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FEDERALISMO E MEIO AMBIENTE: Como o STF e o TJ/SP julgam

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FEDERALISMO E MEIO AMBIENTE: Como o STF e o TJ/SP julgam
Thaís Sayeg
FEDERALISMO E MEIO AMBIENTE:
Como o STF e o TJ/SP julgam conflitos de competência
legislativa em matéria ambiental?
Monografia apresentada à
Escola
de
Formação
da
Sociedade
Brasileira
de
Direito Público - SBDP, sob
orientação
da
Professora
Marina Zago.
São Paulo
2012
Resumo
Como o STF e o TJ/SP julgam conflitos de competência legislativa em matéria
ambiental? Com base nessa pergunta, este trabalho estudou onze acórdãos do
STF e quarenta e nove acórdãos do TJ/SP no exercício do controle concentrado e
principal de constitucionalidade.
Buscaram-se, assim, parâmetros ao exercício concreto das competências
legislativas em matéria ambiental, face à complexidade das regras de repartição
de competências formais adotadas pelo constituinte de 1988. Complexidade esta
a ensejar a edição de normas, por vezes, contraditórias pelos diferentes entes da
Federação.
A conclusão dessa monografia revelou que, sem grande preocupação em
estabelecer contornos claros ao exercício das competências legislativas em
questões ambientais, ambos os Tribunais tendem a priorizar a competência do
ente federado mais centralizado, a saber, União e Estados-membros.
Nesse
sentido, ao contrário do que sugerem alguns especialistas, o conteúdo mais
protetivo das normas questionadas em favor do meio ambiente, via de regra,
não conduz à manutenção da iniciativa legislativa. Contudo, recentes decisões do
STF sinalizam para um possível redirecionamento no modo de o Tribunal
enfrentar a questão aqui estudada.
Palavras-chave:
legislativa;
federalismo; meio ambiente; conflito de competência
competência
concorrente;
constitucionalidade STF e TJ/SP.
interesse
local;
controle
de
Agradecimentos
Primeiramente, agradeço à minha orientadora, professora Marina Zago, pela
paciência,
apontamentos
e
críticas,
que
foram
fundamentais
para
o
desenvolvimento desse trabalho em um período tão curto e repleto de
oportunidades em minha vida.
Gostaria também de agradecer a todos aqueles que de alguma forma
contribuíram para o desenvolvimento dessa monografia.
À professora Ana Maria Nusdeo, pelo apoio no momento da escolha do tema,
pelas lições na disciplina de Direito Ambiental e, sobretudo, pelo exemplo de
engajamento.
À professora Ana Lúcia Pastore, pela seriedade com a qual nos mostrou os
caminhos a serem seguidos em uma pesquisa científica.
À Carolina Castro Andrade, pelos comentários e por compartilhar sua pesquisa de
mestrado ainda em fase de desenvolvimento.
Ao meu amigo EF, Luciano, pelo apoio no momento da elaboração desse projeto
de pesquisa.
Aos colegas, amigos e coordenadores da Escola de Formação, pela ótima
companhia nos últimos meses, período no qual aprendemos e amadurecemos
muito juntos.
Ao professor Lucas Catib de Laurentiis, pelas enriquecedoras reflexões na banca
examinadora.
Também agradeço aos meus familiares e amigos, pelo amor, apoio e
compreensão, sobretudo nesses últimos meses, em que nem sempre pude estar
presente.
Nesse sentido, meu agradecimento especial à minha mãe, à Maíra e ao Marcos
Paulo, por estarem ao meu lado nos dias anteriores à entrega dessa monografia
e me ajudarem com a formatação e revisão desse trabalho. Muito obrigada!
Finalmente, agradeço ao Eduardo, pelo amor generoso e tranquilo que
cultivamos. A ele dedico esse trabalho.
“O homem chega e já desfaz a natureza
Tira a gente põe represa, diz que tudo vai
mudar
O são francisco lá prá cima da Bahia
Diz que dia menos dia vai subir bem devagar
E passo a passo vai cumprindo a profecia
Do beato que dizia que o sertão ia alagar
O sertão vai virar mar
Dá no coração
O medo que algum dia
O mar também vire sertão (...)”.1
1
Trecho da música “Sobradinho”, composta por Sá, Rodrix e Guarabyra.
Sumário
1.
Introdução ............................................................................. 9
2.
Considerações Metodológicas .............................................. 14
2.1. Delimitação do conceito de norma ambiental .............................14
2.2. Seleção dos acórdãos no STF ...................................................16
2.4. Seleção dos acórdãos no TJ/SP ................................................18
2.5. Estratégias de análise .............................................................21
2.5.1. Modelo de fichas ...............................................................21
2.5.2. Divisão por grupos temáticos .............................................22
2.5.3. Gráficos ...........................................................................22
3.
Análise de Grupos Temáticos ............................................... 24
3.1. STF.......................................................................................24
3.1.1 Casos sobre Amianto ..........................................................24
3.1.2. Casos sobre Estudo Prévio de Impacto Ambiental .................32
3.2. TJ/SP ....................................................................................34
3.2.1. Casos das Sacolas Plásticas ...............................................34
3.2.2. Casos sobre Queima de Palha de Cana de Açúcar .................38
3.2.3. Casos sobre Gestão de Resíduos Sólidos ..............................41
3.2.4. Casos sobre Proteção à Fauna ............................................46
4.
Outros casos ........................................................................ 49
4.1. Demais casos julgados pelo STF ...............................................49
4.2. Demais casos julgados pelo TJ/SP ............................................52
5.
Como o STF e o TJ/SP julgam conflitos de competência
legislativa em matéria ambiental? ............................................... 54
5.1. STF.......................................................................................54
5.1.1. Normas estaduais questionadas criam regras mais rígidas ou
mais flexíveis à proteção ao meio ambiente? .................................54
5.1.2. Afinal, a norma estadual está eivada de vício de competência
legislativa? ................................................................................56
5.1.3. Quais as soluções para o conflito de competência legislativa? .57
5. 2. TJ/SP ...................................................................................60
5.2.1. Normas municipais questionadas criam regras mais rígidas ou
mais flexíveis à proteção ao meio ambiente? .................................60
5.2.2. Afinal, a norma municipal está eivada de vício de competência
legislativa? ................................................................................60
5.2.3. Quais as soluções para os conflitos de competência legislativa?
...............................................................................................61
6.
Considerações finais e conclusão ......................................... 64
6.1. Considerações finais ...............................................................64
6.2. Conclusão ..............................................................................65
7.
Bibliografia .......................................................................... 68
8
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
Sigla
Descrição
ADI
Ação Direta de Inconstitucionalidade
ADI-MC
Medida Cautelar em Ação Direta de Inconstitucionalidade
EIA
Estudo Prévio de Impacto Ambiental
OGM
Organismos Geneticamente Modificados
TJ/SP
Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo
STF
Supremo Tribunal Federal
9
1.
Introdução
A presente monografia possui por escopo analisar criticamente a jurisprudência
do Supremo Tribunal Federal (STF) e do Tribunal de Justiça de São Paulo (TJ/SP)
sobre conflitos de competência legislativa em matéria ambiental no controle
abstrato e concentrado de constitucionalidade.
Com efeito, a Constituição Federal de 1988, ao definir o Brasil como uma
República Federativa composta pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios
(art. 1°), procedeu a um complexo esquema de repartição de competências
executivas (materiais) e legislativas (formais) entre os entes federativos.
No que tange à competência legislativa, algumas matérias foram atribuídas
privativamente a determinada unidade da Federação, enquanto outras foram
atribuídas concorrentemente a mais de um ente federativo.
É nessa última hipótese que se inserem a maior parte das questões ambientais,
de modo que sobre elas compete à União editar normas gerais e, aos Estadosmembros suplementar a disciplina federal, adequando-a às suas peculiaridades
locais (art. 24, incisos IV, VII, VIII e §§ 1° a 4°, CF/88). Ainda, aos Municípios
compete editar normas sobre assuntos de interesse local e suplementar a
legislação estadual e federal (art. 30, incisos I e II, CF/88).
Atribui-se a essa técnica de repartição de competências a vantagem de permitir
à União elaborar diretrizes gerais, conferindo traços mínimos de homogeneidade
e
coordenação
à
matéria,
sem
negar
aos
demais
entes
federativos
a
possibilidade de regulá-la de acordo com suas peculiaridades.
Nesse sentido, alega-se que a descentralização legislativa conferiria maior
legitimidade e eficiência às decisões políticas, na medida em que o governante
local se encontra mais próximo à população e, desse modo, dispõe de melhores
condições para conhecer os problemas e necessidades da comunidade local.
Ocorre que essa partilha de competências legislativas nem sempre é de fácil
compreensão e, muito menos, aplicação prática, sobretudo pela amplitude dos
10
termos constitucionais “norma geral”, “competência suplementar” e “assuntos de
interesse local”, nos quais se fundam as competências de cada um dos entes
políticos.
Esta situação torna-se especialmente problemática na edição de normas em
matéria ambiental, na medida em que estas costumam envolver outras áreas do
Direito2, gerando a sobreposição de competências.
Assim, na prática, observa-se que as três esferas de entes federativos nem
sempre atuam de maneira coordenada e complementar, não sendo raros os
casos de antinomia entre normas municipais, estaduais e federais em matéria
ambiental.
Referida falta de sincronia na edição de normas, além de criar um quadro de
insegurança jurídica prejudicial ao administrado e à própria Administração
Pública, pode conduzir à não efetividade das políticas de proteção ao meio
ambiente.
Frente a esse cenário, o Judiciário se vê diante do importante papel de moldar o
Federalismo brasileiro. E, para tanto, possui ampla margem de deliberação, uma
vez em que se está diante de conceitos jurídicos indeterminados. E, no que se
refere à matéria ambiental, objeto deste estudo, a norma que tutela o meio
ambiente comumente engloba outras áreas do Direito, o que torna ainda mais
complexa a discussão sobre qual o ente que detém a competência legislativa.
É, nesse sentido, o apontamento de Luís Roberto Barroso:
A tutela dos interesses ambientais enfatiza certas peculiaridades
do federalismo brasileiro, por envolver o exercício de competências
político-administrativas comuns e competências legislativas
concorrentes entre União, Estados e Municípios. Os balizamentos
constitucionais da esfera de atuação de cada entidade nem sempre
2
Com efeito, é essa a lição de PRIEUR (2001 apud LEME, 2008: 54): “Na medida em que o
ambiente é a expressão de uma visão global das intenções e das relações dos seres vivos entre
eles e com seu meio, não é surpreendente que o Direito do Ambiente seja um Direito de caráter
horizontal, que recubra os diferentes ramos clássicos do Direito (Direito Civil, Direito
Administrativo, Direito Penal, Direito Internacional), e um Direito de Interações, que se encontra
disperso nas várias regulamentações. Mais do que um novo ramo do Direito com seu próprio corpo
de regras, o Direito do Ambiente tende a penetrar todos os sistemas jurídicos existentes para os
orientar num sentido ambientalista”.
11
são objetivamente aferíveis e caberá ao Judiciário dirimir os
conflitos, que se afiguram inevitáveis3.
Diante deste embate, este trabalho se propõe a analisar como o STF e o TJ/SP,
este no controle de constitucionalidade de normas municipais, julgam o conflito
de competências legislativas em matéria ambiental.
Afinal, os julgadores procuram entender as políticas ambientais que estão sendo
implementadas ou restringem sua análise a uma questão formal4? Os tribunais
conferem diretrizes concretas para o exercício das competências legislativas em
matéria ambiental? Se sim, em qual direção?
Parte-se da hipótese de que o STF e o TJ/SP possuem concepção centralizadora
das competências legislativas em matéria ambiental, priorizando a competência
atribuída à União (em caso de conflito entre competência legislativa federal e
estadual) e aos Estados-membros (na hipótese de conflito de competência
legislativa entre Estado e Município)5.
Contudo, soma-se a essa premissa inicial a de que o STF se encontra em
processo de revisão de seus precedentes, aprofundando a análise sobre os
efeitos pretendidos pela norma impugnada e, por consequência, tendendo a
consagrar a descentralização legislativa6.
3
A proteção do meio ambiente na Constituição Brasileira. In: Caderno de Direito Constitucional e
Ciências Políticas 1/115-140, apud MACHADO, Paulo Affonso Leme; Direito Ambiental Brasileiro; 16
ed.; São Paulo: Malheiros, 2008.
4
Sem ignorar a divergência doutrinária quanto à classificação dos vícios de inconstitucionalidade e
ao enquadramento do vício de competência legislativa como vício material, formal subjetivo ou
orgânico (RAMOS: 1994, 161), este trabalho se referirá à questão ou vício formal a fim de designar
as inconstitucionalidades decorrentes da falta de competência da autoridade legiferante.
5
A construção da hipótese inicial deste trabalho deve-se ao fato de a União exercer historicamente
um papel de predominância política e jurídica no Federalismo brasileiro, em detrimento dos Estados
e Municípios. Assim, parto da premissa de que, em decorrência de referida preponderância
histórica da União, os Tribunais a serem estudados tendem a prestigiar a competência legislativa
da União (e dos Estados no caso de conflitos envolvendo leis municipais) em matéria ambiental.
Para maiores considerações sobre o Federalismo brasileiro, conferir: ALMEIDA, Fernanda Dias
Menezes de. Competências na Constituição de 1988; 3ª Ed.; São Paulo: Editora Atlas, 2005.
6
Referida hipótese foi construída em função de recente decisão do Supremo em medida cautelar
que manteve vigente a Lei Paulista n° 12.648/2007 (MC-ADI n° 3.937/SP), que veda o uso de
amianto no Estado. A questão sobre o uso do amianto trazida por esta e outras ações julgadas
(que serão objeto de análise nesta monografia) e ainda em curso de julgamento no Supremo
ensejou que o relator da ADI n° 3.937/SP, Ministro Marco Aurélio, convocasse Audiência Pública
para discussão do uso do amianto no Brasil. Referida Audiência foi realizada nos dias 24 e 31 de
agosto deste ano e as manifestações das entidades e pesquisadores presentes podem ser
conferidas
na
página
eletrônica
do
STF:
http://www.stf.jus.br/portal/cms/listarNoticiaStf.asp?paginaAtual=3&dataDe=&dataA=&palavraCh
ave=Amianto. Consulta no dia 11/09/2012.
12
Dessa forma, este trabalho divide-se em cinco partes.
Na primeira, são relatadas as estratégicas metodológicas adotadas nesse
trabalho.
Após essas considerações de cunho metodológico, parte-se para a análise de
alguns casos considerados paradigmáticos sobre o tema em estudo (caso do
amianto, das sacolas plásticas, da queima de palha de cana de açúcar, entre
outros), julgados pelo STF e pelo TJ/SP, respectivamente.
Em seguida, realiza-se breve panorama das demais decisões, não incluídas nos
grupos temáticos apresentados no capítulo precedente.
Na etapa posterior, será analisado o conteúdo das normas impugnadas (são mais
protetivas ou permissivas?), o total de normas declaradas inconstitucionais por
vício de competência legislativa, bem como as fundamentações para alegação de
referido vício.
Por fim, conclui-se com um balanço sobre a existência (ou não) de parâmetros
para o exercício das competências legislativas em matéria ambiental. E, ainda,
com tentativa de avaliação a respeito dos efeitos práticos dessas decisões para a
efetiva proteção do meio ambiente e para os rumos de nossa Federação no que
tange às políticas ambientais.
13
14
2.
Considerações Metodológicas
Uma vez escolhido o tema e definidos o problema e a hipótese desta pesquisa,
procurou-se traçar o melhor caminho para o seu desenvolvimento. Assim, a
seguir, serão descritos os passos e as escolhas metodológicas tomadas ao longo
do trabalho.
2.1. Delimitação do conceito de norma ambiental
Logo no início da elaboração deste trabalho, surgiu o desafio de definir o que se
entenderia por matéria ambiental, a fim de delimitar o universo de ações a
serem estudadas.
A dificuldade surgiu da constatação de que o conceito de meio ambiente é amplo
e complexo, não possuindo uma definição unívoca7.
Por esse motivo, optou-se por analisar as definições conferidas pela doutrina e
pelo ordenamento jurídico ao meio ambiente, com a finalidade de, ao final,
adotar uma delas.
Primeiramente, na lição de José AFONSO DA SILVA (2009:10), o meio ambiente
consiste na “interação do conjunto de elementos naturais, artificiais e culturais
que propiciem o desenvolvimento equilibrado da vida em todas as suas formas”.
No âmbito legal, a Lei n° 6.938/1981, que cria a Política Nacional do Meio
Ambiente, apresenta o meio ambiente como “o conjunto de condições, leis,
influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga
e rege a vida em todas as suas formas” (art. 3°, inc. I).
7
Nesse sentido, a observação de Édis MILARE: “Meio ambiente pertence a uma daquelas
categorias cujo conteúdo é mais facilmente intuído do que definível, em virtude da riqueza e da
complexidade do que encerra” (2009: 112).
15
A Constituição Federal de 1988, por seu turno, assegura a todos “meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia
qualidade de vida” (art. 225, caput, CF/88).
Percebe-se, assim, que se trata de definições muito amplas, tendo em comum
um conjunto de fatores que entornam os seres vivos e as relações entre esses.
Frente a essa amplitude, os especialistas, embora reconheçam o caráter unitário
do meio ambiente, costumam apontar quatro diferentes facetas deste, todas
tuteladas pelo constituinte de 1988. Assim surgiram os conceitos de meio
ambiente natural, meio ambiente artificial, meio ambiente cultural e meio
ambiente do trabalho.
No que se refere ao meio ambiente natural, este abrange os recursos naturais
(solo, subsolo, ar, água), a flora, a fauna e as relações que os seres vivos
estabelecem entre si e com seu meio físico. Encontra-se protegido pelo artigo
225 da Constituição Federal de 1988.
Já o meio ambiente artificial compreende os espaços construídos pelo homem,
quais sejam as edificações e os equipamentos públicos. Este conceito está ligado
à ideia de meio ambiente urbano, previsto pelos artigos 225 e 182, este último
inserido no capítulo da “política urbana” da Constituição Federal de 1988.
Ainda, no âmbito infraconstitucional, o Estatuto da Cidade (Lei n° 10.257/2001)
consiste no marco legal mais importante do meio ambiente urbano.
Ademais, inserido no conceito de meio ambiente artificial, o meio ambiente do
trabalho consiste nos locais onde se travam as relações laborais e se encontra
tutelado pelos artigos 200, inciso VIII e 7°, inciso XXIII, do Texto Maior.
Por último, o meio ambiente cultural é composto pelos bens construídos pelo ser
humano imbuídos de uma carga valorativa especial, como os prédios históricos,
monumentos, entre outros, e encontra previsão constitucional no artigo 216
(AFONSO DA SILVA, 2009:10).
Para os fins deste trabalho, adotaremos o conceito de norma ambiental restrita à
ideia de meio ambiente natural, acima apresentada.
16
Deste modo, farão objeto deste estudo as decisões que envolvam normas que
disponham sobre o que se denominou de meio ambiente natural8.
Essa escolha deu-se por dois motivos principais. O primeiro, de cunho pessoal,
consiste no especial interesse da autora em analisar a produção legislativa no
que concerne à proteção dos recursos naturais e da fauna.
O segundo, de cunho pragmático, deve-se ao fato de as matérias concernentes
ao meio ambiente receberem tratamentos jurídicos diferenciados, de modo que
para
uma
análise
jurisprudencial
mais
precisa,
mostrou-se
razoável
a
concentração deste estudo em apenas um dos aspectos do meio ambiente.
2.2. Seleção dos acórdãos no STF
Serão analisadas as decisões do Supremo Tribunal Federal em controle principal
e
concentrado
de
constitucionalidade9
sempre
que
se
alegue
vício
de
competência legislativa em matéria ambiental.
8
Nesse sentido, a proteção do que se convencionou chamar de meio ambiente natural encontra-se
prevista no artigo 225 da Constituição Federal: “Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida,
impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as
presentes e futuras gerações. § 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder
Público: I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico
das espécies e ecossistemas; II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do
País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético; III definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem
especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei,
vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua
proteção; IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente
causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a
que se dará publicidade; V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas,
métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;
VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para
a preservação do meio ambiente; VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as
práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou
submetam os animais a crueldade. “.
9
O ordenamento jurídico brasileiro adotou quatro classes de ações na modalidade de controle
principal e concentrado de constitucionalidade, quais sejam: Ação Direta de Inconstitucionalidade
de lei ou ato normativo federal ou estadual (art. 102, inc. I, ‘a’, CF/88), Ação Direta de
Constitucionalidade de lei ou ato normativo federal (art. 102, inc. I, ‘a’, CF/88), Ação de Arguição
de Descumprimento de Preceito Fundamental (art. 102, § 2°, CF/88) e Ação Direta de
Inconstitucionalidade por omissão (art. 103, § 2°, CF/88). Ademais, quanto ao controle principal e
concentrado exercido pelos Tribunais de Justiça dos Estados, foi prevista a Representação de
Inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais face à Constituição
Estadual (art. 125, § 2°, CF/88).
17
A opção pela exclusão das decisões em controle difuso de constitucionalidade
deve-se a dois motivos principais: (i) viabilidade da pesquisa em função do
período de tempo de que se dispõe para sua elaboração; (ii) existência de
significativa
quantidade
de
decisões
em
controle
concentrado
de
constitucionalidade, o que demonstra a ausência de prejuízo para conclusão
desse trabalho.
Para tanto, acessou-se a seção jurisprudência da página eletrônica do STF e
testaram-se as seguintes chaves de busca: (i) “meio ambiente federalismo”, que
localizou 2 documentos; (ii) “meio ambiente competência normativa”, que
localizou 10 documentos; (iii) “meio ambiente competência legislativa”, que
localizou 28 documentos; (iv) “meio ambiente”, que localizou 221 documentos
(última consulta: 20/08/2012).
Foram
considerados
concomitantemente
aos
pertinentes
seguintes
os
acórdãos
critérios:
(i)
que
discussão
atendessem
sobre
a
constitucionalidade de norma ambiental, conforme a definição apresentada no
item “2.1” acima e, (ii) alegação de vício de competência legislativa.
Caso não fosse possível aferir essas informações apenas da leitura das ementas,
partia-se para a leitura do inteiro teor das decisões.
Os resultados apresentados pela primeira e segunda chave de busca repetiramse na terceira chave, chegando-se a um total 09 acórdãos pertinentes10.
A fim de garantir que todos os acórdãos pertinentes fossem selecionados, optouse por confrontar as decisões localizadas pelas expressões de busca anteriores
com os resultados apresentados pela chave “meio ambiente”, considerada a mais
ampla para a pesquisa, por meio da qual foram localizados 221 documentos.
10
São eles: ADPF-MC 234/DF, Min. Rel. Marco Aurélio, D.J. 28/09/2011; ADI-MC 3.937/SP, Min.
Rel. Marco Aurélio, D.J. 04/06/2008; ADI 3.338-7/DF, Min. Rel. Joaquim Barbosa, D.J.
31/08/2005; ADI 3.035/PR, Min. Rel. Gilmar Mendes, D.J. 06/04/2005 (julgamento conjunto com
ADI 3054/PR); ADI 2.656/SP, Min. Rel. Maurício Côrrea, D.J. 08/05/2003; ADI 2.396/MS, Min. Rel.
Ellen Gracie, D.J. 08/05/2003; ADI 252/PR (julgamento conjunto com ADI 384/PR), Min. Rel.
Moreira Alves, D.J. 20/11/1997; ADI 1.086-7/SC, Min. Rel. Ilmar Galvão, D.J. 07/06/2001; ADI-MC
2.142-7/CE, Min. Rel. Moreira Alves, D.J. 09/11/2000. Cumpre esclarecer que, após muita
reflexão, chegou-se à conclusão de que a ADI-MC 2.303/RS (Min. Rel. Maurício Côrrea, D.J.
23/11/2000) não é pertinente a essa pesquisa, por não atender ao critério da presença de alegação
vício de competência legislativa. Com efeito, o caso discute a possibilidade de o Estado renunciar à
sua competência para editar normas suplementares em matéria ambiental em favor da União. Foi o
que fez a Lei do Estado do Rio Grande do Sul que remeteu à observância de legislação federal
específica em matéria de OGM.
18
Dessa maneira, além daquela amostra de 09 acórdãos anteriormente localizada,
foi localizado mais um acórdão pertinente11.
Surgiu, então, a dúvida sobre a inclusão ou não de decisões em pedidos de
medida cautelar, sobretudo nos casos em que já houve decisão definitiva de
mérito.
Nesse sentido, optou-se pela inclusão de decisão de pedido em medida cautelar
apenas nos casos em que ainda não proferida a decisão final de mérito, na
medida em que esta substitui a primeira.
Quanto ao universo temporal dos acórdãos selecionados, inicia-se em 05 de
outubro de 1988, data em que entrou em vigor a Constituição Federal de 1988, e
encerra-se em 20 de agosto de 2012, data estipulada como limite para seleção
de novas decisões.
2.4. Seleção dos acórdãos no TJ/SP
Dos acórdãos selecionados no STF, nenhum versa sobre ato normativo
municipal, o que, em tese, poderia ocorrer por meio de ação de arguição de
descumprimento de preceito fundamental (art. 102, § 1°, CF/88). Dessa
constatação surgiu a ideia de analisar também as decisões do Tribunal de Justiça
de São Paulo.
Com efeito, os Tribunais Estaduais são o fórum de maior discussão sobre a
extensão da competência normativa dos Municípios, na medida em que a esses
Tribunais compete o controle de constitucionalidade de lei ou ato normativo
municipal, contestados em face de sua própria Constituição, nos termos do artigo
125, § 2°, CF/88 e artigo 74, inciso VI, da Constituição do Estado de São Paulo
12
11
.
ADI 1.245/RS, Min. Rel. Eros Grau, D.J. 06/04/2005.
Sobre o controle de constitucionalidade estadual, conferir: LEONCY, Léo Ferreira. Controle de
Constitucionalidade Estadual: As normas de observância obrigatória e a defesa abstrata da
Constituição do Estado-membro. São Paulo: Ed. Saraiva, 2007.
12
19
Nesse sentido, cumpre esclarecer que as regras de repartição de competências
estabelecidas pela Constituição Federal de 1988 são de observância obrigatória
para todas as unidades da Federação, sendo limitadoras de seu poder de autoorganização (LEONCY, 2007: 16).
Por esse motivo, conforme entendimento do Supremo firmado na Reclamação n°
383-3/SP13,
quando
servirem
de
parâmetro
para
o
controle
de
constitucionalidade de atos normativos municipais, permanece a competência
dos Tribunais locais para exercer referido controle. Admitida, contudo, a
interposição de recurso extraordinário ao STF se a interpretação da norma
constitucional estadual, substancialmente federal, contrariar o sentido e alcance
da Constituição Federal14.
Quanto à escolha pelo Tribunal de Justiça de São Paulo, foi motivada pelo fato de
que, em novembro de 2005, o tribunal foi pioneiro na instalação de uma câmara
especial para o julgamento de casos envolvendo matéria ambiental15.
No que concerne aos julgados do TJ/SP, acessou-se a seção “consulta completa
de jurisprudência” de seu sítio eletrônico, onde, por meio da chave de busca
“meio ambiente” ”competência legislativa”, e seleção no campo “classe” dos itens
“direta de inconstitucionalidade”, “declaratória de constitucionalidade”, “ação
13
“EMENTA: Reclamação com fundamento na preservação da competência do Supremo Tribunal
Federal. Ação direta de inconstitucionalidade proposta perante Tribunal de Justiça na qual se
impugna Lei municipal sob a alegação de ofensa a dispositivos constitucionais estaduais que
reproduzem dispositivos constitucionais federais de observância obrigatória pelos Estados. Eficácia
jurídica desses dispositivos constitucionais estaduais. Jurisdição constitucional dos Estadosmembros. - Admissão da propositura da ação direta de inconstitucionalidade perante o Tribunal de
Justiça local, com possibilidade de recurso extraordinário se a interpretação da norma
constitucional estadual, que reproduz a norma constitucional federal de observância obrigatória
pelos Estados, contrariar o sentido e o alcance desta. Reclamação conhecida, mas julgada
improcedente” - Reclamação n° 383-3/SP, Min. Rel. Moreira Alves, D.J. 11/06/1992.
14
Uma vez que, por meio do entendimento firmado pelo STF no julgamento da Reclamação n°
383-3/SP, restou admitido o recurso ao Supremo de decisão prolatada pelo Órgão Especial de
Tribunal local que julgar a constitucionalidade de norma municipal em face de norma constitucional
estadual substancialmente federal, procurou-se averiguar se os acórdãos do TJ/SP estudados nessa
monografia são definitivos ou foram objeto de revisão pelo STF. Assim, em pesquisa realizada
junto ao sítio eletrônico do STF, localizou-se apenas um recurso extraordinário, cujo julgamento
ainda está em curso, sobre os casos julgados pelo TJ/SP estudados nessa monografia (acesso em
10/11/2012). Trata-se do RE 586224-1/SP, ao qual foi reconhecida repercussão geral em decisão
de 11/12/2008 de relatoria do Ministro Eros Grau. Aludido recurso tem por objeto acórdão do TJ/SP
(ADI n° 126.780-0/8-00) que julgou constitucional lei do Município de Paulínia que vedou a queima
de palha de cana de açúcar.
15
Sobre a experiência de funcionamento da Câmara Especial do Meio Ambiente, TJ/SP, conferir:
NALINI, José Renato, Câmara Especial do Meio Ambiente: Uma experiência bem sucedida. In Juízes
Doutrinadores. São Paulo: Millennium Editora. p. IX-XI. E NALINI. José Renato, O Juiz e a
Constituição Ecológica. In NALINI, José R. et. al. Juízes Doutrinadores. São Paulo: Millennium
Editora. p. 45-72.
20
declaratória de constitucionalidade de lei” e “ação direta de inconstitucionalidade
de lei”, foram localizados 83 documentos (última consulta: 20/08/2012), dos
quais 49 foram julgados pertinentes16.
O critério de seleção foi o mesmo utilizado para escolha dos acórdãos do STF,
isto
é,
foram
considerados
concomitantemente
aos
pertinentes
seguintes
os
requisitos:
acórdãos
(i)
que
discussão
atendessem
sobre
a
constitucionalidade de norma ambiental, conforme a definição apresentada no
item “2.1” acima e, (ii) alegação de vício de competência legislativa.
Ademais, com a leitura dos casos, notou-se que é comum que a norma municipal
seja questionada judicialmente não só por suposto vício de competência
legislativa, mas também por alegado vício de iniciativa na propositura do projeto
de lei.
Trata-se, no mais das vezes, de ações ajuizadas pelo prefeito do Município contra
leis propostas e aprovadas pelo Legislativo local.
Por esse motivo, cumpre esclarecer de antemão que, como este trabalho se
propõe a analisar apenas a solução dada aos conflitos de competência legislativa,
não vamos nos ater aos argumentos sobre vício de iniciativa.
Para finalizar, assim como para a seleção de acórdãos do STF, estipularam-se
como termos inicial e final para escolha dos acórdãos do TJ/SP as datas de 05 de
outubro de 1988 e 20 de agosto de 2012.
16
Os acórdãos julgados pertinentes são: ADI 0121484-02.2011.8.26.0000, ADI 000472263.2012.8.26.0000, ADI 0303908-12.2011.8.26.0000, ADI 0141771-83.2011.8.26.0000, ADI
0121448-57.2011.8.26.0000, ADI0230259-82.2009.8.26.0000, ADI01221488 39.2011.8.26.0000,
ADI
0121470-18.2011.8.26.0000,
ADI
9031863-06.2009.8.26.0000,
ADI
027748549.2010.8.26.0000, ADI 0121455-49.2011.8.26.0000, ADI 0121477-10.2011.8.26.0000, ADI
0121486-69.2011.8.26.0000, ADI 0230258-97.2009.8.26.0000, ADI 9031864-88.2009.8.26.0000,
ADI
9030772-75.2009.8.26.0000,
ADI
0230256-30.2009.8.26.0000,
ADI
027653166.2011.8.26.0000, ADI 0189463-15.2010.8.26.0000, ADI 9047178-11.2008.8.26.0000, ADI
0363618-32.2010.8.26.0000, ADI 031402766.2010.8.26.0000, ADI 0311965-53.2010.8.26.0000,
ADI
9025150-15.2009.8.26.0000,
ADI
9026525-51.2009.8.26.0000,
ADI
905105154.2008.8.26.0000, ADI 9051689-52.2008.8.26.0000, ADI 9047175-56.2008.8.26.0000, ADI
9038656-29.2007.8.26.0000, ADI 9040385-90.2007.8.26.0000, ADI 9024406-59.2005.8.26.0000,
ADI
9040393-67.2007.8.26.0000,
ADI
9026879-18.2005.8.26.0000,
ADI
902444811.2005.8.26.0000, ADI 9030260-34.2005.8.26.0000, ADI 0192324-71.2010.8.26.0000, ADI
O325669-36.2010.8.26.0000, ADI 0023640-86.2010.8.26.0000, ADI 9031542-73.2006.8.26.0000,
ADI
0368250-66.2010.8.26.0000,
ADI
9047911-16.2004.8.26.0000,
ADI
011197210.2002.8.26.0000, ADI 9036661-78.2007.8.26.0000, ADI 9031542-73.2006.8.26.0000, ADI
0210285-88.2011.8.26.0000, ADI 0477571-36.2010.8.26.0000, ADI 9052456-90.2008.8.26.0000;
ADI 9052456-90.2008.8.26.0000; ADI 0449282-93.2010.8.26.0000.
21
2.5. Estratégias de análise
2.5.1. Modelo de fichas
A leitura dos acórdãos foi sucedida pelo preenchimento de fichas, nas quais
foram incluídos os dados considerados primordiais para compreensão do caso e
para resposta à pergunta central dessa pesquisa: Como o STF e o TJ/SP julgam
conflitos de competência legislativa em matéria ambiental?
Nesse sentido, as fichas serviram como instrumento para organização dos casos
estudados, fornecendo, ao término da etapa de leitura de todas as ações, um
panorama de fácil visualização a respeito das questões em jogo.
Conforme modelo abaixo, foram incluídas nas fichas: (i) informações básicas
para identificação do caso, tais como tipo de ação, número, nome do requerente
e do requerido, objeto; (ii) argumentos do requerente e do requerido; (iii)
precedentes citados e discussão principal; (iv) argumentos vencedores e
vencidos dentro do Tribunal e, finalmente, (v) resultado.
Quanto à reprodução de argumentos, apenas foram considerados aqueles que
tocam a questão da repartição de competências legislativas. Assim, argumentos
quanto a outras questões debatidas na ação não foram levados em conta, na
medida em que esta pesquisa se limita ao estudo de conflitos de competência
legislativa.
CASO
Data do julgamento
Objeto
Requerente
Requeridos
Terceiros
Argumentos do Requerente
22
Argumentos da Requerida
Discussão Principal
Precedentes Citados
Argumentos Vencedores
Argumentos Vencidos
Resultado
Trechos interessantes
Críticas
2.5.2. Divisão por grupos temáticos
Para melhor visualização das questões em jogo, os casos foram divididos em
grupos temáticos, embora as leis discutidas nem sempre tivessem conteúdo
idêntico.
Dessa forma, foram criados os seguintes grupos: (i) Casos sobre Amianto; (ii)
Realização de Estudo Prévio de Impacto Ambiental; (iii) Sacolas Plásticas; (iv)
Queima de Palha de Cana de Açúcar; (v) Gestão de Resíduos Sólidos; (vi)
Proteção à Fauna.
2.5.3. Gráficos
Os gráficos foram utilizados para visualização das respostas oferecidas pelos
Tribunais aos conflitos de competência legislativa.
Assim, ao final da exposição de cada grupo temático do TJ/SP, composto por
considerável número de decisões, foi inserido um gráfico com o saldo de normas
municipais julgadas inconstitucionais por vício de competência legislativa.
23
Ademais, foram elaborados gráficos para responder às seguintes perguntas: (i)
Afinal, a norma impugnada está eivada de vício de competência legislativa? (ii) A
norma questionada é mais permissiva ou protetiva ao meio ambiente? (iii) Quais
as soluções para os conflitos de competência legislativa?
Referidos gráficos encontram-se no capítulo 5, no qual se busca averiguar se os
Tribunais estudados oferecem balizas ao exercício das competências legislativas
em matéria ambiental.
24
3.
Análise de Grupos Temáticos
Neste capítulo pretende-se apresentar alguns casos sobre o tema em estudo
julgados pelo STF e pelo TJ/SP, respectivamente. Para tanto, os julgados foram
agrupados, de acordo com a afinidade temática, ainda que em alguns casos as
leis discutidas não tivessem conteúdo idêntico.
3.1. STF
3.1.1 Casos sobre Amianto
Esta pesquisa estudou quatro decisões17 sobre a constitucionalidade de leis
estaduais que vedam o uso do amianto em seu território.
Nesses quatro casos, os Estados visam à proibição do uso de qualquer espécie de
amianto18, inclusive a variedade crisotila ou amianto branco, cujo uso é permitido
pela legislação federal.
Com efeito, há grande divergência na área científica sobre os riscos à saúde
humana e ao meio ambiente dessa variedade de amianto.
Enquanto alguns defendem ser possível o uso seguro dessa substância, sendo,
inclusive, preferível sua utilização à de fibras artificiais, cujos riscos ainda seriam
desconhecidos, outros sustentam que o produto é sabidamente cancerígeno, de
modo que sua utilização sempre acarreta perigo à saúde dos trabalhadores, ao
17
São elas: ADI 2.656/SP, ADI 2.396/MS, ADI-MC 3.937-7/SP, ADPF-MC 234/DF.
Amianto ou asbesto é um mineral natural fibroso muito resistente e com propriedades isolantes.
Segundo dados do Instituto Brasileiro da Crisotila, do total da produção brasileira, 6% (seis por
cento) é utilizada para produção de produtos de fricção (pastilhas e lonas de freio, por exemplo) e
materiais de revestimento térmico, enquanto que 94% (noventa e quatro por cento) é destinada à
fabricação de cimento amianto (telhas onduladas, caixas d’água, tubos etc). Ademais, o amianto
divide-se em dois grupos: o das rochas serpentinas e dos anfibólios. Dentre as rochas serpentinas,
encontra-se a crisotila ou amianto branco. O amianto do tipo anfibólios é proibido no país. Assim, o
debate sobre a proibição ou permissão do uso do amianto no Brasil gira em torno especificamente
dessa variedade crisotila. Dados colhidos na página eletrônica do Instituto Brasileiro da Crisotila,
disponível
em:
http://www.crisotilabrasil.org.br/site/oAmianto/amiantoBrasil.php.
Acesso:
02/11/2012.
18
25
meio ambiente e à população que está exposta aos produtos à base de
amianto19.
O debate torna-se ainda mais complexo em função da importância econômica
que o material possui no país. O Brasil é hoje o terceiro maior produtor mundial,
o segundo maior exportador e o quarto consumidor, sendo que o setor
movimenta R$ 3,1 bilhões ao ano20. Hoje, a única jazida em operação é a de
Cana Brava, situada no Município de Minaçu, no Estado de Goiás21.
O estudo das decisões do Supremo nesse importante caso revelou alteração no
modo de decidir da Corte a partir de 2008, com a decisão no pedido de medida
cautelar na ADI 3.937-7/SP.
Por esse motivo, dividiu-se a análise das soluções dadas pelo Supremo em duas
partes, tendo como marco referida decisão.
3.1.1.i Precedentes pacíficos (2003-2008)
Propositalmente, foi utilizada a expressão “precedentes pacíficos” e não
jurisprudência pacífica. Isso porque, no período acima, foram apenas duas as
ações julgadas envolvendo o uso do amianto. Assim, dispomos apenas de duas
decisões
finais,
de
modo
que
seria
tecnicamente
inadequado
falar
em
jurisprudência.
Além disso, o termo “pacíficos” deve-se ao fato de essas decisões terem sido
unânimes, nos termos do voto do ministro relator, sem discussão ou divergência
entre os ministros.
A primeira ação (ADI 2.396/MS) foi ajuizada pelo Governador do Estado de Goiás
contra Lei do Mato Grosso do Sul (Lei n° 2.210/01) que veda “a fabricação,
19
Foi essa a oposição de ideias sintetizada nos artigos publicados no jornal Folha de S. Paulo, na
seção “tendências/debates”, no dia 18 de agosto de 2012. Enquanto a representante do Programa
Estadual do Amianto da Superintendência Regional do Trabalho e Emprego em São Paulo defendia
que, como adianta o título de seu artigo, “Não há maneira segura de usar o amianto”, a presidente
do Instituto Brasileiro da Crisotila argumentava que existe limite seguro para utilização do amianto
tipo crisotila e, acrescentava, “sobre as fibras sintéticas substitutivas ao amianto crisotila, pouco ou
quase nada se sabe, o que é preocupante. Mas sabe-se, de saída, que sendo derivadas de petróleo,
as fibras sintéticas são poluentes e apresentam toxidade se inaladas”.
20
Informações obtidas nos artigos acima mencionados.
21
Dado obtido no sítio eletrônico do Instituto Brasileiro da Crisotila, disponível em:
http://www.crisotilabrasil.org.br/site/oAmianto/amiantoBrasil.php. Acesso: 02/11/2012.
26
ingresso, comercialização e estocagem de amianto ou produtos à base de
amianto no estado”.
Conduzidos pelo voto da Ministra Relatora Ellen Gracie, entenderam os ministros
que o Estado do Mato Grosso do Sul extrapolou sua competência legislativa
suplementar em matéria de produção e consumo, meio ambiente e defesa à
saúde (artigo 24, incisos V, VI, XII, §§ 1° a 4°, CF/88).
Isso porque, havendo lei federal (Lei Federal n° 9.055/95) que disciplina o uso
da crisotila, não poderia o legislador estadual dispor de maneira oposta,
proibindo o uso do material.
Ademais, cumpre destacar, a Ministra afastou a discussão sobre as propriedades
e os riscos do mineral, cingindo sua análise à questão formal de vício de
competência legislativa, in verbis:
Não cabe a esta Corte dar a última palavra a respeito das
propriedades técnico-científicas do elemento em questão e do risco
de sua utilização para a saúde da população. Os estudos nessa
seara prosseguem e suas conclusões deverão nortear as ações das
autoridades sanitárias. O que nos compete verificar é a ocorrência
de contraste inadmissível entre a lei em exame e o parâmetro
constitucional. (trecho do voto da Min. Rel. Ellen Gracie, pp. 72237224).
Dessa forma, por unanimidade de votos, em março de 2003, o Supremo julgou
inconstitucionais todos os dispositivos legais que proíbem o uso da crisotila, por
entender que o Estado do Mato Grosso do Sul extrapolou sua competência
legislativa suplementar em matéria de produção e consumo, meio ambiente e
proteção à saúde.
A segunda ação (ADI 2.656/SP), julgada no mesmo dia da ação anterior, foi
igualmente movida pelo Governador do Estado de Goiás, porém contra lei
paulista (Lei n° 10.813/01) que “proíbe a importação, extração, beneficiamento,
comercialização, fabricação e instalação de produtos contendo qualquer tipo de
amianto”.
27
Explorando cada um dos dispositivos legais impugnados, o Ministro Relator
Maurício Côrrea, no que foi acompanhado pelos demais, entendeu que o
legislador estadual usurpou da competência privativa da União (art. 22, inc. VIII
e XII, CF/88) ao proibir a importação do produto e dispor sobre recursos
minerais.
Ademais, entendeu que a lei questionada também extrapolou a competência
suplementar dos Estados para dispor sobre produção e consumo, saúde e meio
ambiente (art. 24, inc. V, VI e XII, § 2°, CF/88), pois o tema não teria nenhuma
peculiaridade a justificar tratamento diferenciado pelo Estado de São Paulo:
Salvo em caso de ausência de lei editada pela União, não podem
os Estados disciplinar matéria revestida de generalidade (...) em
tema de proteção e defesa da saúde pública e meio ambiente, a
questão do uso do amianto não revela qualquer particularidade
que justifique a exceção pretendida pelo estado de SP (trechos do
voto do Min. Rel. Maurício Côrrea, pp. 7421 e 7423).
Em suma, em ambos os casos, o Supremo julgou que o assunto referente ao uso
de amianto é de interesse nacional e, por isso, havendo lei federal sobre o tema,
não haveria espaço para legislação estadual dispor em sentido contrário.
3.1.1.ii Mudança de entendimento? (2008-2012)
Até o ano de 2008 e, mais precisamente, até a decisão na medida cautelar da
ADI n° 3.937-7/SP (a seguir estudada), o Supremo havia decidido de forma
pacífica a questão de leis estaduais proibitivas do uso de amianto, declarando-as
inconstitucionais por vício formal de competência legislativa em face da
existência de legislação federal regulando o tema.
Por sua vez, no julgamento do pedido em medida cautelar na ADI n° 3.937/SP,
proposta pela Confederação Nacional dos Trabalhadores da Indústria para
discussão da lei paulista (Lei n° 12.638/07), que veda o uso de quaisquer tipos
de amianto no território estadual, a Corte alterou seu modo de decidir.
28
Primeiramente, mantendo-se fiel ao entendimento adotado pelo Tribunal nos
casos precedentes, o Ministro Relator Marco Aurélio concede a liminar em
decisão monocrática, para fins de suspensão da lei paulista até decisão final de
mérito.
No entanto, quando a questão é levada ao Plenário, a Corte passa a divergir
quanto ao entendimento a ser adotado.
De um lado, a corrente vencedora (Ministros Joaquim Barbosa, Eros Grau, César
Peluso, Carmen Lúcia, Ricardo Lewandowiski, Carlos Ayres Britto) não referenda
a decisão tomada pelo Ministro Relator e mantém a vigência da lei estadual.
Iniciando a discussão técnica sobre os efeitos do uso do amianto crisotila à saúde
humana, o Ministro Joaquim Barbosa chega à conclusão de que não haveriam
níveis seguros para sua utilização.
Defende, assim, que lei estadual pode ser mais restritiva que legislação federal
sobre a matéria, na medida em que a primeira se adequaria melhor aos ditames
constitucionais, à Convenção n° 162 da Organização Internacional do Trabalho
(ratificada pelo Brasil por meio do Decreto n° 126/91) 22 e à Resolução n° 348/04
do CONAMA23.
Nas palavras do Ministro:
A distinção entre lei geral e lei específica é inaplicável ao caso das
leis sobre amianto. E isto por uma razão simples: em matéria de
defesa à saúde, matéria em que os Estados detêm competência,
não é razoável que a União exerça uma opção permissiva no lugar
do estado, retirando-lhe a liberdade de atender, dentro de limites
razoáveis, os interesses da comunidade. O exercício desta opção
esvaziaria o compromisso assumido pelo Brasil na Convenção. (p.
113).
Dando seguimento ao julgamento, tanto o Ministro Eros Grau, quanto o Ministro
César Peluso declaram a inconstitucionalidade incidental da Lei Federal n°
9.055/95 por violação ao artigo 196 da CF/88 (proteção à saúde) e,
22
A Convenção n° 162 da OIT dispõe sobre a utilização do amianto com segurança.
A Resolução n° 348/04 do CONAMA inclui telhas e demais produtos que contenham amianto em
sua composição no rol de resíduos perigosos para fins da gestão dos resíduos da construção civil.
23
29
consequentemente, a constitucionalidade da lei estadual, com base no exercício
de competência concorrente em matéria ambiental e de proteção à saúde (art.
24, inc. VI e XII, § 3°, CF/88).
Ademais, o Ministro César Peluso contesta os argumentos de seus colegas sobre
a questão do amianto envolver controvérsia científica, sendo preferencial seu
enfoque pela Corte sob o ponto de vista exclusivamente formal, nos seguintes
termos:
Basta imaginar alguma coisa que seja reconhecida, extraordinária
e incontroversamente, como nociva, e que houvesse legislação
federal permissiva da sua produção. Aí se vai dizer o quê? Se a
União permite, então seria permitido matar todo mundo, porque
nenhum estado pode impedi-lo! (p. 78).
O Ministro Ricardo Lewandowiski, por sua vez, nega referendo à liminar sob o
argumento de configuração de periculum in mora e fumus boni iuris invertidos,
em favor do Estado de São Paulo:
(...) em matéria de proteção ao meio ambiente e em matéria de
defesa da saúde pública nada impede que a legislação estadual e a
legislação municipal sejam mais restritivas do que a legislação da
União e a legislação do próprio Estado, em se tratando de
municípios (trecho do voto do Min. Lewandowiski, p. 126).
Por outro lado, os Ministros Menezes Direito e Ellen Gracie seguem o Ministro
Relator Marco Aurélio e referendam a liminar.
Os três ministros demonstram grande preocupação com o posicionamento
majoritário da Corte no sentido de adentrar nas discussões científicas sobre os
efeitos do amianto e prestigiar a legislação local.
Com efeito, enfatiza a Ministra Ellen Gracie: “Evidente, já vou repetir mais uma
vez, que não somos academia de ciência. Portanto, não nos cabe definir a
nocividade de produtos (...)” (p.137).
Ademais, sugere a ministra que eventual proibição ao uso do amianto crisotila
deveria ser feita pelo Congresso Nacional, a quem a Constituição teria outorgado
prevalência na capacidade de legislar.
30
E, alerta o Ministro Marco Aurélio:
Agora, fico a imaginar, considerados produtos nefastos, unidades
da Federação a legislarem, proibindo a comercialização. Talvez
seja o caso de sugerir à Assembleia de São Paulo de proibir,
porque também cancerígeno, a comercialização do tabaco. (...) a
babel estará presente se não for preservada a competência
normativa prevista na Constituição. Somos vinte e seis estados,
um Distrito Federal, sem contar os cinco mil, quinhentos e
cinquenta municípios, todos com Casas Legislativas (pp. 94 e
123).
Dessa forma, por maioria de votos, o Tribunal optou por manter a vigência da lei
estadual até decisão final de mérito.
Já no ano de 2011, o Supremo julgou a medida cautelar na ADPF n° 234/DF.
Nesta ação, a Associação Nacional de Transportes e Logística insurge-se contra
interpretação dada pela Administração Pública e pela Justiça do Trabalho no
sentido de impedir o transporte do amianto crisotila no Estado de São Paulo, com
base na Lei Paulista n° 12.638/07 que proíbe o “uso” do amianto crisotila no
Estado.
Alega o autor violação à liberdade de locomoção (art. 5°, inc. XV, CF/88),
usurpação da competência privativa da União para legislar sobre transporte,
regime dos portos e jazidas minerais (art. 22, incisos IX, X, XI, XII, CF/88) e
ofensa à competência legislativa da União para editar normas gerais em matéria
de meio ambiente e proteção à saúde, frente à existência da Lei Federal n°
9.055/95.
Primeiramente, a corrente vencida, composta pelos Ministros Carlos Ayres Britto,
Celso de Mello e César Peluso, entendeu que a questão do transporte se mostra
secundária em relação à proteção ao meio ambiente e à saúde pública almejada
pela proibição do amianto crisotila (art. 200, inc. VII; art. 170, ‘caput’, CF/88).
Nesse ponto, entendem que o transporte é uma das formas de contato humano
com o produto e pode ser legitimamente restringido pelo legislador estadual (art.
24, incisos VI e XII, CF/88).
Em contrapartida, a corrente vencedora (Ministros Marco Aurélio, Luiz Fux, Dias
Toffoli, Carmen Lúcia, Ricardo Lewandowski) entendeu que a proibição ao
31
transporte efetuada pelos fiscais auditores do trabalho e deferida pela Justiça
Trabalhista ofende a competência privativa da União para legislar sobre
transporte e comércio interestadual e internacional (art. 22, inc. VIII e XI,
CF/88), além de impedir o acesso a rodovias e portos, serviços públicos a cargo
da União (art. 21, XII, “f”, CF/88).
Dessa forma, por maioria de votos, o Tribunal deferiu a medida cautelar a fim de
suspender as interdições do transporte de amianto no Estado-membro.
Observa-se, assim, que nas duas decisões acima, ainda que provisórias, houve
mudança na forma como a Corte analisa a questão do conflito de competência
legislativa em matéria ambiental, sugerindo um novo entendimento a ser
adotado pelo Tribunal.
Se nas decisões anteriores a 2008 (ADI 2.396/MS e ADI 2.656/SP), os ministros
não adentravam na questão técnica dos efeitos do amianto, julgando a
constitucionalidade das leis por questões exclusivamente formais, nas decisões
mais recentes (MC-ADI 3.937/SP e MC-ADPF 234/DF), a análise dos efeitos do
material foi crucial para manutenção da vigência da legislação paulista.
Embora não sejam objeto desse trabalho, pois ainda não decidas, cumpre relatar
que há, pelo menos, outras quatro ações tramitando no Supremo sobre a
questão do amianto. São elas as ADI n° 3355/RJ, ADI n° 3356/PE, ADI n°
3.357/RS e ADI n° 4.066/DF. Enquanto as primeiras (ADI 3355/RJ, ADI 3356/PE
e ADI 3357/RS) têm por objeto a constitucionalidade de leis estaduais, a última
(ADI 4.066/DF) discute a própria Lei Federal n° 9.055/95.
Não por outro motivo, o Ministro Marco Aurélio instalou Audiência Pública para
discussão do uso do amianto com a sociedade. A audiência ocorreu nos dias 24 e
31 de agosto no STF24.
24
As manifestações das entidades e pesquisadores presentes podem ser conferidas na página
eletrônica do STF:
http://www.stf.jus.br/portal/cms/listarNoticiaStf.asp?paginaAtual=3&dataDe=&dataA=&palavraCh
ave=Amianto. Consulta no dia 11/09/2012.
32
3.1.2. Casos sobre Estudo Prévio de Impacto Ambiental
Este grupo compreende duas25 ações diretas de inconstitucionalidade envolvendo
dispositivos de Constituições Estaduais que versam sobre a realização de estudo
prévio de impacto ambiental (EIA).
Como se sabe, o estudo prévio de impacto ambiental recebeu tratamento
constitucional, previsto no artigo 225, § 1°, inciso IV, da Constituição Federal de
198826 e constitui uma das etapas do procedimento de licenciamento ambiental.
O primeiro caso trata de pedido em medida cautelar com a finalidade de
suspender dispositivo da Constituição do Estado do Ceará (redação dada pela EC
n° 22/95) que previu que qualquer obra ou atividade pública ou privada, para as
quais a Superintendência Estadual do Meio Ambiente exigir Estudo de Impacto
Ambiental, deverá ter o parecer técnico apreciado pelo Conselho Estadual do
Meio Ambiente, com a publicação da resolução, publicada ou não, no Diário
Oficial do Estado.
Alega o autor da ação ofensa à autonomia municipal, face à competência comum
dos três entes federados para proteger o meio ambiente e à competência dos
Municípios para legislar sobre assuntos de interesse local (art. 23, inc. VI c/c art.
30, inc. I, CF/88).
Nesse sentido, pleiteia que seja dada interpretação conforme à Constituição ao
dispositivo impugnado, a fim de reduzir a nova exigência ao âmbito da estrutura
político-administrativa do Estado do Ceará.
Contudo, por unanimidade de votos, o STF julgou ausentes os requisitos da
plausibilidade jurídica e urgência justificadores da concessão de medida cautelar.
Isso porque, nos termos do voto do Ministro Relator Moreira Alves, o Estado do
Ceará haveria exercido legitimamente sua competência legislativa para defesa do
meio ambiente (art. 24, inc. VI, CF/88).
25
São elas: ADI-MC 2.142-7/CE, Min. Rel. Moreira Alves, D.J. 09/11/2000 e ADI 1.086-7/SC, Min.
Rel. Ilmar Galvão, D.J. 07/06/2001.
26
“Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum
do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o
dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. § 1° Para assegurar a
efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: (...) IV- exigir, na forma da lei, para
instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação ao meio
ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade.”
33
O segundo caso, por sua vez, trata de dispositivo da Constituição do Estado de
Santa Catarina que excluiu a necessidade de realização de estudo prévio de
impacto ambiental para áreas florestadas ou objeto de reflorestamento para fins
empresariais.
Discute-se, assim, se norma estadual, no exercício de competência legislativa
concorrente para dispor sobre defesa do meio ambiente (art. 24, § 3°, CF/88),
poderia restringir a exigência constitucional de realização do EIA.
Por unanimidade de votos, o Supremo declarou inconstitucional a norma
estadual, sob a alegação de que o assunto legislado não possui nenhuma
peculiaridade local, de modo que apenas legislação federal poderia criar exceção
à exigência constitucional27.
Destarte, percebe-se que o cerne do conflito federativo no primeiro caso não se
confunde com o do segundo.
Na primeira ação, discute-se a constitucionalidade da submissão do EIA à
apreciação de órgão estadual, face à competência administrativa e legislativa dos
Municípios em matéria ambiental. Vislumbra-se, portanto, disputa federativa pela
competência para realizar procedimento de licenciamento ambiental.
Na segunda ação, discute-se a flexibilização das hipóteses de aplicação do EIA
por parte de legislação de Estado-membro.
Dessa forma, a não percepção de eventuais efeitos prejudiciais ao meio ambiente
decorrentes da primeira norma questionada e, em contrapartida, a evidência do
caráter mais permissivo da segunda norma são possíveis explicações para
decisões em sentidos opostos.
27
Cumpre salientar que, além do vício formal de competência legislativa, o Supremo também
entendeu presente vício de inconstitucionalidade material no dispositivo da Constituição Estadual
de Santa Catarina que reduziu a hipótese de incidência do EIA para atividades de florestamento ou
reflorestamento, confira-se: “a atividade de florestamento ou reflorestamento, ao contrário do que
se poderia supor, não pode deixar de ser tida como eventualmente lesiva ao meio ambiente,
quando, por exemplo, implique substituir determinada espécie de flora nativa, com as suas
próprias especificidades, por outra (...) Dessa forma, ao excepcionar a exigência de prévio estudo
de impacto ambiental nos casos de áreas florestadas ou em reflorestamento, o §3°, do art. 182 da
Constituição catarinense viola o previsto na Constituição Federal, que determina a realização de tal
estudo para a instalação de qualquer atividade potencialmente causadora de degradação ao meio
ambiente”. (trecho do voto do Min. Rel. Ilmar Galvão, p. 86).
34
3.2. TJ/SP
3.2.1. Casos das Sacolas Plásticas
Esse grupo compreende dezessete28 ações diretas de inconstitucionalidade
envolvendo leis municipais que proíbem o uso de sacolas plásticas convencionais
ou instituem programa de substituição das mesmas por sacolas de papel ou de
plástico biodegradável nos estabelecimentos comerciais do município.
Com exceção de uma delas, proposta pelo prefeito da cidade, todas as outras
foram ajuizadas pelo Sindicato da Indústria de Material Plástico do Estado de São
Paulo.
Ademais, todas as leis impugnadas foram julgadas inconstitucionais pelo TJ/SP,
sempre por maioria de votos.
Ao tratarem da técnica de repartição de competências legislativa utilizada pelo
constituinte de 1988, os desembargadores, na maioria dos votos declarados, se
referem ao princípio da “predominância do interesse”. Sobre esse ressaltam que
o interesse local não deve ser entendido como o interesse privativo ou único da
Municipalidade, de modo que sempre será também reflexamente interesse dos
Estados e da União.
Não obstante, a corrente majoritária do Órgão Especial do TJ/SP entende que a
matéria do uso de sacolas plásticas não é de interesse local. Pelo contrário, seria
preponderantemente de interesse regional ou nacional (porém não esclarecem se
regional ou nacional).
28
São elas: ADI 0121484-02.2011.8.26.0000; ADI 0004722-63.2012.8.26.0000, ADI 030390812.2011.8.26.0000, ADI 0141771-83.2011.8.26.0000, ADI 0121448-57.2011.8.26.0000, ADI
0230259-82.2009.8.26.0000,
ADI
01221488-39.2011.8.26.0000,
ADI
012147018.2011.8.26.0000, ADI 9031863-06.2009.8.26.0000, ADI 0277485-49.2010.8.26.0000, ADI
0121455-49.2011.8.26.0000, ADI 0121477-10.2011.8.26.0000, ADI 0121486-69.2011.8.26.0000,
ADI
0230258-97.2009.8.26.0000,
ADI
9031864-88.2009.8.26.0000,
ADI
903077275.2009.8.26.0000, ADI 0230256-30.2009.8.26.0000.
35
Sobre a definição do que seja “interesse local” (art. 30, inc. I, CF/88), vale citar
trecho do voto do Desembargador Arthur Marques da Silva Filho, integrante da
corrente majoritária29:
Tem-se firmado, assim, que o interesse local diz respeito às
matérias que, porventura, adquiram configurações peculiares em
tal ou qual Município, por aplicação do princípio da ‘predominância’
do interesse. Igualmente vai se firmando o entendimento de que o
interesse local guarda estreita relação com o âmbito territorial (p.
23).
Além da ausência de interesse local na matéria, outro argumento utilizado pela
corrente vencedora é o de que lei municipal, no exercício de competência
suplementar (art. 30, inc. II, CF/88), não pode contrariar legislação estadual ou
federal sobre o tema.
Sobre a interpretação dada ao exercício de competência legislativa suplementar
pelos Municípios, interessante citar outro trecho do voto do Desembargador
Arthur Marques da Silva Filho30:
Ao Município era lícito regulamentar a legislação estadual,
conferindo-lhe maior concretude, disciplinando seus pormenores,
adaptando a vida prática da Municipalidade aos ditames oriundos
de legislação editada pelo Estado de São Paulo em competência
suplementar. Mas, de forma alguma, era-lhe permitido ditar
diretrizes opostas ou simplesmente diferentes àquelas já
estabelecidas pelos outros entes federados. (...) Ora, se o Estado
de São Paulo já editou normas concernentes à proteção ambiental,
nada dispondo sobre obrigação ou proibição do uso de sacolas
plásticas, nem diferenciando umas das outras, descabe aos
Municípios imiscuírem-se em linha diversa, como o fez o Município
de Itupeva (pp. 26-27). - grifo nosso.
E, no caso, o Estado de São Paulo haveria adotado política ambiental que prioriza
a reciclagem de materiais, em detrimento da proibição do uso de sacolas
plásticas convencionais.
29
Trecho extraído do acórdão da ADI n° 0004722-63.2012.8.26.0000, na qual se discute a
constitucionalidade de Lei do Município de Itupeva que proibiu o uso de sacolas fabricadas com
plástico convencional. Data do julgamento: 27/06/2012, Órgão Especial do TJ/SP.
30
Idem.
36
Nesse sentido, é feita referência ao veto do governador do Estado de São Paulo
ao Projeto de Lei n° 534/07, que previa a substituição das sacolas plásticas
convencionais por sacolas fabricadas com material biodegradável no estado.
Referido veto haveria se baseado em parecer da Secretaria Estadual do Meio
Ambiente, que alerta para a ausência de segurança quanto à efetividade e
impacto ao meio ambiente das sacolas fabricadas com plástico biodegradável.
Quanto à corrente vencida, que vota pela constitucionalidade das leis municipais
sobre o uso de sacolas plásticas, exalta a importância dada à preservação do
meio ambiente pelo constituinte de 1988 (art. 225, CF/88).
Ademais, defende que a competência legislativa em matéria ambiental deve
privilegiar
a
maior
e
mais
efetiva
preservação
ao
meio
ambiente,
independentemente do ente político que a realize.
Alguns desembargadores, ainda, reconhecem a existência de controvérsia
científica quanto aos benefícios do material biodegradável, porém acreditam que
a iniciativa da municipalidade é salutar à proteção ao meio ambiente31.
Em suma, pode-se concluir que, nesses importantes casos, a corrente majoritária
do TJ/SP confere interpretação restritiva às competências legislativas municipais,
tanto em função da concepção dada a “assuntos de interesse local”, quanto em
decorrência da estreita liberdade conferida ao legislativo local para a concepção
de novas políticas públicas ambientais, ainda que mais protetivas.
Nessa mesma linha de raciocínio, interessante notar que, segundo o pensamento
da corrente majoritária do Órgão Especial do TJ/SP nesses casos, os Municípios
extrapolam sua competência legislativa suplementar ao criar regra não prevista
expressamente pela legislação estadual ou que teria sido objeto de veto pelo
Governador do Estado.
31
Nesse sentido, há interessante crítica ao posicionamento do Tribunal de declarar
inconstitucionais leis municipais em voto do Desembargador Renato Nalini: “A lei inquinada atende
ao interesse difuso e coletivo de todos os munícipes, hoje beneficiados pelo saudável protagonismo
de seus legisladores. A regra nesse colegiado tem sido fulminar de inconstitucionalidade a quase
totalidade de atos normativos produzidos pelo Parlamento local. Parcela considerável das ações
diretas de inconstitucionalidade reconhecem vícios formais, além das maculas materiais. A
constatação é de que nada valeu- ou foi resultado de mero exercício retórico- a inclusão do
Município como entidade da Federação a partir de 1988”. (trecho de seu voto na ADI 030390812.2011.8.26.0000; D.J. 13/06/2012; Órgão Especial, TJ/SP; p. 14).
37
No que concerne à questão da presença ou não de interesse local nesse caso,
cumpre refletir sobre dois aspectos. O primeiro é o de que as leis analisadas
proíbem a utilização de sacolas plásticas apenas nos estabelecimentos comerciais
instalados em seu território e, dessa forma, não se vislumbra dificuldade especial
para sua aplicação e fiscalização.
Não se nega que a política se tornaria ineficaz quando, por exemplo, um morador
de município vizinho onde as sacolinhas convencionais fossem permitidas viesse
visitar sua família e jogasse suas sacolas em lixo no município que adotou a
proibição. No entanto, seriam falhas pontuais.
O segundo aspecto é o de que o serviço de limpeza urbana é de competência
municipal (art. 30, inc. V, CF/88), o que poderia reforçar a presença de interesse
local em regular o uso de sacolas plásticas, produto que muito dificulta esse
serviço.
Segue abaixo gráfico com o total das leis municipais que proíbem o uso de
sacolas plásticas julgadas inconstitucionais por vício de competência legislativa
pelo Órgão Especial do TJ/SP.
Há vício de competência
legislativa?
SIM
100%
Fonte: Elaboração própria.
38
3.2.2. Casos sobre Queima de Palha de Cana de Açúcar
Este
grupo
compreende
dezoito32
ações
diretas
de
inconstitucionalidade
envolvendo leis municipais que proíbem a queima de palha de cana de açúcar.
Com exceção de uma ação, ajuizada pelo Sindicato Rural de Ribeirão Preto,
todas as demais foram ajuizadas pelo Sindicato da Indústria da Fabricação do
Álcool do Estado de São Paulo em conjunto com o Sindicato da Indústria do
Açúcar do Estado de São Paulo.
Curiosamente, há decisões em sentidos opostos em períodos muito próximos.
Assim, se em decisão de 15 de fevereiro de 2012 a Lei do Município de Mogi
Guaçu foi declarada constitucional, a Lei do Município de Mira Estrela com o
mesmo conteúdo foi declarada inconstitucional em decisão de 30 de maio de
2012.
Uma possível explicação para essas decisões contraditórias consiste em eventual
alteração da composição do Órgão Especial do TJ/SP33.
Segue abaixo gráfico com o saldo de ações em que se julgou presente vício de
competência legislativa nas leis municipais impugnadas, com a declaração de sua
inconstitucionalidade, e em que se entendeu ausente referido vício.
32
São elas: ADI 0276531-66.2011.8.26.0000, ADI 0189463-15.2010.8.26.0000, ADI
9047178-11.2008.8.26.0000,
ADI
0363618-32.2010.8.26.0000,
ADI
031402766.2010.8.26.0000,
ADI
0311965-53.2010.8.26.0000,
ADI
902515015.2009.8.26.0000, ADI 9026525-51.2009.8.26.0000, ADI 9051051-54.2008.8.26.0000,
ADI 9051689-52.2008.8.26.0000, ADI 9047175-56.2008.8.26.0000, ADI 903865629.2007.8.26.0000, ADI 9040385-90.2007.8.26.0000, ADI 9024406-59.2005.8.26.0000,
ADI 9040393-67.2007.8.26.0000, ADI 9026879-18.2005.8.26.0000, ADI 902444811.2005.8.26.0000, ADI 9030260-34.2005.8.26.0000.
33
Com efeito, nos termos dos artigos 8° a 14° do Regimento Interno do TJ/SP, o Órgão Especial
do TJ/SP é constituído por 25 (vinte e cinco) desembargadores, sendo que cada desembargador
integrante possui um suplente. Ademais, a partir da presença de no mínimo 13 (treze)
desembargadores, o Órgão Especial já pode ser instalado. Dessa forma, a variação do número de
membros presentes e a possibilidade da atuação de suplentes pode explicar a existência de
resultados opostos sobre a constitucionalidade de leis proibitivas de queima de palha de cana de
açúcar em um mesmo período.
39
Há vício de competência
legislativa?
NÃO
33%
SIM
67%
Fonte: Elaboração própria.
Da leitura do gráfico acima, percebe-se que a maior parte das leis municipais que
vedam o emprego do fogo no cultivo de cana de açúcar foram declaradas
inconstitucionais pelo TJ/SP.
Por esse motivo, para análise da argumentação utilizada nesse caso, optamos
por nos referir à “corrente vencedora” como aquela que declara inconstitucionais
as leis municipais e, “corrente vencida” como a que vota pela manutenção das
iniciativas da Municipalidade.
Quanto aos argumentos utilizados pela corrente vencedora, alega que o
legislador municipal extrapolou sua competência legislativa suplementar ao
elaborar norma que contraria leis paulistas (Leis n° 10.547/00 e 11.241/0234).
Isso porque essas, ao contrário de vedar o emprego do fogo, disciplinam a
“queima controlada” em plantações de cana de açúcar e preveem sua extinção
gradual.
34
Enquanto a Lei n° 10.547/00 dispõe sobre “procedimentos, proibições, estabelece regras de
execução e medidas de precaução a serem obedecidas quando do emprego do fogo em práticas
agrícolas, pastoris e florestais, e dá outras providências correlatas”, a Lei n° 11.241/02 “dispõe
sobre a eliminação do uso do fogo como método despalhador e facilitador do corte de cana-deaçúcar” (artigo 1°). Nos termos do artigo 2° da Lei n° 11.241/02, os produtores de cana-de-açúcar
ficam obrigados a cumprir metas progressivas para redução da queima de palha de cana de açúcar
nas áreas mecanizáveis e não mecanizáveis (com declividade acima de 12% e/ou queima inferior a
150 hectares), respectivamente. Ademais, conforme dados da Secretaria Estadual do Meio
Ambiente, atualmente 173 Unidades Agroindustriais (correspondente a mais de 90% do parque
agroindustrial paulista) e 5.400 fornecedores assinaram o Protocolo Agroindustrial do Setor
Sucroalcooleiro do Estado de São Paulo, com a finalidade de antecipar as metas para eliminação da
queima
de
palha
de
cana-de-açúcar.
Disponível
em:
http://www.ambiente.sp.gov.br/etanolverde/resultado-das-safras/. Acesso em: 18/11/2012.
40
Além disso, alega que a matéria não é de interesse local, sobretudo em função
da importância econômica que o cultivo da cana de açúcar possui para produção
de etanol35.
Finalmente, por vezes, também foi utilizado argumento mais consequencialista
no sentido de que a substituição do método das queimadas no preparo do solo
por meio da utilização de máquinas ainda não é viável.
A corrente vencida, por sua vez, argumenta que o artigo 225 da Constituição
Federal de 1988 atribuiu à sociedade e indistintamente às três unidades da
Federação a iniciativa de tutelar o meio ambiente e que a matéria é sim de
interesse local dos Municípios, in verbis:
Evidente que Municípios como Mira Estrela. Paulínia, Ribeirão
Preto, Piracicaba, Araras, Santa Bárbara D’Oeste, - antes que São
Paulo se transforme no imenso canavial em torno do etanolsabem o que significa a prática primitiva que é a queimada. Uma
lei como esta não faria sentido na capital onde as poluições são
outras. Por isso que permitir ou proibir a queimada pertence ao
interesse peculiar da cidade. São os moradores de Mira Estrela que
suportam os males da queima. A fuligem que mata. A sujeira que
angustia e cria neuroses, estressa e abrevia a vida. A queda
sensível da qualidade existencial de todos os moradores da região
(...). Quem sofre as consequências diretas é que tem condições de
disciplinar o uso do fogo dentro das fronteiras do Município.
(trecho do voto do Desembargador Renato Nalini na ADI n°
0276531-66.2011.8.26.0000; d.j. 30/05/2012; pp. 13-14).
Em suma, percebe-se que, nesses casos, diferentemente dos casos sobre o uso
de sacolas plásticas, há lei estadual a tratar especificamente do assunto,
prevendo a eliminação gradual das queimadas.
35
Nesse sentido, voto do Ministro Relator Amado de Faria: “Ousa-se acrescer a grave repercussão
para o desenvolvimento nacional, uma vez que a cana de açúcar, outrora responsável por um
expressivo ciclo econômico na História do Brasil, hoje exerce também, além do papel
preponderante no meio ambiente saudável, uma relevante influência na economia do País. A
produção de açúcar e de álcool constitui componente importantíssimo na vida de milhares de
cidadãos e cidadãs brasileiras, cuja renda básica ainda provém do trabalho de colheita manual das
safras de cana de açúcar (...). Sabe-se que a administração das empresas que exploram esta
atividade, de cultivo, colheita e produção, da cana de açúcar necessita de planejamento e
programação de suas atividades. Nenhuma alteração pode ser executada em curto espaço de
tempo, sem ainda se desprezar os custos de aquisição ou de adaptação de equipamentos”. (p. 8,
ADI 0364.618-32.2010.8.26, d.j. 26/10/2011, Órgão Especial, TJ/SP).
41
Por esse motivo, a corrente majoritária do Órgão Especial do TJ/SP compreende
que lei municipal, ao suplementar legislação estadual, não pode ser mais
restritiva, estipulando a vedação imediata ao emprego do fogo.
Ademais, como expresso em muitos dos votos, o papel da produção do açúcar e
do etanol para a economia do Estado de São Paulo e do país exerce grande
influência
no
modo
como
os
desembargadores
concebem
o
interesse
preponderante no caso da queima de palha de cana de açúcar, a sugerir que o
assunto transcende o interesse local.
3.2.3. Casos sobre Gestão de Resíduos Sólidos
Este grupo compreende oito ações diretas de inconstitucionalidade envolvendo
leis municipais sobre gestão de resíduos sólidos36.
Embora as leis regulem aspectos significativamente diferentes, disciplinando
desde o manejo de resíduos industriais e hospitalares37, contaminados com
óleo38, eletrônicos39, químicos, atômicos e radioativos40, até a instalação de
aterros sanitários e usinas de reaproveitamento41, julgou-se válido agrupá-las
em um mesmo grupo.
36
Utiliza-se, aqui, o termo “resíduos sólidos” conforme definição conferida pela Lei Federal n°
12.305/10: “material, substância, objeto ou bem descartado resultante de atividades humanas em
sociedade, a cuja destinação final se procede, se propõe proceder ou se está obrigado a proceder,
nos estados sólido ou semissólido, bem como gases contidos em recipientes e líquidos cujas
particularidades tornem inviável o seu lançamento na rede pública de esgotos ou em corpos
d’água, ou exijam para isso soluções técnica ou economicamente inviáveis em face da melhor
tecnologia disponível.” (art. 3°, inciso XVI, da Lei).
37
ADI n° 0192324-71.2010.8.26.0000. Discute-se Lei do Município de Amparo (Lei n° 3.476/2009)
que dispõe sobre a gestão de resíduos industriais e hospitalares.
38
ADI n° O325669-36.2010.8.26.0000. Discute-se Lei do Município de Mogi Mirim que dispõe
sobre comercialização, troca e descarte de óleo lubrificante. ADI n° 0023640-86.2010.8.26.0000;
Discute-se Lei do Município de Mogi Guaçu que dispõe sobre destinação de produtos contaminados
com óleo. ADI n° 9031542-73.2006.8.26.0000; Discute-se Lei do Município de Santa Bárbara
d´Oeste que dispõe sobre a necessidade de construção de caixas separadoras de óleo e lama, em
determinados estabelecimentos.
39
ADI n° 0368250-66.2010.8.26.0000. Discute-se Lei do Município de Amparo que dispõe sobre
destinação de eletrodomésticos de uso doméstico, industrial, comercial ou no setor de serviços que
estejam em desuso.
40
ADI n° 9047911-16.2004.8.26.0000. Discute-se artigo 182 (redação dada pela EC n° 26/94) da
Lei Orgânica do Município de Jacareí, que proíbe a instalação de usinas nucleares, termoelétricas e
depósitos de lixo químico, atômico e material radioativo no território local. E, ADI n° 011197210.2002.8.26.0000. Discute-se Lei do Município de Pindamonhangaba que proíbe abertura de
depósitos de resíduos sólidos, químicos, tóxicos, radioativos e hospitalares, permitindo apenas o
depósito e tratamento em seu território de resíduos produzidos no local.
41
ADI n° 9036661-78.2007.8.26.0000. Discute-se Lei do Município de Catanduva que vedou a
instalação de aterros sanitários, usinas de reaproveitamento e depósitos de lixo a menos de 5 km
do perímetro urbano, do núcleo de residências, dos rios e seus afluentes.
42
Procura-se, assim, traçar um panorama das principais questões levadas ao Órgão
Especial do Tribunal de Justiça a respeito da competência municipal nesse gênero
de assuntos, bem como das soluções encontradas nesses casos.
Para tanto, primeiro serão analisadas as ações nas quais as leis impugnadas
criam obrigações aos agentes econômicos42 e, em um segundo momento, as
demais ações43.
Notou-se que em pouco mais da metade dos casos44 (sessenta por cento) em
que
a
lei
municipal
questionada
impôs
restrições
aos
estabelecimentos
industriais, hospitalares e comerciais no tocante à gestão de resíduos sólidos, a
corrente majoritária do Órgão Especial do TJ/SP entendeu que o dispositivo legal
está eivado de vício de competência legislativa. Ora sob o argumento de que a
matéria transcende ao interesse local, ora porque legislação municipal, no
exercício de competência suplementar, não poderia contrariar o tratamento legal
dado pela União e pelo Estado ao assunto.
Observou-se, ademais, ausência de linearidade tanto no que tange ao resultado
quanto à fundamentação das decisões.
No primeiro caso, Prefeito do Município de Amparo ajuizou ação direta de
inconstitucionalidade45 contra Lei de seu município (Lei n° 3.521/10) que dispôs
sobre destinação final de produtos eletroetrônicos que estejam em desuso,
prevendo a responsabilidade solidária por esta destinação entre as empresas que
produzam, comercializem ou importem produtos eletroeletrônicos (art. 1°, §
único da Lei).
Após definir “lixo tecnológico”, a lei prevê uma séria de obrigações, dentre elas a
inclusão de informação no rótulo ou embalagem dos produtos sobre postos de
coleta (art. 4°, inc. II da Lei).
42
ADI n° 0192324-71.2010.8.26.0000; ADI n° O325669-36.2010.8.26.0000; ADI n° 002364086.2010.8.26.0000; ADI n° 9031542-73.2006.8.26.0000; ADI n° 0368250-66.2010.8.26.0000.
43
ADI n° 9047911-16.2004.8.26.0000; ADI n° 0111972-10.2002.8.26.0000; ADI n° 903666178.2007.8.26.0000.
44
ADI n° 0368250-66.2010.8.26.0000, ADI n° O325669-36.2010.8.26.0000 e ADI n° 903154273.2006.8.26.0000.
45
ADI n° 0368250-66.2010.8.26.0000.
43
Neste caso, por votação unânime, o Tribunal de Justiça entendeu que a matéria
transcende o interesse local (artigo 193, CE46), além de colidir com a Lei
Estadual n° 12.305/06 (Política Estadual de Resíduos Sólidos) e a Lei Federal n°
12.305/10 (Política Nacional de Resíduos Sólidos). Contudo, não se adentrou no
conteúdo de referidas leis a fim de justificar alegada contradição.
Entendeu-se, assim, que as obrigações impostas às empresas que fabricam e
comercializam produtos eletrônicos devem ter tratamento legal homogêneo,
conforme se extrai do voto do Desembargador Campos Mello:
Não é possível que, por exemplo, as obrigações impostas às
empresas que fabricam e comercializam produtos eletrônicos (tais
como as obrigações estabelecidas nos artigos 4° e 5° da lei
impugnada, que impõem os deveres de, respectivamente, incluir
nas embalagens e rótulos dos produtos determinadas informações
e instalar pontos de coleta de lixo tecnológico) variem de Município
para Município. (p. 05).
E, conclui:
Na espécie, há legislação federal, que estabelece as normas gerais
a respeito de resíduos sólidos e há legislação estadual que
estabelece os critérios a serem observados no gerenciamento de
tais resíduos, inclusive com a previsão de imposição de sanções
para o descumprimento daquilo que nela foi determinado. Não há,
pois, campo remanescente para legislação municipal. (p.11)
O segundo caso, por seu turno, trata de ação47 ajuizada pelo Prefeito do
Município de Amparo contra Lei Municipal (Lei n° 3.476/09) que dispõe sobre
destinação de resíduos industriais e hospitalares.
Dentre outras obrigações, a lei prevê a responsabilidade da fonte geradora pela
coleta,
46
transporte
e
tratamento
adequado
dos
resíduos
mencionados,
Dispõe o artigo 193, ‘caput’, da Constituição do Estado de São Paulo: “O Estado, mediante lei,
criará um sistema de administração da qualidade ambiental, proteção, controle e desenvolvimento
do meio ambiente e uso adequado dos recursos naturais, para organizar, coordenar e integrar as
ações de órgãos e entidades da administração pública direta e indireta, assegurada a participação
da coletividade”.
47
ADI n° 0192324-71.2010.8.26.0000.
44
competindo à prefeitura municipal o licenciamento da empresa responsável por
essas atividades.
Nesse caso, ao contrário do anterior, a corrente majoritária entendeu que o
Município não extrapolou sua competência legislativa, de modo que a lei foi
declarada inconstitucional exclusivamente por vício de iniciativa.
Primeiramente, não se nega que, se por um lado, ambas as leis tratam da
destinação de resíduos sólidos, impondo obrigações aos estabelecimentos
produtores, por outro lado, possuem diferenças significativas no modo de regular
a matéria.
De fato, observa-se que a primeira lei, declarada inconstitucional por vício de
competência legislativa, prevê responsabilidade solidária de todos os agentes
econômicos
envolvidos
na
cadeia
produtiva,
sendo,
portanto,
de
difícil
implementação.
Já a segunda lei impõe obrigações apenas aos estabelecimentos industriais e
hospitalares instalados no seu território e cria regras exclusivamente quanto ao
descarte propriamente dito (não estabelece deveres para rotulagem dos
produtos, por exemplo), de modo que não se vislumbra, em um primeiro
momento, grandes dificuldades de aplicação prática.
Ocorre que em nenhum dos dois casos, o Órgão Especial estabeleceu balizas
claras ao papel do Município na regulamentação da gestão de resíduos sólidos.
Isso porque, os desembargadores não aprofundaram a discussão sobre o
conteúdo das leis editadas pelos diferentes entes federativos em matéria de
resíduos sólidos, a fim de verificar sua compatibilidade e o espaço remanescente
à legislação local.
Quanto às ações que versam sobre o descarte de óleo e produtos contaminados
com óleo, também não se observou linearidade nos resultados.
Enquanto em duas delas48, a corrente vencedora entendeu que lei municipal
extrapolou a competência legislativa atribuída aos Municípios, na terceira ação49
48
49
ADI n° O325669-36.2010.8.26.0000 e ADI n° 9031542-73.2006.8.26.0000.
ADI n° 0023640-86.2010.8.26.0000.
45
a corrente majoritária afastou a existência de vício de competência legislativa,
julgando a lei inconstitucional exclusivamente por vício de iniciativa.
Ademais, os argumentos utilizados pela corrente vencedora nos casos em que se
entendeu presente vício de competência legislativa não foram os mesmos.
Na
ação50
envolvendo
a
constitucionalidade
de
Lei
de
Mogi
Mirim,
os
desembargadores consideraram que o Município extrapolou sua competência
legislativa suplementar ao contrariar legislação federal (Lei Federal n° 6.938/81,
art. 6°, II c/c Resolução CONAMA n° 362/05) sobre o tema.
Dessa forma, entendeu-se que lei municipal não pode ser mais restritiva que lei
federal, sob pena de infringir o pacto federativo.
Por outro lado, na ação51 que versa sobre Lei do Município de Santa Bárbara
d’Oeste, que dispôs sobre “necessidade de construção de caixas separadoras de
óleo e lama, em determinados estabelecimentos, para que estes não sejam
descartados diretamente na rede de esgoto”, o Órgão Especial do TJ/SP
majoritariamente entendeu que o assunto não é de interesse local.
Dessa forma, não se fez menção à existência de legislação federal ou estadual
sobre o tema, como no caso anterior, mas unicamente à ausência de interesse
local a legitimar a atuação do Legislativo Municipal (art. 30, inc. I, CF/88).
No que tange ao segundo grupo de ações, que tratam de leis sobre a instalação
de depósitos de resíduos, notou-se que, quando a lei versa unicamente a
respeito da localização dos aterros sanitários e outros espaços de depósito52, foi
julgada constitucional.
Já quando as leis vedam o depósito de alguns tipos de resíduos (resíduos
radioativos, químicos, atômicos etc) ou daqueles produzidos fora do território do
Município53, foram julgadas inconstitucionais, em aplicação ao artigo 193, da
Constituição Estadual, que prevê a criação de um sistema de proteção ambiental
pelo Estado.
50
51
52
53
ADI
ADI
ADI
ADI
n°
n°
n°
n°
O325669-36.2010.8.26.0000.
9031542-73.2006.8.26.0000.
9036661-78.2007.8.26.0000.
9047911-16.2004.8.26.0000 e ADI n° 0111972-10.2002.8.26.0000.
46
Para finalizar, dispositivos legais que vedam a instalação de usinas nucleares e
termoelétricas
também
foram
julgados
inconstitucionais
por
violação
à
competência privativa da União para legislar sobre energia e atividades nucleares
e afins (artigo 22, incisos IV e XXVI, CF/88).
Em suma, percebe-se que em ambos os grupos de ações, a maioria das normas
estaduais sobre gestão de resíduos sólidos são julgadas inconstitucionais pelo
Órgão Especial do TJ/SP por vício de competência legislativa, conforme exposto
no gráfico abaixo:
Há vício de competência
legislativa?
NÃO
38%
SIM
62%
Fonte: Elaboração própria.
3.2.4. Casos sobre Proteção à Fauna
Esse grupo compreende três ações envolvendo leis municipais de proteção aos
animais54.
A primeira lei impugnada, do Município de Mauá, veda a realização de rodeios,
touradas e atividades similares que envolvam maus tratos e atos de crueldade
com animais (Lei n° 3.967/06). A segunda lei, do Município de Franca, veda a
utilização de animais em circos e atividades circenses (Lei n° 7.507/11). Já a
terceira lei, do Município de Santa Cruz do Rio Pardo, proíbe a prática de
crueldade e maus tratos com animais (Lei n° 2.445/10).
54
ADI n° 9031542-73.2006.8.26.0000; ADI n° 0210285-88.2011.8.26.0000; ADI n° 047757136.2010.8.26.0000.
47
As duas últimas leis mencionadas foram declaradas inconstitucionais pelo TJ/SP.
Além de outras inconstitucionalidades, como vício de iniciativa, a corrente
vencedora entendeu que proteção à fauna não é de interesse local (art. 30, inc. I
e II, CF/88 c/c artigos 144 e 193, inc. X, da Constituição Paulista), por não
atender ao critério da preponderância do interesse.
Ademais, apesar de levarem em conta a existência da Lei Federal n° 9.605/98
(Lei de Crimes Ambientais) e da Lei Paulista n° 10.359/99 (disciplina a realização
de rodeios), os desembargadores não adentram no conteúdo das leis em questão
a fim de aferir sua compatibilidade.
Isso porque, como foi dito, consideram que a matéria é desprovida de qualquer
peculiaridade nos Municípios em questão a justificar legislação local.
Apenas a lei do Município de Mauá foi declarada constitucional pelo Órgão
Especial. Nesse caso, ao contrário dos demais, entendeu-se que a proteção aos
animais é de interesse local e, embora haja legislação federal e estadual sobre o
tema (Lei Federal n° 10.519/02, Leis Paulistas n° 10.359/99 e 11.977/05), pode
o Município suplementá-las a fim de conferir tratamento mais favorável ao meio
ambiente.
Percebe-se, assim, grande diferença nos três julgados sobre leis municipais de
proteção à fauna. Com efeito, embora não haja sensível diferença entre o
conteúdo
das
normas
impugnadas,
deram-se
interpretações
distintas
à
competência legislativa municipal.
Se nos primeiros casos entendeu-se que proteção à fauna transcende ao
interesse local, no segundo, não só se entendeu que a matéria pode sim ser
objeto de legislação local, mas também que esta pode ser mais restritiva que
legislação federal e estadual.
Segue abaixo gráfico com o total de normas estaduais sobre proteção à fauna
julgadas inconstitucionais pelo Órgão Especial do TJ/SP por vício de competência
legislativa:
48
Há vício de competência
legislativa?
NÃO
33%
SIM
67%
Fonte: Elaboração própria.
49
4.
Outros casos
Neste capítulo, serão estudados os casos compreendidos no universo de
pesquisa, mas que, dotados de peculiaridade temática, não puderam ser
agrupados nos grandes grupos de ações apresentados no capítulo anterior.
Na primeira parte deste capítulo, serão expostas as ações julgadas pelo STF e,
na segunda parte, aquelas apreciadas pelo TJ/SP.
4.1. Demais casos julgados pelo STF
Incluem-se nesse grupo quatro ações55. Tratam de temas variados, quais sejam:
(i) uso de fertilizantes, (ii) organismos geneticamente modificados; (iii) pesca
artesanal e, (iv) criação de serviço de inspeção veicular.
Interessante notar que uma delas (ADI 252/PR, julgamento conjunto com a ADI
384/PR), julgada em 1997, reflete posicionamento superado do STF de que a
aferição de violação de competência legislativa por ente federado seria questão
infraconstitucional, na medida em que dependeria do confronto de normas
infraconstitucionais, e, portanto, não poderia ser conhecida pelo Supremo.
Ainda nessa ação, houve tentativa de superação desse entendimento por parte
de alguns ministros (Ministros Marco Aurélio, Néri da Silveira, Sepúlveda
Pertence e Carlos Velloso), que argumentavam no sentido de que, para analisar
conflitos de competência legislativa por parte de Estado-membro, bastaria
averiguar se o dispositivo atacado apresenta normas gerais. Contudo, restaram
vencidos pela corrente majoritária, conduzida pelo Ministro Relator Moreira Alves.
55
ADI 252/PR (julgamento conjunto ADI 384/PR), Min. Rel. Moreira Alves, D.J. 20/11/97; ADI
3035/PR, Min. Relator Moreira Alves, D.J. 06/04/05; ADI 1.245/RS, Min. Rel. Eros Grau, D.J.
06/04/05; ADI 3.338-7/DF, Min. Rel. Joaquim Barbosa, D.J. 31/08/05.
50
O segundo caso (ADI 3035/PR, julgamento conjunto com ADI 3054/PR), julgado
em 2005, foi proposto pelo Partido da Frente Liberal e pelo Governador do Mato
Grosso do Sul, respectivamente, e tem como objeto Lei Paranaense n°
14.162/03, que “vedou o cultivo, manipulação, importação, industrialização e
comercialização de OGM, destinados à produção agrícola, alimentação humana
ou animal no estado, exceto para fins de pesquisa científica”.
Entenderam os ministros que a lei estadual usurpou a competência privativa da
União para legislar sobre comercialização, importação e exportação e regime de
portos (artigo 22, incisos I, VIII e X, CF/88).
Ademais, a lei paranaense também haveria violado a competência concorrente
da União para legislar sobre meio ambiente e defesa e proteção à saúde (artigo
24, incisos VI e XII, CF/88).
Isso porque, entenderam que a matéria dos organismos geneticamente
modificados é de interesse nacional, de modo que não se justificaria legislação
local mais restritiva.
Com efeito, a matéria já estaria regulada pela Lei Federal n° 8.974/9556, que
disciplina
o
uso
de
transgênicos
(atualmente
revogada
pela
Lei
de
Biossegurança, Lei n° 11.105/05), e pela Medida Provisória n° 131 (convertida
na Lei Federal n° 10.814/03), que trata do cultivo de soja transgênica.
Assim, por unanimidade de votos, o Supremo declarou inconstitucional a lei
paranaense.
Para finalizar, cumpre ressaltar que foi utilizado como precedente para o
julgamento desse caso a ADI n° 2.396/03 (estudada no subitem 3.1.1.i acima),
na qual a Corte julgou inconstitucional a primeira lei paulista que vedou o uso do
amianto.
Assim, cabe questionar: Na hipótese de o entendimento do Supremo realmente
se alterar nesse caso do amianto, haveria algum impacto no julgamento de
56
A Lei Federal n° 8.974/95 disciplinava “o uso das técnicas de engenharia genética e liberação no
meio ambiente de organismos geneticamente modificados”. Foi revogada pela Lei de
Biossegurança, Lei Federal n° 11.105/05.
51
futuras leis estaduais que vedassem o uso de OGM? Isto é, o STF passaria a
analisar os efeitos à saúde e ao meio ambiente também desses produtos?
A seguir, segue tabela com resumo das demais ações julgadas pelo Supremo.
Caso
Norma
impugnada
Discussão
Principal
Argumentos
vencedores
ADI 33387/DF
Lei
distrital
n° 3.460/04
que instituiu
Programa de
Inspeção
e
Manutenção
dos Veículos
em Uso
ADI
1.245/RS
Lei do RS n°
10.164/94
que regulou a
pesca
artesanal no
estado.
Competência
privativa
da
União
para
legislar sobre
trânsito
vs.
Competência
concorrente
do
Estadomembro para
legislar sobre
proteção
ao
meio
ambiente.
Extensão da
competência
concorrente
do
Estado.
Existência de
legislação
federal sobre
o
tema
(Decreto-Lei
n° 221/67).
Ao
criar
serviço
de
inspeção
veicular, a lei
apenas regula
o artigo 103
do
CTB
e
resolução
do
CONAMA.
Aplicação dos
artigos 23, inc.
VI e 24, inc.
VI, CF/88.
Legislador
estadual
extrapolou sua
competência
legislativa
suplementar
ao
ampliar
definição
de
“pesca
profissional”
contida
na
legislação
federal.
Há vício de
competência
legislativa?
NÃO.
SIM.
Fonte: Elaboração própria.
Segue abaixo gráfico com o saldo de ações desse grupo em que se julgou
presente vício de competência legislativa nas normas estaduais impugnadas,
com a declaração de sua inconstitucionalidade, e em que se entendeu ausente
referido vício:
52
Há vício de competência
legislativa?
SIM
NÃO
50%
67%
Fonte: Elaboração própria.
4.2. Demais casos julgados pelo TJ/SP
Incluem-se nesse grupo três ações57. Nessas, discutem-se leis municipais que
tratam da proibição do uso de herbicidas, criação de programa de compensação
às emissões de gases de efeito estufa, e instalação de antenas de celular,
respectivamente.
No que tange à lei que vedou o uso de herbicidas em certas partes do território
municipal e àquela que criou programa de compensação às emissões de gases de
efeito estufa por meio do plantio de árvores, entendeu por bem o Órgão Especial
do TJ/SP afastar o vício de competência legislativa, por julgar que a matéria
regulada é dotada de interesse local.
Já no caso da lei que versa sobre a instalação de antenas de celular e outros
equipamentos de telecomunicação entendeu a corrente majoritária do Tribunal
de Justiça que o legislador local usurpou a competência privativa da União para
regular os serviços de telecomunicação (art. 21, inc. XI c/c 22, inc. IV, CF/88).
Contudo, cumpre ressaltar que referida decisão, ao contrário das anteriores, não
foi unânime. Com efeito, entendeu a corrente vencida do Órgão Especial que o
Município legislou em conformidade com sua competência para dispor sobre meio
57
São elas: ADI 9052456-90.2008.8.26.0000; ADI 9052456-90.2008.8.26.0000; ADI 044928293.2010.8.26.0000.
53
ambiente, saúde pública e ordenação do solo urbano (art. 30, inc. I e II e art.
182, § 1°, CF/88).
Ademais, julgou que a norma impugnada atende ao princípio da precaução, face
à controvérsia em torno dos efeitos da radiação eletromagnética sobre o
organismo humano e o meio ambiente.
Dessa forma, a lei municipal estaria em sintonia não só com o artigo 225, da
Constituição Federal de 1988, mas também com o artigo 54, § 3° da Lei Federal
n° 9.605/98 (Lei de Crimes Ambientais) e com o artigo 15 da Declaração do Rio
sobre Meio Ambiente que consagram mencionado princípio ambiental58.
Segue abaixo gráfico com o saldo de ações desse grupo em que se julgou
presente vício de competência legislativa nas normas municipais impugnadas,
com a declaração de sua inconstitucionalidade, e em que se entendeu ausente
referido vício:
Há vício de competência
legislativa?
NÃO
67%
SIM
33%
Fonte: Elaboração própria.
58
Vide trecho do voto vencido proferido pelo Desembargador Renato Nalini: “O tema do direito
ambiental é hoje transversal a toda e qualquer atividade exercida pelo ser humano. Temerário
afirmar-se, por isso, que o princípio da precaução não se relaciona com o tema das
telecomunicações. (...) A matéria em relação aos efeitos produzidos pelas antenas transmissoras
de radiações eletromagnéticas não se encontra pacificada no meio científico. Por isso mesmo é que
o legislador, e, agora, o Poder Judiciário, sem se substituir aos cientistas, mas em profunda
sintonia com eles, entende por bem aplicar o princípio da precaução, o qual determina que, ainda
que remota a potencialidade de danos à saúde ou ao meio ambiente, já se legitima a discussão
judicial do tema, e, mais ainda a vedação de certas práticas (...). Caso as normas estaduais ou
municipais sejam mais restritivas que a Federal, esta cede espaço àquelas, pois, em
matéria ambiental e de saúde pública, sempre há de ser aplicada a mais protetiva”
(páginas 2, 3 e 7)- grifo nosso.
54
5.
Como
o
STF
e
o
TJ/SP
julgam
conflitos
de
competência legislativa em matéria ambiental?
Neste capítulo, pretende-se analisar de maneira global as decisões estudadas,
com a finalidade de, ao final, verificar se os Tribunais traçam diretrizes ao
exercício da atividade legislativa em matéria ambiental pelos entes federados.
Para tanto, primeiramente analisaremos as características gerais das normas
estaduais e municipais questionadas junto ao STF e ao TJ/SP, respectivamente.
Afinal, referidas normas criam regras mais flexíveis ou rígidas à proteção do
meio ambiente?
Em seguida, estudaremos as decisões em si, a fim de verificar a porcentagem de
normas declaradas inconstitucionais por vício de competência legislativa, bem
como as soluções dadas aos conflitos federativos.
Assim, nas decisões proferidas pelo STF, quando a solução do conflito consiste
em situar o assunto legislado na órbita de competências privativas da União ou
de competências concorrentes do Estado-membro, qual a solução predominante?
E, quando a solução consiste em enquadrar o objeto da lei entre matérias
reservadas a normas gerais e aquelas dotadas de peculiaridade regional? O
mesmo raciocínio será aplicado às decisões proferidas pelo Órgão Especial do
TJ/SP.
5.1. STF
5.1.1. Normas estaduais questionadas criam regras mais rígidas ou mais
flexíveis à proteção ao meio ambiente?
Do total das decisões analisadas, oito tratam de leis estaduais e duas de
dispositivos de Constituições Estaduais.
55
Quanto ao conteúdo das normas impugnadas, estas foram dividas em: (i)
normas protetivas, isto é, que criam regras mais rigorosas em favor da proteção
ao meio ambiente, e (ii) normas permissivas, quer dizer, que flexibilizam o que
regime jurídico existente.
Norma questionada: É mais permissiva ou
protetiva ao meio ambiente?
Protetiva
Permissiva
11%
89%
Fonte: Elaboração própria.
Nota-se, assim, que a quase totalidade das normas estaduais impugnadas
perante o STF são mais rígidas em favor da proteção ao meio ambiente.
Sobre esse dado, é comum entre alguns teóricos do Direito Ambiental a ideia de
que compete aos Estados e aos Municípios legislar supletivamente à União com a
finalidade de criar políticas mais protetivas em defesa ao meio ambiente59.
Nessa linha de pensamento, boa parte das iniciativas estaduais deveria ser
mantida, já que estabelece regras mais rígidas de proteção.
No próximo tópico, vamos analisar os resultados das ações que impugnam essas
normas estaduais e, desse modo, verificar se esse entendimento teórico se
confirma ou não com as decisões estudadas do STF.
59
É essa a lição de Celso Antonio Pacheco FIORILLO (2009), o qual, ao tratar da competência
legislativa em matéria ambiental, conclui: “Em linhas gerais, podemos concluir que a competência
legislativa em matéria ambiental estará sempre privilegiando a maior e mais efetiva preservação
do meio ambiente, independentemente do ente político que a realize, porquanto todos receberam
da Carta Constitucional aludida competência (arts. 24, V, VI e VII, e 30, II).”
56
5.1.2. Afinal, a norma estadual está eivada de vício de competência
legislativa?
Conforme exposto no gráfico abaixo, verificamos que não há correspondência
entre as normas ditas mais protetivas e a declaração de ausência de vício de
competência legislativa pelo STF, com a manutenção das iniciativas legislativas
dos Estados.
Há vício de competência legislativa?
NÃO
33%
SIM
67%
Fonte: Elaboração própria.
Com efeito, enquanto 89% das normas estaduais questionadas são mais
protetivas, apenas em 33% dos casos o STF julgou ausente vício de competência
legislativa.
Não obstante, em alguns casos estudados pôde-se perceber a relevância do
caráter mais permissivo ou protetivo da norma questionada para o resultado
final.
Assim, por exemplo, nas últimas decisões sobre o caso do amianto, conforme
exposto no subitem 3.1.1.ii acima, o caráter mais protetivo da lei paulista
impugnada, que veda o uso da mineral, foi fundamental para a manutenção da
vigência da iniciativa estadual.
Ademais, também no caso do dispositivo da Constituição do Estado de Santa
Catarina, que exclui a necessidade de estudo prévio de impacto ambiental para
empreendimentos em determinadas áreas, o caráter mais permissivo da norma
estadual, que abrandou uma exigência constitucional, mostrou-se um dado
relevante para o afastamento da iniciativa legislativa do Estado naquele caso.
57
Por outro lado, nas demais ações estudadas, prevaleceu a interpretação de que o
Estado, no exercício de competência legislativa suplementar, não pode esvaziar a
eficácia de norma federal sobre a matéria, contrariando-a, ainda que seja para o
estabelecimento de uma política mais protetiva. Vide os casos sobre organismos
geneticamente modificados e pesca artesanal, expostos no subitem 4.1 acima.
5.1.3. Quais as soluções para o conflito de competência legislativa?
Conforme se observou no estudo de casos julgados pelo STF, a solução ao
conflito federativo pode residir: (i) em situar a matéria legislada na órbita da
legislação privativa da União (artigo 22, CF/88) – e, portanto, a norma seria
inconstitucional por invadir competência da União; ou (ii) em situar o conflito no
campo de legislação concorrente da União e dos Estados-membros (artigo 24,
CF/88), sendo que, neste caso, a inconstitucionalidade adviria da extrapolação
da extensão da competência suplementar dos Estados em matéria de legislação
concorrente (artigo 24, §§ 1° a 4°, CF/88); ou (iii) em situar a matéria no campo
de competência administrativa e legislativa dos Municípios (artigo 23, inciso VI
c/c artigo 30, inciso I, CF/88) – e, dessa forma, a norma seria inconstitucional
por afronta à autonomia municipal.
Na segunda hipótese, o problema consiste em situar a matéria estadual legislada
na esfera das normas gerais (o que invadiria a competência da União) ou na
esfera de legislação estadual (o que estaria no âmbito da competência, sendo a
lei, pois, constitucional).
Destarte, foram elaborados dois gráficos sobre a fundamentação das decisões do
STF. O primeiro analisa as respostas à primeira espécie de conflito descrito acima
e o segundo a questão da extensão da competência legislativa suplementar dos
Estados.
A terceira espécie de conflito (competência legislativa federal ou estadual versus
autonomia municipal) não foi analisada em nenhum gráfico, na medida em que
aparece em apenas um caso (ADI-MC n° 2.142-7/CE), com julgamento favorável
à autoridade legiferante estadual.
58
Cumpre ressaltar que, em alguns casos, foram dadas soluções aos dois primeiros
conflitos (p.ex., ADI 3.035/PR e ADI 2.656/SP), que, portanto, foram incluídos
em ambos os gráficos.
Já na ADI 2.396/MS, na qual se discutiu a lei paulista que vedou o uso de
amianto no Estado, a Corte afastou o argumento de violação à competência
privativa da União, porém considerou que o legislador paulista extrapolou sua
competência legislativa suplementar. Por esse motivo, entendeu-se por bem
incluir essa decisão apenas no segundo gráfico.
Quanto à órbita de competência privativa da União, foram invocadas as matérias
de trânsito e transporte, comercialização, importação e exportação, regime de
portos e recursos minerais (artigo 22, incisos I, VIII, X, XI e XII, CF/88).
No mais, cumpre ressaltar que no único caso60 em que, presente o conflito
competência privativa da União versus competência concorrente dos Estados, o
Supremo interpretou favoravelmente à autoridade legiferante estadual, a lei
estadual impugnada encontra seu fundamento de validade também em legislação
federal, qual seja o artigo 103 do Código Tributário Nacional e Resolução n° 256
do CONAMA. Trata-se da Lei do Distrito Federal que criou o Programa de
Inspeção e Manutenção de Veículos em Uso.
Confiram-se, abaixo, as soluções dadas ao primeiro conflito61:
Competência privativa da União vs Competência
concorrente dos Estados: Qual prevaleceu?
Competência privativa da União
Competência concorrente dos Estados
25%
75%
60
ADI 3338-7/DF, d.j. 31/08/2005, Min. Rel. Joaquim Barbosa.
Aludido conflito federativo esteve presente nas seguintes decisões estudadas: ADI 3338-7/DF,
d.j. 31/08/2005, Min. Rel. Joaquim Barbosa ; ADI 3035/PR, d.j. 06/04/2005, Min. Rel. Gilmar
Mendes; ADI 2656/SP, d.j. 08/05/2003, Min. Rel. Maurício Côrrea; ADPF-MC 234/DF, d.j.
28/09/2011, Min. Rel. Marco Aurélio.
61
59
Fonte: Elaboração própria.
No que tange à segunda espécie de conflito62, a solução em favor da
competência concorrente dos Estados é inferior em termos percentuais,
conforme se observa no gráfico abaixo:
Competência concorrente da União e dos Estados:
O Estado extrapolou sua competência
concorrente?
NÃO
17%
SIM
83%
Fonte: Elaboração própria.
Esse resultado pode ser explicado tanto pela interpretação dada a assuntos de
“peculiaridade
regional”,
quanto
à
extensão
da
competência
legislativa
suplementar dos Estados-membros.
Conforme dito acima, o estudo dos casos do STF revelou tendência de
interpretação da Corte no sentido de que legislação estadual suplementar não
pode contrariar legislação federal sobre o tema, ainda que a primeira seja mais
protetiva que a segunda.
Não obstante, conforme exposto no item 3.1.1.ii acima, referida tendência pode
ser alterada no caso do amianto. Neste, o aprofundamento da análise da Corte a
respeito dos aspectos técnicos da matéria legislada sugere possível alteração de
62
Referido conflito federativo foi observado nas seguintes decisões estudadas: ADI 3035/PR, d.j.
06/04/2005, Min. Rel. Gilmar Mendes; ADI 2.656/SP, d.j. 08/05/03, Min. Rel. Maurício Côrrea; ADI
2.396/MS, d.j. 08/05/03, Min. Rel. Ellen Gracie; ADI-MC 3.937-7/SP, d.j. 04/06/08, Min. Rel.
Marco Aurélio; ADI 1.086-7/SC, d.j. 07/06/01, Min. Rel. Ilmar Galvão; ADI 1.245/RS, d.j.
06/04/05, Min. Rel. Eros Grau.
60
entendimento, no sentido de ser prestigiada a legislação estadual no caso, em
detrimento da lei federal sobre o assunto.
5. 2. TJ/SP
5.2.1. Normas municipais questionadas criam regras mais rígidas ou mais
flexíveis à proteção ao meio ambiente?
Do total de decisões estudadas, todas tratam de leis municipais.
Ademais, a totalidade das normas municipais impugnadas junto ao TJ/SP
estabelecem regras mais protetivas ao meio ambiente, conforme exposto no
gráfico abaixo:
Norma questionada: É mais permissiva
ou protetiva ao meio ambiente?
PROTETIVA
100%
Fonte: Elaboração própria.
5.2.2. Afinal, a norma municipal está eivada de vício de competência
legislativa?
Do total de acórdãos estudados (quarenta e nove), em doze deles o Órgão
Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo entendeu que a norma municipal
questionada não está eivada de vício de competência legislativa.
Nos outros trinta e sete casos o Tribunal entendeu que o legislador municipal
excedeu sua competência legislativa, conforme exposto no gráfico a seguir:
61
Há vício de competência
legislativa?
NÃO
24%
SIM
76%
Fonte: Elaboração própria.
Percebe-se que, assim como nos julgados do STF, não há correspondência entre
o conteúdo protetivo da norma e a declaração de ausência de vício de
competência legislativa pelo Órgão Especial do TJ/SP, com a manutenção das leis
municipais questionadas.
Contraria-se, assim, o pensamento vigente entre alguns teóricos do Direito
Ambiental de que as competências legislativas em matéria ambiental devem
priorizar sempre a mais efetiva proteção ao meio ambiente, independentemente
do ente político que a realize.
5.2.3. Quais as soluções para os conflitos de competência legislativa?
Foram identificadas cinco soluções conferidas pelo Tribunal aos conflitos
federativos presentes nos casos estudados:
(i)
Não há vício de competência legislativa;
(ii)
Extrapolação ao artigo 30, inciso I, CF/88: Não há interesse local na
matéria legislada.
(iii)
Extrapolação ao artigo 30, inciso II, CF/88: Há interesse local na
matéria legislada, porém o legislador municipal extrapolou sua
competência legislativa suplementar ao contrariar legislação
estadual e/ou federal sobre o tema;
62
(iv)
Extrapolação ao artigo 30, incisos I e II, CF/88: Não há interesse
local na matéria legislada e o legislador municipal extrapolou sua
competência legislativa suplementar ao contrariar legislação
estadual e/ou federal sobre o tema;
(v)
Ofensa ao artigo 22, CF/88: Matéria legislada é de competência
legislativa privativa da União.
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
12
1
Não há vício de
Ofensa ao artigo
competência
30, inc. II, CF/88: Há
legislativa
interesse local, mas
extrapolou
competência
suplementar.
30
2
5
Ofensa ao artigo Ofensa ao artigo Ofensa ao artigo
30, incisos I e II: 22, CF/88: Violação 30, inciso I: Não há
Não há interesse
à competência
interesse local.
local e extrapolou privativa da União
legislação
suplementar.
Fonte: Elaboração própria.
Da leitura do gráfico acima, percebe-se que, na maior parte dos casos
analisados, em que Órgão Especial do TJ/SP julga inconstitucionais leis
municipais por vício de competência legislativa, invoca-se tanto a ausência de
interesse local, quanto excesso no exercício de competência suplementar.
No que tange ao conceito de “interesse local”, os desembargadores, apesar de
invocar o princípio da preponderância do interesse, não fornecem parâmetros
claros a respeito do que consideram ser “assunto de interesse local” (art. 30, inc.
I, CF/88).
Nesse sentido, a aferição da presença ou não desse requisito constitucional é
feita caso a caso, podendo, por vezes, conduzir a soluções contraditórias. Vide
63
casos sobre queima de palha de cana de açúcar, descarte de produtos
contaminados com óleo ou proteção à fauna, expostos no capítulo 3 acima.
Ainda, segundo o entendimento do TJ/SP, o requisito do interesse local foi
atendido nas leis que versam sobre: (i) proibição da queima de palha de cana de
açúcar (apenas em 33% dos casos estudados); (ii) gestão de resíduos industriais
e hospitales; (iii) descarte de óleo (apenas em 33% dos casos estudados sobre
descarte de óleo); (iv) proibição da realização de rodeios, touradas e atividades
similares (apenas em 33% dos casos sobre proteção à fauna); (v) criação de
programa sobre compensação de emissão de gases estufa; (vi) localização de
aterro sanitário; (vii) proibição do uso de herbicidas.
No que tange o exercício de competência legislativa suplementar (art. 30, inc. II,
CF/88), há nítida tendência do Órgão Especial do TJ/SP de julgar os Municípios
incompetentes para legislar em sentido contrário aos demais entes federados,
ainda que seja para a criação de uma política ambiental mais protetiva.
Nessa linha, competiria às autoridades legiferantes municipais apenas suprir
“lacunas ou omissões” da legislação estadual ou federal.
Ainda assim, curioso observar que, no caso das sacolas plásticas, o TJ/SP
considerou
que
os
Municípios
excederam
sua
competência
legislativa
suplementar ao criar regra não prevista expressamente pela legislação estadual
ou que teria sido objeto de veto pelo Governador do Estado.
Em suma, não seria equivocado dizer que a corrente majoritária do Órgão
Especial do TJ/SP, no embate entre lei estadual e leis municipais que versam
sobre o meio ambiente e estabelecem normas conflitantes, priorizam a primeira,
conferindo um tratamento uniforme às práticas dos Municípios.
64
6.
Considerações finais e conclusão
6.1. Considerações finais
Esta monografia iniciou-se com o propósito de analisar a jurisprudência do
Supremo Tribunal Federal e do Tribunal de Justiça de São Paulo sobre conflito de
competência legislativa em matéria ambiental, no controle concentrado e
principal de constitucionalidade.
Partiu-se da premissa de que o esquema de repartição de competências
legislativas em matéria ambiental adotado pelo constituinte de 1988 é complexo
e de difícil aplicação prática, em função da indeterminação dos conceitos de
“norma geral”, “competência suplementar” e “assuntos de interesse local” no
qual se fundamentam as competências da União, dos Estados e Municípios,
respectivamente (art. 24, inc. VI e art. 30, inc. I e II, CF/88).
Por esse motivo, procurou-se, por meio do estudo da jurisprudência dos referidos
Tribunais, parâmetros para o exercício concreto da competência legislativa em
matéria ambiental por cada um dos entes políticos.
Adotou-se
a
hipótese
inicial
de
que
ambos
os
Tribunais
teriam
visão
centralizadora das competências legislativas em matéria ambiental, priorizando a
competência atribuída à União (em caso de conflito entre competência legislativa
federal e estadual) e aos Estados-membros (na hipótese de conflito de
competência legislativa entre Estado e Município).
Logo de início, referida tarefa mostrou-se ainda mais árdua e complexa, em
decorrência da indeterminação também do conceito de “meio ambiente”, que
além de envolver diversos ramos do Direito, abrange também disciplinas
extrajurídicas, como Química, Engenharia, Biologia, Urbanismo, entre outras.
Assim, optou-se pragmaticamente por limitar o escopo desse trabalho ao estudo
do que a doutrina convencionou chamar de “meio ambiente natural”, assumindo
65
as limitações que a escolha de um conceito, em meio à vastidão de questões
ambientais que se interpenetram, pode trazer.
Feitas essas considerações gerais, a seguir serão expostas as principais
conclusões desse trabalho.
6.2. Conclusão
(i) Em primeiro lugar, serão expostas as conclusões obtidas com a análise dos
casos julgados pelo Supremo Tribunal Federal.
A análise das decisões do STF mostrou que todas as normas questionadas são
estaduais e, a quase totalidade delas (89%) cria regras mais protetivas em favor
da proteção ao meio ambiente.
(ii) Em 67% dos casos estudados, o STF julgou a norma impugnada eivada de
vício de competência legislativa e, portanto, inconstitucional.
Referido dado demonstra que, via de regra, as decisões se fundamentam nas
regras de repartição de competências em detrimento do conteúdo protetivo das
normas impugnadas.
As normas estaduais impugnadas foram declaradas inconstitucionais ora por
versarem sobre matéria da órbita de competência privativa da União, ora por
exorbitarem a competência legislativa suplementar dos Estados, ou ainda por
ambos os motivos.
Quanto à usurpação de competência privativa da União, as principais matérias
invocadas foram trânsito e transporte, comercialização, importação e exportação,
regime de portos e recursos minerais (artigo 22, incisos I, VIII, X, XI e XII,
CF/88).
Quanto à extensão da competência suplementar dos Estados, o estudo das
decisões do Supremo revelou entendimento da Corte no sentido de que o
Estado-membro, no exercício de competência legislativa suplementar, não pode
66
esvaziar a eficácia de norma federal sobre a matéria, contrariando-a, ainda que
seja para o estabelecimento de uma política ambiental mais protetiva.
Não obstante, é possível que haja uma mudança no entendimento da Corte na
apreciação do caso do amianto.
Neste caso, houve o aprofundamento da análise do Supremo sobre os efeitos à
saúde e ao meio ambiente ocasionados pelo mineral, que culminou com a
convocação de uma Audiência Pública para discussão do assunto com a
sociedade civil. Este suposto redirecionamento decisório do STF pode conduzir à
manutenção da lei paulista que veda o uso do material, contrariando legislação
federal que autoriza o seu uso.
(iii) No que tange às decisões do TJ/SP aqui estudadas, a totalidade das leis
municipais questionadas cria regras mais protetivas em favor da proteção ao
meio ambiente.
(iv) Em 76% dos casos, o Órgão Especial do TJ/SP julgou a norma municipal
eivada de vício de competência legislativa.
Na maior parte dos casos em que as leis municipais foram julgadas eivadas de
vício de competência legislativa, invoca-se tanto a ausência de interesse local
(art. 30, inc. I, CF/88), quanto excesso no exercício de competência legislativa
suplementar (art. 30, inc. II, CF/88).
(v) Quanto ao conceito de “interesse local”, os desembargadores não oferecem
parâmetros claros a respeito do que consideram ser “assuntos de interesse local”
(art. 30, inc. I, CF/88).
A verificação da presença ou não deste requisito constitucional é feita caso a
caso, levando, por vezes, a decisões contraditórias, como, por exemplo, nos
casos que versam sobre a proteção aos animais.
Nesses, enquanto em duas ações, o Órgão Especial do TJ/SP entendeu que
proteção à fauna não é de interesse local, em terceira ação, tendo por objeto Lei
do Município de Mauá que havia proibido a realização de rodeios e práticas
similares em seu território, o TJ/SP entendeu que proteção à fauna é de
interesse local e, por conseguinte, julgou constitucional a iniciativa municipal,
conforme exposto no subitem 3.2.4 acima.
67
Ademais, em alguns casos, o papel econômico da atividade restringida pela lei
municipal mostrou-se um fator influente para a concepção do Tribunal sobre a
existência (ou não) de interesse local. Vide o caso da queima de palha de cana
de açúcar, exposto no subitem 3.2.2 acima.
(vi) Quanto ao exercício de competência suplementar pelos Municípios, o estudo
das decisões do Órgão Especial do TJ/SP revelou a tendência deste de julgar
inconstitucionais as leis municipais que contrariam legislação estadual ou federal
sobre o tema, mesmo que seja para o estabelecimento de uma política mais
protetiva.
Contudo,
esse
trabalho
ressentiu-se
de
um
maior
aprofundamento
dos
desembargadores quanto ao conteúdo das leis editadas pelos diferentes entes
federativos sobre determinado assunto, com a finalidade de traçar balizas claras
a respeito do campo remanescente à legislação municipal em determinados
assuntos, como o da gestão de resíduos sólidos exposto no subitem 3.2.3 acima.
Ademais, cumpre ressaltar que, no caso das sacolas plásticas, o TJ/SP adota o
entendimento
de
que
o
legislador
municipal
excede
sua
competência
suplementar ao criar regra não expressamente prevista pela legislação estadual
e objeto de Projeto de Lei Estadual vetado pelo Governador Estadual.
Referida
posição
do
Tribunal
demonstra
concepção
muito
restritiva
da
competência legislativa dos Municípios para inovar em matéria de proteção ao
meio ambiente.
(vii) Por todo o exposto, pode-se concluir que a hipótese inicial desse trabalho foi
confirmada.
Com efeito, o estudo das decisões do STF e do TJ/SP revelou que, em face de
conflitos de competência legislativa entre União, Estados e Municípios em
matéria ambiental, ambos os Tribunais tendem a privilegiar a competência do
ente mais centralizado, a saber, União e Estados-membros.
Desse modo, evidencia-se a prioridade dada a soluções legais homogêneas e
uniformes, supostamente mais eficazes e duradouras.
68
7.
Bibliografia
ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competências na Constituição de 1988; 3ª
Ed.; São Paulo: Editora Atlas, 2005.
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental; 10 ed.; São
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observância obrigatória e a defesa abstrata da Constituição do Estado-membro.
São Paulo: Ed. Saraiva, 2007.
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro; 16 ed.; São Paulo:
Malheiros, 2008.
MILARE, Édis. DIREITO DO AMBIENTE: A gestão Ambiental em foco; 6ª Ed.; São
Paulo: Revista dos Tribunais, 2009.
NALINI, José Renato, Câmara Especial do Meio Ambiente: Uma experiência bem
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RAMOS, Elival da Silva. A inconstitucionalidade das leis: Vício e Sanção. São
Paulo: Saraiva, 1994.
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Editora Malheiros, 2009.
Acórdãos Citados:
STF:
ADPF-MC 234/DF, ADI-MC 3.937/SP, ADI 3.338-7/DF, ADI 3.035/PR (julgamento
conjunto com ADI 3054/PR), ADI 2.656/SP, ADI 2.396/MS, ADI 252/PR
(julgamento conjunto com ADI 384/PR), ADI 1.086-7/SC, ADI-MC 2.142-7/CE,
ADI 1.245/RS.
TJ/SP:
69
ADI 0121484-02.2011.8.26.0000, ADI 0004722-63.2012.8.26.0000, ADI
0303908-12.2011.8.26.0000, ADI 0141771-83.2011.8.26.0000, ADI 012144857.2011.8.26.0000,
ADI0
230259-82.2009.8.26.0000,
ADI
01221488
39.2011.8.26.0000,
ADI
0121470-18.2011.8.26.0000,
ADI
903186306.2009.8.26.0000,
ADI
0277485-49.2010.8.26.0000,
ADI
012145549.2011.8.26.0000,
ADI
0121477-10.2011.8.26.0000,
ADI
012148669.2011.8.26.0000,
ADI
0230258-97.2009.8.26.0000,
ADI
903186488.2009.8.26.0000,
ADI
9030772-75.2009.8.26.0000,
ADI
023025630.2009.8.26.0000,
ADI
0276531-66.2011.8.26.0000,
ADI
018946315.2010.8.26.0000,
ADI
9047178-11.2008.8.26.0000,
ADI
036361832.2010.8.26.0000,
ADI
031402766.2010.8.26.0000,
ADI
031196553.2010.8.26.0000,
ADI
9025150-15.2009.8.26.0000,
ADI
902652551.2009.8.26.0000,
ADI
9051051-54.2008.8.26.0000,
ADI
905168952.2008.8.26.0000,
ADI
9047175-56.2008.8.26.0000,
ADI
903865629.2007.8.26.0000,
ADI
9040385-90.2007.8.26.0000,
ADI
902440659.2005.8.26.0000,
ADI
9040393-67.2007.8.26.0000,
ADI
902687918.2005.8.26.0000,
ADI
9024448-11.2005.8.26.0000,
ADI
903026034.2005.8.26.0000,
ADI
0192324-71.2010.8.26.0000,
ADI
032566936.2010.8.26.0000,
ADI
0023640-86.2010.8.26.0000,
ADI
903154273.2006.8.26.0000,
ADI
0368250-66.2010.8.26.0000,
ADI
904791116.2004.8.26.0000,
ADI
0111972-10.2002.8.26.0000,
ADI
903666178.2007.8.26.0000,
ADI
9031542-73.2006.8.26.0000,
ADI
021028588.2011.8.26.0000,
ADI
0477571-36.2010.8.26.0000,
ADI
905245690.2008.8.26.0000;
ADI
9052456-90.2008.8.26.0000;
ADI
044928293.2010.8.26.0000.
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