboratory
of water policies, because it attempts at establishing, in an effective way, a common basis for
managing the water resources in a space of distinct geographic, social and economic diversity.
Finally, some considerations are presented as a conclusion on the close coordination required
among the various instruments that are used, and on the intimate relationship between the
social organization forms and the mechanisms adopted by each society for managing its water
resources.
Key Words: Water resources management, management instruments, Water Framework
Directive, water management and social organization
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ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE LOS MECANISMOS DE GESTIÓN DE
RECURSOS HÍDRICOS Y LA EXPERIENCIA DE LA UNIÓN EUROPEA
Francisco Nunes Correia
IST, Lisboa, Portugal, [email protected]
Resumo
Los mecanismos de gestión constituyen un tema central de la problemática de los recursos
hídricos y de la forma como cada sociedad se organiza para hacer frente a las necesidades
cuantitativas y cualitativas de agua, a corto y a largo plazo. El enfoque del tema incita al
debate de asuntos muy diversos, desde aspectos estrictamente técnicos hasta asuntos de
ámbito social, como la calidad de la democracia y la transparencia de cada sociedad. Este
artículo se dedica a centralizar esta discusión alrededor del tema de los principales
instrumentos de gestión del agua, con un enfoque sobre su naturaleza y su
complementariedad. Se empieza produciendo algunos comentarios con respecto a los varios
tipos de instrumentos, en particular los de mando y control, los basados en una gestión
participativa y en la edificación de consensos, los económicos y los basados en mecanismos
de adhesión voluntaria, enfatizando la necesidad de desarrollar complementariedades y
sinergias entre los varios tipos de instrumentos. En seguida se hace una presentación sucinta
de la experiencia de la Unión Europea con respecto a estas medidas en el marco de la
aplicación de la nueva directiva marco del agua, que puede ser considerada como un largo
laboratorio de políticas del agua, pues cría, de modo seguro, bases comunes para la gestión de
los recursos hídricos en un espacio distinguido por la diversidad geográfica y
socioeconómica. Por fin, se exponen algunas reflexiones de índole conclusiva que evidencian
la estricta articulación entre los varios instrumentos de gestión y la relación recóndita que
existe entre las formas de organización social y los mecanismos adoptados por cada sociedad
para gestionar sus recursos hídricos.
Palabras Clave: Gestión de recursos hídricos, instrumentos de gestión, Directiva marco del
agua y organización social
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1. Introdução
O objectivo deste texto consiste em debater alguns aspectos dos instrumentos utilizados para a
gestão dos recursos hídricos, nomeadamente a sua complementaridade e a sua natureza como
reflexo de determinadas formas de organização social. O texto baseia-se nos comentários
feitos a uma comunicação apresentada por Porto e Lobato, 2004, no I Seminário LatinoAmericano de Políticas Públicas em Recursos Hídricos, realizado em Brasília, em Setembro
de 2004. Julga-se oportuno exprimir alguns ênfases e pôr em evidência aspectos que resultam,
seguramente, de uma vivência muito específica associada ao processo em curso na União
Europeia em matéria de política da água. Julga-se que essa experiência pode ter alguma
relevância para outras regiões do mundo, independentemente dos contextos geográficos e
sócio-econômicos, dado que ela própria é gerada em sociedades que apresentam grande
diversidade, como é o caso dos 25 Estados-membros da União Europeia (UE).
Deve-se começar por destacar a importância do tema. Gerir os recursos hídricos
significa não apenas tomar decisões sobre a melhor forma de proceder à sua conservação e à
sua alocação a diferentes usos, mas também sobre a melhor forma de assegurar a aplicação
dessas decisões, condicionando e alterando comportamentos. Assim, os “mecanismos” ou,
talvez antes os “instrumentos”, são elementos essenciais de qualquer politica da água que
aspire a não ficar apenas no papel. Pode afirmar-se que os “mecanismos” (e correspondentes
instrumentos) são relevantes quer para a governabilidade quer para a governança dos recursos
hídricos. Para a governabilidade porque sem meios não é possível alcançar os fins. Para a
governança porque nem sempre os fins justificam os meios. Os instrumentos não são,
portanto, um mero expediente ou acessório. Eles são parte indissociável do exercício do poder
e, portanto, da sua legitimidade e da sua permanente legitimação.
Os instrumentos servem uma politica da água e essa política assenta em vários
pressupostos. Esses pressupostos podem corresponder a uma atitude mais preocupada com o
crescimento econômico ou mais preocupada com a preservação dos valores ambientais,
admitindo-se todo o tipo de posições intermédias. Importa sublinhar, contudo, que posições
aparentemente antagónicas no curto prazo, podem ser conciliáveis no médio ou longo prazo.
É com uma lógica de longo prazo que a Directiva-Quadro da Água da UE (EU, 2000)
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estabelece como grande objectivo a boa qualidade ecológica em todas as massas de água do
território europeu. A razão que leva à formulação deste objectivo é, não apenas o valor que é
atribuído à ecologia em si mesma, mas sobretudo porque esta é a única forma de garantir a
satisfação de todas as necessidades de água numa lógica de longo prazo. Aquilo que parece
ser uma atitude ecocêntrica radical é, afinal, uma atitude essencialmente antropocêntrica
perspectivada no longo prazo. Como é sabido, o conceito de “desenvolvimento sustentável”
procurou superar a dicotomia entre ambiente e desenvolvimento preconizando, relativamente
a essa dicotomia, uma abordagem “win-win”.
Cabe aqui distinguir entre os conceitos de sustentabilidade fraca e forte, sendo evidente que
sociedades menos desenvolvidas prefiram adoptar um conceito de sustentabilidade fraca, isto
é, aquele em que alguma capital natural pode sacrificado em nome do desenvolvimento.
Contudo, uma sociedade que se desenvolve com base em medidas que conduzem a uma
grande permissividade ambiental é uma sociedade que terá de enfrentar dificuldades sérias no
futuro que podem comprometer a sua sustentabilidade. O relaxamento das exigências
ambientais, tal como o relaxamento das
exigências sociais, são caminhos indesejáveis de desenvolvimento econômico
dado que podem comprometer seriamente o futuro das gerações vindouras.
A competitividade de uma economia deve, tanto quanto possível, assentar na sua
produtividade e não na degradação da sua força de trabalho ou na externalização dos danos
ambientais. As vantagens de curto prazo em proceder dessa forma podem vir a ser pagas com
juros elevadíssimos. Assim, as preocupações ambientais de curto prazo podem constituir um
estímulo a um desenvolvimento econômico duradouro e socialmente desejável.
Nos pontos seguintes fazem-se algumas reflexões sobre cada um dos principais tipos de
instrumentos, designadamente os de comando e controlo, os participativos, os econômicos, e
os que se baseiam em sistemas de certificação, complementadas por algumas considerações
sobre a necessidade de usar de forma articulada os diversos tipos de instrumentos. Fazem-se,
depois, algumas considerações sobre a forma como a Directiva-Quadro sobre Política da
Água na União Europeia (UE), presentemente em fase de implementação, aborda a questão
dos instrumentos de gestão. A finalizar, apresentam-se algumas considerações finais de
natureza conclusiva.
2. Alguns comentários sobre os instrumentos de comando e controlo
Os mecanismos de comando e controlo constituem a forma mais direta de
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intervenção dos poderes públicos. Assenta na atribuição de outorgas para o
uso da água e licenças para a descarga de efluentes e no desenvolvimento
de meios adequados para assegurar o respectivo cumprimentos. Ao regular de
forma normativa o acesso de utilizações privativas a um bem público, coloca inevitavelmente
os poderes públicos numa posição de protagonismo. Isso não significa que esse protagonismo
não seja aceite pela sociedade se for exercido com equidade e com critérios transparentes.
Uma das vantagens dos mecanismos de comando e controlo consiste precisamente em
por em evidência de forma pública e notória os critérios utilizados pelos poderes públicos.
Com efeito, ao estipular de forma imperativa o que pode e o que não pode ser feito, os
instrumentos de comando e controlo afastam-se daqueles instrumentos em que as condições
de utilização dos meios hídricos resultam de processos socialmente complexos baseados no
consenso ou na aquiescência dos utilizadores ou na sua capacidade económica para adquirir
direitos, antes reflectindo, directamente, objectivos e prioridades pressupostamente de
interesse público. Naturalmente que estas vantagens apenas são reais se os poderes públicos
dispuserem de uma legitimidade democrática socialmente reconhecida. Se os poderes
públicos forem encarados como um “corpo estranho” relativamente à sociedade e se forem
vistos como usurpadores e corruptos, o comando e controlo torna-se numa forma de
prepotência. Em qualquer caso, as sociedades que pretendem construir ou consolidar sistemas
democráticos não devem desistir de reforçar a autoridade do Estado, forçando o seu
aperfeiçoamento, e submetendo-a permanentemente ao escrutínio da sociedade.
Os sistemas baseados no comando e controlo têm, contudo, algumas limitações importantes,
especialmente se não forem complementados por outros instrumentos de gestão. om efeito
os custos de transação podem ser significativos, especialmente
no que se refere à componente do “controlo”, isto é da execução com
efectiva garantia de cumprimento. Estes sistemas são também
pouco
mobilizadores de sinergias, dado que são aceites de forma passiva pelos agentes sociais e
econômicos que os encaram apenas como mais um “obstáculo” legal a que têm de fazer face.
Esta atitude agrava-se porque nem sempre os critérios que servem de base à regulamentação
existente são devidamente apreendidos pelos utilizadores e, nesse sentido, a sua desejada
transparência corre o risco de, ao invés, se tornar obscura. Neste sentido, os mecanismos de
comando e controlo tornam-se desresponsabilizadores porque os usuários apenas se
preocupam (quando se preocupam) com o cumprimento “formal” da legislação, não sendo
encorajados e participar na definição das “regras do jogo” ou sequer a compreender os seu
fundamento.
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Existem duas abordagens distintas e, numa primeira análise contraditórias,
relativamente aos mecanismos de comando e controlo. A primeira impõe valores limites de
emissão para determinados poluentes, independentemente do meio receptor. A segunda, visa
objectivos de qualidade do meio receptor pelo que admite cargas poluentes consentâneas com
a natureza do meio e, portanto, variando de caso para caso. À primeira vista a primeira é
irracional e arbitrária e a segunda muito mais fundamentada. Todavia, a simplicidade
administrativa da primeira abordagem é evidente, além de que permite uma aplicação
inequívoca e livre de qualquer controvérsia o que é importante em sociedades em que a
concorrência é muito intensa e os agentes econômicos precisam conhecer as regras do jogo
sem qualquer ambiguidade. A segunda abordagem é muito mais flexível e eficaz de um ponto
de vista ambiental, mas introduz uma margem de discricionariedade que perturba os agentes
económicos, especialmente em sociedades muito competitivas. As regras do jogo são, neste
caso, ditadas por modelos complexos e sempre criticáveis. É por isso que na grande maioria
dos países acabou por triunfar a simplicidade e a previsibilidade em detrimento de uma
abordagem mais racional mas de resultados incertos.
Vale a pena referir que os mecanismos de comando e controlo, ao colocarem exigências
rigorosas aos utilizadores da água, contribuem para a sua modernização tecnológica uma vez
que tecnologias mais modernas são, em geral, menos poluentes. A poluição não é mais do que
um desperdício pelo que sistemas mais eficientes tendem a causar menos desperdício ou a
basear-se na reutilização de algumas das substâncias poluentes. Naturalmente, as exigências
feitas aos utilizadores da água têm de ser realistas e adaptadas à tecnologia disponível.
3. Alguns comentários sobre gestão participada e construção de consensos
A sintonia dos agentes econômicos e sociais, e da sociedade em geral, com os desígnios de
uma politica de recursos hídricos constitui um elemento essencial para o sucesso dessa
politica. É neste plano que se coloca a importância de uma gestão participada e da construção
de consensos como instrumento para a prossecução de politicas. O assumir voluntário de um
caminho comum, é desde logo meio caminho andado.
O planeamento constitui a sede privilegiada para a utilização deste tipo de mecanismos.
De fato, planear consiste em definir um caminho a percorrer e objectivos a alcançar pelo que
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a definição de uma vontade colectiva ajuda a clarificar esses objectivos e a forma de os
alcançar. A participação e a construção de consensos é inquestionavelmente o tipo de
instrumentos que mais responsabiliza os usuários e a sociedade em geral e que mais energias
e sinergias pode mobilizar.
Um elemento essencial para que a gestão participada tenha êxito e para que a
construção de consensos seja possível é o desenvolvimento de uma boa base de informação
que seja reconhecida como credível. É importante nas discussões sobre recursos hídricos ser
capaz de separar fatos de opiniões. As opiniões exprimem diversos pontos de vista legítimos,
mas com um elevado grau de subjectividade que reflecte, necessariamente, interesses e
atitudes. Os fatos devem ser estabelecidos de uma forma tão objectiva e consensual quanto
possível, devendo estar disponíveis numa base de dados acessível aos vários intervenientes e
à sociedade em geral.
4. Alguns comentários sobre os instrumentos econômicos
A cobrança pelo uso da água e pela rejeição de efluentes tem pelo menos dois objectivos
distintos mas complementares. O primeiro, e porventura mais nobre, consiste em induzir
comportamentos adequados nos utilizadores. Com efeito, a cobrança pelo uso da água leva a
uma utilização racional do recurso e à adopção de medidas de redução na fonte, permitindo,
também, atrair os utilizadores para locais ou períodos do ano mais convenientes. O segundo,
que não deve ser menosprezado em regiões carentes de investimento em infra-estruturas
hídricas, permite alavancar recursos significativos para prover às necessidades de
investimento.
Os economistas tendem a sobrevalorizar a importância destes instrumentos porque
encontram neles uma forma de induzir comportamentos racionais nos agentes econômicos.
Assim, dedicam “tratados” a estabelecer valores e custos com o objectivo de estabelecer
sistemas de preços bem fundamentados e racionais. A experiência mostra que se trata, em
grande medida, de uma ilusão porque, no mundo real, são constrangimentos bem mais
simples que determinam qualquer sistema de custos da água (ou da rejeição de efluentes).
Não se conhece até hoje nenhum caso em que os valores cobrados se baseiem exclusivamente
em cálculos económicos apesar destas questões virem a ser teorizadas desde há algumas
décadas.
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Os custos de transação dos instrumentos econômicos são menores do que os
que se verificam nos sistemas baseados no comando e controlo. Todavia, é
necessário ter presente que estes instrumentos também têm custos de índole
administrativa e que obrigam igualmente a dispor de mecanismos de força
que assegurem um efetivo cumprimento. Contudo, estes instrumentos assentam
menos na “força bruta” e requerem uma administração mais sofisticada.
A aplicação do princípio do poluidor-pagador não se pode confundir com aplicação de
multas. Tal confusão seria o mesmo que numa auto-estrada confundir o pedágio com a multa.
O pedágio é o que se paga para circular legalmente tal como a taxa de poluição é o que se
paga para rejeitar efluente dentro dos limites impostos pela licença. Se os limites são muito
baixos, o poluidor é compelido a realizar maiores investimentos para os poder cumprir,
tornando praticamente inócuos os instrumentos econômicos. Se os limites são muito altos
tenderá a poluir mais e a pagar mais, “sociabilizando” de alguma forma a resolução do
problema e permitindo vários tipos de perequação. Contudo, a cobrança não deve ser vista
como um objectivo em si mesmo mas simplesmente como um instrumento pelo que o que
parece essencial é que se alcancem, de uma forma ou de outra, os objectivos definidos para a
qualidade do meio hídrico e para a satisfação dos vários usos.
5. Alguns comentários sobre mecanismos de adesão voluntária
Importa chamar a atenção para um tipo de mecanismos que são pouco utilizados e pouco
referidos na literatura, os mecanismos de adesão voluntária. Trata-se de uma chamada de
atenção com muita atualidade dado que os mecanismos de certificação tendem a generalizarse, especialmente junto da indústria, e estão em larga medida associados à globalização dos
mercados.
Com efeito, os mercados mais exigentes exigem crescentemente a certificação com a
ISO 14 000, dedicada à certificação ambiental das empresas. Esta exigência tem efeitos muito
positivos nas atitudes das empresas que não só ganham uma
maior consciência das
incidências ambientais das suas actividades, como também são obrigadas a adoptar sistemas
de gestão que minimizem essas incidências.
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Os mecanismos de certificação podem ser considerados em dois planos. Um primeiro,
mais
tradicional
tem
a
ver
com
os
mecanismos
de
certificação
consagrados
internacionalmente e que têm já hoje um impacto positivo pelas razões referidas. A sua
generalização pode, assim ser encarada como um instrumento para melhorar as condições de
utilização da água. Um segundo, propostos pelos autores, que consiste em trazer para o nível
da gestão por bacia mecanismos de certificação que permitam diferenciar os usuários de
acordo com o seu desempenho incentivando-os ou penalizando-os em conformidade. Com
efeito, é possível conceber um sistema em que os níveis de participação dos vários
utilizadores da água tenham reflexo na aplicação dos mecanismos econômicos, penalizando
ou bonificando os comportamentos negativos ou positivos respectivamente.
6. Complementaridades e sinergias entre instrumentos de gestão
Em todo o mundo, os modelos de gestão baseados no uso exclusivo, ou quase exclusivo, dos
mecanismos de comando e controlo têm vindo a ser substituídos por mecanismos mais
elaborados e flexíveis que recorrem a uma maior diversidade de instrumentos. Importa
contudo reter a ideia que nenhum instrumento pode ser usado em exclusivo com sucesso,
sendo recomendável uma utilização articulada de instrumentos que retire vantagem das
particularidades de cada um. Assim, mais do que identificar os “melhores” instrumentos de
gestão, é necessário reflectir sobre a forma de os utilizar de forma conjugada, tanto mais que,
em alguns casos, eles estão estreitamente relacionados entre si e potenciam-se mutuamente.
Esta complementaridade é ainda mais necessária onde o Estado é mais fraco porque nesses
casos a capacidade de fazer aplicar a legislação é pequena e os instrumentos de comando e
controlo têm dificuldade em assegurar sozinhos as exigências da gestão.
Numa análise superficial pode-se pensar, por exemplo, que os mecanismos
participativos e baseados nos consensos estão necessariamente nas antípodas dos sistemas
baseados no comando e controlo. Eles estão realmente nas antípodas quando os sistemas de
comando e controlo são vistos como uma “prepotência” de poderes públicos mal aceites ou de
idoneidade não reconhecida. Mas numa sociedade que viva em harmonia com os seus poderes
públicos e reconheça a sua legitimidade democrática, emanação da própria sociedade civil, a
participação e a construção de consensos podem ser encarados como mecanismos que
contribuem para a definição dos critérios de “comando” cuja execução é assegurada por
mecanismos de “controlo” socialmente aceites.
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Aliás os mecanismos de comando e controlo continuam a constituir a retaguarda dos
modelos de gestão, mesmo nos casos em que outros instrumentos são abundantemente
usados. Os próprios mecanismos econômicos assentam num sistema de concessão de outorgas
e licenças que está estreitamente ligado aos mecanismos de comando e controlo. É também
frequente que mesmo onde os sistemas de cobrança pela poluição rejeitada estão em vigor,
existam mecanismos complementares que impõem coercivamente limites máximos a essa
poluição. Aliás, a generalidade dos países que adoptaram o princípio do poluidor-pagador,
fizeram-no em conjunto com a manutenção de um sistema de multas para quem ultrapassa os
limites permitidos legalmente numa lógica de comando e controlo.
Vale a pena sublinhar que os instrumentos econômicos, para além dos contributos
significativos, já referidos, nomeadamente no que se refere à capacidade para alavancar
recursos e para induzir comportamentos adequados por parte dos utilizadores, têm ainda um
importante benefício indirecto que consiste em fomentar a participação e a construção de
consensos. Com efeito, o fato dos utilizadores contribuírem financeiramente de forma directa
para melhorar a gestão dos recursos hídricos, contribui também para a aumentar o seu
envolvimento e compreensão dos problemas. Este envolvimento cria condições para que
possam participar nas decisões sobre as melhores formas de utilizar os recursos alavancados,
recuperando eventualmente alguns dos recursos financeiros que foram obrigados a pagar
tendo em vista melhorar o seu desempenho no que concerne à utilização da água ou rejeição
de efluentes. Gera-se assim uma espiral positiva em que o pagamento gera direitos e o
exercício dos direitos gera melhor utilização da água.
Resulta assim claro que os vários mecanismos de gestão se potenciam mutuamente e
que, em vez de excludentes, devem ser encarados como complementares. Comando e
controlo, cobrança pela utilização da água e participação na construção de consensos
constituem os vértices de um triângulo que, numa sociedade amadurecida, coexistem e se
legitimam mutuamente.
7. A Directiva-Quadro da Água da União Europeia e os mecanismos de gestão
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A análise comparativa dos sistemas institucionais de gestão da água contribui sempre de
forma muito significativa para uma compreensão aprofundada das questões da governança.
Um exemplo de análise comparativa dos diferentes modelos e instrumentos de gestão da água
na Europa é dado pelo projecto EUROWATER (Correia ed., 1998). Alguns resultados deste
estudo, cotejados com a realidade do Brasil, são apresentados por Canali et al., 2000.
No momento actual, vinte e cinco países da União Europeia (UE) estão obrigados a
implementar até 2015 a “Directiva do Parlamento e do Conselho para o Estabelecimento de
um Quadro para a Ação Comum no Domínio da Politica da Água” (EU, 2000), vulgarmente
conhecida por Directiva-Quadro da Água. O que é particularmente interessante nesta
Directiva é que ela pretende definir linhas de rumo e objectivos comuns para a gestão da água
que se ajustem a realidades tão diversas e contrastantes como as zonas árcticas da Lapónia, no
norte da Finlândia, ou as ilhas semi-áridas de Chipre ou Malta, no mar Mediterrâneo. Em
síntese, pode afirmar-se que o que está em causa é aplicar soluções diferentes a problemas
comuns e implementar soluções comuns em realidades muito diferentes (Correia, 2003a).
Estas circunstâncias transformam todo o processo de implementação da Directiva-Quadro
num verdadeiro laboratório, cujos resultados são importantes, não apenas, de forma directa,
para as sociedades europeias mas, de forma indirecta, para todo o mundo dado constituírem
uma importante fonte de experiência e reflexão (Correia, 2003b).
O objectivo central da Directiva-Quadro consiste em alcançar uma boa qualidade da
água em todo o território da UE. O conceito de boa qualidade da água afasta-se dos conceitos
tradicionais baseados em parâmetros físicos, químicos ou mesmo biológicos, para colocar no
centro das preocupações a qualidade ecológica das massas de água. Como já foi referido, este
objectivo central, para além de dar satisfação às exigências ambientais de largos sectores das
sociedades europeias, é encarado como uma garantia transgeracional de dispor a longo prazo
de água para satisfazer todas as necessidades humanas.
Para alcançar os objectivos da Directiva, estabelecem-se um conjunto de orientações e
de valores de referência, deixando a cada Estado-membro da UE a obrigação de definir no
detalhe as soluções institucionais e legislativas que pretende adoptar. Um bom equilíbrio entre
a definição dos objectivos e a escolha dos meios para os alcançar constitui um dos aspectos
interessantes da Directiva-Quadro, resultante, em larga medida, da própria diversidade das
sociedades a que se dirige. A flexibilidade resulta também da UE não poder ser vista como
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um Estado Federal com níveis hierárquicos de poder bem definidos. Pelo contrário, a UE
consiste, essencialmente, num tratado de adesão voluntária entre Estados soberanos que
entendem partilhar algumas dimensões da sua soberania. Não se julgue, contudo, que a
flexibilidade conduz ao laxismo. A Comissão Europeia tem um papel crucial na
monitorização de todo o processo de implementação da Directiva, podendo impor pesadas
sanções aos países que não dêem os passos julgados adequados.
Uma versão integral da Directiva-Quadro da Água (DQA) em língua portuguesa pode
ser encontrada em http://dqa.inag.pt. Versões nas várias línguas da UE podem ser obtidas no
site
oficial da
Comissão Europeia:http://europa.eu.int/comm/environment/water/water-
framework/index_en.html. Sintetizam-se, a seguir, alguns dos aspectos mais relevantes com
base nos trabalhos de Chave, 2001 e Correia, 2003b.
Arranjo institucional básico
Até ao final de 2003 (Artigo 3º da DQA) todos os Estados-membros identificaram as bacias
hidrográficas e as massas de água subterrâneas que se encontram no seu território e
procederam à sua integração numa região hidrográfica. O mesmo procedimento deve ser
adoptado em relação às bacias partilhadas por mais de um Estado-membro que devem ser
integradas numa região hidrográfica internacional. No mesmo prazo deverão ter sido
identificadas as autoridades competentes para a aplicação da directiva em cada região
hidrográfica e adoptadas as disposições administrativas necessárias para assegurar essa
aplicação. É interessante referir que em versões iniciais da Directiva constava a exigência de
órgãos de gestão específicos para cada bacia. Esta exigência acabou por ser retirada
essencialmente pela pressão de Estados Federais como a Alemanha em que as estruturas
politicas estaduais são suficientemente fortes para não ver com agrado estabelecer-se uma
malha territorial diferente da existente e que está consagrada em termos administrativos e
políticos. Este dilema foi por vezes referido como o dilema entre a solidariedade e a
subsidiariedade. A solidariedade refere-se a órgãos de gestão por bacia, com uma forte
participação dos utilizadores da água, encarados como parceiros solidários. A subsidiariedade
refere-se ao respeito pelas estruturas descentralizadas de poder politico democrático já
existentes, como são, por exemplo, os länder alemães.
Caracterização das regiões hidrográficas e dos impactos das actividades humanas
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Até ao final de 2004 (Artigo 5º) foi feita uma caracterização completa de todas as regiões
hidrográficas (Anexo II e III da DQA) tendo em conta as características biofísicas das bacias,
o impacto das actividades humanas sobre o estado das águas superficiais e subterrâneas e a
análise económica da utilização da água. Esta caracterização é especialmente exigente e
inovadora no que se refere aos aspectos ecológicos, considerados essenciais para o
estabelecimento de objectivos ambientais. Podem ser considerados dois sistemas, de acordo
com o Anexo II: o sistema A baseia-se nas características gerais de grandes eco-regiões
europeias enquanto o sistema B se baseia numa análise mais específica da massa de água em
consideração. A análise económica que é necessário realizar para cada região hidrográfica é
também inovadora e obriga a considerar separadamente as diversas utilizações da água,
especialmente para a agricultura, indústria e para fins domésticos, e a incluir a amortização
dos custos dos serviços de água, custos ambientais e de recursos. No mesmo prazo foi feito o
registo das zonas sujeitas a regimes especiais de protecção no que se refere a águas
superficiais, subterrâneas ou à conservação de habitats (Artigo 6º).
Procedimentos de monitorização
A monitorização do estado das águas de superfície, do estado das águas subterrâneas e das
áreas protegidas deverá estar operacional até 2006 (Artigo 8º). Os procedimentos de
monitorização devem seguir o que está estipulado no Anexo V. As dimensões ecológicas
dessa monitorização são especialmente exigentes e inovadoras. A preocupação com a
monitorização resulta de se considerar essencial dispor de informação credível antes de
avançar com os Planos de Bacia Hidrográfica e com os Programas de Medidas adiante
referidos. Esta informação é essencial para tornar útil a participação dos utilizadores e da
sociedade em geral, uma vez que é necessário partir de uma base sólida e, tanto quanto
possível, consensual relativamente à situação existente e aos problemas a que é preciso fazer
face. Estas preocupações têm vindo a ganhar relevância no quadro da União Europeia, sendo
de referir o trabalho meritório que tem vindo a fazer a Agencia Europeia do Ambiente na
última década.
Objectivos ambientais
De acordo com o Artigo 4º, até 2015 todos os Estados-membros devem alcançar um bom
estado das águas superficiais e subterrâneas. De acordo com a definição que consta da própria
Directiva (Artigo 2º), entende-se por bom estado das águas superficiais “…o estado em que se
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encontra uma massa de água quando os seus estados ecológico e químico são considerados,
pelo menos, bons”. No caso de massas de água fortemente modificadas, como por exemplo a
montante de barragens, em que é difícil obter um estado ecológico bom, exige-se apenas um
bom potencial ecológico acompanhado de um estado químico bom. Um bom estado das águas
subterrâneas é “… o estado em que se encontra uma massa de águas subterrâneas quando os
seus estados quantitativo e químico são considerados, pelo menos, bons”. O Anexo V
especifica os elementos que devem ser tidos em conta para os vários tipos de massa de água,
as definições que deverão ser adoptadas para os diferentes níveis de qualidade e os
procedimentos necessários para proceder à sua monitorização. Os Programas de Medidas,
adiante referidos, constituem o principal instrumento para alcançar estes objectivos em termos
operacionais.
Instrumentos econômicos
Segundo o Artigo 9º, as políticas para a definição do preço da água constituem um elemento
importante da sustentabilidade da gestão dos recursos hídricos. Essas políticas estarão em
aplicação em 2010. Mais especificamente, os Estados-membros devem assegurar que o preço
da água crie incentivos adequados para que os vários utilizadores usem a água com eficiência
e contribuam para alcançar os objectivos da Directiva. Pretende-se a análise de todos os
sectores, considerando-se de forma autónoma pelo menos o industrial, o doméstico e o
agrícola. Os preços da água devem contribuir para a amortização dos custos dos serviços de
água com base na análise económica feita de acordo com o Anexo III e tendo em conta o
princípio do poluidor-pagador. Como válvula de segurança para evitar incumprimentos da
Directiva, é estabelecido que os Estados-membros, neste processo de estabelecimento dos
preços da água, podem atender às consequências sociais, ambientais e económicas da
amortização, bem como às condições geográficas e climatéricas da região ou regiões
afectadas. É interessante referir que, no decurso do processo negocial, evoluiu-se de uma
posição rígida de amortização integral de todos os custos da água, sempre e em todas as
condições, para uma situação economicamente discutível mas politicamente viável de admitir
uma aproximação tendencial à amortização dos custos, tendo sido salvaguardadas algumas
situações “sociais, ambientais e económicas” justificadoras de uma excepção ao princípio
geral. Um dos argumentos utilizados foi o de que os países mais desenvolvidos da Europa
alcançaram níveis de serviço de elevada qualidade à custa de pesados investimentos públicos
a fundo perdido, pelo que se revestiria de natureza discriminatória exigir, agora, que nas
regiões menos desenvolvidas fossem os utilizadores a suportar integralmente os custos.
15
Proceder à redistribuição de renda é uma das atribuições do Estado, reconhecendo-se, assim,
que essa redistribuição pode passar por investimentos públicos no domínio dos recursos
hídricos. Todavia, a Directiva impõe o princípio da total transparência de quaisquer
mecanismos de subsidiação direta ou cruzada, a concretizar desde já nos es tudos econômicos
para a caracterização de cada região hidrográfica.
Programa de Medidas
Com base na análise das características das regiões hidrográficas e na monitorização
previamente referidas, os Estados-membros deverão preparar até 2009 um Programa de
Medidas para cada região hidrográfica, tendo em vista atingir os ambiciosos objectivos
ambientais estabelecidos na DQA (Artigo 11º e Anexo III). Estes programas serão objecto de
ampla discussão pública e devem estar operacionais antes de 2012, podendo ser revistos e
actualizados até 2015. Os Programa de Medidas, em conjunto com os Planos de Bacia
Hidrográfica tratados a seguir, são os principais mecanismos de integração que asseguram a
articulação entre os vários instrumentos e a sua adequação aos objectivos estabelecidos. São
também a principal base para a participação dos utilizadores da água e da sociedade em geral.
Os Programas de Medidas constituem, também, um elo essencial com as anteriores directivas
relativamente à gestão dos meios hídricos. Com efeito, os Programas de Medidas deverão
permitir alcançar em cada bacia hidrográfica o cumprimento da seguintes directivas: Directiva
relativa à qualidade das águas balneares (76/160/CEE); Directiva relativa à conservação das
aves selvagens (79/409/CEE); Directiva relativa às águas destinadas ao consumo humano
(80/778/CEE), alterada pela Directiva 98/83/CE; Directiva relativa aos riscos de acidentes
graves (Seveso) (96/82/CE); Directiva relativa à avaliação de efeitos no ambiente
(85/337/CEE); Directiva relativa às lamas de depuração (86/278/CEE); Directiva relativa ao
tratamento de águas residuais urbanas (91/271/CEE); Directiva relativa aos produtos
fitofarmacêuticos (91/414/CEE); Directiva relativa aos nitratos (91/676/CEE); Directiva
relativa aos habitats (92/43/CEE); Directiva relativa à prevenção e controlo integrados da
poluição (96/61/CE).
Plano de Gestão de Bacia Hidrográfica
Para cada região hidrográfica deve ser preparado até 2009, e revisto até 2015, um Plano de
Gestão de Bacia Hidrográfica de acordo com o Artigo 13º e o Anexo VII. Este Plano deve
incluir a descrição das características da região hidrográfica no que diz respeito a águas
16
superficiais e subterrâneas, uma síntese das principais pressões e impactos das actividades
humanas, a identificação e mapeamento das zonas protegidas, um mapa das redes de
monitorização, uma lista dos objectivos ambientais para as várias massas de água, uma síntese
da análise económica do uso da água, uma síntese do programa ou programas de medidas
dentro de cada região hidrográfica, uma referência a programas ou planos de gestão mais
detalhados relativos a sub-bacias, a questões sectoriais ou a tipos de recursos, com uma
síntese dos respectivos conteúdos, uma síntese das medidas adoptadas para a informação e
consulta do público, uma lista das autoridades competentes pela aplicação da directiva em
cada região hidrográfica e as formas de contacto com essas instituições e os procedimentos
para obter documentação de base ou informação corrente. Estes planos de gestão têm uma
natureza muito abrangente e incluem toda a informação relevante no que se refere a
objectivos e medidas adoptadas para a aplicação da Directiva em cada região hidrográfica. Tal
como os Programas de Medidas, deverão ser revistos pela primeira vez até 2015 e, a partir de
então, de seis em seis anos. O objectivo central, já referido, consiste em alcançar um bom
estado de todas as massas de água em todo o território da UE até 2015. Contudo, este
objectivo pode ser impossível de alcançar em alguns casos, devidamente justificados, por
razões de viabilidade técnica, custos desproporcionados ou condições naturais particularmente
difíceis. Os ciclos de revisão a cada seis anos dos Programas de Medidas e dos Planos de
Gestão têm em vista alcançar esse objectivo num prazo mais dilatado que não deve
ultrapassar 2027.
Bacias internacionais
As bacias partilhadas por mais de um Estado-membro ou envolvendo países que não
pertencem à UE terão um tratamento semelhante no que se refere à caracterização, elaboração
de Planos de Gestão e de Programas de Medidas. Assim, de acordo com o Artigo 3º, “Os
Estados-membros garantirão que uma bacia hidrográfica que abranja o território de mais de
um Estado-membro seja incluída numa região hidrográfica internacional. A pedido dos
Estados-membros interessados, a Comissão actuará para facilitar essa inclusão numa região
hidrográfica internacional. Cada Estado-membro tomará as disposições administrativas
adequadas, incluindo a designação das autoridades competentes adequadas, para a
aplicação das regras da presente directiva na parte de qualquer região hidrográfica situada
no seu território”. Prevendo-se que em alguns casos a coordenação entre Estados-membros
pode ser difícil, determina-se no Artigo 12º que “se um Estado-membro identificar uma
questão que tenha impacto sobre a gestão das suas águas mas que não possa resolver, pode
17
informar desse fato a Comissão e qualquer outro Estado-membro interessado, podendo
apresentar recomendações para a resolução do problema em causa. A Comissão dará
resposta aos relatórios ou recomendações dos Estados-membros dentro de um prazo de seis
meses”. Reforça-se, assim, o papel da Comissão, numa lógica de subsidiariedade, nos casos
em que os Estados-membros tenham dificuldades de articulação. Contudo, privilegia-se uma
abordagem bi-lateral ou multi-lateral sempre que possível. Como é sabido, a gestão de
recursos hídricos em bacias partilhadas por mais de um país é uma matéria que tem merecido
atenção crescente por parte da comunidade internacional e cuja importância não cessará de
aumentar. As disposições da DQA afiguram-se particularmente interessantes na medida em
que não prejudicam a soberania de cada Estado-membro mas condicionam-na no quadro de
um planeamento e gestão coordenados entre países.
Informação, consulta e participação
Será encorajado, de acordo com o Artigo 14º, o envolvimento activo de todas as partes
interessadas na aplicação da Directiva e no desenvolvimento dos programas e planos. Até
2006 os Estados-membros informarão e consultarão o público, incluindo os utilizadores da
água, sobre o calendário e programa de trabalhos para a preparação dos Planos de Gestão de
Bacia Hidrográfica. Uma visão global de todas as questões relevantes para a gestão dos
recursos hídricos será apresentada ao público até 2007 e uma primeira versão dos Planos de
Gestão será apresentada até 2008. A preparação dos planos é assim assumida como a
instancia privilegiada para a participação e construção de consensos. Todavia, a participação
não se esgota nessa fase. Cada país tem toda a liberdade de desenvolver a aprofundar os seus
sistemas de participação, estando todos obrigados a regras de transparência dos actos
administrativos regulados, aliás, por outras directivas.
8. Considerações Finais
18
Julga-se oportuno fazer algumas reflexões finais, baseadas na experiência em curso na UE,
que podem ser relevantes para o tema da gestão dos recursos hídricos noutras regiões do
mundo:
•
Os mecanismo de comando e controlo continuam a desempenhar um papel essencial
como suporte básico do sistema de gestão. Todavia, este sistema é exercido no quadro
dos Planos de Bacia e dos correspondentes Programas de Bacia. As exigências de todas
as directivas anteriores mantêm-se em vigor, mas a sua implementação deve agora de
ser feita de forma integrada no quadro específico de cada bacia. Recorda-se que o
acervo de exigências é grande e diversificado. A própria Directiva-Quadro determina
que sejam tidas em conta as exigências relativas à qualidade das águas balneares, à
qualidade para a produção de água para consumo humano, às águas residuais urbanas,
aos produtos fito-farmacêuticos e agro-tóxicos, aos nitratos, às lamas de depuração, à
preservação dos habitats, à conservação das aves selvagens, aos riscos de acidentes
graves e ainda que sejam cumpridas as disposições sobre prevenção e controlo
integrado de poluição.
•
A DQA vem pôr fim a um dilema entre duas abordagens distintas e algo conflituantes
na cena europeia: os valores limites de emissão e as normas de qualidade. Os valores
limites de emissão têm a ver com a definição de cargas poluentes máximas susceptíveis
de autorização por meio de licenças. Esses máximos aplicam-se independentemente da
capacidade de carga do meio receptor. As normas de qualidade tem a ver com os
procedimentos que em alguns países se designam como enquadramento dos corpos de
água, isto é, a definição de objectivos de qualidade em função dos usos actuais ou
potenciais, tal como na Resolução N.º 20 de 1986 do Conselho Nacional do Meio
Ambiente do Brasil. A Directiva-Quadro da Água determina que seja utilizada uma
“abordagem combinada” que consiste em utilizar o mais exigente dos dois critérios.
Esta disposição significa que se mantêm os limites de emissão em todo o espaço da UE
(correspondendo a preocupações de não distorcer a concorrência entre os agentes
económicos), mas quando tal não for suficiente para alcançar os objectivos de qualidade
estabelecidos, esses limites devem ser ainda mais exigentes de forma assegurar todos os
usos potenciais para cada massa de água.
19
•
Os instrumentos econômicos passam a desempenhar um papel essencial na gestão do
recurso, generalizando-se a todo o espaço da UE. Tendencialmente o preço a cobrar
pela água (e pela rejeição de efluentes) deve “amortizar os custos dos serviços hídricos,
mesmo em termos ambientais e de recursos” (Artigo 9º). A enorme controvérsia
suscitada por esta disposição na fase de negociação da DQA, fez compreender que,
neste processo, prevalecerá necessariamente uma abordagem baseada na viabilidade
social e politica em detrimento de uma pura abordagem económica. Por esse motivo, a
DQA só pode ser aprovada com a inclusão de uma disposição que mitiga explicitamente
as exigências antes formuladas: “Neste contexto os Estados-Membros podem atender às
consequências sociais, ambientais e económicas da amortização, bem como às
condições geográficas e climatéricas da região ou regiões afectadas”. Não se deve
considerar, também neste caso, que esta mitigação abre a porta ao não cumprimento do
princípio geral que está estabelecido. Cabe à Comissão Europeia, à semelhança do que
acontece em outras circunstâncias análogas, negociar com cada país as condições de
aplicação, o que costuma fazer com um elevado grau de exigência.
•
Todos mecanismos de participação são vivamente encorajados, embora a formulação
dos mecanismos concretos seja algo vaga e abrangente. Esta situação resulta da grande
diversidade das tradições institucionais, jurídicas e culturais de cada Estado-Membro da
União Europeia, que torna difícil a imposição de um modelo único. Mais uma vez, cabe
à Comissão Europeia avaliar e aprovar os passos dados por cada país nesta matéria.
Considera-se essencial a identificação dos agentes relevantes em cada bacia
hidrográfica e o estabelecimento de mecanismos de participação, especialmente para a
elaboração dos Planos e Programas de Medidas. Exige-se, também, a identificação das
autoridades responsáveis por cada bacia. As formas concretas de participação e os
arranjos institucionais são, contudo, deixados à consideração de cada Estado-Membro.
•
Para além dos mecanismos de gestão habituais, tais como o comando e controlo, os
instrumentos econômicos ou os sistemas de participação, é atribuída grande importância
à componente tecnológica, aproximando-se, aliás, dos mecanismos de certificação antes
referidos. Com efeito, a DQA obriga à utilização das “melhores tecnologias disponíveis
que não impliquem custos incomportáveis”, criando uma pressão significativa para a
modernização tecnológica dos agentes econômicos. Esta disposição está presente
noutras directivas recentes da UE tal como a designada Directiva PCIP (Prevenção e
20
Controlo Integrado da Poluição) e parte do pressuposto que essa modernização é boa
tanto para o ambiente como para a economia.
A gestão dos recursos hídricos é um processo socialmente complexo em que se cruzam
desígnios contraditórios. Em última instância, importa fazer prevalecer o interesse público e
geral face aos múltiplos interesses particulares. Contudo, a dialéctica entre uns e outros deve
assentar em pressupostos de legitimidade e de eficácia. A legitimidade remete para a questão
da governança, cuja relevância é crescentemente reconhecida. A eficácia remete para a
questão da governabilidade, isto é a capacidade de implementar de forma efectiva as
determinações socialmente aceites e legitimadas. O “excesso” de preocupações com a
governança pode levar à perda de eficácia. O “excesso” de preocupação com a eficácia pode
levar a uma menor consideração da questão da legitimidade. Os instrumentos e mecanismos
de gestão constituem a componente essencial deste processo e a sua adequação é fundamental
para conciliar legitimidade com eficácia.
A gestão da água, pela sua riqueza e pela sua complexidade, obriga a reflectir sobre a
essência do Estado, sobre a sua ação e sobre a sua relação com a sociedade civil. A reforma e
a modernização do sistema de gestão dos recursos hídricos é indissociável da reforma e da
modernização do Estado. Um sistema de gestão de recursos hídricos moderno e eficaz
constitui, em si mesmo, um contributo para a modernização do Estado. Um sistema de gestão
de recursos hídricos equitativo e participativo constitui um contributo importante para a
democratização do Estado. Esses atributos são, não apenas compatíveis, mas mesmo
potenciados por um Estado bem apetrechado e forte desde que socialmente reconhecido na
sua legitimidade. A água e, de uma forma geral, os bens de domínio comum, são um ponto de
encontro privilegiado entre os poderes públicos e os interesses particulares pelo que a forma
como dirimem e superam os conflitos traduz de forma expressiva os traços essenciais da
forma como está organizada a vida social e o grau de amadurecimento de cada sociedade.
Agradecimentos
21
Agradece-se ao Prof. Carlos Eduardo Tucci, Presidente da Comissão Organizadora do I
Seminário Latino-Americano de Politicas Públicas em Recursos Hídricos a oportunidade de
participar no evento. Agradece-se aos autores do position paper do Workshop 3, Prof.ª
Mônica Porto e Francisco Lobato, o convite para debatedor e as interessantes troca de ideias
que esse convite proporcionou.
Referências
CANALI, G. V., F. N. CORREIA, F. LOBATO, E. S. MACHADO (eds.), 2000. Water
Resources Management – Brazilian and European Trends and Approaches. IWRA and
Brazilian Water Resources Association, Porto Alegre
CHAVE, P., 2001. The EU Water Framework Directive – An Introduction. IWA Publishing,
London, ISBN 1-900222-12-4
CORREIA, F. N. (ed.), 1998. Water Resources Management in Europe. Volume 1 Institutions for Water Resources Management in Europe, ISBN 90-5410-439-2.
Volume 2 - Selected Issues in Water Resources Management in Europe, ISBN 90-5410440-6. A. A. Balkema Publishers, Rotterdam
CORREIA, F. N., 2003a, Politicas da Água e do Ambiente na Construção Europeia. In O
Desafio da Água no Século XXI: Entre o Conflito e a Cooperação. Instituto Português
de Relações Internacionais e Segurança, Editorial Notícias, Lisboa
CORREIA, F. N., 2003b. Institutional Water Issues in Europe. Invited Keynote Paper, XI
World Water Congress of the International Water Resources Association, Madrid
EU, 2000. Directive of the European Parliament and of the Council Establishing a
Framework for Community Action in the Field of Water Policy (Directive 2000/60/EC).
European Union, Brussels
PORTO, M., F. LOBATO, 2004. Mecanismos Econômicos, Ambientais e Sociais da Gestão
da Água. Position paper do Workshop 3, I Seminário Latino-Americano de Politicas
Públicas em Recursos Hídricos, Global Water Partnership, Brasília
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