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cidades em movimento
CIDADES EM MOVIMENTO
ESTRATÉGIA DE
TRANSPORTE URBANO DO
BANCO MUNDIAL
BANCO MUNDIAL
rosto
1
23.06.04, 19:02
Título original: Cities on the Move: A World Bank Urban Transport Strategy Review
Copyright  2002 by The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank
1818 H Street, NW
Washington, DC 20433
Telefone 202-473-1000
Internet www.worldbank.org
E-mail [email protected]
Título em português: Cidades em movimento: Estratégia de estudo do Banco Mundial
Copyright  2003 by The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank
Este livro foi originalmente publicado em inglês pelo Banco Mundial com o título Cities on the Move: AQ
World Bank Urban Transport Strategy Review em 2002. A tradução para o português pertence ao Banco
Santos. Em caso de discrepâncias, prevalece o conteúdo da língua original.
As idéias, interpretações e conclusões expressas no original deste livro em inglês são de inteira
responsabilidade dos autores e não refletem necessariamente os pontos de vista do corpo diretivo do
Banco Mundial ou os governos por ele representados. Esta é uma tradução livre do original. Em caso de
dúvida sobre a tradução, consultar o original em inglês no site do Banco, acima indicado.
Nenhum trecho desta publicação pode ser reproduzido, armazenado em banco de dados ou transmitido
por qualquer forma ou meio (eletrônico, mecânico), fotocópia ou gravação, sem a permissão prévia por
escrito do Banco Mundial. O Banco Mundial incentiva a divulgação de seu trabalho e prontamente dará a
permissão de reprodução.
Para permissão de fotocópia, enviar uma solicitação completa para Copyright Clearance Center, Inc., 222
Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA, telefone 978-750-8400, fax 978-750-4470, www.copyright.com.
Todas as demais solicitações sobre direitos e licenças devem ser encaminhadas para Office of the
Publisher, World Bank, 1818 H Street, NW, Washington, DC 20433, USA, fax 202-522-2422, e-mail
[email protected]
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
(Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)
Cidades em movimento : estratégia de transporte
urbano do Banco Mundial / prefácio Vinod Thomas ;
[ilustrações Artur Kenji Ogawa ; tradução Eduardo
de Farias Lima ; revisão da tradução Antônio
Carlos de Campos Elias]. -- São Paulo : Sumatra
Editorial, 2003.
Título original: Cities on the move
Bibliografia.
1. Transportes urbanos 2. Urbanização I. Thomas,
Vinod. II. Ogawa, Artur Kenki.
03-5704
CDD-388.4
Índices para catálogo sistemático:
1. Cidade : Transportes urbanos de passageiros
388.4
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SUMÁRIO
v
AGRADECIMENTOS
PREFÁCIO À VERSÃO EM PORTUGUÊS
vii
SUMÁRIO EXECUTIVO
ix
1 INTRODUÇÃO
1
2
5
TRANSPORTE URBANO E DESENVOLVIMENTO DAS CIDADES
5
A. Importância do transporte para o desenvolvimento das cidades
9
B. Motivos do declínio do desempenho do transporte urbano
C. Transporte urbano em estratégias de desenvolvimento das cidades
13
D. Estratégias de desenvolvimento para melhorar o transporte urbano
14
E. Estratégias para a mudança estrutural: planejamento do uso do solo e dos transportes
18
F. Coordenando políticas para o setor dentro de estratégias de desenvolvimento das cidades
25
G. Conclusões: estratégia para o transporte urbano no desenvolvimento das cidades
27
3
31
TRANSPORTE URBANO E REDUÇÃO DA POBREZA
A. Pobreza urbana e exclusão social
31
B. Os padrões de transporte dos pobres das cidades
32
C. Crescimento econômico “a favor dos pobres” e redução da pobreza
35
D. Concentrando-se em políticas de infra-estrutura
36
E. Planejamento do serviço de transporte público para os pobres das cidades
40
F. Políticas tarifárias, subsídios e limitações orçamentárias
43
G. Conclusões: estratégia para o transporte urbano voltado para a pobreza
46
4 TRANSPORTE E MEIO AMBIENTE URBANO
49
A. Dimensão do problema
49
B. Aquecimento global
50
C. Ruído e outros incômodos
52
D. Poluição do ar urbano
53
E. Conclusões: estratégia de transporte urbano e meio ambiente
75
5
83
TRANSPORTE URBANO E SEGURANÇA
A. As dimensões do tema
83
B. Segurança de trânsito
85
C. Segurança pública
92
D. Conclusões: estratégia para a segurança de trânsito e a segurança pública no transporte
urbano
95
i
sumario
1
23.06.04, 19:02
6 O SISTEMA VIÁRIO URBANO
99
A. Introdução: elementos da estratégia viária
99
B. Manutenção viária
100
C. Gerenciamento do tráfego
102
D. Gestão da demanda
105
E. Fornecimento de infra-estrutura
109
F. Foco na pobreza
114
G. Conclusões: estratégia para ruas e avenidas
116
7
119
TRANSPORTE COLETIVO PÚBLICO SOBRE PNEUS
A. O setor de ônibus urbano
119
B. Transporte informal
128
C. Conclusões: em direção a uma estratégia para o transporte público
136
8
139
TRANSPORTE RÁPIDO DE MASSA
A. Introdução
139
B. Objetivos e papel do MRT na estratégia de desenvolvimento urbano
140
C. Relação com a estrutura urbana e uso do solo
141
D. MRT e meio ambiente urbano
142
E. Escolha da tecnologia de MRT
143
F. Propriedade e financiamento
149
G. Integração do transporte público
154
H. Política de preços
154
I. Conclusões: rumo a uma estratégia de transporte rápido de massa
155
9 O PAPEL DO TRANSPORTE NÃO-MOTORIZADO
159
A. A importância do transporte não-motorizado
159
B. Caminhar é um modo de transporte
160
C. Pedalando
160
D. O pacote de políticas
162
E. Instituições e organização
168
F. Conclusões: estratégia para o transporte não-motorizado
170
10
173
PREÇOS E FINANCIAMENTO DO TRANSPORTE URBANO
A. O papel dos preços no transporte urbano
173
B. Cobrança pelo uso da infra-estrutura
173
C. Composição de preços e financiamento do transporte público
D. Financiamento do transporte urbano
181
188
E. Conclusões: estratégia para a composição de preços e financiamento do
transporte urbano
193
ii
sumario
2
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11
FORTALECENDO AS INSTITUIÇÕES DE TRANSPORTE URBANO
197
A. Importância das instituições
197
B. As principais fragilidades institucionais
198
C. Opções de organização
201
D. Capacitando
212
E. Conclusões: estratégia para a reforma institucional no transporte urbano
214
12 DESAFIOS DO DESENVOLVIMENTO: COMO O BANCO MUNDIAL
PODE CONTRIBUIR
217
A. Introdução: os desafios do desenvolvimento
217
B. Concentrando o foco na pobreza
218
C. Facilitando a descentralização
220
D. Mobilizando a participação da iniciativa privada
222
E. Incrementando a segurança de trânsito e a segurança pública do transporte
225
F. Protegendo o meio ambiente
227
G. As ferramentas de trabalho: instrumentos, processos e procedimentos
230
APÊNDICE: PORTA-FÓLIO DE TRANSPORTE URBANO
DO BANCO MUNDIAL
235
BIBLIOGRAFIA
245
iii
sumario
3
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iv
sumario
4
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AGRADECIMENTOS
Este estudo deve-se à iniciativa de John Flora, Diretor do Transport and Urban Development do Banco Mundial. O relatório, escrito por Ken Gwilliam, economista principal da área de transportes, foi
discutido detalhadamente e aprovado pelos Conselhos Setoriais de Transportes Urbanos do Banco
Mundial. Participaram desse processo Ed Dotson e Richard Podolske, que coordenaram o grupo
integrado por Patrick Bultynck, Sally Burningham, Robin Carruthers, Jean-Charles Crochet, Ben
Eijbergen, Pierre Graftieux, Paul Guitink, Jeff Gutman, Ajay Kumar, Zhi Liu, Gerhard Menckhoff, Slobodan
Mitric, Jorge Rebelo, Binyam Reja, Richard Scurfield, Graham Smith, Anttii Talvitie e Lou Thompson.
Agradecemos também a Samir el Daher, Fitz Ford, Vincent Gouarne, Sonia Hammam, Christine
Kessides, Masami Kojima, Magda Lovei e Margret Thalwitz, colegas dos setores de Desenvolvimento Urbano, Ambiente e Energia, que prestaram colaborações preciosas, especialmente nos
capítulos 2 e 4. Diversos relatórios, patrocinados por fundos conjuntos ou pelo governo, deram
embasamento a este estudo. Esses documentos, citados na bibliografia, encontram-se disponíveis
no site do Banco Mundial. Agradecemos igualmente o apoio recebido dos governos de França,
Alemanha, Japão, Holanda, Espanha e Reino Unido.
As versões preliminares deste estudo foram discutidas com os principais grupos envolvidos dos
países-clientes, incluindo governos, operadores de transportes e ONGs, bem como representantes
de instituições internacionais, em reuniões realizadas em Accra, Gana; Santiago, Chile; Budapeste,
Hungria; e Yokohama, Japão. Gerhard Menckhoff, Ben Eijbergen, Patrick Bultynck e James Edezhath
organizaram esses encontros, em conjunto com Ian Thompson, da CEPAL (Santiago), equipes dos
ministérios japoneses do transporte e comunicações (Yokohama), KTI Instituto de Ciências do Transporte (Budapeste) e o Programa de Transporte da África Subsaariana (Accra). Finalmente, agradecemos às cerca de 250 pessoas de todo o mundo envolvidas nessas consultas.
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PREFÁCIO
À VERSÃO EM PORTUGUÊS
O setor de transportes urbanos do Brasil é de fundamental importância para a melhoria da qualidade de
vida das cidades do país. Mas esse setor atravessa um momento em que importantes políticas têm de
ser delineadas para melhorar o seu desempenho. A população das grandes cidades aumentou, particularmente as classes de baixa renda, o número de automóveis e congestionamentos é cada vez maior, o
sistema de ônibus formal é ineficiente para responder aos novos desafios e o setor informal das vans
capturou uma importante fatia dos usuários. As grandes cidades necessitam de mais transporte de
massa, seja na forma de trens suburbanos, linhas de metrô ou “canaletas” exclusivas de ônibus. E, mais
do que isso, precisam de uma integração física e tarifária desses sistemas, assim como uma integração
com o uso do solo e a qualidade do ar. Poucas são as cidades em que os três níveis de governo criaram
autoridades regionais para coordenar e planejar a longo prazo as suas regiões metropolitanas e poucos
foram os governos locais que se comprometeram a resolver, com audácia e visão, os problemas de
transporte urbano. E os usuários de baixa renda são os que mais sofrem.
Apesar de os desafios serem enormes, o Brasil sempre teve um programa importante de transportes
urbanos com o Banco Mundial e em muitos casos, particularmente canaletas de ônibus e concessões
metroferroviárias, é referência para os outros países. Muitos especialistas brasileiros de transporte urbano, treinados no âmbito de programas financiados pelo Banco Mundial, têm trabalhado em projetos em
outros países da América Latina, contribuindo para uma significativa transferência de conhecimentos.
É nesse contexto que o Departamento do Brasil da Região da América Latina e do Caribe do Banco
Mundial decidiu traduzir esta estratégia de transporte urbano cujo título é bem significativo. Esperase que a tradução do documento permita que um maior número de especialistas, acadêmicos, estudantes, políticos e outros tomadores de decisão possam usufruir deste trabalho, que foi preparado
pelos especialistas do setor de transporte urbano do Banco Mundial, com a ajuda de consultores de
vários países. A descrição das experiências mundiais no setor e as lições aprendidas pelo Banco em
outros projetos servirão seguramente como elementos de reflexão para todos que contribuem para a
melhoria dos transportes urbanos no Brasil.
Brasil, setembro de 2003
Vinod Thomas
Diretor para o Brasil, Banco Mundial
Jorge Rebelo
Chefe de Projetos de Transporte Urbano para o Brasil, Banco Mundial
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SUMÁRIO EXECUTIVO
O estudo anterior sobre a estratégia de transporte urbano, feito pelo Banco Mundial,
concentrava-se no ângulo da viabilidade econômica e financeira. Publicado em 1986,
“Urban Transport” enfatiza a administração eficiente da capacidade de transporte
existente, o bom gerenciamento do tráfego e políticas de preços visando eficiência. A
estratégia desencoraja subsídios, recomenda concorrência e regulação mínima; questiona,
ainda, o valor que teriam, para os pobres, projetos intensivos em capital, que poderiam
não apresentar uma relação custo/benefício aceitável em países carentes de recursos.
Documentos posteriores de políticas do
desenvolvimento, a população urbana cresce a
setor agregaram uma visão mais ampla.
uma taxa de mais de 6% ao ano. O número de
No documento de estratégia do setor de trans-
megacidades com mais de 10 milhões de habi-
portes de 1996, “Sustainable Transport”, enfatiza-
tantes deve dobrar em uma geração. Nos próxi-
se a integração das visões econômica, social e
mos anos, mais da metade da população dos
ambiental de uma política de transporte susten-
países em desenvolvimento estará vivendo nas
tável. A estratégia de desenvolvimento urbano
cidades. E de um terço à metade dos pobres
“Cities in Transition”, publicada em 2000, desta-
desses países estará também nas cidades. Em
ca que a habitabilidade das cidades depende da
alguns países, a taxa de motorização individual
sua competitividade econômica, sustentabilidade
e o uso de veículos motorizados continuam a
financeira e de bons governos e administrações.
crescer de 15% a 20% ao ano. Os congestionamentos de tráfego e a poluição do ar não pa-
Este documento associa estratégias do
ram de aumentar. Os pedestres e o transporte
setor urbano e o de transporte, com en-
não-motorizado continuam a ser mal atendi-
foque na pobreza. Seus objetivos são:
dos. A utilização cada vez maior de veículos
a) compreender melhor os problemas do trans-
particulares resultou na redução da demanda
porte urbano em economias em desenvolvimen-
por transporte público e no conseqüente
to e de transição; b) articular uma estrutura es-
declínio dos níveis desse serviço. O crescimen-
tratégica de transporte urbano para os gover-
to desordenado das cidades torna a viagem ao
nos federais e municipais, e c) identificar o pa-
trabalho excessivamente longa e custosa para
pel do Banco Mundial no apoio aos governos.
os menos favorecidos.
O documento trata da realidade vivida por cidadãos que sofrem exclusão social, sem acesso a
Alguns aspectos importantes desse con-
emprego, educação, saúde e interação social.
texto mudaram a partir de 1986. As metrópoles vêm cada vez mais se envolvendo em
Algumas tendências urbanas bem sedi-
negócios globalizados, o que torna mais crítica
mentadas persistem. Em muitos países em
a necessidade de eficiência do transporte pú-
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blico. Ao mesmo tempo, a responsabilidade pelo
culação. O aumento da frota é mais rápido que
transporte urbano está se descentralizando para
o da malha viária, o que resulta em mais con-
os municípios, que estão freqüentemente sob
gestionamentos e poluição do ar.
pressão financeira e não têm preparo institucional para novos desafios. Sob tais condi-
Freqüentemente o crescimento urbano
ções, a saúde financeira do transporte público
traz efeitos perversos. O preço de terrenos
deteriorou-se de forma dramática em muitos
mais acessíveis sobe proporcionalmente ao
países. A segurança e a proteção dos passagei-
crescimento das cidades. Por isso, a parcela
ros urbanos são um problema emergente, em
mais pobre da população é empurrada para mo-
particular na América Latina.
radias mais baratas, seja em cortiços ou na periferia. Se por um lado aumentam os rendimen-
O PARADOXO DA ESTRATÉGIA
DE TRANSPORTE URBANO
tos médios e o número de proprietários de veículos particulares, por outro reduzem-se os usuários, a viabilidade financeira, a qualidade e a
O transporte público urbano pode con-
quantidade do transporte público. Dessa forma,
tribuir para a redução da pobreza tanto
a motorização – fenômeno associado ao pro-
de forma indireta, pelo impacto que traz
cesso de crescimento – torna alguns pobres ain-
para a economia da cidade e, conseqüen-
da mais carentes. Como não existe uma políti-
temente, para o crescimento econômico,
ca de taxação do congestionamento viário, in-
como de forma direta, porque supre uma
vestimentos pequenos e gradativos para elimi-
das necessidades diárias dos menos fa-
nar gargalos certamente beneficiam os mais fa-
vorecidos. Essa afirmativa, contudo, apresenta
vorecidos em detrimento da população pobre.
um paradoxo fundamental. Como pode um setor,
cuja demanda é maior que a oferta e que envolve
O que se propõe é uma estratégia eclé-
de forma significativa a iniciativa privada, fracas-
tica. A estratégia inclui quatro formas de lidar
sar tão profundamente na realização das expec-
com esses problemas, a saber: a) mudança es-
tativas de políticos e cidadãos? Por que a priva-
trutural; b) melhorias na eficiência operacional
tização desse setor não redundou em ganho de
dos modos de transporte; c) mais ênfase nas
qualidade e custo, como aconteceu em outros,
intervenções para atender os pobres; e d) re-
como os das telecomunicações, saneamento e
forma institucional.
energia? E por que o aumento na afluência parece ter o efeito de reduzir a qualidade das viagens,
MUDANÇA ESTRUTURAL
pelo menos para a população pobre?
A descentralização tem um papel limiO crescimento urbano aumenta o custo
tado. A resposta estrutural mais significativa é
dos transportes. Do ponto de vista da efici-
tentar transferir atividades para fora das mega-
ência, não é muito difícil caracterizar o proble-
cidades, concentrando novos desenvolvimen-
ma central. As economias da aglomeração ge-
tos em localidades de médio porte. Infelizmen-
ram o crescimento das cidades. À medida que
te não está claro o tamanho de cidade abaixo
as cidades crescem e se tornam mais ricas,
do qual as economias de aglomeração não ope-
sobe o número de veículos particulares em cir-
ram ou como pode ser implementada, de forma
x
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eficaz, uma política de desconcentração. Não
movimentação das pessoas fossem seguros,
obstante, governos centrais podem encorajar o
eficientes e ambientalmente aceitáveis. Isso im-
desenvolvimento de pólos regionais menores,
plica a priorização de uma infra-estrutura que
acabando com distorções fiscais e de gastos
assegure a movimentação de pessoas e de
públicos, mediante, inclusive, a eliminação de
transportes não-motorizados contra uma ex-
anomalias de preços no mercado imobiliário e
pansão sem restrições de viagens com veículos
no de transporte, como a não taxação do espa-
automotores particulares (em Bogotá e em Curi-
ço viário congestionado e a cobrança abaixo do
tiba, por meio de vias exclusivas para ônibus).
custo de tarifas de conexão de serviços públi-
Nesses casos, os investimentos em capacida-
cos e de taxas para compensar impactos de
de viária precisam levar em conta: a) os efeitos
projetos imobiliários. Os governos também po-
do tráfego induzido sobre os benefícios;
dem induzir a desconcentração por meio da
b) as vantagens e desvantagens do transporte
realocação de suas próprias atividades.
não-motorizado e c) impactos ambientais.
Uma melhor infra-estrutura urbana pode
MELHORANDO A
EFICIÊNCIA OPERACIONAL
contribuir significativamente. Uma abordagem menos radical propõe a coordenação de uso
do solo, infra-estrutura de transportes e planeja-
O sistema viário
mento do serviço, assegurando a provisão de um
espaço viário adequado e bem estruturado à
Mesmo em cidades altamente conges-
medida que a cidade cresce. Isso requer habili-
tionadas, a eficiência do transporte ur-
dades e práticas aprimoradas de controle do de-
bano sobre pneus pode ser aumentada
senvolvimento no município. Os críticos dessa
por meio de uma melhor gestão do sis-
abordagem argumentam que destacar a capa-
tema. Apesar de novas tecnologias terem re-
cidade viária de tal maneira estimula uma mo-
duzido os custos das técnicas de gestão do
torização que criará dependência ao automóvel e,
tráfego e o nível de habilitação necessário para
por fim, esgotará a disponibilidade de espaço vi-
a sua manutenção e operacionalização, inúme-
ário. De qualquer maneira, não é aceitável, do ponto
ras cidades são mal organizadas e não dispõem
de vista social e ambiental, equilibrar oferta e de-
de recursos humanos adequados para fazer uso
manda apenas com a ampliação da capacidade
eficiente dessa tecnologia. A qualificação téc-
viária em cidades maiores.
nica e o investimento podem gerar retornos significativos nesse campo, contanto sejam solu-
Boa infra-estrutura viária não significa
cionados os principais problemas institucionais
necessariamente dependência do auto-
e de recursos humanos.
móvel. De fato, a combinação de uso do solo e
planejamento dos transportes possibilitou a al-
A deterioração da malha viária urbana é
gumas cidades conciliar alta mobilidade com
um problema sério em muitos países. Isso
alta qualidade de vida urbana. Para isso, o trá-
agrava os congestionamentos e eleva os custos
fego teve de ser restringido (em Cingapura, por
operacionais. Com freqüência, essa deterioração
meio de pedágios urbanos) e administrado para
decorre de conflitos de jurisdição (que autoridade
garantir que o deslocamento de veículos e a
é responsável por quais ruas), falta de clareza quan-
xi
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to à propriedade de logradouros ou ainda da
zado deverão também constar dos estatutos e
alocação inadequada de fundos de financiamento.
regulamentos dos fundos pertinentes de financiamento de infra-estrutura viária.
Transporte não-motorizado
A gestão do tráfego deve privilegiar a
O transporte não-motorizado é sistematicamente subestimado. Na maior parte dos
países com população de baixa e média renda,
os deslocamentos a pé ainda respondem pela
maioria das viagens, embora não correspondam
à maior distância percorrida. Eles são praticados por todos os grupos de renda. Apesar disso, o bem-estar dos pedestres e dos que têm
dificuldades de locomoção é sistematicamente
desconsiderado quando se planeja visando ao
fluxo mais rápido dos veículos. Os ciclistas tam-
melhoria da locomoção de pedestres em
detrimento à dos veículos motorizados.
Para isso, a polícia deve ser treinada para assegurar os direitos do transporte não-motorizado,
tanto em termos de prioridade de circulação
quanto no registro e prevenção de acidentes.
Além disso, em áreas urbanas de países pobres
poderiam ser desenvolvidos os mecanismos de
microcrédito para financiamento de bicicletas, que
começaram a tomar impulso em áreas rurais.
bém são esquecidos. Como não há uma rede
contínua com infra-estrutura segura, as pessoas
não optam pela bicicleta. E sem usuários, o investimento em infra-estrutura para as bicicletas pode parecer um desperdício.
São necessários um plano de ação e uma
visão abrangente para o transporte nãomotorizado. A visão desbalanceada dos modos motorizado e não-motorizado, presente no
planejamento e gestão da infra-estrutura, pode
ser reequilibrada mediante: definição clara de di-
Transporte público sobre pneus
O transporte público é para todos. Dar
prioridade aos meios de transporte para as pessoas pobres em países medianamente desenvolvidos significa, em primeiro lugar, oferecer
formas baratas de transporte público, tanto formal quanto informal. Porém, essa ação não deve
se restringir aos pobres, já que é importante
oferecer transporte público para todos os grupos de renda, a exemplo do que é feito em inú-
reitos e deveres de pedestres e ciclistas na legis-
meras cidades européias. Assim, deve-se me-
lação de trânsito; formulação de uma estratégia
lhorar a eficiência do transporte público não só
nacional para o transporte não-motorizado, que
mediante tarifas baixas, mas também com o pro-
funcionará como um arcabouço facilitador dos
vimento de uma estrutura flexível que possa ser
planos locais; criação de um plano local para o
utilizada, com confiança e conforto, por pobres
transporte não-motorizado, integrando o pro-
e outras categorias sociais.
cesso de planejamento das autoridades municipais; reserva de infra-estrutura dedicada onde
Grande parte do transporte público é fei-
for necessário (para movimentação segura e es-
ta por ruas e avenidas. O desempenho do
tacionamento protegido dos veículos) e incor-
transporte público pode ser significativamente
poração de padrões de projeto viário para ciclis-
melhorado por corredores de ônibus e preferên-
tas e pedestres aplicáveis no detalhamento das
cia automática nos cruzamentos. Os corredores
novas infra-estruturas. As responsabilidades
exclusivos de ônibus dos países em desenvolvi-
pelas provisões para o transporte não-motori-
mento tiveram, exceto em eixos de pesado volu-
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me de tráfego, um desempenho quase equiva-
com as capacidades fiscais mesmo dos países
lente ao de sistemas por trilhos, mas a um cus-
mais pobres. Dar prioridade ao transporte públi-
to muito menor. Entretanto esse resultado ten-
co no espaço viário torna-o mais rápido e mais
de a ser comprometido por policiamento de trân-
viável financeiramente.
sito inadequado, causado por falta de treinamento da fiscalização em matéria de planeja-
A concorrência favorece os pobres. A
mento e gestão do tráfego.
concorrência entre operadores privados pode
levar à redução dos custos de produção do
As políticas de preços e as questões de
transporte. Em Buenos Aires, o sistema de
financiamento são o cerne do problema
trens urbanos foi revolucionado pela conces-
do transporte público. Em muitos países, as
são. A concorrência regulada no mercado de
operações regulares de ônibus estão entrando
ônibus também teve um bom resultado em
em colapso financeiro, em parte como conse-
cidades como Buenos Aires e Santiago. Mas
qüência de controles bem intencionados, mas
o projeto do sistema deve ser elaborado de
mal planejados de serviços e tarifas. Algumas
forma cuidadosa. A desregulamentação total
recomendações podem ser feitas para prevenir
posta em prática na cidade de Lima, Peru,
esse problema. Podem ser estabelecidos con-
apesar de aumentar a oferta, piorou o con-
troles gerais de tarifas como parte de um plano
gestionamento, o ambiente urbano e a prote-
municipal de financiamento do transporte
ção e a segurança do usuário. A lição que daí
abrangente, sendo cuidadosamente considera-
se tira é que a privatização ou a liberalização
dos os seus efeitos na qualidade e quantidade
não é suficiente para melhorar o transporte
esperadas do serviço. Abatimentos ou isenções
público, sendo necessária a introdução de
tarifárias devem ser financiados pelas agências
uma competição cuidadosamente gerenciada,
responsáveis pelas categorias de pessoas be-
na qual o papel do setor público como regu-
neficiadas com essas vantagens (saúde, setor
lador complementa o do privado como forne-
social, educação, interior, etc.). Esquemas tari-
cedor do serviço.
fários integrados devem ser avaliados em função dos impactos na população pobre. E a gran-
As cidades devem se empenhar para
de importância do financiamento sustentável e
mobilizar o potencial do setor informal.
do correto direcionamento dos subsídios ao
O uso de veículos menores, não regulares, é
transporte público reside no atendimento do
muitas vezes preponderante no atendimento
interesse dos menos favorecidos.
dos padrões de viagens dispersas e de flexibilidade operacional demandados pelos menos fa-
Há uma extensa agenda de políticas de
vorecidos, especialmente em países pobres.
transporte público urbano que favore-
Entretanto, em geral é visto como parte do pro-
ce o crescimento urbano e a população
blema do transporte público e não como solu-
mais pobre. O recente fenômeno do declínio
ção. É evidente que os comportamentos
no transporte público resultou, em grande parte,
anticompetitivos ou anti-sociais devem ser tra-
da falta ou erosão da respectiva base fiscal de
tados mediante a imposição dos necessários
suporte. Entretanto, pode-se aprimorar o trans-
controles, inclusive de qualidade. Mas o po-
porte público de várias maneiras, consistentes
tencial dessa alternativa de transporte pode ser
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mais bem mobilizado por meio da legalização
dadoso da sustentabilidade fiscal desses proje-
das associações da categoria e da adequada
tos e de seu efeito sobre os grupos mais pobres,
estruturação de permissões, que ofereça ao
antes de comprometer novos e pesados investi-
pequeno operador a oportunidade de participar
mentos. A lição mais crítica aprendida é que as
dos processos de concorrência.
decisões sobre investimentos em sistemas de
transporte de massa devem se pautar por análi-
Transporte de massa
se completa dos objetivos estratégicos e das alternativas tecnológicas e não por políticas de
Sistemas de transporte de massa sobre
curto prazo ou interesses comerciais.
trilhos desempenham um papel importante nas grandes cidades. Os pesados sistemas metroferroviários urbanos causam me-
O papel do setor privado
nos congestionamentos que os serviços sobre
É possível recorrer ao financiamento pri-
pneus e podem ser muito importantes para os
vado da infra-estrutura de transporte ur-
moradores das periferias, que precisam percor-
bano. Reconhecendo o peso dos investimen-
rer longas distâncias para chegar ao trabalho.
tos em grandes projetos viários ou de metrô,
Especialmente na América Latina, esses servi-
cidades como Bangcoc, Buenos Aires e Kuala
ços transportam um significativo número de
Lumpur já conseguiram assegurar financiamen-
pessoas muito pobres. Na última década, o Ban-
to oriundo do capital privado. Até o momento, a
co Mundial financiou inúmeros projetos de
experiência mostrou que isso exige elevada
transporte urbano sobre trilhos, com ênfase em
demanda por transporte rápido nos corredores
metrôs e na reforma de trens metropolitanos
em questão e uma postura realista dos gover-
existentes, e ocasionalmente a construção de
nos ao gerir a relação entre controles de preço,
novos trechos. Quase sempre esses projetos
de um lado, e lucratividade, do outro. A lição da
prevêem a reestruturação do serviço de ônibus,
experiência demonstrou, ainda, que empreen-
com eliminação da concorrência direta. Se não
dimentos oportunistas feitos de forma casuística
forem bem planejadas, essas implementações
são danosos e custosos para o erário público.
podem prejudicar os interesses dos usuários
Sistemas de transporte de massa costumam
de ônibus, em geral pobres. A premissa adota-
gerar o maior benefício quando se ajustam ao
da é que tais projetos precisam integrar uma
planejamento urbano e à correspondente políti-
abrangente estratégia de transporte urbano e
ca de preços, e quando o custo total dos novos
que os ajustes devem incluir a integração física
investimentos sobre os orçamentos municipais,
e tarifária, a fim de assegurar que os investi-
sobre as tarifas e sobre os menos favorecidos
mentos não levem a população pobre a ser ex-
tenha sido avaliado antecipadamente.
cluída ou relegada a segundo plano.
A estrutura regulatória e a de planejamenEntretanto, devem ser cuidadosamente
to são fundamentais para ensejar a parti-
avaliados. Os sistemas de transporte urbano
cipação privada no transporte urbano. A
sobre trilhos implicam grandes investimentos e
interação transporte/uso do solo exige cuida-
elevado custo operacional e podem impor pe-
dosa integração no planejamento da estrutura
sada carga sobre o orçamento municipal. Por-
e no do financiamento metropolitanos, no con-
tanto, é necessário recomendar um exame cui-
texto de um plano de longo prazo para a cidade.
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O setor público deve estabelecer uma estratégia,
tos em sistemas de transporte por ônibus ou não-
identificar os projetos de infra-estrutura e
motorizados oferecem menor probabilidade de
especificá-los a nível básico, confirmar a
deslocar os menos favorecidos para lugares mais
aceitabilidade das conseqüências ambientais,
econômicos, porém distantes, contrariamente ao
tarifárias e quaisquer impactos no sistema de
que ocorre quando se implantam grandes eixos
transporte existente. Deve adquirir os terrenos e
viários ou sistemas de transporte de massa mais
a faixa de domínio necessários, garantir os
caros. Esses fatos reforçam a necessidade de o trans-
licenciamentos para construção e operação, re-
porte ser parte de uma estratégia abrangente de de-
servar os recursos financeiros e oferecer certas
senvolvimento urbano.
garantias requeridas. A coordenação física (para
alcançar a intermodalidade) e tarifária (para manter a atratividade do transporte público e proteger os pobres) deve fazer parte de um abrangente
plano estratégico que reconheça as relações entre os modos de transporte.
FOCALIZANDO ESTRATÉGIAS
Servindo os locais onde mora a
população carente
Foco nos grupos menos favorecidos
A provisão do serviço de transporte
pode ser parte de uma rede de proteção social. Uma abordagem complementar
refere-se ao direcionamento de subsídios para
categorias específicas dos grupos sociais menos favorecidos. Tendo em vista a excepcional
importância da acessibilidade ao emprego, as
viagens correspondentes podem ser um alvo
prioritário do subsídio. O custo incorrido para
As melhorias no transporte podem pri-
garantir que esse transporte seja barato pode
vilegiar as regiões onde a população ca-
ser assumido pelo empregador (como o vale-
rente mora e trabalha. Isso pode exigir es-
transporte no Brasil) ou pelo Estado (caso do
forços concentrados na melhoria dos acessos
sistema de subsídios para viagens diárias na
a áreas de cortiços e favelas ou no aprimora-
África do Sul). Apesar de essas iniciativas não
mento do transporte público para bairros da
cobrirem todos os casos (por exemplo, não há
periferia. O PROPAV, um programa apoiado pelo
vale-transporte para os trabalhadores extrema-
Banco Mundial no Brasil, revelou-se extrema-
mente pobres do setor informal), além de pode-
mente bem-sucedido, tanto nesse país como
rem distorcer incentivos relativos à localização
em outros da América Latina.
residencial, e serem, ainda, menos efetivas do que
as transferências diretas de renda, as estruturas
Devem ser consideradas as perdas decor-
de direcionamento de subsídios para o transpor-
rentes das variações nos aluguéis de terre-
te podem constituir a melhor rede exeqüível de
nos. Os investimentos em transporte ou a melhoria
proteção para os trabalhadores pobres.
do serviço alteram a estrutura de preços dos terrenos. Se houver forte concorrência pelo uso do solo
Baixa renda não é a única forma de ex-
e a propriedade for altamente concentrada, os va-
clusão. Certos grupos têm algumas desvanta-
lores de aluguéis sobem nas áreas beneficiadas e
gens quando suas viagens obedecem a padrões
os proveitos das melhorias fluem para os donos
e horários difusos e podem apresentar especial
dos terrenos, mais ricos, em vez de convergirem
vulnerabilidade face a problemas de proteção e
para os seus ocupantes, mais pobres. Investimen-
segurança. Idade e deficiência ou doença repre-
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sentam outros problemas que requerem instala-
Permanece deficiente a compreensão
ções físicas projetadas para “incluir” esses gru-
dos impactos ambientais do transporte
pos. O reassentamento habitacional e a rees-
urbano. Existem algumas prioridades tecno-
truturação do trabalho têm um pesado impacto
lógicas evidentes. Apesar de, em geral, ser melhor
sobre os menos favorecidos e também exigem
concentrar-se em padrões de desempenho, em
“redes de proteção” adequadas.
vez de opções tecnológicas específicas, sobressaem algumas prioridades. Elas incluem a elimi-
Controles tarifários podem ser mais pre-
nação do chumbo na gasolina, a substituição de
judiciais que benéficos. A experiência ensina
motocicletas com motores de dois ciclos pelas
duas lições importantes sobre o que não fazer a
equipadas com motores de quatro ciclos e a reti-
esse respeito. Primeiro, controlar tarifas sem uma
rada de circulação de veículos muito poluentes. O
análise realista das necessidades de recursos (e
Banco Mundial pode auxiliar com assistência téc-
sua conseqüente provisão) para a estratégia social
nica e, em alguns casos, com o financiamento de
do transporte na prática destrói esse serviço públi-
infra-estrutura pública e mecanismos de incenti-
co e pode prejudicar seriamente setores carentes
vo que estimulem a mudança.
da população. Segundo, o subsídio cruzado nos
monopólios do setor público não elimina o proble-
Entretanto, não há solução tecnológica ins-
ma fundamental de recursos, mas engrossa o cal-
tantânea para os países em desenvolvi-
do das ineficiências da oferta de transporte.
mento. A qualidade do ar local pode ser melhorada a longo prazo com novas tecnologias de com-
Penúria da qualidade de vida –
transporte e ambiente urbano
bustíveis e de veículos. A curto prazo, contudo, a
frota de veículos continuará composta por veículos de uma geração tecnológica mais antiga, e quase
Os pobres também tendem a ser mais
sempre mal conservada. Em alguns países, obte-
vulneráveis à poluição ambiental. Os
ve-se uma melhora a partir da identificação e
poluentes ambientais mais danosos são chum-
melhorias de veículos muito poluidores, geralmente
bo, material particulado e, em algumas localida-
ônibus, táxis e alguns caminhões, com alta quilo-
des, ozônio. A poluição do ar causada pelo trans-
metragem. Programas de inspeção e manutenção
porte em países em desenvolvimento contribui
podem gerar excelentes impactos, se conduzidos
para a morte prematura de mais de meio milhão
por instrumentos tecnologicamente eficientes em
de pessoas por ano e impõe um custo econômi-
um contexto livre de corrupção. Em casos extre-
co que chega a 2% do PIB desses países. Uma
mos, existem esquemas de sucateamento assisti-
estratégia para melhorar o desempenho ambiental
do ou mesmo forçado.
do transporte urbano não é, portanto, um luxo a
ser pago pelos pobres, mas importante elemen-
Algumas estratégias ambientais robus-
to da estratégia desse serviço direcionada para
tas e vencedoras para o setor de trans-
os grupos de renda mais baixa. O Comitê Intergo-
porte urbano. A gestão apropriada do tráfego
vernamental sobre a Mudança Climática
pode reduzir o impacto ambiental e o congestio-
(Intergovernmental Panel on Climate Change)
namento. Reformas na estrutura tributária po-
entende que os países em desenvolvimento so-
dem encorajar o uso de combustíveis mais lim-
frerão perdas equivalentes de 5% a 9% de seu
pos e estimular a manutenção da frota. No en-
PIB, se o nível de emissão de CO2 dobrar.
tanto, isso exige a proposição de medidas fis-
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cais que equacionem os problemas associados
quer infra-estrutura de transportes. É possível
ao uso de um mesmo combustível em diversos
obter melhor atendimento médico emergencial
setores (política sobre o querosene) e com múl-
com algumas inovações institucionais relativa-
tiplos propósitos (política sobre a taxação do
mente baratas e simples. A melhoria da educa-
diesel). Essas políticas podem receber mais im-
ção para a segurança, visando mudar o com-
pulso se os projetos de transporte não forem
portamento do pedestre e do trânsito, pressu-
tratados como iniciativas setoriais isoladas, mas
põe a formação e o treinamento de equipes
integrados no contexto de estratégias globais
especializadas para trabalhar nas agências e
de desenvolvimento municipal.
conselhos voltados para a segurança viária, tanto em nível nacional como municipal.
Proteção e segurança
Os acidentes nas ruas são uma pandemia.
Nos países em desenvolvimento, anualmente
quase meio milhão de pessoas morre e cerca
de 15 milhões são feridas em acidentes de trânsito. O custo econômico direto é de 1% a 2%
do PIB dessas nações. Eles acontecem, na
maior parte das vezes, em ligações viárias e
não em cruzamentos, como nos países industrializados, e a maioria das vítimas é pedestres
e ciclistas de renda baixa.
Em muitos países a segurança pessoal é
um problema social crescente. Apesar de
essa questão ir muito além da esfera do transporte, é importante analisar a natureza e a relevância da insegurança pessoal no setor do transporte urbano e conceber instrumentos de política que a eliminem. Isso pode ser feito por meio
de coleta e análise de dados que ampliem o conhecimento formal do problema e do empenho
das autoridades policiais em prender e dos tribunais em penalizar apropriadamente os delin-
A base da formulação e implementação
qüentes. É importante fortalecer a participação
de políticas é a disponibilidade de da-
da população nos projetos – especialmente a dos
dos adequados. As primeiras providências
bairros envolvidos. Algumas iniciativas de políti-
para melhorar a segurança são desenvolver a
ca de transportes podem contribuir diretamente
capacitação nacional para coletar e analisar da-
para isso. Por exemplo, a iluminação das ruas –
dos de acidentes de trânsito e estabelecer ar-
projetada para aumentar a segurança dos pedes-
ranjos institucionais que garantam que os da-
tres – pode ser incluída em iniciativas de melhoria
dos sejam transmitidos àqueles que deles ne-
viária, e, especialmente, em projetos de urbani-
cessitam para formular políticas. Podem-se re-
zação de favelas. No caso do transporte público,
duzir a freqüência e a gravidade dos acidentes
as condições dos contratos de permissão ou
com melhorias nos projetos viários e políticas
concessão podem incentivar maior atenção à
de gestão do tráfego. Apesar de certos investi-
segurança por parte dos operadores.
mentos em infra-estrutura serem especificamente orientados para a segurança (como o da
infra-estrutura destinada aos transportes não-
REFORMAS POLÍTICAS E
INSTITUCIONAIS
motorizados em Lima, ou as passagens de nível ferroviárias em Buenos Aires), justifica-se
É pouco provável que o paradoxo funda-
sem dúvida a instituição de auditorias de segu-
mental do setor, representado por deman-
rança no processo de projeto de toda e qual-
da em excesso e oferta inadequadamen-
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te financiada, seja resolvido apenas por
e pelos impactos externos gerados. Na
medidas de ordem técnica. Sem dúvida,
prática, uma série de mecanismos diretos e indi-
melhorias na eficiência de infra-estrutura, veí-
retos é utilizada para cobrar pelo uso de ruas e
culos, operações de transporte público e ges-
avenidas. O mais comum deles – os impostos
tão do tráfego podem aprimorar a eficiência do
sobre o combustível – reflete adequadamente os
transporte urbano. Mas isso não será suficien-
impactos do transporte no aquecimento global,
te devido a três características que distinguem
mas é um substituto bastante falho das políticas
o transporte da maior parte dos demais servi-
de taxar o congestionamento e a manutenção
ços urbanos, a saber: a) o dualismo infra-estru-
viária. No entanto, se ainda assim ele for o me-
tura/operação; b) a não integração dos modos
lhor substituto, deve-se estruturar a tributação
de transporte que interagem entre si; e c) a de-
sobre os diferentes combustíveis, em função de
sarticulação entre o financiamento e a política
sua participação na poluição do ar, associada a
de preços relativos à infra-estrutura. Em conse-
taxas de licenciamento de veículos.
qüência, o que se exige é um pacote integrado
que conterá as estratégias de preços da infra-
As cobranças pelo estacionamento tam-
estrutura e do serviço e as políticas de financi-
bém devem ter relação com uma política
amento do sistema de transportes.
geral de preços de infra-estrutura. Apesar
de também ser um substituto insuficiente para a
Cobrando os custos da infra-estrutura
taxa de congestionamento, a cobrança de estacionamento deve sempre cobrir o custo do ter-
A cobrança dos custos da infra-estrutura viária é o cerne de uma estratégia de
alocação eficiente de recursos e de financiamento sustentável. Os congestiona-
reno utilizado. Quando essa cobrança for o único modo de taxar o congestionamento, devem
ser estabelecidos controles para cobrir todas as
formas de criar espaços para estacionamento (in-
mentos aumentam os custos do transporte pri-
clusive quando este é viabilizado pelos empre-
vado e contribuem para o declínio do serviço pú-
gadores aos empregados).
blico de transportes. Na maior parte das cidades,
esses dois fenômenos, embora sejam logicamente
A cobrança direta da infra-estrutura viá-
interligados, estão isolados entre si, sob os ân-
ria exige uma cuidadosa preparação po-
gulos institucional e financeiro. Em princípio, ve-
lítica e administrativa. Apesar de políticas
ículos trafegando em vias congestionadas deve-
de preços estabelecidas segundo cordon lines
riam pagar um preço pelo menos igual ao custo
e pedágios em vias específicas serem um passo
marginal de curto prazo, o qual incluirá os efeitos
na direção certa, a solução de longo prazo está
do congestionamento, o desgaste da infra-estru-
na aplicação sistemática de taxas de congestio-
tura e os impactos ambientais.
namento. Elevar preços ou impostos é difícil, em
especial para bens que são tradicionalmente vis-
Na falta de cobrança direta, devem ser
tos como gratuitos. A resistência ao aumento
instituídos impostos sobre combustíveis
nos preços dos combustíveis na Venezuela, no
bem como taxas de licenciamento de ve-
fim dos anos 1980, foi muito violenta. As mani-
ículos, que atuarão como cobrança
festações que se seguiram ao aumento nas tari-
substitutiva pelo uso de ruas e avenidas
fas do transporte público na Guatemala em 2000
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resultaram em cinco mortes. Esses fatos suge-
vos foram estabelecidos. Acima de tudo, na au-
rem que os aumentos devem vir associados a
sência de contratações apropriadas ou de ou-
uma melhoria perceptível na provisão de servi-
tros mecanismos de apoio, é fundamental ter
ços. Ainda assim, seria necessária uma ampla
em mente a sustentabilidade do serviço de trans-
campanha de conscientização para explicar essa
porte público, a qual tem precedência relativa-
associação, além de oferecer opções realistas de
mente aos arranjos regulatórios tradicionais de
alternativas. Portanto, a segunda parte da solu-
preços. Assim, a finalização de uma política in-
ção integrada refere-se à provisão do serviço e à
tegrada requer um sistema integrado de finan-
respectiva política de fixação de preços.
ciamento do transporte urbano.
Política de preços do serviço
Financiamento do transporte urbano
Os princípios da política de preços para
O financiamento do transporte urbano
os modos de transporte público devem
deve ser fungível. A interação entre os mo-
ser determinados no contexto de uma
dos justifica o tratamento do sistema de trans-
estratégia urbana integrada. Esses princí-
porte urbano como um todo integrado. Como
pios devem refletir até que ponto a infra-estrutu-
em muitos países o congestionamento e os im-
ra viária é cobrada de forma apropriada. Como é
pactos ambientais não estão sujeitos a cobran-
alto o nível de interação entre modos e como pre-
ça direta, a otimização do desempenho do
valece uma taxação insuficiente pelo uso da infra-
conjunto do setor justificaria o uso de receitas
estrutura viária, a indução a transferências finan-
oriundas dos carros particulares para custear
ceiras entre infra-estrutura e serviços de trans-
melhorias no transporte público. O financia-
porte público, e entre os modos de transporte
mento privado da infra-estrutura de transpor-
público, é potencialmente consistente com uma
te, obtido por meio de licitações competitivas
estratégia equilibrada de fixação de preços.
das concessões, pode ser apoiado por contribuições públicas, desde que submetidas a uma
A existência de subsídios ou compensa-
análise de custo/benefício adequada.
ções financeiras não pressupõe a existência de um supridor monopolista dos
Existem diferentes métodos para assegu-
serviços de transporte. Os operadores de
rar a fungibilidade do financiamento. Em
transporte devem trabalhar competitivamente,
uma autoridade unitária bem administrada, caso
com propósitos apenas comerciais, em nome
de Cingapura, esse objetivo é alcançado via pro-
de uma eficiente prestação de serviços; as
cesso orçamentário normal. Já em complexos
transferências financeiras serão obtidas por
sistemas de gestão com vários níveis hierárqui-
meio de contratos entre as autoridades muni-
cos, a obtenção dessa flexibilidade pode exigir a
cipais e as empresas que operam os serviços.
reunião dos recursos financeiros do transporte
Quaisquer objetivos não comerciais impostos
urbano em um fundo especialmente criado, ad-
sobre os operadores devem ser compensados
ministrado por uma autoridade estratégica de
de forma direta e transparente, sempre que pos-
transporte, do âmbito municipal ou metropolita-
sível, pelas agências não responsáveis por
no. Sob essa organização, todas as taxas locais
transportes, em nome das quais esses objeti-
incidentes sobre usuários de transportes, inclu-
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sive as de congestionamento, bem como quais-
líticas tem importantes implicações ins-
quer alocações de impostos locais ou transferên-
titucionais, exigindo íntima coordenação tanto
cias intergovernamentais para transporte deve-
entre jurisdições como entre funções, bem como
rão ser, via de regra, enviadas para o fundo.
entre o planejamento e a operação das agências
dos setores público e privado.
Fundos de transporte urbano não implicam vinculação de impostos. Encar-
Quase sempre os fundamentos de coor-
gos com destinação exclusiva, caso do impos-
denação institucional são muito frágeis.
to sobre a folha de pagamentos de emprega-
Poucas são as cidades que dispõem de uma agên-
dores, destinado à agência de transporte pú-
cia de planejamento do uso do solo e transporte
blico parisiense RATP, têm a vantagem de con-
trabalhando em nível estratégico ou de uma com-
tar com segura base legal e orçamentária, cons-
petente unidade de gestão do tráfego. Por essa
tituindo o substrato sobre o qual se desenvol-
razão, a polícia de trânsito freqüentemente se en-
ve o planejamento de longo prazo do serviço.
volve com o planejamento da gestão do tráfego,
Contudo, o mérito de um fundo de transporte
para o que é mal equipada e não capacitada. Além
urbano não reside na existência da respectiva
disso, o planejamento e a regulamentação do
fonte fiscal vinculada. Além disso, para desen-
transporte público estão comumente ligados ao
volver a sua credibilidade, e, principalmente,
gerenciamento operacional. Essas instituições,
obter apoio político e popular para as taxas de
como ora se apresentam, tendem a possuir qua-
congestionamento, é essencial que sejam cla-
dros insuficientes, e o treinamento de seu pesso-
ramente delineados o objetivo e o escopo do
al, ademais, é precário.
referido fundo, que o emprego de seus recursos se sujeite a uma rigorosa avaliação e que
As instituições de transporte urbano
haja transparência em suas operações.
precisam de reestruturação e fortalecimento. São necessárias ações em dois níveis.
Instituições
Primeiro, é preciso que as autoridades identifiquem
o tipo de organização técnica necessária para tra-
A integração de políticas tem implicações
tar as questões de transporte urbano. Segundo,
institucionais significativas. Em nome da
as organizações devem contar com recursos hu-
integração e da sustentabilidade do transporte
manos e materiais adequados para desempenhar
urbano, os países em desenvolvimento deve-
suas funções. Apesar de não existir uma receita
riam evoluir, proveitosamente, na direção de pre-
única de planejamento institucional do transporte
ços que cubram os custos sociais totais em to-
público aplicável a todos os países, há experiên-
dos os modos, rumo a uma estratégia de subsídi-
cia suficiente para estabelecer alguns princípios
os direcionados capaz de refletir seus objetivos
gerais, capazes de reduzir os obstáculos que im-
estratégicos, e, ainda, para uma integração do fi-
pedem a integração efetiva de políticas.
nanciamento do transporte urbano, sem perder
os arranjos mais convenientes para a oferta de
A coordenação entre jurisdições pode
cada modo individual que dêem incentivos subs-
ser facilitada por meio de clara defini-
tanciais para a eficiência operacional e a eficácia
ção legal das responsabilidades de cada
de custos. A implantação desse conjunto de po-
esfera de governo. Acertos institucionais
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formais podem ser feitos para facilitar a cola-
As responsabilidades pelo planejamento
boração, quando há várias cidades em uma úni-
e pela operação do transporte público de-
ca conurbação. O processo de descentralização
vem ser institucionalmente segregadas.
que se observa nos países em desenvolvimen-
Para um efetivo envolvimento do setor privado,
to pode oferecer uma excelente oportunidade
devem ser separadas as regulamentações técni-
para equacionar tais problemas. Particularmen-
ca, de um lado, e econômica e de suprimentos, de
te, as transferências intergovernamentais pre-
outro. É necessário que se estabeleça uma clara
cisam ser planejadas com cuidado, para serem
estrutura legal para a competição na oferta de
consistentes com a alocação de responsabili-
transporte público, seja no mercado, seja para o
dades, e estruturadas para não distorcerem o
mercado. As operações devem ser inteiramente
estabelecimento de prioridades locais. Os go-
comercializadas ou privatizadas, e é preciso que
vernos centrais também podem encorajar a co-
se encoraje o desenvolvimento de novos
ordenação no âmbito metropolitano, como ocor-
prestadores privados competitivos de serviços,
re na França, fazendo que tanto a capacidade
por meio do reconhecimento legal das associa-
local de tributação como as transferências
ções, etc. O setor público precisa desenvolver ele-
intergovernamentais sejam dependentes da
vada habilitação em matéria de licitações para o
existência de colaboração adequada entre ju-
serviço e gestão eficaz de contratos.
risdições e funções.
Política, participação e desempenho
A coordenação funcional deve se basear
em um plano estratégico de uso do solo
O processo democrático de descen-
e transporte. O planejamento detalhado, tan-
tralização deve ser complementado por
to do transporte como do uso do solo, deve
alta qualificação técnica. Por fim, a formu-
estar alinhado com o plano estrutural munici-
lação de uma política de transportes envolve um
pal ou metropolitano. A operação coordenada é
compromisso entre interesses conflitantes. Está,
aprimorada por clara alocação de funções entre
portanto, fadada a se tornar um processo políti-
agências, com as atividades mais estratégicas
co. Com muita freqüência (não apenas na Amé-
mantidas no âmbito metropolitano. As obriga-
rica Latina), o processo político levou a maus
ções legalmente impostas sobre as autorida-
investimentos e banalizou questões importan-
des locais devem ser suportadas por canais es-
tes do transporte urbano. Cidades que apresen-
pecíficos de financiamento (como linhas dire-
taram boas práticas de gestão e planejamento
tas de custeio para as agências que devem ofe-
do transporte, como Curitiba e Cingapura, de-
recer tarifas reduzidas de transporte público). A
senvolveram-se freqüentemente sob forte lide-
responsabilidade pela segurança de trânsito
rança e se apoiaram em alto nível de compe-
também deve ser explicitamente alocada, situ-
tência técnica e profissional em matéria de pla-
ando-se a responsabilidade institucional no
nejamento. A questão é saber conciliar a visão
âmbito mais alto da administração local. A polí-
técnica com um processo democrático mais
cia de trânsito também deve ser treinada para o
descentralizado e fragmentado.
gerenciamento do tráfego e a administração da
segurança, devendo envolver-se no planejamen-
A participação pública e o planejamento
to de transporte e segurança.
tecnicamente consistente podem ser
xxi
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complementares. O desenvolvimento de con-
A participação popular precisa ser opor-
sulta e participação públicas, paralelamente ao
tuna e bem estruturada. O processo de
processo democrático local, é um importante
envolvimento no âmbito das estratégias exige
meio para aprimorar a formulação das políticas
ações em dois níveis. Em primeiro lugar, os pro-
locais. Elas podem ocorrer mediante a exposi-
cessos públicos precisam ser organizados de
ção antecipada dos planos à imprensa indepen-
modo a facilitar consultas oportunas e bem in-
dente e outras mídias, bem como por meio de
formadas. Além disso, especialmente onde são
processos mais formais de audiência ou consul-
frágeis os processos locais políticos formais, a
ta pública. Para projetos pontuais e de pequena
existência de grupos comunitários atuantes é
escala de infra-estrutura, é possível a incorpora-
de vital importância. Esses grupos, nos países
ção das preferências locais no próprio processo
em desenvolvimento, têm mais força no meio
de detalhamento dos projetos. É possível tam-
rural, e bem menos influência nas áreas urba-
bém envolver os usuários do transporte público
nas. Uma vez que foram descentralizadas, trans-
nos arranjos relativos às permissões de serviço,
ferindo-se para os municípios, as responsabili-
estabelecendo processos de consulta e recla-
dades política e financeira pelo desenvolvimen-
mação e atrelando o pagamento de bônus aos
to urbano, é possível criar acertos institucionais
permissionários a avaliações feitas pelo público
e financeiros que melhor reflitam as interações
ou pela mídia. Num âmbito mais estratégico, para
complexas no interior do setor do transporte
projetos maiores e complexos, é comum que a
urbano ou entre ele e o restante das estratégias
consulta ocorra mais como uma tentativa de con-
de desenvolvimento. Somente com uma base
ciliar interesses concorrentes ou conflitantes; isso
financeira e institucional cuidadosamente con-
não obscurece o caráter fundamental dessas
siderada é que pode se resolver o paradoxo fun-
consultas na criação de estratégias consensuais
damental do transporte urbano.
de desenvolvimento urbano.
xxii
sumario
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23.06.04, 19:02
1
INTRODUÇÃO
As cidades dos países em desenvolvimento crescem rapidamente, o que as torna
mais e mais congestionadas. Ao mesmo tempo, em muitas localidades, o transporte
público declina em detrimento da economia da cidade, do seu meio ambiente e do
bem-estar dos moradores menos favorecidos. O propósito do presente estudo é
readequar as atenções das estratégias do transporte urbano, voltando-as para as
questões da pobreza urbana e oferecendo um meio de aprimorar a colaboração entre
o Banco Mundial e outras agências envolvidas nos empréstimos ou apoio ao
desenvolvimento urbano.
O foco principal do Banco Mundial é reduzir a
breza tanto pelo seu impacto na economia da
pobreza. A essência dessa abordagem, incor-
cidade e, em conseqüência, no seu crescimento,
porada a uma abrangente estrutura de desen-
como pelo modo como afeta diretamente as
volvimento e a estratégias de redução da po-
necessidades cotidianas dos mais pobres.
breza em andamento nos países com alta dívida externa, é uma visão holística do processo
O transporte urbano é uma parte importante do
de desenvolvimento, reconhecendo a inter-
porta-fólio do Banco Mundial. No final do ano
dependência entre os diversos setores, concen-
2000, havia 48 projetos com componentes de
trando nos frágeis elos de todos os países e
transporte urbano ainda ativos, além de 12 em
buscando uma melhor coordenação da ativida-
estágio relativamente avançado de preparação.
de das inúmeras agências envolvidas.
Metade dos projetos ativos referia-se basicamente a transporte urbano. O montante total da
Economicamente, o transporte é a seiva que dá
participação de empréstimos do Banco Mundi-
vida às cidades, as quais, na maioria dos paí-
al a esses projetos está estimado em
ses em desenvolvimento, são as maiores fon-
4,4 bilhões de dólares. Desse valor, 35,3% es-
tes da pujança econômica nacional, o que pos-
tavam destinados para investimentos em me-
sibilita a redução da pobreza. Um transporte
trôs ou sistemas de trens suburbanos (prio-
ruim inibe o crescimento. Em termos sociais, ele
ritariamente na América Latina) e 13,7%, em
é o meio de acesso (ou de impedimento) ao tra-
ônibus, corredores exclusivos e outras instala-
balho, saúde, educação e serviços sociais es-
ções para veículos de alta ocupação. Do total,
senciais ao bem-estar dos menos favorecidos.
19,2% foram investidos em construção de no-
A inacessibilidade surge como uma das princi-
vas ruas e avenidas (especialmente na China) e
pais causas da exclusão social em estudos fei-
15,4%, em reabilitação viária e manutenção de
tos sobre a pobreza em áreas urbanas. Dada
pontes e viadutos. Além disso, desde 1995, o
essa importância, uma estratégia de transporte
IFC investiu em sete projetos de transporte ur-
urbano pode contribuir com a redução da po-
bano, inclusive em praças de pedágio, ônibus e
Introdução
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1
23.06.04, 18:32
1
um projeto de metrô, bem como em inúmeros
1986, enfatizava principalmente a importância do
grandes desenvolvimentos de aeroportos e por-
planejamento e da gestão da infra-estrutura e do
tos em capitais.
tráfego, a fim de assegurar o movimento urbano
economicamente eficiente.2 Desde então, vem se
O contexto em que se realizou este estudo é o
desenvolvendo uma perspectiva mais ampla de
de progressiva descentralização da responsa-
políticas para o setor de transporte. No final de
bilidade política e financeira de desenvolvimen-
1996, o Banco Mundial publicou um documento
to urbano, tanto pelas alterações institucionais
que enfatizava a integração geral das visões eco-
deliberadas de uma política descentralizadora,
nômicas, sociais e ambientais de uma política
como no Brasil, quanto pela realidade política-
de transporte público sustentável.3
econômica, a exemplo do que acontece em
muitos países da antiga União Soviética. Como
Os objetivos são, portanto: a) desenvolver uma
o recém-publicado documento de estratégia de
compreensão comum da natureza e da magni-
desenvolvimento urbano do Banco Mundial ar-
tude dos problemas do transporte urbano nas
gumenta, a descentralização inevitavelmente
economias em desenvolvimento e de transição,
forçará os governos das cidades a enfrentar
particularmente em relação aos pobres; e b) ar-
as questões do equilíbrio fiscal, da credibilidade
ticular uma estratégia de apoio aos governos
de crédito (capacidade de amortização de dí-
nacionais e municipais para a solução de pro-
vidas) e da boa administração de seus ativos,
blemas do transporte urbano dentro da qual
como condição necessária de aprimoramento
pode se identificar o papel do Banco Mundial (e
da posição competitiva da economia da cida-
das demais agências).
de e da situação ambiental e social (capacidade de proporcionar boas condições de vida) de
Isso não é apenas uma mera questão técnica.
seus habitantes . O favorecimento do desen-
Existem pontos de tensão entre o crescimento –
volvimento dessas características institucionais
do qual a motorização é um elemento que o pos-
é o impulso inicial da estratégia de desenvolvi-
sibilita –, a pobreza e os objetivos ambientais.
mento urbano. Entretanto, aquele documento
Além disso, o transporte é um bem intermediá-
não se esforçava em traduzir essa filosofia em
rio, ao facilitar a produção de bens e de serviços
estratégias específicas dos setores de presta-
finais, que satisfazem as necessidades huma-
ção de serviços. E é isso que o presente texto
nas. Como tal, é um elemento essencial de uma
tentará fazer, tomando o transporte urbano em
estratégia de desenvolvimento da cidade, mas
um contexto mais amplo do desenvolvimento
não é totalmente independente. E esse elemento
das cidades e em uma abrangente estrutura
é capaz de agregar valor somente quando há a
de crescimento que enfatiza cada vez mais a
integração de suas estratégias com as dos de-
pobreza e uma colaboração maior entre o Ban-
mais setores na resposta aos problemas e opor-
co Mundial e outras agências multilaterais ou
tunidades de desenvolvimento.
1
bilaterais envolvidas em empréstimos ou em
apoio ao desenvolvimento.
O ponto crítico é que tal pensamento estratégico e integrado precisa ser realista e passível de
O último documento do Banco Mundial sobre
ser traduzido em planos e programas de ação
políticas de transporte urbano, publicado em
dentro das capacidades das cidades. O setor de
2
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Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
2
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transporte urbano é um dos que mais padecem
particularmente vulneráveis. Já o capítulo 5 ava-
dessa desconexão entre visão e realidade. A
lia os problemas da proteção e da segurança
construção de novas ruas e avenidas, sem um
pessoal no transporte.
programa equilibrado de desenvolvimento urbano, que inclua a gestão da demanda, o forneci-
A segunda parte do relatório apresenta como os
mento de transporte público e o apoio a políti-
objetivos podem ser alcançados pelo uso de uma
cas de uso do solo, pode não redundar em
série de instrumentos. O capítulo 6 considera a
melhorias das condições de trânsito e am-
provisão e a gestão da infra-estrutura viária. O
bientais. Políticas de tarifas baixas para o trans-
capítulo 7 discute o transporte público urbano
porte público, na falta de uma compreensão rea-
sobre pneus, inclusive o papel do setor informal.
lista das necessidades de recursos implicados,
O papel e as limitações da movimentação de
podem, na verdade, causar uma deterioração na
massas são discutidos no capítulo 8. O capítulo
prestação dos serviços. Por isso, o estudo bus-
9 versa sobre o transporte não-motorizado, que
ca equilibrar uma preocupação em como o trans-
desempenha um papel muito importante, embo-
porte se adapta à visão estratégica do desenvol-
ra seja negligenciado com freqüência, nas ne-
vimento da cidade com a preocupação em ofere-
cessidades dos mais pobres (e gradativamente
cer melhores meios de se transporte. Estas ques-
também dos menos pobres). Em todos esses
tões nada têm de trivial.
pontos encontramos duas áreas vulneráveis, que
frustram a obtenção dos objetivos sociais. Por
A primeira parte do relatório considera a forma
isso, discutimos, no capítulo 10, as questões da
como o transporte urbano pode ser aproveita-
fixação de preços e do financiamento do trans-
do como instrumento de desenvolvimento ur-
porte urbano e, no 11, os acertos institucionais
bano e redução da pobreza. A estratégia se dá
para o setor. Por fim, no capítulo12, destacamos
em dois estágios principais. No primeiro, dis-
as implicações dos instrumentos e as estratégi-
cutido no capítulo 2, a pobreza pode ser redu-
as de empréstimos do Banco Mundial.
zida pela contribuição que o transporte oferece à eficiência da economia urbana e, daí, para
Notas
o aumento geral de rendimentos. No estágio
1
World Bank. 2000. Cities in Transition: World
de número dois, apresentado no capítulo 3, as
Bank Urban and Local Government Strategy.
políticas de transporte urbano podem ser ori-
World Bank, Infrastructure Group, Urban
entadas mais especificamente na realização
Development, Washington, DC.
das necessidades da parcela mais pobre da
2
população. Contudo, a inabilidade de se pagar
por bons serviços de transporte não é o único
aspecto relacionado com o setor na qualidade
World Bank. 1986. Urban Transport: Sector
Policy Paper. A World Bank Policy Paper,
Washington, DC.
de vida dos menos favorecidos. Assim, o capí-
3
tulo 4 considera o meio ambiente urbano, des-
Priorities for Policy Reform. World Bank,
tacando a poluição urbana à qual os pobres são
Washington, DC.
World Bank. 1996. Sustainable Transport:
Introdução
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3
4
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Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
4
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2
TRANSPORTE URBANO E
DESENVOLVIMENTO DAS CIDADES
A deterioração das condições de transporte, associada à expansão urbana
descontrolada e à gradativa motorização, são fatores prejudiciais à economia das
grandes cidades. Políticas estruturais, como a bem planejada expansão da infraestrutura do transporte, a desconcentração planejada, a gestão abrangente do uso
do solo ou a liberalização dos mercados de terras, podem ajudar, porém exigem
uma coordenação cuidadosa das políticas do setor de transportes dentro de uma
estratégia mais ampla de desenvolvimento urbano.
A. IMPORTÂNCIA DO TRANSPORTE
PARA O DESENVOLVIMENTO
DAS CIDADES
A população urbana cresce a uma taxa de mais
de 6% ao ano na maioria dos países em desenvolvimento. Em diversas economias anteriormente agrárias, como a da China, devido à ne-
Neste capítulo, consideraremos o impacto do
cessidade de se reduzir a quantidade de pes-
transporte urbano no desenvolvimento econô-
soas dependentes da agricultura e aumentar a
mico das cidades. Em grande parte dos paí-
produtividade das áreas rurais, a urbanização é
ses em desenvolvimento, o setor urbano res-
entendida como um pré-requisito rumo ao cres-
ponde por pelo menos 50% do produto inter-
cimento. Esse crescimento significa um incre-
no bruto (PIB), e em algumas localidades ele
mento de dois bilhões – igual ao total da popu-
ultrapassa os 70%. É comum que, nesses
lação atual dos países em desenvolvimento.1
países, as cidades dediquem de 15% a 25%
de seu orçamento anual aos sistemas de trans-
Espera-se que dobre a quantidade de mega-
porte; às vezes, a porcentagem de destinação
cidades com mais de 10 milhões de habitantes,
é significativamente maior.
sendo que 75% delas se localizarão em países
em desenvolvimento. Algum incremento popu-
De 8% a 16% da receita das famílias urbanas
lacional será visto em zonas periféricas de alta
são gastos, em geral, com transporte, ainda
densidade, fora do alcance do poder público e
que esse nível possa subir a mais de 25%
dos equipamentos urbanos existentes. Grande
entre as famílias mais pobres das cidades
parte disto provavelmente consistirá de uma ex-
muito grandes. Cerca de um terço das neces-
pansão urbana que dificulta a adequada pres-
sidades de investimento em infra-estrutura
tação de serviços de transporte público e esti-
urbana será necessário para esse setor. E, a
mula a dependência do automóvel e, daí, reduz
despeito dos recentes avanços no envol-
o acesso ao trabalho e aos equipamentos urba-
vimento do setor privado no financiamento à
nos pelos pobres e muito pobres. Assim, é im-
infra-estrutura de transporte, a maior parte
portante explorar as possibilidades de melho-
desse capital vem do orçamento municipal.
rar o desempenho econômico das cidades, por
Transporte urbano e desenvolvimento das cidades
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5
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meio de uma melhor integração do transporte
ou que os ônibus (por causa de sua natureza). As
com os demais aspectos da estratégia de de-
motocicletas novas são tão baratas que mesmo
senvolvimento da cidade.
os relativamente pobres podem comprá-las. Por
exemplo, um estudo realizado em Dheli, Índia, de-
As cidades existem devido à economia de aglo-
monstrou que, com uma renda per capita abaixo
meração associada às atividades industriais e
dos US$ 2.000 ao ano, mais de 80% das casas
comerciais. É nelas que os setores “de ponta”
possuem veículos, especialmente de duas rodas.
se localizam, e a produtividade da mão-de-obra
As motocicletas oferecem mobilidade motorizada
é, geralmente, maior nas áreas urbanas que nas
pessoal, muito embora a um alto custo ambiental e
rurais. A predominância de cidades centrais
de acidentes (ver capítulo 5). A tecnologia existe,
grandes e densas em muitos países em desen-
entretanto, para tornar esse tipo de veículo bem
volvimento sugere que estas vantagens conti-
mais limpo a um custo ligeiramente mais alto.
nuam existindo mesmo em cidades de tamanhos extremamente grandes.
Existem, ainda, indícios de que as motos utilizam mais efetivamente o espaço das vias que
Nessas cidades, o transporte motorizado sobre
as bicicletas ou os carros particulares. A curto
pneus é o principal meio de locomoção. Apesar
prazo, portanto, parece de fato existir para os
de o transporte de longo percurso de passagei-
países em desenvolvimento um caminho de
ros e de bens poder usar amplamente as demais
desenvolvimento envolvendo uma maior mobi-
modalidades, e o transporte não-motorizado de-
lidade motorizada individual que a que estava
sempenhar um papel importante nas movimen-
disponível nos países industrializados de níveis
tações de curta distância de pessoas (e em algu-
equivalentes de renda. A longo prazo, a ques-
mas cidades, também de carga), em todo o mun-
tão estratégica é: as motocicletas continuarão
do a maioria das grandes cidades que não são
a ser vistas como uma etapa de transição para
dependentes do transporte motorizado sobre
um nível insustentável de propriedade e utiliza-
pneus – de pessoas e carga – é bastante ca-
ção do automóvel particular ou, com boas prá-
rente, relativamente improdutiva e deseja mudar
ticas de gestão de tráfego e de segregação,
a sua situação. Entretanto, muitas megacidades
podem ser mantidas como o centro de um sis-
apresentam os mais altos índices de tempo de
tema de transporte urbano com mais mobilida-
viagem, os maiores congestionamentos e os am-
de, ao mesmo tempo seguro e sustentável?
bientes mais poluídos. Em especial nos países
em que as capitais são muito dominantes, o di-
Ao analisar esse dilema, deve-se reconhecer
lema estratégico é como reter os benefícios eco-
que as cidades são muito diferentes em suas
nômicos do tamanho da cidade, ao mesmo tem-
características sociais, econômicas e espa-
po em que se limita a degradação do desempe-
ciais. Além disso, qualquer aglomeração ur-
nho do transporte, fato aparentemente associa-
bana se transforma ao longo do tempo. Não
do à dimensão e à densidade.
se pode esperar produzir um único modelo
de desenvolvimento dos sistemas de trans-
Em particular na Ásia, esse fenômeno parece ter
porte urbano, que se adapte a todas as cida-
gerado o rápido crescimento de motocicletas, mais
des. No entanto, a despeito do fato de cada
ágeis que as bicicletas (por causa de sua potência)
cidade ter suas próprias peculiaridades, qua-
6
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Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
6
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tro características se destacam nas explica-
cal em rápido declínio, visando à sustentação
ções das diferenças de transporte:
de seus sistemas de transporte público tradicionalmente grandes.
Renda. A propriedade de veículos depende basicamente da renda, quer em países em desen-
Taxas de crescimento populacional. Cida-
volvimento ou industrializados. Apesar de os
des que crescem muito rápido são distintas por-
países ricos tenderem a ter mais infra-estrutura
que: a) aparentemente, têm taxas de motorização
viária que os pobres e a oferta de rodovias pa-
acima da média em relação ao nível nacional de
vimentadas em âmbito nacional ser bem menor
renda; b) tendem a ter espaço viário abaixo da
nas nações com renda per capita média e bai-
média. Juntos, esses dois fatores contribuem
xa,3 o crescimento do espaço viário urbano con-
para grandes congestionamentos.
2
juntamente com a renda tem uma tendência a
ser menor que o do volume do tráfego. Assim, a
Essas influências claramente se sobrepõem e
menos que a utilização dos veículos seja muito
interagem. Abstraindo a questão do tamanho da
restrita, a exemplo de Cingapura, é bastante
cidade, esses fenômenos nos oferecem uma clas-
provável que os níveis de tráfego e congestio-
sificação de tipos de cidade que abrange as ci-
namento aumentem com a renda.
dades maiores (Tabela 2.1) e que, além disso,
explica o tipo de sistemas de transporte público
Dimensões e distribuição por tamanho. À
adotados por elas. Por exemplo, em países de
medida que aumentam as dimensões da cidade,
alta renda, há elevados níveis de motorização e
e particularmente, a densidade, ampliam-se as dis-
congestionamentos, mas também é maior a ca-
tâncias médias das viagens, o nível de congestio-
pacidade de garantir a operação de sistemas de
namento e o impacto ambiental do tráfego viário.
transporte de massa sobre trilhos. Nos lugares
As megacidades apresentam alguns dos maiores
em que houve um rápido crescimento, existe uma
4
problemas de pobreza e de transporte urbano.
menor predisposição de o desenvolvimento de
Tal fenômeno ocorre notadamente em países cujas
transporte de massas acompanhar esse cresci-
capitais desempenham um papel dominante.5
mento. Já nas cidades em que o crescimento
populacional foi menor, e em particular nas anti-
História política. A forma das cidades mo-
gas áreas socialistas, que padeceram da estagna-
dernas inevitavelmente reflete a transição his-
ção na renda, a probabilidade de haver um siste-
tórica entre sistemas econômicos e sociais. As
ma de transporte de massa é maior que os rendi-
diferenças mais aparentes são as existentes en-
mentos poderiam sugerir. É necessário concen-
tre as cidades planejadas de ex-repúblicas so-
trar nessas diferenças e nas influências que as
cialistas, onde as aglomerações urbanas apre-
causam, quando se interpretam as discussões
sentam zonas residenciais adensadas e bem
mais genéricas a seguir.
dispersas, servidas por transporte de massa;
penharam um papel mais marcante na confi-
Impacto econômico de um
transporte urbano precário
guração do uso do solo.6 As economias de tran-
As pressões sobre os sistemas de transporte
sição, em particular, combinam uma crescente
urbano se ampliam em grande parte dos países
taxa de motorização com uma capacidade fis-
em desenvolvimento que estão em processo de
e aquelas onde as forças de mercado desem-
Transporte urbano e desenvolvimento das cidades
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7
crescimento. A propriedade e o uso de veículos
Banco de Dados de Indicadores Urbanos Glo-
automotores crescem mais velozmente ainda
bais de 1998, publicado pela UNCHS, cinco (Bu-
que a população. É comum nesses países as
careste, Jacarta, Kinshasa, Lagos e Manila) apre-
taxas de motorização crescerem de 15% a 20%
sentam um tempo médio de viagens de ida ao
ao ano. A distância média percorrida por veícu-
trabalho de pelo menos 1 hora e 15 minutos.
lo também cresce em todas as cidades, menos
nas cidades maiores, com trânsito mais con-
O aumento no PIB medido também é reduzido
gestionado. Tal aumento ultrapassa a capaci-
pelos congestionamentos devidos a transpor-
dade de se incrementar o espaço viário, e o ní-
te de cargas, atrasos e imprevisibilidade, difi-
vel de congestionamento de trânsito é o princi-
culdades de conduzir os negócios, e sinais
pal impedimento ao funcionamento eficiente das
crescentes de desarticulação do mercado de
economias urbanas em cidades de grande
trabalho em algumas cidades grandes, como
porte e, especialmente, nas megacidades.
São Paulo, Cidade do México e Manila. Tudo
isso acontece apesar de a motorização ainda
As velocidades das viagens decrescem e o am-
estar em estágio relativamente embrionário na
biente de circulação de pedestres e veículos
maior parte das economias em desenvolvimen-
movidos à força humana se deteriora. Nos dias
to e de transição. A maioria desses países pos-
úteis, a velocidade média nos centros de Manila,
sui menos de 100 carros por mil habitantes,
Bangcoc, Cidade do México e Xangai é igual a
em comparação com 400 ou mais por mil nas
ou menor que 10 km/h; em São Paulo e Kuala
economias mais ricas e industrializadas.
Lumpur, é igual a ou menor que 15 km/h. Estima-se que o congestionamento amplie os cus-
A maior parte da poluição do ar originada pelo
tos operacionais do transporte público em 10%
transporte, que não se reflete diretamente nas
no Rio de Janeiro e em 16% em São Paulo. Das
estatísticas do PIB, também reduz a eficiência,
16 cidades em países em desenvolvimento com
assim como o tempo não relacionado ao traba-
populações acima dos 4 milhões citadas no
lho que é perdido em congestionamentos. A se-
Tabela 2.1. Categorização das cidades segundo algumas características
Renda/Taxas de motorização
Baixa
Alto
Dhaka
Crescimento
populacional
Baixo
Alta
Cingapura
Ex-planificada
Bangcoc, Manila,
Hong Kong
Mercado
Samarkand, Almaty, Moscou, Varsóvia,
Bishkek
Budapeste
Dacar, Nairóbi
Praga, Buenos
Aires
Fonte: Autores.
8
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Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
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Ex-planificada
Mercado
gurança pública e a segurança de trânsito tam-
na, o Brasil, o México e algumas economias de
bém vêm diminuindo em muitas grandes cida-
transição do Leste Europeu têm taxas de mo-
des. Alguns desses impactos foram avaliados
torização em relação à renda maiores que as
em termos monetários.
verificadas nos países industrializados. Tailândia,
Filipinas, Chile e Coréia apresentam taxas nacio-
A Tabela 2.2 apresenta um resumo de algu-
nais menores, mas as capitais de todos esses
mas estimativas de custo externos do trans-
países são muito congestionadas e têm taxas
porte sobre pneus nos âmbitos nacional e re-
de motorização muito mais elevadas que a mé-
gional. Estimativas recentes do Banco Mun-
dia nacional (ao contrário do que ocorre na maior
dial sugerem que o dano econômico total da
parte das nações ocidentais industrializadas).
poluição do ar represente até 10% do PIB em
localidades poluídas como Bangcoc, Kuala
Lumpur e Jacarta.7 Em seis cidades de países
em desenvolvimento com uma população de
mais de 50 milhões de habitantes (Mumbai,
Xangai, Manila, Bangcoc, Cracóvia e Santiago), o Banco Mundial estima que os custos
de emissões de partículas e de outros poluentes (excluindo-se o chumbo) são equivalentes a 60% do custo de importação da gasolina e a mais de 200% das despesas de im-
Portanto, os problemas das economias em desenvolvimento geralmente não parecem resultar
de uma motorização que ocorre em níveis mais
baixos de renda per capita ou em taxas de crescimento econômico mais altas que as encontradas
na fase inicial do crescimento das nações industrializadas. Porém, há alguns pontos que aparentemente diferem dos encontrados nos países
ricos quando estes passavam por estágios semelhantes de desenvolvimento. São eles:
portação do diesel.8
• alta concentração da população nacional, ati-
B. MOTIVOS DO
DECLÍNIO DO DESEMPENHO
DO TRANSPORTE URBANO
Efeitos a curto prazo
Supõe-se, por vezes, que em muitos países em
desenvolvimento o estado de deterioração do
transporte urbano surgiu devido à relação taxa
de motorização/renda ser maior que nas nações
vidade econômica e da própria motorização,
ou pouquíssimas cidades importantes com
uma rápida expansão de seus limites e da
sua população;
• quantidade inadequada de infra-estrutura viária,
geralmente associada ao rápido crescimento
populacional; e
• ajustes institucionais, fiscais e regulatórios mal
desenvolvidos, no âmbito municipal.
desenvolvidas. As evidências, contudo, não
apóiam tal suposição. Em termos de relação
entre renda e motorização, os países em desen-
Dinâmica de longo prazo da
estrutura econômica urbana
volvimento seguem um padrão semelhante ao
das nações ricas (ver Figura 2.1).
Há, ainda, uma interação dinâmica de longo prazo entre o transporte e o tipo da economia da
Muitos dos países em desenvolvimento seguem
cidade. Os centros econômicos das cidades são
os mesmos padrões verificados na França, Rei-
explicados pelas diversas formas de economias
no Unido, Japão e Espanha. Apenas a Argenti-
de aglomeração, geralmente baseadas na indús-
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WRI
NRDC
1989
1990
EUA1
EUA2c
-
-
Tractebel
1994
1996
Santiago
Dakar
Misc.
-
-
3,37
1,38
1,00-6,00
3,42
2,43
0,30
2,56
3,03
0,75
0,75
-
0,19
-
(VI)
0,16-4,12
0,94
2,33
0,50-2,00e
1,11
1,60
2,32d
0,46-1,49
1,20
2,40
0,24
1,71
1,00
(VII)
-
5,12
2,58
2,56
0,15
0,97
1,55-3,18
0,30
-
-
0,10
3,12
0,41-0,49
0,64
0,15
0,60
0,30
0,30
-
-
-
-
-
-
0,02
0,47
0,50
0,73
0,19
-
-
-
-
-
-
-
-
-
0,26
0,07
-
(XI)
(X)
0,50
Outras
GHGa
2,09-3,83
0,18
(IX)
Ar local
0,05
0,16
(VIII)
Sonora
Poluição
8,65-12,61
8,35
5,89-10,89
5,62-7,12
-
3,44
5,60
7,28-8,39
4,36
6,30
5,59
5,69-8,84
5,04
(XII)
Subtotal
-
-
6,71
5,89-10,89
1,64
4,61-6,11
5,09-6,72
0,63
5,60
4,68-5,79
2,69
4,63
4,71
5,69-8,84
5,04
(XIV)
Subtotal
líquido
1,01
-
2,81
2,60
1,67
1,67
0,88
b
b
(XIII)
Receita dos
usuários do
sistema
viário
Fonte: Willoughbya.
5,5
(XVI)
Total
8,65-12,61
6,71
-
5,89-10,89
4,61-6,11
5,09-6,72
0,63
5,60
4,68-5,79
2,69
4,63
5,58
-
-
-
-
-
-
-
0,87
0,78-2,61 6,47-11,45
0,46
(XV)
Outros
Observação: na maioria dos casos, os custos de congestionamentos são calculados em comparação tanto com a velocidade de fluxo livre quanto com um desempenho "aceitável"
do tráfego, e não com um nível ""ótimo"" de congestionamento. Os valores calculados podem, portanto, superestimar o que seria mais econômico eliminar.
Notas
a. GHG = Gases de efeito estufa (Greenhouse Gases).
b. Custos viários considerando os rendimentos dos usuários das vias públicas.
c. Carros apenas.
d. Indenizações brutas de seguros.
e. Calculado para toda a nação e sobre indenizações brutas de seguro.
- Não disponível.
1,92
1,37
Zegras
1995
0,73
Bangcoc
FIEL
1995
-
-
Buenos
Aires
1,14
ISD
0,08
-
IBRD
Ochoa
1993
Cid. do
México
0,24
-
1995
CSERGE
1993
RU
1,49
-
1990
ECMT
início dos
anos 2000
CE2
1,75
2,41
0,43-1,74
1,56
(V)
Terreno e
Acidentes,
Congestioestacionalíq. de
namento
mento
seguros
Polônia
ECMT
CE1
1,76
1,25b
1,64b
(IV)
Custos
viários
São Paulo
Lee
1991
início dos
anos 1990
EUA3
(III)
(II)
(I)
Fonte
Ano
País/Cidade
Tabela 2.2. Estimativas de custos externos do transporte sobre pneus em porcentagem do PIB nacional/regional
Automóveis / 1000 hab
Figura 2.1. Motorização e renda. Aumento do número de autos versus aumento
da renda per capita na França, Japão, Espanha e Reino Unido
(entre 1950 e 1995) e a posição relativa, em 1995, de países selecionados
500
450
400
350
Rep. Checa
300
250
Polônia
200
Israel
Coréia
150
Argentina
Cingapura
Romênia
100
Ucrânia
México
Rússia
Brasil
Hong Kong
Chile
50
Maurício
Marrocos
Tailândia
Filipinas
0
0
2000
4000
6000
8000 10000 12000 14000 16000 18000 20000 22000 24000
PNB/Capita (US$ PPP – paridade de poder de compra - em 1995)
França (1951-95)
Reino Unido (1951-95)
Japão (1956-95)
Espanha (1954-95)
Outros países (1995)
Fonte: Autores.
tria ou no comércio. Os que trabalham no cen-
À medida que os congestionamentos dos cen-
tro escolhem morar em locais que exigem cus-
tros urbanos e os rendimentos aumentam, as
tos de transporte mais elevados em troca de
pessoas mostram maior disposição em pagar
menores custos de moradia (e maior disponibi-
mais por espaço e comodidades. Assim, elas
lidade de espaço e comodidades), ao mesmo
deslocam-se para mais longe, onde a terra é
tempo em que se amplia a distância entre casa
mais barata e o movimento cotidiano mais fá-
e local de trabalho.
cil. A área da cidade cresce. Por paradoxal que
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pareça, a fim de evitarem enfrentar congestio-
padas, para entrar em outros municípios que
namentos as pessoas mudam-se para lugares
competem pela atração dos investimentos.10
afastados e se tornam gradativamente mais dependentes de carro. Essa tendência se acen-
Quando a oferta de emprego acompanha o
tua com os investimentos no aumento da ca-
desenvolvimento residencial, cria-se o fenô-
pacidade de vias radiais e por inovações tec-
meno da edge city (urbanização dotada de
nológicas que aumentam a velocidade e redu-
todos os equipamentos e serviços, que não
zem os custos.
depende do centro).11 Entende-se que a expansão urbana descontrolada incrementa os
Considerações semelhantes motivam as empre-
custos públicos e privados de infra-estrutu-
sas. À medida que a cidade cresce e sua base
ra por residência, enquanto drena a capaci-
econômica se diversifica, as empresas que ne-
dade fiscal do centro tradicional, o que cau-
cessitam de mais espaço – em geral as compa-
sa uma depauperação de sua infra-estrutura
nhias exportadoras envolvidas em modernas li-
e um declínio dos serviços. No que diz res-
nhas de montagem de produção de tecnologia
peito aos transportes, é senso comum afir-
– podem se mudar dos centros congestiona-
mar que esse crescimento urbano aumenta
dos e de aluguéis altos, para áreas com meno-
as distâncias percorridas (mesmo quando o
res custos de terreno e melhor acesso a portos
trabalho é descentralizado) e a dependência
ou a sistemas viários intermunicipais, enquan-
ao automóvel, ainda que não aumente o com-
to firmas comerciais e de serviços costumam
prometimento do orçamento doméstico no
permanecer nos centros para acessar mais fa-
transporte, os tempos de viagem ou os con-
cilmente a clientela.
9
gestionamentos em geral. Entretanto, o crescimento urbano amplia o desencontro entre
Em inúmeros países ricos, esse fato já propor-
os lugares de residência e de trabalho dos
cionou uma realocação de atividades intensi-
pobres. Apesar dessas desvantagens, a
vas de movimento de cargas para localidades
suburbanização parece inevitável nas cida-
periféricas. A existência de uma quantidade li-
des que apresentam maior renda.12
mitada de importantes vias radiais de transporte pode levar a padrões em forma de “estrela”.
Nem todas essas características, contudo, se
Aparentemente existem diversos subcentros ao
repetem no processo de desenvolvimento nas
longo de vias radiais, e onde estas cruzam com
economias de transição e em crescimento. Em
anéis externos surgem novos nós de alta den-
muitas cidades de nações ex-socialistas, este
sidade comercial. A despeito disso, o centro ve-
tipo de ocupação por “saltos” fez parte do pla-
lho ainda sobrevive, retendo as atividades co-
nejamento, com áreas periféricas de alta den-
merciais de mais alto valor.
sidade cercadas por áreas sem ocupação e ligadas aos centros de emprego por sistemas
Nas economias mais ricas e industrializadas, a
de transporte público de alta capacidade. En-
expansão urbana caracteriza-se por um
tretanto, a nova expansão urbana descontro-
espalhamento ilimitado que ocorre a partir do
lada tende a levar as moradias para mais lon-
núcleo central, com baixa densidade de ocupa-
ge, distantes dos tradicionais eixos de trans-
ção, e que muitas vezes “pula” áreas não-ocu-
porte público de alta capacidade.
12
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Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
12
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Em muitas das cidades em rápido desenvolvimento, é o pobre migrante de áreas rurais
que vive em localidades periféricas. As políti-
C. TRANSPORTE URBANO EM
ESTRATÉGIAS DE DESENVOLVIMENTO
DAS CIDADES
cas de uso de solo podem até mesmo ir contra a densificação da área interna. As locali-
O processo de desenvolvimento estratégico
dades periféricas possuem uma renda muito
varia de cidade para cidade. É provável que
baixa para serem auto-suficientes, uma vez
ele exija: visão coletiva da cidade dividida en-
que seu desenvolvimento está associado com
tre o governo municipal e os setores mais im-
um incremento no tempo de viagem e no or-
portantes da sociedade civil; estratégia acor-
çamento doméstico.
dada para pôr em prática essa visão; capacidade técnica para converter estratégias em
Tanto do ponto de vista das pessoas quanto
ações práticas; e sistemas fiscais e financei-
das empresas, esse deslocamento de ativi-
ros capazes de mobilizar e alocar os recursos
dades para a periferia é um ajuste economi-
necessários de forma eficiente (Quadro 2.1).
camente racional, pois melhora a acessibilidade às comodidades do local, no caso dos
Nosso ponto de partida é a observação sim-
moradores, e aos mercados e fornecedores,
ples de que a demanda de transporte não existe
no caso das empresas. Entretanto, quando
por si, mas deriva da procura por bens de con-
se tomam decisões de mudança, nem as pes-
sumo e serviços por seus consumidores e pelo
soas nem as firmas levam em conta os efei-
uso de matérias-primas e produtos intermediá-
tos indiretos dessa mudança sobre os ou-
rios usados na produção final do bem ou do
tros. Se os preços de transporte forem mais
serviço. A implicação dessa afirmação é que
baixos que os custos reais (por não consi-
os problemas de transporte têm dois tipos di-
derarem os efeitos ambientais ou os conges-
ferentes de solução genérica. A primeira, dis-
tionamentos) ou se a infra-estrutura for ofe-
cutida a seguir, envolve instrumentos internos
recida abaixo do custo em novas localidades
ao setor de transporte, para torná-lo mais efi-
periféricas (porque as taxas de ligação às re-
ciente. Ela pode envolver investimentos pesa-
des públicas e as taxas devido ao impacto
dos em infra-estrutura, mas também exige
do empreendimento são muito baixas), a ci-
melhorias na gestão da infra-estrutura, tornan-
dade se estenderá para além e mais rápido
do-a mais produtiva.
do que é economicamente viável. Algumas
ações administrativas serão necessárias en-
A segunda solução é operada nos setores que
tão para deter essa distorção. O planejamento
geram a demanda pelo transporte. Aqui, desti-
da intervenção pode também ser necessário
na-se uma maior atenção à localização das ati-
em pontos específicos, onde novos empre-
vidades, conforme será discutido no item E.
endimentos industriais podem ter efeitos ad-
Porém, existe uma série de outros impactos
versos e não taxados sobre a tranqüilidade
estruturais resultantes do papel do transporte
das áreas residenciais, com a conseqüência
no apoio ao desenvolvimento de outros setores
de que o mix de atividades (ou a proteção
sociais, como saúde, educação etc. Conforme
ambiental das atividades mistas) esteja
será apresentado no item F, uma política de
aquém do razoável.
transporte urbano precisa ser integrada com
Transporte urbano e desenvolvimento das cidades
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ações em outros setores, não apenas no âmbito
É evidente a necessidade de se oferecer uma ade-
do planejamento da atividade mas também nos
quada rede viária básica e expandi-la na propor-
ajustes orçamentais do município.
ção em que a cidade cresce. Desde o início de um
projeto de desenvolvimento urbano, deve-se ad-
D. ESTRATÉGIAS DE DESENVOLVIMENTO PARA MELHORAR O
TRANSPORTE URBANO
quirir as faixas de domínio preferenciais ou facilitar sua posterior utilização para as futuras extensões das principais vias arteriais. Essa ação esclarecerá, para todas as partes interessadas, a
Expansão da infra-estrutura viária
forma geral da cidade no futuro e permitirá ao
mercado imobiliário operar de forma mais efetiva
Com certeza, em muitos países em desenvolvimen-
no apoio a padrões racionais de uso do solo. Além
to os altos níveis de congestionamento dão a im-
disso, as características e a capacidade dessa
pressão de inadequação da infra-estrutura viária
infra-estrutura precisam ser bem estruturadas, de
urbana. É comum se destacar, por exemplo, que
acordo com a natureza e a densidade dos empre-
nas principais cidades asiáticas de 10% a 12% do
endimentos planejados ou previstos. A utilização
espaço urbano são destinados a todas as formas
da infra-estrutura de transporte para estruturar o
de faixas de domínio viário,13 valor muito aquém
crescimento urbano é particularmente importante
dos 20% a 30% nas áreas urbanas dos EUA.
em cidades secundárias.14
Quadro 2.1. Estratégias de desenvolvimento das cidades (CDS – City Development Strategies)
A CDS é uma nova ferramenta, introduzida no documento “Estratégia do Banco Mundial para o
Desenvolvimento e a Governabilidade Urbana” (World Bank Strategy for Urban Development and
Governance), que concentra a experiência dos técnicos do Banco Mundial e seus parceiros na cidade,
tomada como unidade de análise. Ela auxilia as cidades a fazerem um balanço de suas oportunidades e
patrimônio, a concentrarem-se em suas expectativas com relação ao futuro e a ligarem seus objetivos
às opções para melhorar sua posição competitiva.
A CDS não substitui planos diretores integrados, planos gerais de uso do solo ou mesmo planos de
investimento. Ao contrário, é um exercício de visão estratégica que ajuda a identificar metas e diretrizes
para a cidade, além de formar a base do planejamento do uso do solo, do transporte e de outras
necessidades setoriais. Por fim, presta-se ao estabelecimento de prioridades de políticas, alocações de
recursos e investimentos. Cidades como Bilbao, Rio de Janeiro, Sidney, Bangalore e Yokohama
conseguiram encaminhar com sucesso seu crescimento com esses planos estratégicos. Cada uma
delas empregou um processo aberto de planejamento participativo para o desenvolvimento urbano,
assegurando, assim, um melhor alinhamento e um mix mais eficiente de comprometimento de recursos
públicos e privados. O Banco Mundial e seus parceiros, apoiados pela Aliança das Cidades, estão
acompanhando mais de 50 cidades que preparam seus CDSs.
Fonte: Tim Campbell, Banco Mundial.
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Comparações estatísticas simples devem, en-
tal que os efeitos na redução dos congestiona-
tretanto, ser vistas com cautela. Apenas cerca
mentos são muito menores que o previsto.
de 13% do espaço urbano é destinado ao sistema viário em Londres (de uma média de 18%
Essas afirmativas possuem várias implicações
do total do transporte) e os números em Paris e
técnicas para a avaliação de investimentos em
em Moscou são um pouco mais altos. Existem
infra-estrutura viária extra. Quando se leva em
diversos motivos que explicam esses valores
conta o impacto econômico e ambiental da nova
relativamente baixos. Nas cidades européias,
geração de tráfego, os benefícios atribuídos à
grande parte do espaço destinado para trans-
redução dos congestionamentos causados pelo
porte por trilhos está no subsolo. A densidade
trânsito existente são contrabalançados, até
da ocupação do solo também exerce uma influ-
certo ponto, pelo benefício marginal das novas
ência decisiva no desempenho da rede de infra-
viagens geradas. Da mesma forma, para se ava-
estrutura de transporte.
liar a necessidade de capacidade adicional, devem-se sempre considerar as possibilidades de
É igualmente muito importante a estruturação da
incrementar a eficiência da infra-estrutura exis-
rede viária. Há a necessidade de se preverem a
tente pela gestão do tráfego, de restringir o trá-
distribuição local do tráfego e os deslocamentos
fego pela gestão da demanda e de transferir via-
de longa distância dentro das cidades e entre elas.
gens do transporte individual para o público.
Essas duas funções não são muito compatíveis
entre si; uma certa quantidade de espaço viário
sempre terá um melhor desempenho se organi-
Políticas e logísticas de
transporte urbano de carga
zado hierarquicamente na tentativa de separar
funções. Algumas cidades, casos de Bangcoc e
O transporte de carga atrai relativamente pouca
Manila, padecem da falta de uma estrutura apro-
atenção na metodologia de planejamento do
priada de capacidade de distribuição local. Dessa
transporte urbano no Ocidente, em especial por
forma, o elemento crítico ao desempenho do sis-
contribuir relativamente pouco com os fluxos em
tema é a gestão e o uso do espaço destinado ao
horário de pico, que são os principais gerado-
transporte, em vez da simples proporção do es-
res de viagens e que condicionam tanto os in-
paço urbano destinado ao sistema viário.
vestimentos físicos quanto a gestão do tráfego
como respostas aos congestionamentos. Entre-
Além disso, o fato de ser baixa a proporção do
tanto, esse tipo de transporte tende a atrair aten-
espaço destinado às movimentações em uma ci-
ção específica onde os veículos de carga afe-
dade ou megacidade demasiado congestionada
tam a tranqüilidade de áreas residenciais.
não significa que ela possa solucionar os problemas simplesmente abrindo novas ruas e aveni-
A curto prazo, resolve-se a questão restringindo
das. Primeiramente, depois de a malha urbana ter
o movimento de veículos de carga. A longo pra-
sido estabelecida, será gradativamente mais caro
zo, a solução é controlar o zoneamento e o uso
e difícil do ponto de vista social ou ambiental im-
do solo. Como conseqüência, a indústria leve e
por uma infra-estrutura viária extra. Em segundo
as áreas de armazenamento tendem a se mudar
lugar, nos lugares em que o congestionamento re-
para a periferia. Com a crescente importância dada,
prime a demanda, o aumento na capacidade pode
em sistemas de logística integrada, a um tempo
acabar gerando uma quantidade a mais de tráfego
de entrega confiável, além da natureza indepen-
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dente da indústria leve moderna, esse concen-
de manufatura e distribuição. Um transporte
trado tratamento estratégico do movimento de
confiável, tanto internamente entre cidades, como
cargas se volta a fluxos canalizados de forma
nas conexões com as redes internacionais, é fun-
que sejam aceitos tanto pelos que estão
damental para esse fenômeno.
prioritariamente preocupados com o congestionamento e o meio ambiente local, quanto pelos
A maior parte das redes logísticas pertence ex-
interessados em um eficiente trânsito de merca-
clusivamente ao setor privado, com freqüên-
dorias. Mesmo nas maiores cidades portuárias
cia lideradas por empresas multinacionais. Mas
do mundo, quase sempre a mudança de instala-
existem algumas importantes exigências exter-
ções de portos alterou os fluxos de tráfego de
nas para o desenvolvimento dessas redes. As-
carga, normalmente dentro das cidades, para áre-
sim, é preponderante um mercado de trans-
as externas a elas.
porte doméstico aberto, com liberdade para a
integração modal, além de boas instalações
Considerações muito diversas se aplicam a
portuárias e aeroportuárias. Isso precisa ser
inúmeras cidades em países em desenvolvi-
apoiado por boas instalações de telecomuni-
mento. 15 É freqüente que os portos, a indús-
cações. Todos esses elementos são encontra-
tria e os mercados consumidores permane-
dos em economias em processo de rápida in-
çam em suas históricas localizações centrais.
dustrialização; sua ausência, ao mesmo tem-
As vias nessas áreas geralmente são estreitas
po, é visível nas economias estagnadas. Des-
e movimentadas, o que exige o uso de maior
sa forma, o crescimento das cidades depende
número de veículos menores no transporte
não apenas das providências que possam ser
de carga, inclusive em variadas situações,
tomadas no âmbito municipal mas também do
veículos não-motorizados muito pequenos.
apoio de um governo nacional comprometido
A infra-estrutura da periferia, que atrai ativi-
com a liberalização dos movimentos de carga.
dades intensivas de carga para fora dos centros das cidades de países ricos, é menos de-
Ainda assim, se fazem necessárias algumas
senvolvida. Assim, os veículos de carga res-
importantes exigências para o crescimento
pondem por uma maior parcela dos fluxos de
econômico no âmbito municipal. O planejamen-
tráfego urbano sobre pneus, cujo desempe-
to do desenvolvimento, apoiado pelo controle
nho tende a ser pior, e a percepção de seu
do uso do solo, pode estimulá-lo tanto em re-
impacto nos congestionamentos e no ambi-
lação às ligações com o transporte externo
ente tende a ser maior.
quanto com os mercados domésticos de trabalho, o que evita congestionamentos locais e
Muitos dos bem-sucedidos países em desenvol-
impactos polêmicos no meio ambiente. Um
vimento conseguiram um rápido crescimento por
bom exemplo dessa abordagem de planeja-
meio do desenvolvimento industrial focado nas
mento é encontrado em Curitiba, Brasil. A pro-
exportações. Tal crescimento foi inicialmente
teção efetiva do ambiente urbano contra os
baseado na exploração de mão-de-obra barata.
impactos do tráfego portuário e industrial, por
Porém, à proporção que cresce a renda, o de-
meio da combinação da infra-estrutura viária
senvolvimento depende da qualidade da força
com políticas de localização industrial, é tam-
de trabalho e de sua habilidade de participar, de
bém uma das características mais notáveis do
maneira eficiente e flexível, dos sistemas globais
sistema de planejamento holandês.
16
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Muitas cidades grandes desenvolveram suas
ante licitação pública. Mas esse recurso de-
riquezas a partir de atividades comerciais e in-
manda uma estrutura legal e regulatória cla-
dustriais. Mais uma vez, a combinação de um
ra, bem como uma efetiva capacidade de pla-
ambiente comercial liberal com boas redes in-
nejamento público e de contratação. A estru-
ternas de transportes e telecomunicações de-
tura legal é oferecida pela legislação nacio-
sempenha um papel fundamental na atração
nal, ao passo que o planejamento e a contra-
das cidades aos negócios internacionais.
tação são essencialmente uma responsabilidade local, o que torna o sucesso bastante
Papel do setor privado
Em muitos países, a responsabilidade sobre o
transporte urbano vem sendo transferida para as
dependente da forma como esses acordos se
relacionam com o restante da estratégia de
desenvolvimento da cidade.
cidades. Nesse processo de descentralização, as
Muitos municípios nutrem expectativas de que
responsabilidades dos municípios acabam se ex-
a capacidade de infra-estrutura de transporte
pandindo para além dos repasses intergo-
também possa ser financiada pela iniciativa pri-
vernamentais de recursos financeiros. Apenas
vada. Em muitos casos, houve sucesso na
uma pequena parcela da verba necessária pode
privatização ou concessão dos serviços de ele-
vir de agências multilaterais ou bilaterais.16 As-
tricidade, água e telecomunicações, e acredi-
sim, as cidades precisam alargar sua base finan-
ta-se que o modelo de financiamento a ser se-
ceira, a fim de poderem financiar a infra-estrutu-
guido para o sistema viário e sistemas de trans-
ra de que precisam, além de apoiar os objetivos
porte de massa possa ser o mesmo. É certo
sociais que se buscam no controle das opera-
que em muitos países a concessão de algu-
ções de transporte. Como conseqüência,
mas vias expressas e estradas de ferro urba-
gradativamente procuram pelo setor privado
nas já existentes foi realizada com sucesso (ver
como fornecedor de instalações e serviços.
capítulo 7). Porém é mais difícil de se obter financiamento privado para infra-estrutura nova.
Até onde se sabe sobre serviços de transporte,
estima-se que pelo menos 80% de toda a pres-
No setor viário, o campo de ação para se ob-
tação de serviços de ônibus no mundo sejam de
ter financiamento privado por meio de pedá-
propriedade e operação privadas, mesmo quan-
gios é restrito pela necessidade de se limitar
do executada por particulares para clientes do
o acesso à via. E, de qualquer maneira, a pro-
setor público. O ônus de financiar o material ro-
porção da rede que pode ser assim financia-
dante e, em menor grau, a infra-estrutura de apoio
da é relativamente pequena. Sistemas de “pe-
é, portanto, transferido para o setor privado, que
dágio sombra” foram desenvolvidos para am-
se sustenta pela cobrança de tarifas. Porém, exis-
pliar o campo de ação da iniciativa privada,
te uma preocupação crescente com os proble-
mas a experiência é, até o momento, limita-
mas da queda na qualidade do serviço em mui-
da, e, quase sempre, os custos desses siste-
tos regimes desregulamentados.
mas recaem sobre o orçamento.
Conforme discutido no capítulo 7, alguns des-
Com relação aos sistemas urbanos de trans-
ses problemas podem ser resolvidos eficaz-
porte sobre trilhos, o financiamento exclusi-
mente com a concessão dos serviços medi-
vamente privado ainda não deu certo em ne-
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nhum país em desenvolvimento (ainda que o
sistema BTS, de Bangcoc, possa mudar essa
conclusão). As dificuldades financeiras sur-
E. ESTRATÉGIAS PARA A MUDANÇA
ESTRUTURAL: PLANEJAMENTO DO
USO DO SOLO E DOS TRANSPORTES
gem em parte das baixas tarifas cobradas pelo
uso do disputado e congestionado espaço
Na maioria dos países, os transportes locais apre-
viário. Porém dificuldades operacionais sig-
sentam desempenho melhor e custos menores
nificativas foram vivenciadas em cidades
nas cidades menores do que nas grandes cida-
como Kuala Lumpur, Manila e Bangcoc, em vir-
des. Em boa parte das economias em desenvol-
tude do fracasso em se integrarem eficazmen-
vimento, das quais a Tailândia é um exemplo ex-
te os sistemas privados dentro de estratégias
tremo, a predominância da capital é tamanha que
abrangentes de transporte urbano e desenvol-
essas diferenças se tornam muito evidentes. Es-
vimento. Essas questões são discutidas mais
tratégias estruturais para aprimorar os transpor-
profundamente nos capítulos 8 e 10.
tes devem, assim, se concentrar na distribuição
das atividades entre as cidades – particularmente
Não há a intenção, com esses exemplos, de
pela desconcentração planejada – ou na distribui-
desestimular a crescente participação do setor
ção dentro das cidades por meio do planejamen-
privado no financiamento da infra-estrutura de
to do uso do solo e controle do desenvolvimento.
transporte urbano. Existem, porém, algumas
observações a serem feitas sobre os requisitos
Desconcentração
que levam ao sucesso na utilização do financia-
Uma estratégia atraente consiste em limitar a
mento privado. Em primeiro lugar, deve-se evi-
expansão das principais cidades pela promo-
tar o financiamento puramente oportunista. A
ção consciente do desenvolvimento de cidades
não ser que os empreendimentos privados se
médias e pequenas. Reino Unido e França ado-
adaptem a um plano estrutural geral, eles po-
taram políticas de controlar suas capitais, esti-
dem impor despesas eventuais, imprevistas e
mular o crescimento das províncias e o desen-
por vezes significativas, ao orçamento público.
volvimento de novas cidades periféricas.
Em segundo lugar, deve-se prestar muita atenção ao projeto do próprio contrato, a fim de as-
Da mesma forma, a China buscou políticas efi-
segurar que sejam efetivamente conciliados os
cazes que desestimulassem os migrantes ru-
objetivos da estratégia de desenvolvimento
rais a irem para as cidades litorâneas em cres-
municipal com as exigências financeiras dos
cimento. E a limitação do crescimento das ca-
financiadores privados. Em terceiro lugar, as ci-
pitais em nome de condições intoleráveis de
dades devem considerar cautelosamente suas
transporte foram discutidas até mesmo para
prioridades para financiamento privado a fim de
uma cidade com apenas 2 milhões de habitan-
fortalecer seu acesso a crédito tanto de merca-
tes, como Nairóbi.17 Considerando os proble-
dos de capitais nacionais quanto internacionais.
mas do transporte de muitas cidades grandes,
Todas essas considerações destacam a neces-
é tentador entender o crescimento urbano des-
sidade de integrar o financiamento privado à
centralizado como a solução.
infra-estrutura de transporte com uma estratégia de desenvolvimento urbano, seja por meio
Existem, contudo, dois problemas principais
de planejamento físico ou financeiro.
em relação à estratégia de atenuação dos
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Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
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problemas dos transportes nas megacidades.
Em primeiro lugar, nem a magnitude das eco-
Planejamento e gestão do
uso do solo urbano
nomias de aglomeração ou das externalidades
ambientais são claras e suficientemente com-
Podem ser caracterizadas duas abordagens ex-
preendidas para possibilitar qualquer julgamen-
tremas para incrementar a estrutura das ativida-
to absoluto sobre aonde pode chegar e com
des dentro das cidades.20 Os planejadores urba-
qual velocidade pode ser forçada a descon-
nos tendem a definir sua forma urbana preferida,
centração. Além disso, as tentativas de se de-
ainda que baseados em longas consultas e con-
ter a concentração, tanto por restrições ao uso
siderações sobre a demanda de transporte, in-
do solo e ao desenvolvimento, quanto forçan-
corporada a um plano estrutural. Essa prática
do a localização fora das megacidades, tive-
estabelece a estrutura física necessária para as
ram impactos limitados ou benefício dúbio.18
forças do mercado, para investimentos do setor
Muitas autoridades das capitais se mostram re-
privado e programas do setor público voltados a
ticentes quanto ao seu apoio a essas políticas e
alterações e ao crescimento da cidade. Os pla-
tendem a resistir até mesmo à dispersão de al-
nos podem ser indicativos e passivos ou podem
gumas atividades do governo federal.
ser ativamente buscados por meio de investimentos do poder público em transporte e
Dados esses questionamentos, provavelmente
revitalização urbana. Os economistas, ao con-
é melhor concentrar na utilização de políticas
trário, tendem a se concentrar na aplicação de
macroeconômicas que permitam aos mercados
critérios eficazes a cada decisão política, sem
um trabalho mais eficaz na localização das ati-
considerar o resultado estrutural.
vidades, em vez de se comprometer com um
pesado redirecionamento administrativo da ati-
Nenhuma abordagem é suficiente por si só. A
vidade econômica. Aparentemente, o protecio-
completa internalização das externalidades, dis-
nismo e a independência econômica reforçam
pensando a necessidade de qualquer interven-
a predominância das capitais. Os mercados
ção de planejamento, não foi alcançada nem
abertos criam uma condição mais equilibrada
mesmo nos Estados Unidos, a mais sofisticada
entre a industrialização do centro e da periferia,
das economias de mercado. Além disso, a
e entre as atividades rurais e urbanas.
longevidade das grandes infra-estruturas é tal
que a análise financeira convencional desconta
A qualidade dos transportes e das comunicações
os efeitos em boa parte de sua vida útil. Por ou-
entre as cidades também pode contribuir para isso.
tro lado, indubitavelmente, o planejamento fun-
Por exemplo, estima-se que um aumento de 1%
ciona melhor se apoiado por incentivos econô-
da parcela do PIB gasta pelo governo em investi-
micos, em vez de trabalhar contra eles. Assim, é
mentos nesses setores associa-se a uma redu-
aconselhável observar a eficácia de instrumen-
ção de 10% na primazia da capital, ou seja, as
tos administrativos e de mercado na busca de
barreiras ao comércio interno reforçam esta situ-
uma estratégia para o uso do solo e o transporte.
19
ação. Da mesma forma, a retirada dos subsídios
à megacidade – incluindo aos transportes – pode
A possibilidade de manipulação do uso do solo
reduzir as dimensões da localidade sem conse-
urbano de acordo com os objetivos da política
qüências sociais adversas.
de transporte foi recentemente incorporada ao
Transporte urbano e desenvolvimento das cidades
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19
argumento ambiental pró-adensamento, com
O controle efetivo do uso do solo exige, acima
base no fato indiscutível de que o consumo per
de tudo, a disposição e a capacidade de anteci-
capita de petróleo nas cidades tem uma gran-
pação no ato de planejar. Uma das principais
de correlação com a densidade da área urbana
características das cidades vitoriosas na admi-
21
como um todo. Os que defendem esse ponto
nistração da relação entre o transporte e o uso
de vista argumentam que a redução da densi-
do solo, como Curitiba, no Brasil, Zurique, na
dade aumenta as distâncias percorridas, torna
Suíça, e Cingapura, é a existência prévia de um
menos viável o transporte público, estimula um
plano integrado de uso do solo e estrutura de
elevado uso do automóvel particular e a depen-
transporte, apoiado pela implementação de uma
dência a ele, gerando, portanto, um maior im-
ampla série de políticas setoriais. Em muitos pa-
pacto ambiental per capita. Esses analistas des-
íses, tal característica foi prejudicada pela falta
tacam, ainda, os efeitos adversos de se tornar
de instituições adequadas e de consistente li-
dependente do automóvel, em especial no caso
derança política no âmbito metropolitano.
dos que não dispõem de acesso a carros particulares e se encontram progressivamente ex-
As tentativas até aqui bem-sucedidas de trans-
cluídos das atividades econômicas e sociais.
ferir experiência no planejamento estratégico
e desenvolvimento urbano de Zurique a
Em sua forma mais simples, esta política foi
Kunming, China, por meio de acertos combi-
posta em xeque pelo fato de o consumo de
nados, tiveram o apoio ativo dos governos fe-
energia ser apenas um elemento, não sendo
derais suíço e chinês.23 O planejamento da es-
apropriado concentrar-se na redução de seu
trutura também precisa ser apoiado, no mo-
uso, independentemente dos efeitos em ou-
mento da sua implementação, por diretrizes que
tros aspectos da qualidade de vida (em parti-
relacionem a natureza das atividades em de-
cular na quantidade de espaço residencial por
senvolvimento numa dada localidade às insta-
pessoa).22 Além disso, também revelou ser um
lações de transporte disponíveis. Na Holanda,
terreno extremamente difícil para implemen-
as diretrizes nacionais foram estabelecidas para
tação de políticas, mesmo em sofisticados sis-
estimular essa consistência entre planejamen-
temas de governo. Muitas evidências compro-
to do uso do solo e do transporte (Quadro 2.2).
vam que, onde as pessoas tiveram liberdade
para escolher os lugares em que queriam mo-
Uma segunda exigência essencial é que haja a
rar, a suburbanização continuou na proporção
necessária capacidade técnica para desenvol-
do aumento da renda, independentemente de
ver um plano que seja abrangente e internamen-
políticas de planejamento de uso do solo. Esse
te consistente. Na falta de uma política espacial
fenômeno mudou os rumos da pesquisa, para
internamente consistente e integrada, os inves-
a obtenção de uma melhor compreensão das
timentos em infra-estrutura e as regulamenta-
determinantes comportamentais e transferiu a
ções quase sempre funcionam com objetivos
ênfase da política para outros elementos, como
cruzados. Por exemplo, em algumas cidades na
o mix de uso do solo, a estrutura e a qualidade
Índia, dá-se atenção a que se evitem congestio-
do transporte público, elementos que clara-
namentos em áreas já construídas, bem como à
mente refletem as preferências individuais nas
necessidade de se oferecer mais espaço para
opções de viagem.
estacionamento no centro da cidade, ao mes-
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Quadro 2.2. Adequando as características dos lugares às demandas dos usuários
Na Holanda, utiliza-se um sistema denominado ABC para adequar as características dos vários usos do
solo às das redes de transportes. Localidades e atividades são classificadas pelo governo federal de
acordo com suas características de geração de tráfego e com suas necessidades de acesso por transporte
público e/ou privado sobre pneus. A distinção entre as localidades deve refletir o planejamento do transporte
público e as restrições ao estacionamento nos locais A e B, implementadas na região ou no município.
Essa abordagem pede um controle hierárquico para evitar que a concorrência entre jurisdições
vizinhas acabe por minar as alocações funcionais, bem como ações paralelas de financiamento ao
transporte público, para prevenir que os novos loteamentos residenciais se tornem dependentes do
automóvel. Ela conseguiu efeitos significativos em áreas diretamente controladas pelo governo nacional.
Vindo de sedes dispersas espalhadas pelo país, o Ministério da Habitação, Planejamento Físico e
Meio Ambiente centralizou suas atividades em um novo edifício vizinho à estação ferroviária central de
Haia. A medida resultou em uma dramática queda no uso de automóveis para o trabalho, de 41% para
apenas 4%, enquanto as viagens ferroviárias a trabalho aumentaram de 25% para 57%. O uso de
ônibus e bonde passou de 9% para 20%. Aparentemente, as autoridades de escalões inferiores
implementaram o sistema com diferentes graus de comprometimento. No entanto, esse sistema
indubitavelmente contribuiu para sustentar a participação do transporte público nas viagens para
localidades administrativas, de escritórios e de educação, ao mesmo tempo em que garantiu um bom
acesso do transporte sobre pneus a instalações comerciais e industriais que precisavam dele.
Fonte: NEA. Relationship between Urban Land Use Planning, Land Markets, Transport Provision and the Welfare of
the Poor. 2000. Documento de tópicos preparado para o World Bank Urban Transport Strategy Review Review, que
pode ser acessado do site do Departamento de Transportes do Banco Mundial (World Bank Transport) no endereço:
www.worldbank.org/transport.
mo tempo em que se desenvolvem áreas verdes
do desenvolvimento, servindo de apoio consis-
“suburbanas” (Quadro 2.3). Uma política mais
tente aos objetivos do planejamento. Por exem-
consistente deve deixar que a provisão de espa-
plo, muitas cidades indianas adotaram um
ço para estacionamento seja uma atividade pri-
baixíssimo coeficiente de aproveitamento (FAR,
vada, ditada pelo mercado. Essa atitude mudaria
floor area ratio) nas áreas centrais, que não so-
os custos relativos do transporte público e do
mente restringe a capacidade de os incor-
privado e poderia melhorar a divisão modal entre
poradores construírem edifícios de escritórios e
essas duas categorias.
lojas nos lugares onde existe uma maior demanda, por exemplo no centro comercial e financeiro
Uma terceira exigência para um planejamento efe-
(CBD, central business district) da cidade e no
tivo da interação entre transporte e uso do solo é
entorno dos nós da rede de transporte, como
a habilidade em se implementar controles coe-
também empurra as novas construções resi-
rentes do uso do solo, do transporte público e
denciais para a periferia. Da mesma maneira,
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a imposição de taxas de ocupação e recuos ina-
financiar uma infra-estrutura aprimorada, a fim
dequados tende a preservar uma política equi-
de acomodar novas categorias de uso do solo
vocada de subutilização de espaços, em com-
e densidades.
paração com uma política que enfatiza o espaço
público aberto. Mesmo quando efetivamente re-
Qualquer diminuição nos custos unitários dos trans-
forçadas, caso de Seul, Coréia, as políticas de
portes terá a tendência de reduzir a densidade, pro-
cinturão verde tendem a exercer uma grande
mover a expansão dos limites da cidade, separar
24
pressão para elevar o preço da habitação.
os diversos usos do solo e, possivelmente, aumentar o gasto total no transporte e o uso de recursos
Papel dos mercados
na distribuição do uso do solo
nesse setor (inclusive combustível). Se os custos
Mesmo no caso de um planejamento admi-
dos – quer seja pelo uso do sistema viário, estacio-
nistrativo, as tendências e os valores de mer-
namento ou transporte público – a expansão urba-
cado precisam ser considerados na imple-
na será acentuada na mesma medida. Os limites
mentação. O novo desenvolvimento só pode
urbanos e cinturões verdes podem limitar essa pres-
acontecer quando as regulamentações o per-
são por um determinado período, mas podem ser
mitem, quando os custos dos negócios imo-
“pulados” sem que isso necessariamente leve ao
biliários são baixos e quando o município tem
estabelecimento de cidades restritas a seus limi-
a disposição e a capacidade de redesenhar e
tes, com equilíbrio entre emprego e habitação.
de transporte não forem adequadamente cobra-
Quadro 2.3. Consistência interna no planejamento
Em Bangalore, Índia, as regulamentações do uso do solo impedem o adensamento e a criação de novos
espaços para escritórios no centro da cidade. Entretanto, a cidade planeja um grande investimento em
um sistema de transporte leve sobre trilhos cuja viabilidade econômica depende da criação de novos
empregos no centro comercial e financeiro (CBD, central business district) atual, e, portanto, na construção
de novos espaços para escritórios. Ao mesmo tempo, novos pólos tecnológicos vêm sendo construídos
em distantes áreas suburbanas (fora do alcance das linhas de transporte leve sobre trilhos), na tentativa
de se criarem pontos com infra-estrutura e serviços adequados, enquanto o centro da cidade vai se
deteriorando. No Plano Revisado de Desenvolvimento Abrangente para Bangalore em 2011 está prevista
a implantação de três anéis viários concêntricos, que contribuiriam mais tarde para a dispersão de
empregos. A questão principal é a inconsistência entre os vários projetos. Isso significa dizer que a
avaliação de cada um deles depende da prioridade estratégica que é dada ao outro.
Problemas semelhantes acontecem em Ahmedabad, onde a imposição de baixas taxas de ocupação
(FSI, floor space index) no centro comercial e financeiro (CBD, central business district) evita a renovação
dos edifícios de melhor localização, o que contribui para a fuga das atividades para os subúrbios.
Fonte: Bertaud, A. 1999. “Bangalore Land Use Issues.” World Bank, Washington, DC.
22
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Uma abordagem eficiente de estabelecimento
• Substituir os tipos existentes de títulos, que, com
de preços para a estrutura urbana busca, tanto
freqüência, oferecem apenas direitos restritos,
quanto possível, refletir os custos – dos trans-
pelo título pleno de propriedade, firmado em um
portes e da ocupação da terra – nos preços e per-
registro único e aberto com informações sobre
mitir que as preferências individuais sobre o uso
penhoras, hipotecas, amortizações etc.
do solo conciliem os gostos variados com relação
ao espaço e às demais formas de consumo.
Existem limitações importantes a essa abordagem.
Entendendo que as principais distorções vêm dos
• Incorporar, nas taxas de ligação às redes públicas locais e nas taxas cobradas em virtude do
impacto da infra-estrutura principal, o custo total
de implantação da infra-estrutura de apoio.
preços subdimensionados dos impactos
• Converter os controles existentes do uso do solo
ambientais e dos congestionamentos, exige-se a
em um sistema transparente de zoneamento
quantificação desses efeitos, em um alto nível de
e de controle das construções, sensível aos
desagregação, acompanhado por um mecanis-
sinais da demanda.
mo de cobrança que permita implementar uma política de preços. O mesmo se aplica à internalização
dos “custos da expansão descontrolada” nas taxas de desenvolvimento do solo. Por fim, é necessário que se trate das implicações sobre a
redistribuição do mecanismo de cobrança.
• Eliminar os obstáculos à reciclagem de terras públicas, principalmente nas ex-repúblicas comunistas, onde é freqüente que os dirigentes das empresas e os funcionários de
governos locais evitem a adjudicação de terras industriais em localidades importantes.
Mesmo que essas dificuldades excluam a pos-
• Ampliar e aprofundar o apoio do mercado fi-
sibilidade de uma confiança exclusiva nas for-
nanceiro à habitação, concentrando nos gru-
ças de mercado, ainda assim é sensato que se
pos que não conseguiriam acomodações ade-
tente melhorar a operação dos mercados de ter-
quadas de outra maneira.
ras.25 Nas nações em desenvolvimento, há uma
Para que se evitem distorções do uso do solo, as
extensa agenda de providências necessárias
regulamentações também devem ser revisadas.
para facilitar a mudança do uso do solo, volta-
Os padrões legais exigidos para o desenvolvi-
do para a demanda, incluindo:
mento das construções e do terreno, incluindo
tamanho mínimo de lotes, recuos e provisão de
• Esclarecer e registrar os direitos de propriedade para gerar escrituras definitivas, proporcionar uma base de investimentos e empréstimos e possibilitar transferências de propriedade entre os donos.
espaço para estacionamento, devem refletir a
disponibilidade e o preço da terra. As regulamentações precisam ser efetivamente fiscalizadas. O que se deve fazer é reduzir as distorções
de mercado, resultantes da excessiva competi-
• Estabelecer procedimentos para uma adjudi-
ção entre as jurisdições, por meio de padrões
cação veloz das invasões de terra e aquisições
nacionais que limitem nos governos municipais
informais, e para a atribuição dos direitos de
a capacidade de ceder favores especiais (como
propriedade, especialmente nas cidades onde
anistia de impostos ou um relaxamento excepci-
a provisão e construção de residências acon-
onal das regulamentações) que visem atrair in-
tecem no setor informal.
vestidores de outras jurisdições.
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23
A política de preços do setor público e as práti-
lores cheios de mercado, e as redes públicas pre-
cas de tributação são, quase sempre, a fonte des-
cisam estabelecer taxas de ligação que reflitam
sas distorções. As vendas e aluguéis de áreas
os custos reais, em vez de médias de todo o
pertencentes ao poder público ou por ele
sistema, sendo as isenções tratadas e financia-
urbanizadas devem sempre acompanhar os va-
das de modo específico.
Quadro 2.4. Mercado e integração do uso do solo e do transporte: o desenvolvimento
de Tama Garden City
O projeto de desenvolvimento de Tama Garden City é considerado por muitos como modelo de integração
entre uso do solo e sistema de transporte. Promovido pela companhia ferroviária Tokyu, ele foi criado para
transformar uma vasta área montanhosa e esparsamente habitada em uma comunidade com cerca de
cinco mil hectares e meio milhão de moradores, além de visar à construção de uma ferrovia com 22 km de
extensão (a linha Den-en Toshi) que cruza essa região recém-desenvolvida e a liga ao centro de Tóquio. A
primeira fase de construção da linha (14,2 km) foi terminada em 1966, seguida por uma segunda (5,9 km),
iniciada em 1967 e encerrada em 1984. Os custos totais de construção foram de 22 bilhões de ienes, 50%
financiados por empréstimos comerciais e o restante, pelo Banco de Desenvolvimento do Japão. Não foi
fornecido subsídio governamental algum. Ao final da implantação, foram reorganizadas as linhas de ônibus,
em grande parte operadas pela Tokyu, no intuito de prestar serviços alimentadores para os usuários dos
trens. Entre 1959 e 1989 foram urbanizados perto de três mil hectares para uma população de 440 mil
habitantes. No ano de 1994, a linha Den-en Toshi transportou cerca de 729 mil usuários por dia.
Uma das principais características deste projeto foi o uso do conceito de “reajuste do solo”, no intuito de
agrupar as glebas necessárias à acomodação dos trilhos e desenvolver o mercado imobiliário. Em vez de
meramente adquirir todos os terrenos, a Tokyu organizou os proprietários de terrenos para que formassem
uma cooperativa a qual consolidasse as propriedades, promovesse sua reurbanização sem transferência
de posse e retornasse aos proprietários lotes menores, mas totalmente ligados às redes de serviço público.
Uma característica peculiar desse projeto foi que a Tokyu assumiu toda a construção sem onerar as
cooperativas nas obras de reurbanização; em troca, a empresa adquiriu os lotes reservados para habitações
depois de terminado esse processo. O sucesso da primeira fase de reajuste acelerou a formação de
cooperativas, o que levou a uma urbanização em grande escala, em um período de tempo relativamente
curto. A Tokyu e empresas subsidiárias promoveram ativamente e de várias maneiras a urbanização da
área, visando aumentar a população local e a ocupação dos trens, o que incluiu a venda de terrenos, a
construção de habitações, a incorporação e a atração de shopping centers e o convite a escolas.
Fonte: Padeco. 2000. Study on Urban Transport Development. Documento de tópicos preparado para o World Bank
Urban Transport Strategy Review, que pode ser acessado do site do Departamento de Transportes do Banco Mundial
(World Bank Transport) no endereço: www.worldbank.org/transport.
24
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Os custos da infra-estrutura precisam ser embu-
por aqueles em situação relativamente melhor. E
tidos no preço do terreno por meio de taxas
é fundamental a existência de mecanismos de
transparentes cobradas devido ao impacto da infra-
captação, em nome do bem público, dos aumen-
estrutura ou por obrigações em espécie. É neces-
tos do valor da terra resultantes de investimen-
sário que os construtores cubram os custos da
tos em infra-estrutura pública.
infra-estrutura da vizinhança e todas as necessárias expansões de equipamentos públicos, de
forma a preservar os níveis de serviço em áreas,
como bombeiros e delegacias de polícia, rede de
F. COORDENANDO POLÍTICAS PARA
O SETOR DENTRO DE ESTRATÉGIAS
DE DESENVOLVIMENTO DAS CIDADES
águas pluviais, escolas, sistema viário e pontos
de ônibus.26 Em geral, essa abordagem exige um
O fato de o transporte possuir uma demanda
substancial esforço de planejamento do setor
resultante de outras demandas tem implicações
público. Contudo, quando o governo oferece uma
que não estão confinadas ao âmbito da estru-
estrutura que facilita a atuação da iniciativa priva-
tura espacial urbana. Existem também impor-
da, esta pode ser estimulada a assumir um proje-
tantes implicações devidas não só à formula-
to para o desenvolvimento integrado de transpor-
ção de uma série de políticas setoriais sociais
te e uso do solo (Quadro 2.4).
como também a acordos financeiros municipais.
Assim, apesar de um livre mercado de terrenos
aumentar a eficiência com que o uso do solo é
Políticas setoriais sociais
alocado e ajustado a condições econômicas variá-
A prestação de serviços de saúde é dominada
veis, existe uma potencial tensão entre as opera-
pelo poder público na maioria dos países. Quer
ções desse mercado e o desejo de concentrar em
seja um serviço de responsabilidade nacional ou
políticas de transporte que beneficiem os pobres.
local, em geral a autoridade local de saúde goza
Os investimentos em transporte alteram a estrutu-
de um alto grau de independência das demais
ra de valores dos terrenos. Se houver uma forte
autoridades municipais. Isso pode ter inúmeros
competição pelo uso do solo e a posse da terra
efeitos adversos. Em primeiro lugar, as decisões
estiver concentrada nas mãos de poucos, o preço
sobre o tamanho e a localização de hospitais e
dos aluguéis aumenta e as benesses das melhorias
clínicas tendem a ser tomadas em nome da re-
no transporte beneficiam mais os ricos donos de
dução de custos do setor ou do aprimoramento
terrenos do que os pobres ocupantes.
da qualidade dos serviços prestados. As considerações sobre acessibilidade às instalações,
Investimentos concentrados em transporte, por
tanto de pacientes quanto de visitantes, geral-
meio desse processo, podem simplesmente
mente têm um peso menor.
afastar os pobres para regiões mais distantes e
baratas. Esse potencial de redistribuição per-
Em segundo lugar, mesmo em países em que, a
versa, melhor discutido no próximo capítulo,
exemplo de Bangladesh, é bastante grande o
enfatiza a necessidade de o transporte ser par-
ônus dos acidentes de trânsito sobre as insta-
te de uma abrangente estratégia de desenvolvi-
lações de saúde, aparentemente se dá pouca
mento urbano, a fim de impedir que os benefí-
importância ao planejamento de estratégias
cios dessa melhoria sejam usufruídos somente
médicas que aprimorem a disponibilidade de
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serviços médicos in situ ou à combinação de
Atividades administrativas do setor público
interesses setoriais que permita privilegiar a se-
podem ser utilizadas como um setor de ponta,
gurança de trânsito.
particularmente nas capitais onde o funcionalismo público é concentrado. Por exemplo, mu-
No setor educacional, existe uma quantidade ain-
dar as atividades públicas do antigo bairro cen-
da maior de questões. A localização das instala-
tral de Mumbai para novas localidades na pe-
ções é geralmente o menor dos problemas, ape-
nínsula pode prestar uma importante contribui-
sar de, em localidades como Santiago, Chile, a com-
ção ao aprimoramento da situação do trans-
binação de políticas escolares liberais com a loca-
porte no centro velho.
lização das melhores escolas em áreas de renda
mais elevada exerce uma demanda considerável
sobre o sistema de transporte público. Quase sempre, o problema é acentuado pela coincidência pla-
Implicações do planejamento
institucional e financeiro
nejada entre os picos de viagens para a escola e
A maior parte desses problemas de coordena-
para o trabalho, principalmente nas áreas com ren-
ção estratégica entre os setores tem uma di-
da mais alta, em que os pais levam os filhos de
mensão institucional e financeira. Institucio-
carro para a escola. De um ponto de vista
nalmente, eles pedem canais de coordenação,
operacional do transporte público, a questão ten-
tanto entre funções quanto entre jurisdições.
de a ser acentuada pela tradicional (e, às vezes,
Não é possível propor um anteprojeto de es-
obrigatória) redução de tarifas para os estudantes.
trutura institucional aplicável a todos os paí-
O resultado tende a estar aquém do desejável, já
ses e sistemas políticos. Entretanto, o ponto
que o encargo financeiro dessas tarifas recai sobre
mais crítico é que deve haver alguns mecanis-
o orçamento de transportes e inexiste um canal
mos ou processos de integração efetivos por
institucional por onde se possa analisar e negociar
meio dos quais se explicitam as questões e
os custos e benefícios.
elas recebem atenção. Alguns princípios e
modelos relevantes são discutidos deta-
Uma série de problemas semelhantes se relaci-
lhadamente no capítulo 11.
ona com a previdência social. Em alguns países, existe uma base estatutária ou constituci-
Paralelamente à necessidade de uma coorde-
onal para passe livre ou tarifas reduzidas para
nação adequada das responsabilidades ins-
os aposentados e/ou os desempregados, sem
titucionais, está o planejamento financeiro co-
referências nem às limitações desse direito (so-
ordenado. O capítulo 10 apresenta o argumen-
mente fora do horário de pico) nem ao seu fi-
to a favor de um sistema financeiro flexível para
nanciamento. Onde tal obrigação se aplica so-
o transporte urbano, permitindo que os recur-
mente aos fornecedores de transporte público,
sos sejam eficazmente alocados entre os
ela tende a obscurecer as decisões sobre como
modais. Em determinados casos, esse sistema
melhor organizar os serviços de transporte
pode justificar o estabelecimento de um fun-
público. Particularmente em algumas repúbli-
do para transporte multimodal. A relação entre
cas da ex-União Soviética, a proliferação de con-
esse acerto, justificável em termos da eficiên-
cessões claramente sociais desempenhou um
cia intra-setorial nas alocações de recursos, e
papel significativo no declínio da capacidade
o processo orçamentário municipal exige uma
do serviço de transporte público.
cautelosa estruturação.
26
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G. CONCLUSÕES: ESTRATÉGIA
PARA O TRANSPORTE URBANO NO
DESENVOLVIMENTO DAS CIDADES
Apesar de não haver uma única e simples política
estrutural que ofereça uma solução completa aos
problemas de crescimento urbano relativos ao
transporte, é possível identificar elementos que
Argumenta-se que, se as cidades são os moto-
podem ser defendidos como componentes for-
res da pujança econômica na maior parte dos
tes de uma estratégia para o transporte dentro
países em desenvolvimento, o transporte urba-
de uma estratégia de desenvolvimento urbano.
no é o óleo que evita que esse motor trave. Infe-
Entre eles, podem ser destacados:
lizmente, a deterioração nas condições do transporte já atrapalha a economia de muitas grandes
• A eliminação de políticas que favoreçam a ca-
cidades – particularmente das megacidades – em
pital, juntamente com investimentos – muito
todo o mundo. Ao mesmo tempo em que a de-
bem avaliados – em transporte intermunicipal
manda por transporte resulta de outras deman-
circulando fora da região dessa capital.
das, o transporte urbano deve ser estrategica-
• O desenvolvimento de uma capacidade de pla-
mente compreendido como um elemento inte-
nejamento estrutural como base para estra-
grante da economia da cidade e, portanto, de
tégias positivas de desenvolvimento urbano.
sua estratégia de desenvolvimento.
• O oferecimento, dentro de planos estruturais
para o espaço urbano, de infra-estrutura de
O desempenho econômico do setor pode ser
aprimorado por meio de uma maior cautela com
as exigências do transporte e logística de carga,
transporte adequada à demanda imediata,
mas também capaz de se adaptar à medida
que a cidade cresce.
bem como por meio de melhorias na infra-estrutura, inclusive com financiamento privado onde
• A coordenação do planejamento e desenvol-
for necessário. Apesar de a expansão das cida-
vimento do uso do solo com a da infra-estru-
des exigir um fornecimento adequado de infra-
tura e da prestação de serviços de transporte.
estrutura, é física e economicamente impossível
• O aperfeiçoamento das técnicas e práticas
escapar dos congestionamentos com a constru-
de controle do desenvolvimento na esfera
ção de novas vias nas cidades mais adensadas.
municipal.
• A eliminação de óbvias distorções de preços
O problema também pede abordagens estruturais mais amplas. Pode-se estimular a desconcentração de atividades, porém isto é algo difícil
de se conseguir. São essenciais o planejamento
e a gestão da estrutura do uso do solo, mas exis-
nos mercados de terras e dos transportes,
incluindo a introdução de pedágios urbanos
para o uso do sistema viário, taxas de ligação às redes de serviços públicos e taxas pelo
impacto de empreendimentos urbanos.
tem limitações práticas. A liberalização dos mercados de terrenos pode ajudar; em contrapartida,
essa prática perde a força pela inabilidade de
internalizar os custos externos do desenvolvimento. A integração e a coordenação de políticas setoriais também são fundamentais à abordagem de desenvolvimento mais integrada.
• A análise do investimento em sistema viário
deve levar em conta, na avaliação da necessidade de se expandir a capacidade, os efeitos
econômicos e ambientais do tráfego gerado.
• A consideração estratégica dos benefícios que
podem ser obtidos com a gestão do tráfego,
Transporte urbano e desenvolvimento das cidades
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27
e das restrições à demanda com base na análi-
6
se do investimento em sistema viário.
“City Forms of China and India in Global
• A coordenação das políticas setoriais de transporte com as de outros setores servidos por ele.
Dutt, A. K., Y. Xie, F. J. Costa and Z. Yang. 1994.
Perspective” in A. K. Dutt et al, eds.
7
Hughes, G. and M. Lovei. 1999. “Economic
Reform and Environmental Performance in
Transition Economies.” World Bank Technical
Notas
1
O estudo das Nações Unidas, World Urbanization
Paper 446. World Bank, Washington, DC.
Prospects, 1996, projeta a população urbana em
8
1,986 bilhão em 2000 e 3,729 bilhões em 2025.
Ostro, and D. Pearce. 2000. “Environmental
Nessa data, há uma projeção de que haverá 500
Costs of Fossil Fuels. A Rapid Assessment
cidades com mais de um milhão de habitantes e
Method with Application to Six Cities.”
35 megacidades com mais de 10 milhões.
Environment Department Paper No 78. World
2
Bank, Washington, DC.
Ingram G. and Zhi Liu. 1999. “Determinants of
Lvovsky, K., G. Hughes, D. Maddison, B.
Motorization and Road Provision.”. Policy Research
9
Working Paper 2042. World Bank, Washington, DC.
ses industrializados, tem sido igualmente de-
3
monstrado em cidades em desenvolvimento,
Canning D. and E. Bennathan. 2001. “The Soci-
al Rate of Return on Infrastructure Investments.”
Policy Research Working Paper 2390. World Bank,
Washington, DC.
Tal padrão, fartamente documentado nos paí-
como Bogotá, Cali e Seul. Ver Lee, Kyu Sik.
1989. The Location of Jobs in a Developing
Metropolis. A World Bank Research Publication.
New York: Oxford University Press.
4
Note-se que praticamente inexiste um consen10
so relativo ao tamanho da cidade em que esses
problemas começam a se tornar muito maiores
que os benefícios das aglomerações; algumas
localidades, especialmente em países em desen-
Sprawl-Revisited. Transit Co-operative
Research Program Report 39. Transportation
Research Board, Washington, DC.
volvimento, continuam a crescer mesmo depois
11
de terem ultrapassado esse ponto.
Frontier. New York: Doubleday.
5
12
A distribuição das cidades por tamanho é
Garreau, J. 1991. Edge City: Life on the New
Fouchier, V. 1997. Les densites urbaines et le
bastante irregular em muitos países em desen-
developpement durable: ler cas de l’Ile-de-
volvimento asiáticos e africanos, mas não é
France et des villes nouvelles. Paris: Secretariat
comum na América Latina ou no Leste Euro-
General du Groupe Centrale des Villes Nouvelles.
peu. Na Tailândia, a capital é mais de 40 vezes
13
maior que a segunda cidade, e essa proporção
Em Bangcoc e Calcutá, por exemplo, 11%.
(o “índice de primazia”) é acima de três em ou-
14
tros países altamente populosos, como Filipi-
“Preventive Transport Strategies for Secondary
nas, Malásia e Indonésia. Karan, P. P. 1994. “The
Cities” in Freeman, P. and C. Jamet, eds., Urban
Distribution of City Sizes in Asia” in Dutt, A. K.
Transport Policy: A Sustainable Development
et al, eds. The Asian City; Processes of
Tool. Proceedings of the International
Development, Characteristics and Planning.
Conference CODATU VIII, Cape Town, South
Boston: Kluwer Academic Publishers.
Africa, 1998. Rotterdam: Balkema.
28
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Burchell, R. W. et al. 1998. The Costs of
Koster, J. H. and M. de Langen. 1998.
Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
28
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15
Para uma comparação entre as cidades de
19
Krugman, P. R. 1991. Geography and Trade.
Rotterdam, Dhaka e Nairóbi, cf. Arcadis Bouw/
Leuven, Belgium: Leuven University Press.
Infra. 2000. The Development of Logistic
20
Services. Documento preparado para o World
Bank Urban Transport Strategy Review, disponível no site do Departamento de Transportes do
Banco Mundial (World Bank Transport) no en-
Lee, D. B. 1999. “The Efficient City: Impacts of
Transport Pricing on Urban Form.” Documento
apresentado durante a Conferência Anual das
Escolas Superiores de Planejamento, Cambridge,
Massachusetts.
dereço: www.worldbank.org/transport.
21
16
No caso do Banco Mundial, a exigência de uma
garantia soberana é um obstáculo importante nas
cidades dos países cujos governos relutam em
and Automobile Dependence: A Sourcebook.
Aldershot: Gower Technical.
22
World Bank, 1996.
23
Kunming: 2000. A Model City for a Sustainable
oferecer tais garantias.
17
Howe, J. and D. Bryceson. 2000. Poverty
and Urban Transport in East Africa. Documento de tópicos preparado para o World Bank
Urban Transport Strategy Review, disponível
Newman, P. and J. Kenworthy. 1989. Cities
Development and Transport Policy in China.
Public Transport International, (May) 24-27.
24
Dowall, D. 1995. “The Land Market Assessment:
no site do Departamento de Transportes do
A New Tool for Urban Management.” World Bank,
Banco Mundial (World Bank Transport) no
Urban Management Program, Washington, DC.
endereço: www.worldbank.org/transport.
25
18
contradas em World Bank (1993, 1998), Dowall
Por exemplo, na Coréia, a política do cinturão
verde de Seul provocou perversos graus de den-
Elaborações dessas questões devem ser en-
(1995, 1998).
sidade, altos custos de moradia e longos percur-
26
sos de viagens. Visivelmente, acabou por se vol-
se Sprawl?” Environment and Planning B:
tar contra os menos favorecidos.
Planning and Design. Vol. 26.
Pendall, R. 1999. “Do Land-Use Controls Cau-
Transporte urbano e desenvolvimento das cidades
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29
30
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Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
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3
TRANSPORTE URBANO E
REDUÇÃO DA POBREZA
A dificuldade de acesso aos locais de trabalho e aos serviços é importante componente
da exclusão social que caracteriza a pobreza urbana. A política de transporte urbano
pode atenuar o problema contribuindo para o crescimento econômico e introduzindo
um consciente foco de redução de pobreza nos investimentos de infra-estrutura, no
planejamento do serviço de transporte público e nas estratégias de subsídio tarifário e
de financiamento. Há uma extensa agenda de políticas de transporte urbano que visam
ao crescimento e à redução da pobreza, e que é consistente com a capacidade fiscal
até mesmo de países muito pobres.
A. POBREZA URBANA E
EXCLUSÃO SOCIAL
A deterioração das condições de transporte urbano atinge de forma mais grave os pobres.2 A
utilização crescente de veículos particulares re-
As famílias pobres extraem seu sustento de di-
sultou em queda substancial da participação
versas atividades, que nem sempre integram o
modal das viagens realizadas pelo transporte
mercado formal de trabalho ou têm algum valor
público. Em alguns casos esse declínio paten-
monetário. O padrão de vida dessas famílias e o
teou-se até mesmo em números absolutos. A
correspondente grau de segurança dependem
conseqüência foi uma redução dos níveis do
não apenas de sua renda corrente, mas também
serviço prestado pelo transporte público. Es-
de seu patrimônio – inclusive o capital humano e
truturas urbanas que se expandem ocupando
social – bem como dos recursos financeiros e
áreas em proporção cada vez maior tornam a
dos ativos físicos à disposição da família. Por-
viagem para o trabalho excessivamente longa
tanto, a pobreza é um conceito multidimensional
e custosa, em particular para alguns dos me-
que envolve a falta de meios sociais, culturais e
nos favorecidos. Levantamentos das viagens
econômicos necessários para obter níveis míni-
diárias realizados na Cidade do México mos-
mos de nutrição, para participar no cotidiano da
traram que 20% dos trabalhadores gastam
sociedade e para assegurar a reprodução eco-
mais de três horas na ida e na vinda do traba-
nômica e social.1 Segundo essa perspectiva, em
lho e que 10% gastam mais de cinco horas
que a pobreza é entendida como “exclusão”, a
nesse percurso.3 Os pobres também sofrem de
acessibilidade é importante não só pelo seu pa-
maneira desproporcional com a degradação do
pel como facilitadora do emprego gerador de ren-
meio ambiente e da segurança pessoal e do
da regular e estável, como também por ser parte
transporte, pois são mais vulneráveis pela sua
do capital social que mantém as relações sociais
localização na cidade e por vocação, e menos
formadoras das redes de proteção dos menos
capazes de suportar os custos das ações pre-
favorecidos em inúmeras sociedades.
ventivas ou corretivas.
Transporte urbano e redução da pobreza
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31
B. OS PADRÕES DE TRANSPORTE
DOS POBRES DAS CIDADES
8% a 16% do orçamento doméstico em uma
série de países em desenvolvimento na África.8
As estimativas para as grandes cidades de
No total, os menos favorecidos realizam menos
viagens per capita do que os não pobres. Geralmente a diferença de mobilidade não chega
a ser extrema, situando-se na faixa de 20% a
30%, apesar de alguns estudos mais antigos
4
faixa. Esses números podem ser comparados
com os 15% vigentes em um país desenvolvido
como a França.
No contexto da avaliação da pobreza, apresen-
sugerirem disparidades bem maiores. As taxas
ta maior interesse a análise da proporção do
médias de realização de viagens, de forma con-
rendimento gasto com transporte pelos diver-
sistente com a variação das mobilidades entre
sos grupos de renda. Existem, tipicamente, duas
os menos e os mais favorecidos, também ten-
etapas de evolução dos gastos com transporte
dem a aumentar ao longo do tempo, à medida
em correspondência, respectivamente, à pro-
5
que a renda cresce. Já as formas usadas por
gressão do transporte público não-motorizado
não pobres e pobres para realizar as viagens
para o motorizado e deste para o transporte pri-
diferem de forma substancial. É comum que os
vado motorizado. Em qualquer país, a ocorrên-
mais favorecidos façam de duas ou três vezes
cia dessa evolução depende do nível e da dis-
mais viagens motorizadas per capita do que os
tribuição de renda, bem como da qualidade, da
pobres, mesmo quando as taxas de mobilidade
disponibilidade e do custo do transporte públi-
dos dois grupos são próximas. Na maior parte
co. Estudos conduzidos em Ouagadougou e
dos países pobres, as viagens feitas em veícu-
Dacar demonstraram que o quintil superior es-
los privados restringem-se ao quintil superior da
tava gastando 20 vezes mais com transporte
população, com o uso da motocicleta se esten-
do que o inferior, mas isso apenas representava
dendo desse nível até as classes médias nas
o dobro da proporção da renda. Em praticamente
6
economias de renda média. E, obviamente, os
todos os países esses dados mostram que os
objetivos dos deslocamentos dos pobres são
grupos mais ricos gastam uma proporção mais
mais restritos, com predominância das viagens
elevada de sua renda em transporte do que a
ao trabalho, à escola e às compras.
maioria dos menos favorecidos.
É comum não se poder precisar em que me–
Contudo, a proporção da renda despendida com
dida o custo do transporte onera o orçamento
transporte varia bastante entre os grupos ex-
familiar. Isso porque é difícil determinar as
tremamente pobres. Alguns dos muito pobres
receitas, especialmente quando há pagamento
podem ser forçados a viver em condições de
em espécie ou quando existem incentivos não
extrema precariedade para poderem ter acesso
revelados. A despesa doméstica é, por essa
ao local de trabalho. Por exemplo, um levanta-
razão, um parâmetro melhor do que a receita,
mento feito junto aos moradores de rua em
embora se acredite que os levantamentos de
Madras revelou que 59% deles iam ao trabalho
consumo doméstico subestimem os gastos
a pé, a custo zero.9 Porém, em outras circuns-
com transporte enquanto os dados do setor
tâncias, o peso do custo do transporte sobre os
tendam a superestimá-los.7 Feitas essas ressal–
pobres pode ser muito elevado. Um estudo so-
vas, estima-se que o transporte responda por
bre famílias de baixa renda de Temeke, a 8 quilô-
32
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alguns outros países também caem na mesma
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metros do centro de Dar es Salaam, estimou que
ário de locomoção do grupo social mais pobre
elas gastavam entre 10% e 30% de seus rendi-
do Rio de Janeiro ultrapassa três horas). Geral-
mentos com transporte, com uma média de 25%.
mente, essas localidades periféricas são des-
E aqueles no topo dessa faixa de gasto tinham
providas de uma série de facilidades urbanas,
renda muito restrita, com muitos assalariados
privação apenas em parte superada pela soli-
no setor formal, de baixa renda, queixando-se
dariedade entre famílias e vizinhos.11
de que somente podiam utilizar o transporte
público no período imediatamente posterior ao
Os padrões de transporte dos pobres apresen-
recebimento do salário. No restante da semana,
tam, portanto, um complexo compromisso en-
eles se deslocavam a pé.
tre local de moradia, distância e modo de transporte, em uma tentativa de reduzir a exclusão
Conseqüentemente, o tempo gasto na viagem
social causada por baixo potencial de rendimen-
de ida e volta para o trabalho pelos muito po-
to. Nos países em desenvolvimento as diferen-
bres que estão empregados também varia bas-
ças entre preços de terrenos geralmente refle-
tante. Os moradores de rua em Madras, cami-
tem variações na acessibilidade ao centro da
nhando menos de meia hora para o trabalho,
cidade ou outros pólos de empregos. O trans-
são um caso extremo de compromisso entre
porte de boa qualidade, ao contribuir para a
custo de transporte e qualidade de moradia. De
acessibilidade, tende a elevar os preços dos alu-
maneira geral, os diferenciais nos preços dos
guéis e a empurrar para a periferia os morado-
terrenos refletem a qualidade ambiental local,
res menos favorecidos, a não ser que estes se
acentuando-se essa tendência à medida que se
tornem moradores de rua ou vivam em favelas
ampliam as classes médias e as expectativas
que são quase sempre de precária habitabilidade
ambientais. Mesmo nas maiores cidades, exis-
e inacessíveis ao transporte motorizado.
tem áreas com mínimas condições de habitação e acesso, caso das favelas brasileiras, que
Nesse intrincado conceito de exclusão, o papel
se localizam relativamente próximo das áreas
do transporte pode ser caracterizado como ex-
com potencial de emprego, mas não são aten-
plicado a seguir. Os “pobres de renda” fazem
didas pelos operadores do transporte formal.
menos viagens, e a maioria delas é feita a pé. No
mais das vezes, seus motivos de viagem restrin-
Um outro caso extremo de compromisso refe-
gem-se à obtenção dos serviços (geralmente
re-se aos que vivem muito longe, em locais mais
ruins) que só podem ser acessados a uma distân-
baratos, e assim incorrem em custos mais altos
cia compatível com o deslocamento a pé, o que
e tempos mais longos de deslocamento. Nas
os caracteriza como “pobres de acessibilidade”.
sete maiores cidades sul-africanas, como resul-
O percurso para o trabalho pode ser relativamen-
tado das políticas do apartheid, a distância mé-
te longo. Mesmo quando não é, a viagem utilizará
dia dos guetos negros aos centros das cidades
modos lentos, podendo consumir muito tempo,
10
é de 28 quilômetros. Alguns dos menos favo-
portanto eles são também “pobres de tempo”.
recidos nas cidades sul-americanas, como Lima
Para os menos favorecidos, em especial para mu-
e Rio de Janeiro, também são empurrados para
lheres, crianças e idosos, as viagens são
habitações mais remotas, a cerca de 30 ou 40
desencorajadas dado o grau de vulnerabilidade
quilômetros dos locais de trabalho (o tempo di-
desses grupos – como pedestres –, tanto a
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acidentes quanto à violência, o que os torna “po-
lado, algumas soluções para melhorar a locomo-
bres de segurança”. Por fim, existe evidência de
ção são caras – e provocam discussões sobre pri-
que longas caminhadas deixam as pessoas can-
oridades onde a própria viabilidade de acesso ao
sadas e entediadas, reduzindo sua produtivida-
transporte básico é uma questão não resolvida –,
de e acrescentando uma dimensão de “pobreza
por outro, há soluções que não são. A provisão
energética” à sua privação. Portanto, quando se
de rampas de acesso que facilitam a travessia de
avaliam as provisões de serviço de transporte
ruas e avenidas em cadeiras de rodas, de faixas
para os pobres, é necessário observar todos os
em relevo para deficientes visuais nas platafor-
elementos que definem a “exclusão”, e não sim-
mas das estações, de sinalização de grande porte
plesmente a proporção da renda ou do tempo,
e colorida para os deficientes visuais e, ainda, de
gastos com transporte.
barras e alças de apoio para pessoas que têm dificuldades de locomoção são iniciativas que fa-
Nos locais onde o transporte público não está
vorecem a inclusão social a partir de um enfoque
disponível, o acesso ao transporte privado mo-
no detalhamento do projeto que não significa ne-
torizado pode determinar, em escala crítica, a
cessariamente mais despesas.13 São encontrados
extensão da exclusão. No Reino Unido, experi-
bons exemplos dessas práticas em países em de-
mentos com empréstimos baratos para com-
senvolvimento e em nações industrializadas.14
pra de carros destinados aos trabalhadores rurais que só conseguem chegar ao emprego com
Desvantagens associadas ao gênero também são
transporte privado vêm melhorando a situação
comuns. Muitas atividades comumente desem-
de grupos relativamente pobres. Nos países
penhadas por mulheres (cuidar de crianças, tra-
mais pobres, o mesmo pode ser alcançado com
balho doméstico, setor informal, etc.) demandam
o desenvolvimento de mecanismos de financi-
viagens mais curtas e numerosas do que as reali-
amento de bicicletas – paralelamente ao inves-
zadas pelos homens, muitas delas realizadas fora
timento público em infra-estrutura para tornar
dos horários de pico e das rotas principais, envol-
essas viagens seguras. Essa questão é discuti-
vendo vários percursos com múltiplas transferên-
da mais detalhadamente no capítulo 9.
cias. Tudo isso aumenta o custo dessa locomoção por transporte público, o que explica seu alto
Além das características das famílias, há alguns
preço e baixa qualidade.15 As mulheres são muito
atributos pessoais específicos que acentuam a
vulneráveis a esses impactos de custo, pois,
privação. Na maior parte dos países, cerca de 10%
freqüentemente, têm menor capacidade financei-
da população tem algum grau de deficiência físi-
ra do que os homens da família, os quais também
ca, o que impõe uma grave desvantagem em ter-
controlam o uso de bicicletas e dos demais veícu-
mos de locomoção e segurança. Para esse grupo,
los disponíveis em casa. Fatores culturais podem
bem como para os idosos, a acessibilidade ao
inibir a capacidade feminina de acessar o trans-
transporte público é freqüentemente precária e a
porte público ou bicicletas. Em muitos países, há
infra-estrutura para o pedestre não existe ou é
também o problema de “segurança e proteção
bloqueada pelos carros estacionados. Hoje se dá
social” do transporte público em relação às mu-
mais atenção a esses grupos nos países desen-
lheres, especialmente à noite.16 Por tudo isso, elas
volvidos, que contam com manuais de boas prá-
são forçadas a depender de alternativas mais ca-
12
ticas para detalhamento de projetos. Se, por um
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ras de transporte. A moradia longínqua pode ser
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particularmente danosa ao potencial de emprego
17
feminino. Fica, portanto, em aberto uma pesada
agenda de pesquisas relacionadas com gênero.
Essa agenda será mais baseada no estudo das atividades do que na análise das viagens; em melhores estimativas do valor econômico do tempo feminino; e em avaliação direta dos impactos de al-
quantidade, tempo ou qualidade do transporte, ou de condições muito ruins de moradia;
• A capacidade de transporte de uma família
depende criticamente da disponibilidade de
veículos próprios (bicicletas, motocicletas,
carros, etc.), bem como de sua renda e de
suas características de localização;
guns projetos ligados a gênero.
• A estrutura do serviço de transporte público
As reformas destinadas a melhorar a eficiência
formal tende a refletir e acentuar a distribuição
econômica podem ter, por vezes, o efeito imedi-
social da pobreza em vez de compensá-la; e
ato de reduzir o emprego dos pobres ou dos
• Sua desvantagem em termos de transporte.
quase pobres. É possível que as restrições ao
desenvolvimento ou ao comportamento do setor do transporte informal, discutidas no capítulo 7, extingam a única fonte de sustento de al-
C. CRESCIMENTO ECONÔMICO
“A FAVOR DOS POBRES” E
REDUÇÃO DA POBREZA
guns dos muito pobres. A modernização das
estradas de ferro quase sempre tem sido acom-
No âmbito individual, os pobres das cidades têm
panhada de substancial corte de funcionários,
plena consciência de que o acesso ao trabalho é
como aconteceu em Buenos Aires. Nos projetos
fundamental em sua luta contra a pobreza e de
do Banco Mundial reduz-se esse efeito colateral
que a disponibilidade de uma boa infra-estrutura
adverso pela imposição de uma política de
de transportes e de serviços é a base sobre a
recolocação, cuja premissa é não causar danos.
qual essa batalha pode ser vencida. “A ausência
Existe, porém, uma questão mais ampla: nem
de infra-estrutura básica em termos de sistema
todos os impactos são tão aparentes. Por esse
viário, transportes e abastecimento de água é
motivo, a identificação dos efeitos distributivos
vista como uma característica definidora de po-
das obras de infra-estrutura e das políticas de
breza.”18 Porém, a relação entre infra-estrutura
modernização e o envolvimento completo nas
de transporte urbano e redução da pobreza é
decisões das pessoas afetadas pelos projetos é
complexa. Os “pobres de renda” devem, com
condição sine qua non para que se evitem da-
efeito, ter optado por localidades periféricas com
nos eventuais prejudicando os interesses dos
serviços precários exatamente por serem os lu-
menos favorecidos.
gares onde é melhor atendido o seu bem-estar
geral (em termos de disponibilidade de abrigo,
Algumas conclusões gerais podem ser extraídas
acesso a atividades, etc.). Então, custo elevado
diretamente da análise dos padrões de desloca-
de transporte é mais um sintoma de sua pobre-
mento dos menos favorecidos:
za do que sua causa fundamental. Disso decorre
que políticas de transporte que melhoram a via-
• “Exclusão” é um conceito multidimensional, o
bilidade econômica geral da cidade são extre-
que significa que custos baixos de desloca-
mamente importantes para os menos favoreci-
mento às vezes são obtidos mediante a acei-
dos. No Cairo, por exemplo, a camada pobre da
tação de pesadas penalidades em termos de
população foi mais beneficiada pela realocação
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dos moradores para acessarem eixos de trans-
de preços e de financiamento sobre os pobres,
porte não criados especialmente para alívio da
pelo seu impacto nos gastos do governo e na
pobreza do que pelos investimentos feitos dire-
estabilização macroeconômica.
tamente com essa finalidade.19
Esse fenômeno tem um paralelo no âmbito mais
geral. Pesquisas do Banco Mundial indicam que
a renda da parcela mais pobre da população varia
em proporção direta com a renda nacional. Além
D. CONCENTRANDO-SE EM
POLÍTICAS DE INFRA-ESTRUTURA
Investimentos viários
disso, não existe evidência de defasagem entre o
A maior parte do transporte urbano é feita por
aumento das rendas como um todo e o aumento
ruas e avenidas. A disponibilidade de uma infra-
para o segmento pobre, que sugira que os bene-
estrutura viária adequada é, portanto, pré-re-
fícios convirjam para os menos favorecidos ape-
quisito para uma movimentação eficiente na ci-
nas após um prolongado processo de absorção
dade. Alguns dos mais difíceis problemas de
20
na economia, do topo para a base. Dessa manei-
transporte urbano ocorrem onde o espaço des-
ra, as intervenções no transporte urbano, particu-
tinado aos deslocamentos é inadequado e mal
larmente eficazes na geração de crescimento, po-
estruturado, como em Bangcoc. Cidades em
dem ser também eficazes no aumento da renda
rápida expansão demandam capacidade viá-
dos menos favorecidos. Análises em nível agrega-
ria adequada, o que pode envolver investimen-
do de pobreza e crescimento indicam, ainda, que
tos em eixos principais com acesso limitado,
muitos gastos públicos no setor social foram mal
que funcionam como elemento estruturante. Al-
direcionados, com um pequeno efeito com–pro-
gumas cidades de economias em desenvolvi-
vável no crescimento ou na distribuição social,
mento que parecem ter as melhores facilida-
enquanto, em contraste, as políticas para aprimo-
des de transporte público, a exemplo de Cu–
rar o funcionamento do mercado produziram be-
ritiba, também são notáveis pela infra-estru-
nefícios proporcionais aos pobres. As políticas com
tura viária bem projetada e gerenciada.
maior conteúdo pró-pobres parecem ser as associadas à redução dos gastos governamentais e à
De todo modo, é preciso que se atinja um fino
estabilização da inflação.
balanceamento. A não ser que o espaço viário
já seja abundante, existe o risco de que novas
Apesar de essas análises gerais não se referirem
ruas e avenidas simplesmente encorajem as
diretamente ao transporte urbano, elas destacam
pessoas a realizar mais viagens, até o ponto
algumas questões críticas sobre as intervenções
de anular o objetivo de reduzir o congestiona-
no transporte urbano orientadas à pobreza. Mui-
mento, ampliando a dependência ao automó-
tos governos vêem as políticas de transporte
vel e contribuindo para o inchaço expansivo
público como políticas sociais. Assim, é impor-
urbano. Na falta de uma visão estratégica do
tante que se verifique o quão eficazmente a infra-
sistema de transporte desejado, que equacione
estrutura de transporte urbano, o planejamento
tanto a gestão do espaço disponível como o
do serviço e o investimento atendem às necessi-
planejamento das suas ampliações, e especi-
dades dos pobres. Além disso, é necessário que
almente na ausência de efetiva taxação pelo
se examinem os efeitos indiretos das políticas
uso do sistema viário, ajustes pontuais e
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gradativos para eliminar novos gargalos certa-
movimentação, ela não será confiável. Mesmo os
mente beneficiarão os mais favorecidos à custa
métodos de planejamento participativo podem fa-
da população pobre (ver capítulo 6).
lhar se representarem insuficientemente as mulheres e os muito pobres.
Esse cenário apresenta algumas conseqüências para a avaliação econômica dos projetos
Os investimentos em infra-estrutura viária po-
viários urbanos. Como discutido no capítulo
dem, até certo ponto, ser direcionados para o
2, devem ser deixadas margens para compu-
benefício dos pobres. Inúmeros investimentos
tar os efeitos do tráfego induzido, limitando-
desse tipo têm sido favorecidos pelos projetos
se as expectativas relativas à redução do con-
do Banco Mundial. Em primeiro lugar, e a exem-
gestionamento e ao montante das economias
plo do atual Projeto de Transporte Urbano do
operacionais e de tempo que poderão ser
Quirguistão, os investimentos viários e as des-
alcançadas. Isso foi há muito aceito no contex-
pesas com recuperação de vias podem se con-
to das avaliações baseadas em modelos mais
centrar nos eixos principais de transporte e,
sofisticados, nos países industrializados. Mas
assim, beneficiar o transporte público. Segun-
essa abordagem tende a ser esquecida em ava-
do, pode-se investir em provisões ou na segre-
liações mais simples e rápidas. Os problemas
gação de rotas para o transporte não-motoriza-
associados às diferenças do valor do tempo
do (inclusive para pedestres), tornando esses
entre ricos e pobres podem também ser trata-
deslocamentos mais rápidos e protegidos, como
dos, para objetivos de avaliação, mediante o
foi feito nos recentes projetos de Lima, Accra,
cômputo de um único valor para o tempo, des-
etc. Em terceiro lugar, o projeto de ruas, aveni-
de que não se refira a horas de trabalho.
das e calçadas deve ser mais sensível às necessidades dos portadores de deficiência. Em quar-
Há, todavia, problemas mais difíceis de serem
to, os gastos com o sistema viário podem ser
solucionados. Uma vez que o planejamento con-
direcionados especificamente para a melhoria
vencional do transporte é balizado pela propen-
do acesso a áreas pobres ou informalmente ocu-
são em pagar (como demonstrado no caso de
padas (por exemplo, a área dos Pueblos Jovenes
serviços comerciais ou sintetizado a partir de es-
em Lima, Peru). Em quinto lugar, o uso de mé-
tudos comportamentais, no caso de infra-estru-
todos de emprego intensivo, em particular nes-
tura pública), valores relativamente baixos tendem
sas regiões informalmente povoadas (como o
a ser atribuídos a investimentos que atendem às
projeto Hanna Nassif, Dar es Salaam)21, pode
demandas de transporte mais dispersas e fora de
ser uma importante fonte de renda para os me-
horários de pico. Essas demandas quase sempre
nos favorecidos e pode criar um senso local de
abrangem as necessidades dos menos favoreci-
propriedade, que conduz à boa manutenção.
dos e das mulheres. Além disso, muitos dos percursos dos pobres são feitos a pé e, em geral,
recebem pouca prioridade no planejamento con-
Transporte não-motorizado
vencional de transporte, orientado com mais fre-
O mais óbvio desencontro de política é o que se
qüência para as movimentações dos veículos do
verifica entre, de um lado, a importância que tem
que dos indivíduos. Se a avaliação convencional
para os pobres os deslocamentos a pé e por bi-
não conseguir dar conta dessas categorias de
cicleta e, de outro, a atenção que é dispensada a
Transporte urbano e redução da pobreza
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37
Tabela 3.1. Intervenções no transporte urbano voltadas para a pobreza - Infra-estrutura viária
Exemplos do
Intervenção
Natureza do
Impactos fiscais e Facilidade de
específica
impacto
nos custos
implementação
Banco Mundial
Manutenção dos
Transporte público
corredores de
Moderados
Simples
Quirguistão
transporte público mais veloz/barato
Acesso ao
Pavimentação de
Lima
Moderados
Simples
transporte público
áreas pobres
Viagens mais
Faixas de
protegidas.
Moderados
Moderada
Lima, Accra
pedestres/ciclistas Encorajamento ao
transporte nãomotorizado
Separação de
Proteção.
transporte
Velocidade em
Dhaka, Guangzhou
Baixos
Grande
não-motorizado
todas as
em ruas/avenidas
modalidades
existentes
Fonte: Autores.
esses modos no projeto e na gestão da infra-
tema urbano. Contudo, pode elevar as tarifas que
estrutura. Nos países mais pobres, mais da me-
essa parcela da população tem de pagar. As re-
tade do total das viagens é realizada a pé, as
comendações de subsidiar o TRM para
quais, ainda assim, são consideradas uma ques-
equacionar esse problema podem, no final das
tão secundária, em vez de um elemento central.
contas, ir contra os interesses dos pobres, a não
O ciclismo constitui um meio relativamente ba-
ser que fique claro que tais subsídios sejam bem
rato para melhorar a acessibilidade dos menos
direcionados para essa camada da população,
favorecidos. Contudo, é com freqüência perigo-
não precipitem o declínio da qualidade do ser-
samente vulnerável aos acidentes e à
viço – fenômeno mais nocivo do que seriam as
criminalidade, além de mal planejado ou provi-
tarifas mais altas –, não se percam devido à
do. Pela sua importância, dedicamos um capí-
operação ineficiente e não imponham um fardo
tulo separado ao tema (capítulo 9).
às finanças municipais, desviando verba de outras aplicações socialmente desejáveis.
Investimentos em transporte
sobre trilhos
A questão mais importante é saber que modos
O impacto dos investimentos em transporte rá-
almente utilizam. Em algumas cidades da Ásia
pido de massa (TRM) sobre a pobreza tem sido
Oriental, os ônibus são o meio usado pelos po-
objeto de controvérsia. Ele pode melhorar a
bres; e o transporte sobre trilhos, a modalidade
qualidade do serviço para os menos favoreci-
dos mais remediados. Não é isso o que aconte-
dos e oferecer-lhes mais opções de localização
ce na maior parte das cidades latino-america-
residencial, emprego e estilo de vida. Ao mes-
nas, em que a renda média dos usuários de trens
mo tempo, pode, indiretamente, aumentar sua
é muito mais baixa do que a renda média geral,
renda pelos efeitos que traz à eficiência do sis-
sendo semelhante à dos passageiros de ônibus
38
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de transporte público os menos favorecidos re-
Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
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(Tabela 3.2). O padrão observado é muito variá-
uma autoridade de desenvolvimento urbano
vel, desafiando normas simples e enfatizando a
responsável pelo bem-estar dos menos favore-
importância de relacionar sensatamente políti-
cidos, a exemplo do que é feito sistematica-
cas e objetivos, caso a caso.
mente em Cingapura e de forma esporádica em
outras cidades como Fortaleza, Brasil.
Os metrôs podem eventualmente servir áreas
de baixa renda (como no Cairo), mas raramen-
O elo entre eficiência e equidade é, por vezes,
te foram projetados com esse propósito. Mes-
muito sutil. Por exemplo, a reestruturação dos
mo nos lugares em que esse modo é desen-
serviços de ônibus para alimentar corredores de
volvido para servir tais regiões, os mecanismos
alta capacidade (seja de trens ou de ônibus) é
do mercado imobiliário podem transferir os
usualmente proclamada como sendo o elemento
benefícios para terceiros. Como o metrô reduz
central de uma intervenção integrada de trans-
o tempo de viagem para as áreas centrais da
porte urbano, como ocorre em Cingapura e em
cidade, ele tende a valorizar os preços de ter-
Curitiba. Essa estratégia, porém, tenderá a au-
renos, e conseqüentemente os aluguéis, nes-
mentar a quantidade de viagens com várias
sas áreas recém-beneficiadas.
transferências, envolvendo sucessivos pagamentos de tarifa. Dada a estrutura tarifária, ge-
Os pobres só gozam esses benefícios se fo-
ralmente de tarifa única ou muito estreita, o
rem proprietários dos terrenos, conseguindo
modelo acaba por aumentar os custos da via-
ganhos inesperados de capital, ou se tiverem
gem para o usuário, particularmente para aque-
proteção contra os custos mais elevados dos
les (em geral pobres) que moram em localida-
aluguéis, causados pela valorização imobiliá-
des mais remotas das linhas dos TRMs.
ria. Isso pode acontecer se os programas de
habitação pública e os projetos de transporte
Esse impacto pode ser reduzido pela introdução
de massa forem conduzidos conjuntamente por
da multimodalidade, mediante sistemas tarifários
Tabela 3.2. Renda dos usuários de sistemas sobre trilhos no Brasil
Sistema sobre trilhos
Trem suburbano de
Recife (1997)
Metrô de
São Paulo (1997)
Trem metropolitano
de São Paulo (1997)
Trem suburbano do
Rio de Janeiro (1996)
Belo Horizonte (1995)
Renda média da
cidade/região (SM*)
Renda média dos
usuários (SM)
Porcentagem dos
usuários abaixo do nível
geral de renda na cidade
4,1
2,7
55,7
13,6
13,8
57,4
13,6
8,8
80,4
10,0
3,2
85,5
8,1
4,6
55,6
* SM = Salário mínimo.
Fonte: Arquivos dos projetos do Banco Mundial.
Transporte urbano e redução da pobreza
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que vêm conseguindo produzir excelentes benefícios aos usuários em vários países. Talvez seja um
objetivo difícil de alcançar em sistemas em que há
E. PLANEJAMENTO DO SERVIÇO
DE TRANSPORTE PÚBLICO PARA
OS POBRES DAS CIDADES
uma quantidade de modos operados independentemente. Com certeza, será uma meta mais sim-
Mesmo em algumas das cidades com as mais
ples de ser atingida quando o setor ônibus apre-
altas taxas de motorização na América Latina,
sentar uma alta concentração relativa (como em
a renda média dos usuários de veículos parti-
muitas cidades brasileiras). Mesmo quando isso é
culares é mais do dobro dos ganhos daqueles
conseguido, podem ocorrer efeitos distribucionais
que não possuem carros (Tabela 3.4). O serviço
adversos aos muito pobres, se o resultado da in-
de transportes para os muito pobres é sinôni-
corporação de um metrô de alto custo/alta tarifa
mo ou de locomoção não-motorizada (a maior
em uma câmara de compensação for um aumento
parte a pé) ou de transporte público, um serviço
nas passagens, mesmo para aqueles que não ob-
quase sempre extremamente barato prestado
têm benefício do novo investimento.
pelo setor informal. Disso se conclui que uma
estratégia de transporte direcionada à pobreza
A lição aprendida é que sempre que se intro-
precisa se concentrar na movimentação das
duzir uma integração é necessário que se ana-
pessoas, em vez dos veículos.
lisem e projetem com muita cautela as estruturas tarifárias e o suporte a receitas cruzadas
Isso não quer dizer que as autoridades municipais
entre modos.22 Os pobres podem perder o em-
devam ficar indiferentes ao fenômeno do congesti-
prego, como conseqüência da reforma; são ne-
onamento viário, que atinge o transporte de cargas
cessárias compensações indenizatórias e fi-
e pessoas e reduz a eficiência econômica da cida-
nanciamento à recapacitação, para contraba-
de. Esse fenômeno tende a penalizar os usuários
lançar esses efeitos.
dos sobrecarregados veículos de transporte coletivos mais do que os de carros particulares. Essa
Os menos favorecidos também sofrem reas–
constatação não obsta que, mesmo em localida-
sentamento involuntário, no desenvolvimen-
des relativamente pobres, o parco espaço urbano,
to de infra-estrutura metro-ferroviária (ou no
oferecido livremente, vá sendo tomado aos pou-
desenvolvimento de ruas e avenidas), em es-
cos pelos carros particulares que veiculam uma
pecial quando eles ocupam terrenos ilegal-
pequena proporção dos deslocamentos, feitos pe-
mente ou quando não possuem título de pro-
los mais ricos. Isso significa que se deve dar mais
priedade. Estima-se, por exemplo, que a ex-
prioridade ao movimento dos pedestres no limita-
pansão do sistema de trem suburbano na ci-
do espaço viário, bem como à locomoção não-
dade de Mumbai tenha envolvido a realocação
motorizada e aos modos mais eficientes de trans-
de cerca de 60 mil pessoas. Naquele caso, a
porte público, relativamente aos autos privados.
ampla consulta realizada junto às associações
de moradores de cortiços e favelas na fase de
preparação do projeto, além do financiamento
apropriado para o seu reassentamento foram
Do ponto de vista da oferta de transporte públi-
indispensáveis para se evitarem prejuízos aos
co convencional, são possíveis duas abordagens
extremamente pobres.
bem diferentes para atender às necessidades de
40
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A abordagem geral da
rede de segurança
Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
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Tabela 3.3. Intervenções no transporte urbano voltadas para a pobreza - Infra-estrutura e
gestão de transporte sobre trilhos
Intervenção
específica
Impactos fiscais
Natureza do
ou nos custos
impacto
Serviços melhores
aos usuários;
Economia nos
Concessão
efeitos sobre as
custos
tarifas é incerto.
Protege os
Pagamento de
Pequenos
trabalhadores (mais
indenizações
pobres).
Protege os
moradores
Arranjos para
Pequenos/Médios
afetados pelas
reassentamentos
conseqüências do
empreeendimento
Conversão de
estradas de ferro
suburbanas
Aumenta a
velocidade e a
freqüência.
Moderados
Facilidade de
implementação
Exemplos do
Banco Mundial
Moderada
Rio de Janeiro,
Buenos Aires
Moderada
Buenos Aires
Difícil
Mumbai
Moderada
Fortaleza, Brasil
Fonte: Autores.
transporte dos menos favorecidos. Na maior par-
quanto das autoridades públicas, que desejam
te das economias socialistas, o transporte públi-
preservar a integração urbana. Este, porém, não é
co era visto como um serviço social básico. Mes-
provavelmente o modo mais barato nem o mais
mo em algumas economias mistas, como na
eficiente de oferecer uma rede básica de servi-
França e na África francófona, o foco no concei-
ços, conforme mostramos no capítulo 7.
to de “exclusão” de grupos espaciais levou a
destacar a locomoção como um “bem de méri-
Manter a rede social básica nem sempre é fácil.
to”, entendendo-se que a provisão de uma ofer-
Mesmo na França, onde a propriedade de car-
ta mínima era um imperativo social. Tal percep-
ros aumenta na proporção em que declina a
ção leva a uma abordagem de “rede completa e
demanda pagante do transporte público, ocor-
integrada” na oferta de transporte, com substan-
reram pressões para que se baixasse a carga
ciais reduções tarifárias ou gratuidades para gru-
fiscal mediante aumentos nas tarifas. Na maior
pos em desvantagem. Essa abordagem depen-
parte dos países francófonos em desenvolvi-
de de ampla aceitação política para altos níveis
mento, a tentativa de manter as obrigações so-
de subsídio na operação do transporte público e
ciais sem uma base fiscal de suporte resultou,
de contribuições do Estado, especialmente para
inicialmente, no recuo das agências tradicio-
financiar o capital. A utilização de um único ope-
nais de transporte, que procuraram restringir a
rador privado, sob um contrato de gestão ou al-
oferta apenas a grupos beneficiados por abati-
guma forma de concessão do conjunto do siste-
mentos tarifários subsidiados (esses grupos
ma, tende a gerar uma propensão contínua de
podem corresponder a categorias não muito
manter a oferta em áreas não lucrativas tanto por
pobres, como os estudantes de classe média) e
parte dos operadores, que não desejam abando-
levou, por fim, à falência e ao desaparecimento
nar nenhuma fatia de seu domínio monopolista,
dos operadores tradicionais.23
Transporte urbano e redução da pobreza
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23.06.04, 18:37
41
Tabela 3.4. Renda média dos usuários por modo de transporte
Cidade
Renda média dos Renda média dos
usuários de carros usuários que não
(a)
usam carros (b)
Relação a/b
Porcentagem de
todas as viagens
motorizadas feitas
por carros
Bogotá (1)
462,4
196,8
2,3
19,2%
Buenos Aires (2)
607,2
299,1
2,0
40,0%
Lima (3)
1.157,0
312,0
3,7
20,0%
Notas
(1) Renda mensal (em dólares de 1995) em 1995 (taxa de câmbio US$ 1 = 1.000 pesos). Os números consideram 160 horas
trabalhadas por mês. Fonte: Plano Diretor de Bogotá, JICA-Chodai, Bogotá, 1996.
(2) Renda mensal em dólares de 1994. Os números são de 1997. Estimativas baseadas em informações extraídas de: Estudio de
Transporte y Circulación Urbana. Centro de Estudios del Transporte del Area Metropolitana, Universidad de Buenos Aires, 1999.
(3) Renda mensal (em dólares de 1999) em 1999 (a moeda peruana parece sobrevalorizada). Estimativas baseadas em
informações extraídas do Perfil de Níveis Socioeconômicos na Região Metropolitana de Lima (1999). Apoyo, Opinión y Mercadeo.
Fonte: Autores.
Portanto, a estratégia da rede de proteção preci-
do setor privado, é freqüente que estudantes e
sa de uma base financeira sólida, o que geral-
aposentados se beneficiem de abatimentos ou
mente inexiste, dadas as fragilidades dos orça-
isenções tarifárias custeadas diretamente pelas
mentos municipais em muitos países em desen-
agências responsáveis por esses benefícios,
volvimento. Existem, porém, algumas possibili-
cujos aportes são considerados rendimentos co-
dades, discutidas detalhadamente mais à fren-
merciais dos operadores. A transferência da res-
te, que podem evitar quaisquer encargos extras
ponsabilidade pelos subsídios “sociais” das con-
sobre o orçamento geral. Em primeiro lugar, em
tas dos operadores de transporte para as das
um sistema de permissões ou concessões lici-
agências responsáveis vem sendo largamente
tadas competitivamente, os resultados propici-
reclamada também em muitos países da ex-
ados por corredores mais lucrativos podem ser
União Soviética, como meio de solucionar a de-
usados para sustentar os serviços deficitários
cadência do serviço de transporte público.
(capítulo 7). Além disso, a tarifação viária pode
ser usada como fonte de receita para um fundo
A vantagem dessa abordagem é a redução da
de transporte urbano multimodal (capítulo 10).
carga fiscal. Ela também apresenta o mérito de
transmitir sinalização e incentivos transparen-
A abordagem do
subsídio direcionado
viços e tarifas de forma a manter seus equipamentos operacionais. A desvantagem é que
A abordagem alternativa consiste em tratar a ofer-
inexiste um nítido canal institucional que possa
ta de transporte como um negócio comercial e
examinar tanto as considerações de caráter es-
direcionar os subsídios explícita e individualmente
trutural relativas ao papel do transporte público
para os grupos em desvantagem. No Reino Uni-
na estratégia de desenvolvimento urbano como
do, onde o serviço de ônibus é ofertado em mer-
a resposta às varias externalidades que afetam
cados competitivos sob inteira responsabilidade
o transporte público urbano.
42
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tes aos operadores, para que ajustem seus ser-
Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
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Competição, privatização e pobres
A introdução de licitações competitivas de concessões nas principais cidades da Europa Ocidental reduziu em até 40% os custos por veículo ∞ quilômetro em termos reais e permitiu
F. POLÍTICAS TARIFÁRIAS,
SUBSÍDIOS E LIMITAÇÕES
ORÇAMENTÁRIAS
O conceito de tarifa suportável
que se mantivessem freqüências mais elevadas
O preço e a qualidade do serviço prestado são
do serviço, mesmo com orçamentos limitados,
de óbvia importância na avaliação do impacto
relativamente aos parâmetros alcançados sob
do transporte urbano sobre os pobres. O con-
regime monopolista de oferta.
ceito de “preço tolerável” é popular e sedutor,
e os governos com freqüência controlam as ta-
Essas vantagens, inicialmente exploradas nos
rifas do transporte público, considerando que,
países da Comunidade Européia, agora come-
se fixadas acima de um certo patamar, seriam
çam a ser implantadas em economias em de-
inaceitavelmente onerosas para os pobres. Ain-
senvolvimento (serviços de trens urbanos em
da que não tenha sido originalmente criada
Buenos Aires, Argentina) e de transição (ônibus
como uma norma de política de preços, a “má-
em cidades secundárias no Uzbequistão).
xima de Armstrong-Wright”24, de que podem
ser vistas como discriminatórias as situações
Existem, porém, algumas preocupações quan-
em que mais de 10% das famílias gastam mais
to à oferta competitiva provida pelo setor pri-
de 15% de sua renda nas viagens para o tra-
vado. Elas incluem a perda de subsídios cru-
balho, tem sido interpretada como regra razo-
zados internos, o abandono de serviços soci-
ável para determinar o nível de um preço poli-
almente desejáveis e o aumento das tarifas
ticamente administrado.
associado com a comercialização. Conforme
discutido mais detalhadamente no capítulo 6,
Deve-se recomendar cautela com relação a essa
todos esses problemas podem ser soluciona-
política. Em primeiro lugar, o impacto de qual-
dos por bom projeto e boa administração do
quer patamar de custos de transporte sobre o
regime competitivo.
nível agregado de bem-estar da família depende não apenas da sua renda e da tarifa. Nos
A capacidade em combinar alguma coordena-
casos em que se oferecem residência e aqueci-
ção centralizada do serviço com a oferta com-
mento a preços muito baratos, por meio de sub-
petitiva varia de país para país, dependendo da
sídios públicos financiados pelos impostos
habilidade e da integridade administrativa, de
(como acontece em muitas economias de tran-
forma que não há um padrão único que se en-
sição), a proporção da renda líquida disponível
quadre em todas as economias.
para gastos com transporte pode ser correspondentemente mais alta. Porém, é importante
A lição que daí se tira é de que a adequada con-
que se lembre que o preço não é o único fator
sideração do potencial do processo competiti-
que conta. Segundo levantamentos sociais fei-
vo pode contribuir de modo poderoso para o
tos junto a usuários de transporte público no
aprimoramento dos serviços dos quais os me-
Uzbequistão, na república do Quirguistão e em
nos favorecidos dependem.
diversas cidades brasileiras, mesmo os relativa-
Transporte urbano e redução da pobreza
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43
mente pobres podem se dispor a pagar mais pelos
Às vezes, o efeito adverso do fracasso do se-
melhores serviços oferecidos por veículos meno-
tor formal tradicional é atenuado pelo desen-
res e informais, em comparação com os serviços
volvimento, de forma legal ou ilegal, de ser-
de ônibus mais baratos, mas lentos e não
viços informais, geralmente prestados por
confiáveis. Da mesma forma, mesmo onde as
veículos menores e mais baratos, quase sem-
passagens de metrô são mais caras do que as
pre com tarifas acima dos preços controla-
dos ônibus, os pobres podem optar por usá-lo
dos do setor formal. Mesmo que esse efeito
devido à melhor qualidade do serviço oferecida, a
envolva a prestação de um serviço de qualidade, que possa ser aprimorado mediante o
25
exemplo do que ocorre no Cairo.
uso dos grandes veículos convencionais,
O problema mais grave, entretanto, é que mui-
desde que permitida sua operação com as
tos governos controlam os níveis das tarifas sem
mesmas tarifas praticadas pelo setor infor-
fazer em paralelo nenhuma provisão fiscal para
mal, isso representaria uma distorção com
subsídios. A razão disso, freqüentemente de-
conseqüências inadvertidamente adversas
clarada de forma explícita, é de que essa medi-
aos menos favorecidos. A conclusão é que
da forçará os operadores a utilizar subsídios cru-
improvisar sobre os sintomas da pobreza
zados para cobrir serviços que não se remune-
acaba por piorar a situação. A recomenda-
ram à custa dos lucrativos, que conduzem ao
ção de política que daí emerge é que se de-
subsídio cruzado dos pobres pelos ricos. Na
vem sempre avaliar os prováveis impactos na
prática, em muitos países inexiste tal base para
oferta causados por diferentes graus de in-
subsídio cruzado (os mais favorecidos não usam
tervenção em matéria de tarifa e subsídio. As
transporte público e não há serviços lucrativos
tarifas devem ser fixadas em níveis consis-
dos quais se possa extrair o financiamento desse
tentes com os resultados preferidos pelos
tipo de subsídio). Nessas circunstâncias, o prin-
pobres, levantados em pesquisas, e não se
cipal efeito é a redução da qualidade e, por fim,
tomando por base qualquer conceito
do volume do serviço de transporte público.
“normativo” de tarifa suportável.
Tabela 3.5. Uma Agenda focalizada na pobreza - Planejamento do serviço de transporte público
Intervenção
específica
Natureza do
impacto
Possível custo/
impacto fiscal
Facilidade de
implementação
Exemplos do
Banco Mundial
Introduzir a
competição no
transporte público
Redução no
custo/Crescimento
do serviço
Economia nos
custos
Moderada
Uzbequistão,
Casaquistão
Transferências no
transporte público
Viagens mais
rápidas e seguras
Médios
Moderada
Pusan, Manila
Prioridade aos
ônibus
Viagens mais
rápidas e baratas
Baixos
Difícil politicamente
Bangcoc
Desenvolver o setor
informal
Serviço de custos
mais baixos
Nenhum
Moderada
Cidades secundárias
no Uzbequistão
Fonte: Autores.
44
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Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
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Financiando os subsídios
direcionados
dos interesses dos pobres, devem ser cautelosamente consideradas as reduções ou isenções
Muitos países possuem extensas listas de categorias de passageiros com direito a tarifas re-
tarifárias, levando-se em conta outros usos que
poderiam ter os recursos envolvidos. Esse obje-
duzidas ou gratuitas. É raro que exista algum
tivo será provavelmente mais bem encaminhado
mecanismo específico de pagamento dos
se a responsabilidade financeira pelas isenções
prestadores de serviço para compensar essas
ou reduções tarifárias for alocada diretamente às
isenções ou reduções tarifárias. Esse fenôme-
agências responsáveis, ficando as obrigações
no tem dois efeitos. O primeiro: alguns passa-
dos operadores de transporte dependentes do
geiros pagam mais ou recebem serviços piores
recebimento das compensações em pauta.
do que se fosse garantido de outra forma o subsídio cruzado. Como os mais favorecidos não
Mesmo onde existe uma base fiscal para ações
usam transporte público, na melhor das hipóte-
corretivas que reduzem a pobreza, questiona-
ses os pobres subsidiam os pobres. O segun-
se se as intervenções no setor de transporte
do: essa prática cria direitos adquiridos para as
constituem a forma mais apropriada de utilizar
agências de outros setores, que deram origem
esses recursos. Responder a essa pergunta
àquelas vantagens (por exemplo, agências dos
significa examinar, de um lado, a eficiência re-
setores de saúde, educação, polícia etc.), as
lativa dos diferentes setores no direcionamento
quais se beneficiam ao manterem um subsídio
dos recursos e, de outro, a maior ou menor
para este ou aquele grupo particular de usuári-
viabilidade política das ações de redução da
os, que não seriam favorecidos se elas tives-
pobreza, conforme o setor mobilizado. Como
sem de custear as passagens de seu próprio
é geralmente conhecida (ou pode ser determi-
orçamento. A lição que se extrai é que, em nome
nada) a relação entre a renda média dos usuá-
Tabela 3.6. Intervenções no transporte urbano com foco na pobreza - Estratégias de financiamento
Intervenção
específica
Natureza do
impacto
Impactos fiscais e
nos custos
Facilidade de
implementação
Exemplos do
Banco Mundial
Reestruturação do
subsídio financeiro
Agências
responsáveis
financiando as
isenções.
Melhor foco
de apoio.
Incertos
Moderada
Rússia
Integração tarifária Possibilita o uso de
no transporte
modos mais rápidos.
público
Baixos
Moderada
São Paulo, Fortaleza
Pequenos impactos
diretos.
Cobrança para
Proporciona
compensar
recursos para a
congestionamentos
melhoria do
transporte público.
Gera receitas
Difícil
Kuala Lumpur,
Bangcoc
Fonte: Autores.
Transporte urbano e redução da pobreza
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45
rios de modos específicos e a renda média da
co) e ineficaz (pois tende a gerar mais trânsito
população, é possível avaliar a distribuição dos
congestionado pelos carros). Em lugar disso,
subsídios tarifários genéricos. Porém, há dois
são necessárias políticas direcionadas para ali-
impedimentos importantes para utilizar sub-
viar a pobreza, que reflitam as seguintes con-
sídios genéricos. O primeiro é que pode haver
clusões gerais sobre o impacto das políticas de
amplas variações de renda entre os usuários
transporte urbano:
de um determinado modo, de forma que o direcionamento será muito impreciso. O segundo
• Todas as movimentações de veículos devem ser
é que existe substancial evidência de que uma
apropriadamente cobradas, para garantir o uso
grande porção do subsídio ao transporte pú-
eficiente da infra-estrutura e gerar uma base fi-
blico “escoa” e se perde no financiamento do
nanceira sólida para o transporte público.
deficit dos operadores do monopólio do setor
público, tanto pela ineficiência das operações
como pela captura dos subsídios pela mãode-obra organizada dos operadores. De qualquer modo, embora persistam os problemas
de direcionamento adequado, é evidente que
os mais pobres estão entre os usuários de
• A importância dos deslocamentos a pé e de
outras formas de transporte não-motorizadas
e as necessidades especiais daqueles que têm
dificuldade de locomoção devem ser reconhecidas tanto no detalhamento dos projetos de
infra-estrutura quanto na gestão do tráfego.
transporte público e que aí não figuram os mais
• Políticas mal equacionadas de controle tarifário
ricos. Portanto, na falta de meios de transfe-
de transporte público, na falta de mecanismos
rência via estrutura tributária, o subsídio pode
garantidos de subsídio, podem prejudicar os
ser um instrumento de discriminação razoa-
mais pobres.
velmente aceitável para muitos países em desenvolvimento. Conforme discutido no capítulo 6, a concorrência é a melhor proteção contra a perda dos benefícios para os operadores
ou seus funcionários.
• Quase sempre, as restrições ao setor de transporte informal prejudicam os menos favorecidos. A conclusão é de que as políticas para o
setor informal do transporte precisam ser cuidadosamente estruturadas, levando em consideração os impactos sobre os pobres.
G. CONCLUSÕES: ESTRATÉGIA
PARA O TRANSPORTE URBANO
VOLTADO PARA A POBREZA
O transporte urbano inadequado e congestionado é danoso para a economia da cidade e
prejudica ricos e pobres. Porém, a solução
blico tende a aumentar os custos e reduzir a
oferta para os menos favorecidos. A preferência por uma oferta disciplinada e estável não
deve ser entendida como oportunidade para a
emergência de um monopólio incontestável.
simplista de ampliar a capacidade viária, na ten-
• Os esforços para garantir a integração modal
tativa de acelerar a velocidade dos veículos,
precisam ser cautelosamente geridos, a fim
acompanhada pela provisão estatal de trans-
de assegurar que não aumente a quantidade
porte público com tarifas controladas, tem a pre-
de pagamentos que os pobres terão de fazer
disposição de ser iníqua (pois leva à degrada-
pela viagem, nem as tarifas de serviços dos
ção progressiva do serviço de transporte públi-
quais eles sejam extremamente dependentes.
46
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• A ausência de concorrência no transporte pú-
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• Deve-se atentar para o financiamento dos me-
baixa realizavam em média uma viagem por dia
canismos de apoio social, evitando-se finan-
per capita, ao passo que, no topo da pirâmide,
ciar o deficit de operadores monopolistas e,
a média era de três viagens/dia, com uma dis-
se possível, direcionar o apoio para grupos
tância de percurso constante de 6 km em to-
muito específicos.
das as faixas de renda. Cf. Thompson, I. 1993.
• Dado o efeito do investimento em infra-estrutura e das políticas de preço de transporte no
“Improving Urban Transport for the Poor.”
CEPAL Review (49).
valor dos terrenos, é importante que as inter-
5
venções ostensivamente favorecedoras dos
ricanas, as exceções recentemente relaciona-
pobres no transporte urbano sejam integra-
das a esse fato podem refletir a insegurança
das a uma estratégia mais ampla que abranja
crescente das viagens, que agora atinge indis-
habitação, saúde, educação e outras políticas
tintamente pobres e não pobres.
de serviços sociais.
• Existe, a partir desses princípios, uma substancial agenda de políticas de transporte urbano a
favor do crescimento e dos pobres e que é
também coerente com a capacidade fiscal até
mesmo dos países relativamente mais pobres.
6
Em algumas importantes cidades latino-ame-
Uma curiosa exceção a isso, que vale a pena
investigar mais de perto, é a cidade de
Ouagadougou, Burkina Fasso, onde o transporte
público é quase inexistente e 57% das famílias
no quintil de renda mais baixo possuíam uma
motocicleta motorizada.
7
Notas
Godard, X. and L. Diaz Olvera. 2000. “Poverty
and Urban Transport: French Experience and
1
World Bank. 2000/2001. World Development
Report. World Bank, Washington, DC.
Developing Cities.” Documento de revisão de
tópico preparado para o World Bank Urban
Neste estudo, define-se país pobre como aque-
Transport Strategy Review, disponível no site do
le com renda abaixo do patamar que qualifica
Departamento de Transporte do Banco Mundial
um candidato a empréstimo da IDA, hoje repre-
(World Bank Transport) no endereço:
sentado por um PIB médio per capita de 885
www.worldbank.org/transport.
2
dólares. Grande parte das análises de distribui-
8
Godard, X. and L. Diaz Olvera, 2000.
bres utiliza dados do último quintil (mais baixo)
9
Madras Metropolitan Development Authority.
da renda per capita do país (e, portanto, não
1990. Survey of Pavement Dwellers, Madras
são rigorosamente comparáveis entre países).
City 1989-90.
Os poucos dados relativos ao transporte refe-
10
ção estatística referentes às condições dos po-
rem-se ao padrão de pobreza absoluta
comumente citado de 1 dólar por dia per capita.
3
Schwela, D. and O. Zali. 1999. Urban Traffic
Pollution. London: E. & F. N. Spon.
4
Um estudo anterior realizado em Salvador,
Brasil, mostrou que os grupos de renda mais
De St. Laurent, B. 1998. “Overview of Urban
Transport in South Africa” in Freeman, P. and
C. Jamet, eds.
11
Cusset, J. M. “Accessibility to Urban Services
and Mobility Needs of Peripheral Population:
The Case of Ougadougou” in Freeman, P. and
C. Jamet, eds.
Transporte urbano e redução da pobreza
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47
23.06.04, 18:38
47
12
European Conference of Ministers of
Transport) no endereço: www.worldbank.org/
Transport. 1999. “Improving Transport for
transport.
People with Mobility Handicaps: A Guide to
20
Good Practice.” ECMT, Paris, France, 1999.
13
Merilainen, A. and R. Helaakoski. 2001.
“Transport, Poverty and Disability in Developing
Countries.” Draft. World Bank, Washington, DC.
14
Dollar D. and A. Kraay. “Growth is Good for the
Poor.” Documento de trabalho de pesquisa polí–
tica a ser publicado. World Bank, Washington,
DC: www.econ.worldbank.org.
21
Howe J. and D. Bryceson. 2000. Poverty and
Wright, C. L., ed. 2001. Facilitando o Trans-
Urban Transport in East Africa. Documento de re-
porte para Todos. Banco Interamericano de
visão de tópico preparado para o World Bank Urban
Desenvolvimento. Washington, DC.
Transport Strategy Review, disponível no site do
15
Departamento de Transportes do Banco Mundial
Diaz Olvera, L., D. Plat and P. Pochet. 1998.
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dans les villes d’Afrique” in Freeman, P. and C.
(World
Bank
Transport)
no
endereço:
www.worldbank.org/transport.
Jamet, eds.
22
16
Gomez, L. M. 2000. “Gender Analysis of Two
TRM em algumas cidades brasileiras estiveram
Components of the World Bank Transport
sujeitas à análise detalhada dos efeitos das mu-
Projects in Lima, Peru: Bikepaths and
danças nas estruturas do serviço de ônibus e
Busways.” World Bank Inter nal Report,
nos acertos de cobrança integrada sobre o valor,
Washington, DC.
além de custos generalizados de trânsito para as
Implantações recentes de desenvolvimento de
zonas com diferentes faixas de renda.
17
Em um estudo sobre regularização de prédi-
os invadidos em Delhi, realizado no final da
23
década de 1970, descobriu-se que o emprego
L’Integration du Transport Artisanal dans un
masculino no grupo foi reduzido em 5%, mas
Service Public de Transport Urbain: Le Cas de
o feminino, em 27%. Moser C. A. e L. Peake.
Dakar. Paris: TTD.
1987. Women, Human Settlements and
24
Housing. London: Tavistock.
18
D. Narayan. 2000. Voices of the Poor; Can
Armstrong-Wright, A. 1986. “Urban Transport
Systems: Guidelines for Examining Options”.
World Bank Technical Paper, Urban Series Nº
Anyone Hear Us? New York: Oxford
52. World Bank, Washington, DC.
University Press.
25
19
Ver White, P. R. et al. 1999. “Impacts of the Cairo
CATRAM. 2000. Land Use and Transport
Metro.” Documento apresentado durante a 6a.
Development: The Case Study of Cairo, Egypt.
Conferência Internacional sobre a Competição e
Documento de revisão de tópico preparado
a Propriedade em Transporte Terrestre de Passa-
para o World Bank Urban Transport Strategy
geiros (International Conference on Competition
Review, disponível no site do Departamento de
and Ownership in Land Passenger Transport),
Transportes do Banco Mundial (World Bank
Cidade do Cabo, África do Sul.
48
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Teurnier, P. and B. Mandon-Adolehoume. 1994.
Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
48
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4
TRANSPORTE E
MEIO AMBIENTE URBANO
Em muitos países, o transporte urbano por ruas e avenidas contribui significativamente
para a poluição do ar. A Organização Mundial da Saúde estima que partículas em
suspensão levam mais de meio milhão de pessoas à morte prematura anualmente.
Calcula-se que os custos econômicos da poluição do ar são equivalentes a cerca de 2%
do PIB. A incorporação de temas ambientais em uma estratégia de transporte urbano
exige tanto a identificação dos principais poluentes gerados pelos meios de transporte
(geralmente partículas em suspensão, chumbo e ozônio) como a mobilização de controles
gerenciais técnicos, fiscais e de sistemas sobre os combustíveis e tecnologia veicular,
para reduzir esses poluidores. Freqüentemente, essas ações também contribuirão para
uma desejável redução de emissões dos gases que causam o efeito estufa.
A. DIMENSÃO DO PROBLEMA
levarem à realocação ocupacional ou de localização e à descontinuidade na estrutura urbana;
Nos países em desenvolvimento, a incapacidade
a proteção e a segurança pessoais; e ainda os
da maioria das pessoas menos favorecidas em
problemas mais comumente reconhecidos da
chegar ao trabalho, às escolas e unidades de saú-
poluição sonora e do ar (local, regional e glo-
de é vista como o maior obstáculo à qualidade de
bal). Todos esses problemas precisam ser solu-
vida. Com freqüência, o transporte motorizado é
cionados formalmente, em um trabalho típico
crucial a essa parcela da população. Como para
de avaliação ambiental do projeto.
morarem e trabalharem dependem extremamente
dessa categoria de transporte, os pobres são os
Neste estudo, tratamos de temas relativos à
mais vulneráveis aos seus impactos ambientais
infra-estrutura urbana nos capítulos 2 e 6; dos
adversos. A preservação ambiental deve, portan-
efeitos sociais no 3; e de proteção e segurança
to, ser entendida como elemento essencial no apri-
no 5. No presente capítulo, tratamos apenas das
moramento da qualidade de vida dos menos fa-
diversas formas de poluição, principalmente a
vorecidos, e não como um luxo a ser comprado à
do ar. Nos países em desenvolvimento, estima-
custa de sua mobilidade.
se que, entre meio e um milhão de pessoas
morra anualmente de forma prematura, em de-
Uma estratégia abrangente de transporte e meio
corrência de doenças respiratórias provocadas
ambiente urbano deve contemplar a infra-estru-
pela exposição à poluição do ar urbana. A ex-
tura urbana, incluindo: os imóveis a ser desa-
posição ao chumbo contribui para problemas
propriados, a estrutura urbana, a intrusão visual
comportamentais e dificuldades de aprendiza-
da infra-estrutura, a herança cultural e o tráfego
do em crianças que vivem nas cidades. Esse
existente; os efeitos sociais do transporte, ao
número de mortes é maior do que as ocasiona-
Transporte e meio ambiente urbano
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49
das por acidentes de trânsito, ainda que, por cau-
ses mais industrializados de tomar medidas efeti-
sa da distribuição etária das vítimas, os últimos
vas não contribui para resolver a questão. E a ine-
sejam considerados como elementos redutores
rente natureza de longo prazo dos impactos ne-
da expectativa de vida.
gativos dos gases causadores do efeito estufa serve para fomentar essa atitude.
B. AQUECIMENTO GLOBAL
Encarar o setor de transporte como “um negóAtualmente, é senso comum que estejam ocor-
cio como outro qualquer” oferece poucas pers-
rendo mudanças no clima global. E, ao que pa-
pectivas atenuantes. Os principais componen-
rece, os países mais pobres são levados a sofrer
tes determinantes do nível de emissões de ga-
grande parte da conseqüência dessa alteração,
ses no transporte são: o nível de atividade (em
com custos estimados na faixa de 5% a 9% do
tonelagem ou passageiro por quilômetro roda-
PIB em algumas das economias menos favo-
do), os modais utilizados, o dispêndio de ener-
recidas – muitas vezes maior do que o efeito re-
gia de cada um deles e a mistura de combustí-
1
lativo nas nações industrializadas. Calcula-se
veis que o sistema utiliza. Nos países industri-
que, nos países desenvolvidos, o setor de trans-
alizados, o transporte e o crescimento econô-
porte seja responsável por 25% da emissão de
mico se desenvolveram simultaneamente, a
gases que contribuem para o aquecimento glo-
mudança para o veículo particular e o trans-
bal, mas as cidades do mundo em desenvolvi-
porte aéreo provocaram desequilíbrio entre os
mento emitem apenas metade dessa quantida-
modais, enquanto as alterações na mistura de
de, de acordo com um estudo recente.2 Na pro-
combustíveis tiveram um menor impacto. Um
porção em que aumenta o transporte motoriza-
aumento significativo na eficiência dos com-
do nas economias emergentes, amplia-se a emis-
bustíveis foi fator isolado na redução das emis-
são desses gases. Já a quantidade de emissões
sões de gases. Mesmo assim, o sistema de
aparentemente se estabilizou nos países ricos.
transportes dos países ricos tem ampliado a
O incremento nos países em desenvolvimento
emissão desses gases, ainda que as emissões
se concentra predominantemente nas áreas ur-
em geral tenham se estabilizado. Ao mesmo
banas. Ainda que haja controvérsia acerca da
tempo, o crescimento econômico das econo-
melhor estratégia com relação aos gases respon-
mias emergentes ameaça qualquer efeito ate-
sáveis pelo efeito estufa e a distribuição de res-
nuante decorrente do avanço tecnológico que
ponsabilidades entre países desenvolvidos e em
se tenha conquistado.
desenvolvimento, existe consenso da necessidade de alguma providência em todas as nações.
Reverter esse quadro exige uma combinação de
medidas de curto prazo, com reformas na política
A despeito desse fato, a eliminação dos gases
de transporte, e de longo prazo, com transforma-
possui uma conotação negativa em muitas eco-
ções tecnológicas. A questão é como adotar es-
nomias em desenvolvimento, em que as exigên-
sas políticas. A chave que sugerimos para mudar
cias para limitar suas emissões são entendidas
essa situação é associar iniciativas políticas de
como um impedimento ao direito que esses pa-
redução das emissões dos gases causadores
íses têm de desenvolver serviços e qualidade de
do efeito estufa com metas perceptíveis de re-
vida já experimentados nas nações ricas. A apa-
levância imediata (como considerações a res-
rente indisposição de alguns governos de paí-
peito da poluição local e balanço de pagamentos)
50
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Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
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e tentar desassociar ou pelo menos “flexibilizar” a
Ela deve ser apoiada em incentivos econômicos.
ligação entre o crescimento econômico e as emis-
O consumo de combustíveis fósseis sofre a in-
sões de gases do setor de transporte.3
fluência direta da opção feita, do tamanho do
veículo e da eficiência dessa alternativa e sofre
Utilizamos como ponto de partida a sinergia exis-
influência indireta das decisões de pessoas físi-
tente entre a redução da emissão de gases e os
cas e jurídicas no tipo e na localização da ativi-
interesses ambientais e econômicos locais. En-
dade, bem como no modal de transporte. Assim,
tre esses gases causadores do efeito estufa es-
as emissões de metano vêm em grande parte de
tão o dióxido de carbono (CO2), o metano e o
vazamentos de gasolina, diesel e gás natural,
óxido de nitrogênio (N2O). A proporção de emis-
sendo suscetíveis à influência do incremento na
sões de CO2 é diretamente proporcional à quan-
infra-estrutura de reabastecimento. O maior in-
tidade de combustíveis de carbono consumidos.
centivo à economia de combustível em todas as
Equalizando-se outros elementos, a redução no
suas dimensões é seu custo. A experiência pro-
consumo desse tipo de combustível resultará na
vou ser mais eficiente controlar a poluição por
diminuição, a um só tempo, dos custos econô-
meio de preços ou impostos adequados do que
micos e da poluição ambiental global. É sabido
a simples adoção de regulamentações.5 No ca-
que melhores condições de tráfego reduzem o
pítulo 9, o tema será retomado com mais deta-
consumo de combustíveis por quilômetro per-
lhes, defendendo o ponto de vista de preços de
corrido. No capítulo 6, para atingirmos essa fi-
combustíveis que cubram todos os custos soci-
nalidade, defendemos a gestão do tráfego e as
ais de seu consumo.
medidas restritivas quando abordamos o tráfego em ruas e avenidas, enquanto no capítulo 7,
Infelizmente, nem sempre existe uma sinergia en-
as mesmas providências foram sugeridas para
tre a poluição local e as medidas contra a emis-
melhorar o transporte público. O estímulo aos
são de gases. Aparentemente, a geração atual
meios de locomoção não-motorizados foi apre-
de veículos a diesel é mais danosa à saúde pú-
sentado no capítulo 8. De forma geral, progra-
blica do que aquela dos carros movidos a gaso-
mas de melhoria da qualidade do ar para o trans-
lina. Portanto, apesar de o diesel ser um com-
porte urbano em países em desenvolvimento, a
bustível eficiente do ponto de vista da redução
exemplo do México e do Chile, também conse-
da emissão de gases causadores do efeito estu-
guem efeitos colaterais benéficos na redução
fa, apenas a novíssima geração desse óleo lim-
da emissão de gases que provocam o efeito es-
po desempenharia um papel importante numa
4
tufa. Apesar de o restante deste capítulo se
estratégia de redução. Além disso, as medidas
concentrar prioritariamente na redução da po-
para reduzir a poluição se concentram nas emis-
luição local, a maior parte dele relaciona ainda
sões dos veículos em uso, embora todo o ciclo
as implicações do aquecimento global. Dado
do combustível (do poço à bomba) seja impor-
que os próprios moradores demonstram ter in-
tante para a análise das emissões de gases cau-
teresse imediato por essas formas de interven-
sadores do efeito estufa. As políticas em escala
ção, acredita-se que a ênfase na exploração da
mundial para amenizar a poluição local por meio
sinergia entre as reduções das emissões e as
de hidrodessulfurização (como as medidas to-
questões locais econômicas e ambientais ten-
madas recentemente na América do Norte e na
de a ser uma estratégia mais eficaz.
União Européia para limitar o enxofre na gasolina
Transporte e meio ambiente urbano
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e no diesel ao nível de 10-50 wt ppm ou mais
Medidas tecnológicas para garantir a redução de
baixo) tornam o consumo de energia grada-
gases do efeito estufa dão prioridade à substi-
tivamente maior no processo de refino, aumen-
tuição dos veículos em circulação. O processo
tando a quantidade de gases causadores do efei-
pode levar até 20 anos para os automóveis de
to estufa. Por exemplo, a emissão de N2O au-
passeio e até 30 para os veículos de carga. En-
menta significativamente quando deixam de ser
tretanto, nos países em desenvolvimento, a
ativados os catalisadores para converter
substituição de grande parcela dos veículos em
o NO ou o NO2.
circulação se dá por meio do próprio crescimento, de forma que essas estratégias podem ter
Assim, é necessária uma resposta estratégica
um efeito mais rápido nas emissões por unida-
para solucionar as situações em que a sinergia
de de atividade. Daí, com o aumento no PIB, a
seja frágil ou negativa e em que apareça uma
melhor maneira de obter um declínio nas emis-
substituição dos efeitos locais e globais. Nesse
sões de gases do efeito estufa é pela combina-
contexto, o GEF (Fundo Mundial para o Meio
ção de reformas políticas a curto prazo, com
Ambiente), um fundo de múltiplos doadores ad-
saltos tecnológicos a longo prazo. Partindo do
ministrado pelo Banco Mundial, tem promovido
princípio que a maior parte dos usuários de
o conceito de “cobertura global”. Esse é um pro-
veículos é movida por razões econômicas, é ne-
cedimento no qual as medidas criadas com fi-
cessária uma base forte de sustentação de ins-
nalidades diversas são sujeitas a uma análise
trumentos de taxação e de políticas de preços.
detalhada, de forma a se esgotarem todas as
“Fechar o ciclo”, de forma que as receitas gera-
possibilidades de redução nos gases do efeito
das por maior taxação ou mais encargos de
estufa. Para isso, tenta-se identificar e concen-
veículos ou combustíveis sejam consideradas
trar nas áreas em que as reduções apresentam
uma contribuição ao incremento no setor de
o menor custo de oportunidade. É por meio de
transporte, o que provavelmente é uma condi-
seu Programa Operacional 11 (Operational
ção indispensável para garantir a aceitação das
Program 11), voltado ao transporte, que o cus-
práticas adotadas no âmbito político. Isso será
teio pelo GEF está disponível para novas
discutido mais detalhadamente no capítulo 9.
tecnologias globalmente amigáveis e, dentro de
uma base de custos ampliada, para outras in-
C. RUÍDO E OUTROS INCÔMODOS
tervenções que propiciem linhas promissoras de
redução de emissões.
Nos países em desenvolvimento, o ruído provocado pelo transporte não é tão seriamente consi-
Um antigo financiamento nesse esquema pro-
derado como nas nações ricas. Existem inúme-
move o desenvolvimento de infra-estrutura para
ros estudos dos danos causados pela exposição
uma ciclovia nos arredores de Manila. Além dis-
ao barulho no local de trabalho; eles foram reali-
so, o Banco Mundial criou um “Prototype
zados, em sua maioria, nas fábricas. Os níveis de
Carbon Fund” (Fundo Protótipo de Carbono)
ruído vivenciados nas ruas dos países em desen-
para estimular a transferência internacional de
volvimento, apesar de não serem dos mais agra-
reduções de emissões certificadas no Meca-
dáveis, chegam perto dos limites mais baixos (mas
nismo de Desenvolvimento Limpo, conforme
não os excedem), a partir dos quais o ruído é con-
define o artigo 12 do Protocolo de Kyoto.
siderado um problema de saúde ocupacional. Pes-
52
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quisas de atitude mostram também que a poluição
engenharia. Mas a principal lição dessa experi-
sonora causada pelo transporte urbano não é con-
ência é que esses problemas quase sempre sur-
siderada uma ameaça séria.
gem da coordenação inadequada entre planejamento estratégico, planejamento e projeto de
Também existem outros incômodos. Volumes
investimentos na infra-estrutura de transpor-
pesados de tráfego podem tornar perigosas as
tes e gestão da participação da iniciativa priva-
ruas e avenidas, com os pedestres encontran-
da na infra-estrutura de transportes. Esses fa-
do dificuldades para atravessá-las, o que cau-
tores enfatizam algumas exigências institu-
sa a chamada segregação urbana. Relata-se
cionais que retomaremos no capítulo 10.
que, em Jacarta, os executivos tomam táxis rotineiramente apenas para chegarem com segu-
D. POLUIÇÃO DO AR URBANO
rança ao outro lado das vias mais movimentadas da cidade. Barreiras, passarelas e túneis
De longe, a questão ambiental que mais preo-
podem reduzir os riscos, mas ampliam as se-
cupa com relação ao transporte urbano se refe-
gregações, em particular nos países em que
re à poluição local do ar. Desenvolver uma es-
esses dispositivos aparentemente são cons-
tratégia apropriada com recursos limitados para
truídos e posicionados com o intuito de au-
solucionar o problema demanda uma cuidado-
mentar o fluxo de veículos, em vez de atender
sa identificação das prioridades, tanto na sele-
os pedestres (veja o capítulo 5).
ção de metas quanto de instrumentos.6
Em algumas circunstâncias, as segregações po-
A próxima seção identifica, em primeiro lugar,
dem ser minimizadas pela separação com gra-
os principais poluentes do ar produzidos pelo
dis do tráfego motorizado e do transporte cole-
transporte urbano e avalia o que representa a
tivo da área de circulação dos pedestres. Nas
sua contribuição ao ônus ambiental da cidade.
cidades já consolidadas, a construção de tú-
Com base nesse fator, discutimos os quatro ti-
neis é, via de regra, muito cara (e tecnicamente
pos de instrumentos considerados componen-
difícil em ruas e avenidas com fluxos intensos
tes da estratégia de redução do impacto do
de tráfego, por causa da ventilação), de modo
transporte no meio ambiente urbano.
que vias elevadas constituem-se numa das poucas alternativas viáveis de implantação. Elas
Os dois primeiros são prioritariamente tec-
podem, porém, causar uma significativa
nológicos – providências sobre os veículos e
intrusão visual, além de restringir a dispersão
sobre os combustíveis. As outras duas ferra-
dos poluentes gerados pelo tráfego no nível do
mentas são instrumentos políticos “mais bran-
solo. O sistema elevado de transporte por tri-
dos”, quais sejam a gestão do trânsito e a apli-
lhos confina as vias Silom e Sukhumvit na ci-
cação de instrumentos fiscais, apesar da ne-
dade de Bangcoc, tanto que o governo decidiu
cessidade de apoio tecnológico para uma
evitar a implantação de qualquer sistema eleva-
implementação mais efetiva. Em alguns paí-
do de transporte de massa na área central da
ses, a exemplo do que ocorre no México, as
cidade. Os problemas da segregação de comu-
melhorias no transporte público são obtidas
nidades e da intrusão visual podem ser reduzi-
predominantemente em nome de questões vol-
dos, até certo ponto, com bons projetos de
tadas para o meio ambiente.
Transporte e meio ambiente urbano
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Principais poluentes do ar gerados
pelo transporte e sua importância
nitrogênio (NOx) também provocam alterações na
capacidade pulmonar dos asmáticos, contribuem com a chuva ácida e com a formação de partí-
As emissões veiculares são muito perigosas para
a saúde. Altas concentrações de chumbo na
corrente sangüínea aumentam a incidência de
abortos espontâneos, prejudicam as funções renais, quando houver um elevado nível do elemento no organismo, e aumentam a pressão arterial.
Além disso, o chumbo retarda significativamente o desenvolvimento intelectual das crianças e
afeta de maneira adversa seu comportamento.
O baixo consumo de cálcio nos alimentos, associado a uma grande quantidade de chumbo absorvida e deficiência de ferro, torna crianças mal
nutridas particularmente suscetíveis ao envene-
culas secundárias e são precursores do ozônio
no nível do solo. Veículos movidos a diesel e a
gasolina contribuem para as emissões de NOx. O
ozônio é responsável pelo smog fotoquímico, reduzindo as funções do pulmão em pessoas que
fazem exercícios leves e pesados. O NOx (emitido em quantidades significativas por veículos
movidos a gasolina e a diesel) e os compostos
orgânicos voláteis (VOCs), reativos fotoquimicamente (também resultantes das emissões
dos veículos movidos a gasolina e a diesel), são
os dois principais precursores do ozônio.
namento por chumbo, caso o estômago estiver
vazio. Partículas em suspensão, especialmente
Ainda que todas essas emissões de poluentes
aquelas geradas por emissões veiculares e des-
sejam potencialmente perigosas, sua incidên-
gaste de pneus, predominantemente na ordem
cia e seus impactos na saúde diferem substan-
dos submícrons, conseguem penetrar no apare-
cialmente, tanto entre os poluentes como entre
lho respiratório, provocar problemas nessa parte
as regiões do globo. Estudos feitos nas mega-
do organismo e agravar os efeitos da asma, além
cidades pela Organização Mundial da Saúde
de danificar as funções pulmonares. Há um con-
(OMS), ainda que pouco atualizados, demons-
senso cada vez maior de que a fumaça de diesel
tram que apesar de os níveis aceitáveis para
desempenha um importante papel no risco de
todos os principais poluentes serem comu-
câncer. O monóxido de carbono (CO) inibe a
mente superados, a importância do problema
capacidade sangüínea de levar oxigênio aos ór-
varia bastante. Os excessos de chumbo são
gãos e tecidos. Pessoas com doenças cardía-
muito graves nas localidades em que é utiliza-
cas crônicas podem ter dores no peito quando
da gasolina com esse elemento, mas não em
os níveis de CO são elevados, e, quando estes
outras regiões. Os excessos de CO não são ge-
são altíssimos, reduzem a acuidade visual, a des-
ralmente tão grandes quanto os de substâncias
treza das mãos e a capacidade de aprendizado
finas em partículas, em especial nos países em
e, por fim, podem até matar. Os óxidos de enxofre
que é relativamente baixo o consumo de gaso-
(SOx), emitidos na direta proporção à quantida-
lina em comparação com o do óleo diesel. Ní-
7
de do elemento no combustível, causam altera-
veis elevados do SO2 no ambiente tendem a vir
ções nas funções pulmonares nos asmáticos e
da queima do carvão, de maneira muito mais
tornam mais aparentes os sintomas respiratóri-
significativa do que do setor de transporte. As
os nos indivíduos com maior sensibilidade, além
concentrações de NO2 quase sempre estão abai-
de contribuírem com a chuva ácida e com a for-
xo dos níveis recomendados pela OMS, ainda
mação de partículas secundárias, sendo precur-
que haja uma tendência de alta, assim como
sores do ozônio no nível do solo. Os óxidos de
com o ozônio (Figura 4.1).
54
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Figura 4.1. Visão geral da qualidade do ar ambiente em cidades selecionadas.
Análise subjetiva dos dados de monitoramento (diversos anos durante a década de 1990)
Poluentes
Cidade
CO
NOx
Pb
MPS
SO2
O3
Países da OCDE
Londres
Los Angeles
Nova Iorque
Tóquio
Extremo Oriente
Seul
Pequim
Jacarta
Bangcoc
Manila
Sul da Ásia
Karachi
Bombaim
Delhi
América Latina
Lima
Cidade do México
São Paulo
Buenos Aires
Rio de Janeiro
Europa, Ásia e África Central
Teerã
Cairo
Lagos
Moscou
Poluição baixa
Diretrizes pertinentes da OMS/nacionais normalmente seguidas
(as de curto prazo são desrespeitadas ocasionalmente).
Poluição de leve a moderada
Diretrizes pertinentes da OMS/nacionais desrespeitadas até o
fator dois (em alguns locais, as diretrizes de curto prazo são
regularmente desrespeitadas).
Problema sério
Diretrizes pertinentes da OMS/nacionais desrespeitadas acima
do fator dois.
Dados não disponíveis
Informações não disponíveis sobre concentração de poluentes
no ambiente.
CO = Monóxido de carbono
MPS = Matéria particulada em suspensão
O3 = Ozônio
NOx= Óxidos de nitrogênio
SO2 = Dióxido de enxofre
Pb = Chumbo
Fonte: Os dados deste gráfico foram compilados por Asif Faiz e Surhid Gautam, do Banco Mundial, a partir de diversas
fontes, incluindo relatórios de projetos do Banco, relatórios da URBAIR, WRI World Resources, um estudo de sete cidades
feito para a LAC Clean Air Initiative, relatórios do Indian Central Pollution Board e dados inéditos obtidos por levantamento
direto feito em algumas cidades (São Paulo, Santiago e Bangcoc).
Quando a avaliação do risco da suscetibilidade aos
Quito e Santiago) indicaram que grande parte do
excessos físicos combina com evidências dos im-
prejuízo à saúde vem da exposição a substâncias
pactos na saúde, a partir de análises da dosagem/
em partículas finas (menores que 2,5 micra em
resposta, estudos realizados em algumas localida-
diâmetro aerodinâmico, ou PM2,5) e ao chumbo.
des (como em Bangcoc, Cairo, Cidade do México,
Dependendo das condições topográficas e
Transporte e meio ambiente urbano
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55
meteorológicas, o ozônio pode também provocar
de políticas de transporte alternativas exerce um
problemas graves de saúde, a exemplo do que ocor-
impacto já vivenciado pelas megacidades.
re em Santiago e na Cidade do México.8
O transporte, entretanto, não é a única fonte de
Controle de combustível
poluição do ar. A queima de combustíveis fósseis
Medidas de controle de combustível podem afe-
pela indústria e domicílios – em especial o óleo
tar as características da poluição causada pe-
combustível, a biomassa e o linhito – é uma fonte
los combustíveis existentes, a opção por um
importante de material particulado em suspensão
deles e a quantidade total consumida.
e de dióxido de enxofre, principalmente em regiões de clima temperado, como China e Leste Europeu. Estratégias de redução da poluição para o
setor de transporte precisam ser vistas dentro
deste contexto mais amplo.9 Além disso, o transporte urbano é indendificado como uma área de
Aprimorando a qualidade
do combustível
Para os países clientes do Banco Mundial, a primeira providência no aprimoramento da qualidade dos combustíveis utilizados pelos meios de
ações prioritárias por diversas outras razões.
transporte é abolir o chumbo na gasolina. Esta
O tráfego urbano contribui enormemente para as
prejudiciais emissões de partículas finas, sendo
responsável por 80% a 90% do chumbo atmosférico nas cidades onde ainda é usada gasolina
substância era adicionada para aumentar a
octanagem. Por sua toxicidade, atualmente existe
um movimento para banir o uso do chumbo na
gasolina. Mais de três quartos da gasolina ven-
com este elemento e pela maior parte das emis-
didos no mundo não contêm o produto químico.
sões de CO, além de prestar uma contribuição
Virtualmente, todas as nações desenvolvidas e
decisiva na formação de ozônio no nível do solo.
muitas importantes economias de transição,
Enquanto as grandes fontes estacionárias, quase
como Bangladesh, Brasil, Honduras, Hungria,
sempre distantes das áreas urbanas densamente
Malásia e Tailândia, já eliminaram o chumbo na
povoadas, dispersam poluentes nas camadas
gasolina.11 Mas alguns países muito grandes,
mais altas da atmosfera, os veículos emitem par-
como a Indonésia e quase toda a África
tículas no nível do solo em regiões de grande po-
subsaariana, insistem em utilizá-lo. Na ausência
pulação. Como conseqüência, contribuem para
de outras fontes significativas de chumbo, a eli-
uma maior exposição humana do que demons-
minação dos aditivos que utilizam este produto
10
traria sua participação nas cargas totais emitidas.
químico na gasolina consegue reduzir as suas
Em estudo realizado em seis megacidades, as
concentrações a menos de 0,2 micrograma por
emissões veiculares respondiam por 6% do total
metro cúbico (µg/m≈) e o nível de chumbo no
de emissões em toneladas, mas representavam
sangue a menos de 5 microgramas por decilitro
32% da exposição média da população.
(µg/dl), abaixo, portanto, do limite de 10 µg/dl,
considerado um nível adequado por muitas or-
O setor de transporte urbano passa por rápidas
ganizações de saúde. A estratégia necessária
mudanças e crescimento, o que o torna extre-
precisa apoiar, ao mesmo tempo, a introdução
mamente suscetível a ações positivas e prote-
de uma gasolina sem chumbo e a eliminação do
toras. A compreensão da importância ambiental
combustível que contém esse elemento.
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Além disso, a eliminação desse tipo de aditivo
mar de enxofre no diesel disponível no país é de
da gasolina leva a uma melhora ambiental mais
5.000 wt ppm. Pode haver necessidade de es-
ampla. A disponibilidade de gasolina sem chum-
forços regionais para harmonizar o refino e os
bo disseminada em todo o país é um pré-requi-
padrões de importação, para evitar o mercado
sito para a introdução de conversores catalíticos
negro de diesel com altos níveis de enxofre. As
redutores das emissões de NOX, CO e hidrocar-
políticas de transporte, meio ambiente e energia
bonetos. Consegue-se reduzir a emissão de CO
devem ser articuladas com o devido cuidado.
com a incorporação de elementos oxigenados
na gasolina. Entretanto, é importante que se
Regulamentar a qualidade do combustível não
destaque que a eliminação do chumbo não deve
é suficiente. Em muitos países em desenvolvi-
ser feita isoladamente, uma vez que outros com-
mento, a frota de veículos é dominada por au-
ponentes constitutivos da mistura da gasolina
tomóveis velhos e sem manutenção. Esse fato
usados para incrementar a octanagem também
reduz o custo-benefício da imposição de
oferecem riscos à saúde. A presença excessiva
especificações estritas de combustíveis.13 Além
de benzeno e o total de aromáticos da gasolina
disso, em alguns países, a adulteração é uma
sem chumbo são preocupações em particular.
prática rotineira. Por exemplo, a adição de que-
Podem-se, contudo, por meio do controle da
rosene (mais barato) à gasolina no sul da Ásia,
volatilidade do combustível, do ajuste das opera-
a contaminação cruzada do diesel com óleo
ções de refino e das unidades de processamento,
cru e a adição de chumbo na saída de refinari-
gerenciar esses componentes a custos razoáveis
as e de terminais na Ásia Central e na região
no processo da eliminação do chumbo.
do Cáucaso aumentam as emissões veiculares. A monitoração regular da qualidade do
Enxofre no diesel e na gasolina gera emissões
combustível, juntamente com multas elevadas
de SO2, provoca chuva ácida e contribui para as
pelo descumprimento das normas, poderia ser
emissões de partículas. Ele pode ter seu uso re-
uma maneira mais eficiente de fiscalizar a qua-
duzido através da hidrodessulfurização dos com-
lidade dos combustíveis, ainda que evitar a
bustíveis básicos. Porém, nos países onde o car-
adulteração seja extremamente difícil, a não ser
bono continua a ser muito utilizado como uma
que haja alguma compensação financeira que
das substâncias componentes do combustível
desestimule a prática.
veicular, não faz sentido, economicamente falando, tentar chegar aos padrões de enxofre da
As exigências de qualidade do combustível va-
América do Norte e da União Européia a fim de
riam de lugar para lugar, dependendo de con-
12
mitigar as emissões dos motores a diesel. Ao
dições climáticas, concentrações ambientais,
contrário, a redução dos padrões deve ser posta
características dos veículos em circulação etc.
em prática gradativa e cautelosamente, de acor-
Por exemplo, os padrões chilenos e mexica-
do com as circunstâncias específicas dos paí-
nos são mais restritivos que os de outros paí-
ses. Em alguns casos extremos, os padrões pro-
ses latino-americanos por causa das caracte-
postos de emissões são incompatíveis com os
rísticas peculiares da poluição em Santiago e
combustíveis disponíveis no mercado. Por exem-
na Cidade do México. As nações que possu-
plo, é tecnicamente incoerente insistir em ôni-
em refinarias próprias merecem atenção espe-
bus compatíveis com o Euro 2, quando o pata-
cial, pois os processos de refino se integram.
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Quadro 4.1. Adulteração do combustível na Tailândia
A adulteração da gasolina, muito tributada, com a mistura de querosene altamente subsidiada, causou um
problema sério na Tailândia, no início dos anos 1980. O governo impôs uma série de medidas, incluindo:
* a introdução de pigmento azul no querosene;
* a exigência de que o produto fosse vendido em embalagens de 20 litros; e
* esforços de fiscalização extensivos à polícia.
Mesmo com essas medidas, que causaram um pequeno impacto, as vendas do querosene continuaram
elevadas até que se reestruturassem os impostos sobre o petróleo, em 1986, e os tributos do querosene
subissem entre aquele ano e 1991, para minar o incentivo à iniciativa. Mas prossegue o estímulo para que
se adultere a gasolina com solventes industriais livres de tributos, tornando este um problema interminável.
Fonte: Jitendra Shah, correspondência particular.
Mudar as especificações de um tipo de com-
ou tributos elevados. Em alguns países em de-
bustível pode afetar a qualidade de todos os
senvolvimento, o custo social líquido com a im-
demais e toda a economia da indústria do pe-
portação de combustíveis leves seria menor
tróleo. Na maior parte dos países, os padrões
que os custos resultantes do uso de combus-
de qualidade de combustíveis são estipulados
tíveis manufaturados domesticamente, com
tendo por base a composição do combustível.
especificações menos restritivas. Reformas de
Nos EUA, a combinação da permissão à esco-
base no setor petrolífero, por meio da transfe-
lha da certificação do combustível, baseando-
rência de propriedade do governo para o setor
se nas emissões veiculares, no lugar de uma
privado, associadas com a liberalização do co-
única composição de combustível, deixou o
mércio do petróleo e a introdução da concor-
setor de refino livre para encontrar as soluções
rência, conseguem resultar em um combustí-
de menor custo, satisfazendo os padrões de
vel de melhor qualidade e, como conseqüên-
emissão veicular específicos.
cia, na melhoria da qualidade do ar urbano.
Muitas refinarias em países em desenvolvimen-
Substituindo por combustíveis
mais limpos
to são estatais. Algumas sequer são operadas
de maneira econômica atualmente. A renovação das refinarias, no intuito de aprimorar o mix
Nos países industrializados, prosseguem os tes-
e a qualidade de combustíveis, tende a ser ain-
tes e o desenvolvimento com uma série de com-
da menos viável comercialmente. Sob tais cir-
bustíveis alternativos, considerados mais limpos
cunstâncias, o governo pode resistir em exigir
que os derivados convencionais de petróleo. Para
mudanças na qualidade de combustível ou ape-
serem consideradas substitutas atraentes no
nas tomará essas medidas quando puder man-
mundo em desenvolvimento, as alternativas pre-
ter as proteções à importação com restrições
cisam não apenas solucionar os problemas
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ambientais localmente apreendidos, senão tam-
com combustível com baixos níveis de enxofre e
bém ser economicamente viáveis nos âmbitos es-
equipados com dispositivos para retenção de
pecífico e nacional. É nesse contexto que se deve
partículas com plano de manutenção adequa-
avaliar o potencial de novos combustíveis para o
do. Da mesma forma, ainda que o impacto so-
transporte público nos países emergentes.
bre o aquecimento global de veículos de passeio abastecidos com CNG seja menor que os
O gás natural veicular (CNG) é um combustível
movidos a gasolina (especialmente nas locali-
relativamente limpo.14 O gás natural é abundan-
dades em que o gás natural seria desperdiçado),
te em diversos países em desenvolvimento, a
os carros convertidos para utilizar gás natural
exemplo da Argentina, Bangladesh e Tailândia,
sofrem de um alto potencial de vazamento de
que não possuem outras fontes naturais de com-
metano, gás do efeito estufa. A despeito do fato
bustíveis, sendo esse um elemento de grande
de que bons kits de substituição funcionem de
significância no balanço de pagamentos. Como
maneira eficiente (por exemplo, na Argentina),
o uso exclusivo no transporte do CNG não é tão
muitos não conseguem resultados satisfatórios.
disseminado, a ponto de justificar o desenvolvi-
Comenta-se que, no Rio de Janeiro, a conversão
mento de campos de exploração e a construção
de uma frota de ônibus fabricados pela Mercedes
de infra-estrutura para transporte e distribuição
aumentou a quantidade de quase todas as emis-
de gás, a sua disponibilidade para abastecimen-
sões, exceto de partículas.
to de veículos está intimamente ligada à facilidade de encontrá-lo por meio de redes de distri-
Uma segunda desvantagem se relaciona com a
buição de gás nas cidades. Essa infra-estrutura
sustentabilidade econômica e técnica da tec-
existe em muitas grandes cidades em
nologia nos países em desenvolvimento. Num
Bangladesh, Brasil, Colômbia, Indonésia, Paquis-
relatório, o NYTA afirmou que veículos movi-
tão, Europa Oriental e ex-União Soviética. Alguns
dos a gás natural pagam um bônus de energia
governos editaram leis específicas para o uso do
de 30% a 35% a mais que os que usam óleo
gás natural como combustível em áreas altamen-
diesel. Tecnicamente, de uma frota de 40 cole-
te poluídas (por exemplo, para táxis em Buenos
tivos que utilizam o CNG em Jacarta, metade
Aires e, mais recentemente, para ônibus e todos
estava fora de operação em meados de 2001
os riquixás motorizados e táxis produzidos antes
por problemas de manutenção. Motores que
de 1990 em Nova Delhi).
aceitam dois combustíveis também apresentam
uma série de problemas de confiabilidade, além
Entretanto, são questionáveis os benefícios
de inconvenientes adicionais associados a cus-
ambientais do CNG. Apesar de testes recentes
tos extras. Novamente em Jacarta, por exem-
conduzidos pelo New York Transit Authority
plo, uma frota de coletivos fabricados pela
(NYTA – Departamento de Transporte de Nova
Nissan, que aceitavam dois combustíveis, atu-
Iorque) comprovarem que os ônibus movidos a
almente rodam utilizando apenas um (diesel),
gás natural têm características de emissões de
por razões de ordem técnica.
poluentes melhores que os movidos a diesel
comum, suas vantagens são significativamente
A equação econômica do CNG é complexa. Como
menores ou mesmo inexistentes se compara-
a escolha do combustível em geral recai sobre o
das com coletivos movidos a diesel rodando
negócio ou sobre o indivíduo, os fatores cruciais
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são, no final das contas, o custo e a conveniência
gem são mais fáceis que as do CNG17 e, apesar de
do gás natural em comparação com as outras al-
o número de octanas do GLP não ser tão alto quan-
ternativas. Com relação ao tema combustível, o
to o do gás natural, possui excelentes característi-
IPPC (Controle Integrado da Prevenção da Polui-
cas anticoque, permitindo que veículos movidos
ção) estimou que o custo de produção do CNG
exclusivamente a propano sejam beneficiados com
equivalente à gasolina na refinaria situa-se entre
motores com taxas de compressão um pouco mais
70% e 90% das despesas da gasolina ou do die-
altas que quando o combustível é a gasolina. A
sel, de forma que, conforme a diferença nos gas-
quantidade limitada de hidrocarbonetos altamen-
tos de distribuição e arma-zenamento, o preço na
te reativos e o baixo conteúdo de enxofre do GLP,
bomba (descontando impostos) poderia ser mui-
em comparação com a gasolina ou o diesel, são
to parecido. Portanto, o custo real do recurso de-
algumas das excelentes características ambientais
pende muito da disponibilidade local do combus-
desse tipo de gás, apesar de conter alcanos reativos
15
tível e da densidade da rede de distribuição. Com
fotoquimicamente. Triciclos movidos a GLP po-
relação ao tema veículos, há gastos extras asso-
dem ser encontrados à venda em Bangcoc, substi-
ciados com o motor a CNG (ou com a sua conver-
tuindo de maneira eficaz os antigos tuk-tuks, mo-
são), com o sistema de controle e com os tanques
vidos a gasolina e com motor de dois tempos.
de combustível. Juntos, esses fatores aumentam
o custo de um modelo básico de veículo (quer
Os principais problemas, ao se introduzir o GLP
seja um ônibus ou automóvel de passeio) em até
no sistema de transporte, estão relacionados com
cerca de 30%. O fator conveniência também deve
as fontes de fornecimento e distribuição. Diver-
ser levado em conta, pois os automóveis movi-
sos países importam GLP em grandes quantida-
dos a gás natural perdem na instalação dos tan-
des. Índia, Paquistão e Sri Lanka, por exemplo,
ques um espaço significativo para bagagem e pas-
importam de 30% a 40% de sua demanda. No
sageiros; nas regiões de pouca oferta do produto,
âmbito da distribuição, o GLP é armazenado sob
o reabastecimento pode se tornar uma busca inú-
pressão tanto no veículo quanto nos tanques de
til, fazendo que o motorista perca seu tempo e a
reabastecimento. Para efetuar a transferência do
autonomia do veículo caia mais de 50%, dobran-
líquido pressurizado dos tanques para o veículo
do a freqüência de reabastecimento. Consideran-
e assegurar que não haja escape durante o pro-
do-se todos esses fatores, é evidente que, exceto
cesso, é necessário equipamento especial de
alguns veículos com alta quilometragem, a dife-
reabastecimento. Assim como o CNG, os inves-
rença no preço da bomba precisaria ser de cerca
timentos exigidos em distribuição e postos de
de 50% do custo de produção dos combustíveis
reabastecimento de GLP ainda não foram feitos
líquidos, para fazer do gás uma alternativa atra-
na maior parte dos países em desenvolvimento;
ente aos usuários. Portanto, para que se tornasse
a necessidade dessas instalações permanece um
mais que um mero combustível para atender a
entrave ao uso disseminado do GLP.
16
alguns nichos, talvez fosse necessário um grande incentivo fiscal.
Etanol/Metanol. Dois combustíveis biológicos
(isto é, sem o uso substancial de combustível fóssil
O gás liquefeito de petróleo (GLP) consiste numa
na extração e processamento) que significariam
mistura de hidrocarbonetos leves, principalmente
redução real nas emissões de gases que provo-
propano e butano. Sua distribuição e armazena-
cam o efeito estufa. Ambos, porém, possuem cus-
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tos não-competitivos se comparados com a ga-
indireta, a exemplo de alguns ônibus, vans e car-
solina ou o diesel. O único esforço de longo pra-
ros. Em Catmandu, está em andamento um pro-
zo na promoção dos biocombustíveis para o uso
grama de triciclos elétricos. Apesar de esses mo-
do transporte nos países em desenvolvimento, o
delos terem menor impacto ambiental, o impacto
programa de uso de etanol à base de cana-de-
em todo o processo depende de como a eletrici-
açúcar no Brasil foi uma alternativa atraente quan-
dade é gerada e estocada e dos problemas relaci-
do os preços do petróleo estavam em alta, mas
onados com o descarte das baterias vencidas.
perdeu grande parte de seu potencial de atração,
Qualquer que seja o equilíbrio ambiental, para o
e o atual mercado de automóveis no país é quase
mercado os fatores econômicos, em termos de
exclusivamente formado por modelos movidos a
custos e conveniência, são determinantes na ado-
gasolina. De qualquer forma, inúmeros especia-
ção de transportes movidos a eletricidade, assim
listas afirmam que apenas o álcool produzido a
como ocorre com os demais combustíveis. Atu-
partir da celulose pode efetivamente representar
almente, a economia de veículos elétricos está
uma redução de gases do efeito estufa.
longe de ser a mais vantajosa.18
Veículos elétricos. Veículos elétricos sobre
A tecnologia utilizada nas baterias é um ponto
pneus são silenciosos e não causam poluição,
crucial para a viabilidade econômica dos veículos
possuindo atrativos óbvios para serem usados
movidos a eletricidade. Da forma com que são uti-
nas cidades, quer energizados diretamente, como
lizadas atualmente em carros elétricos, as baterias
no caso de trens elétricos e trólebus, ou de forma
de chumbo-ácido levam de seis a dez horas de
Quadro 4.2. Triciclos elétricos em Catmandu
Em 1993, diante da poluição do ar crescente em Catmandu, o governo do Nepal suspendeu a venda dos
veículos de três rodas a diesel recém-importados da Índia. Naquele ano, a prefeitura da cidade convidou
o Global Resources Institute, de origem norte-americana, para projetar um automóvel de três rodas
movido a eletricidade. O projeto-piloto, conhecido como “safa tempo” foi posto nas ruas em setembro de
1993 e o apoio da USAID se estendeu para que fossem comprados oito veículos, promover o sistema e
instalar a mecânica de trens. Quando o custeio do AID acabou em 1996, duas empresas locais começaram
a montar veículos de serviço e operacionais, postos à venda por US$ 6.000. Em setembro de 1999, o
governo finalmente tirou de circulação todos os triciclos a diesel que ainda rodavam, e, no final de maio
de 2000, a cidade tinha quase 500 triciclos movidos a bateria, capazes de levar até 12 passageiros.
Essa é a maior frota mundial de veículos usados no transporte coletivo. O futuro é incerto, entretanto. Em
maio de 2000, o governo aprovou a importação de 350 vans com 15 lugares, gozando dos mesmos
encargos preferenciais acertados para os veículos elétricos. Um ano depois, a decisão foi de proibir os
registros novos ou a transferência de todos os triciclos, inclusive safa tempos, ainda que foi obrigado a
voltar atrás na questão pelas pressões dos proprietários.
Fonte: The Wall Street Journal Europe. 30 de maio de 2000.
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carga lenta, emitem hidrogênio quando recar-
Célula-combustível de hidrogênio. Eis uma
regadas (o que exige instalações de recarregamento
tecnologia que pode ser considerada de ponta,
internas ventiladas) e ainda possuem uma autono-
pelo menos para veículos urbanos de carga pe-
mia bastante limitada. Outros tipos de baterias ain-
sada. Ônibus movidos a célula-combustível vêm
da estão em desenvolvimento, e esforços consi-
sendo utilizados em projetos-piloto, inclusive em
deráveis vêm sendo direcionados para motores
um custeado pelo PNUD – Programa das Na-
híbridos a combustão interna e a eletricidade, em
ções Unidas para o Desenvolvimento. O desem-
vez de veículos simplesmente elétricos. A econo-
penho ambiental desse tipo de veículo – depen-
mia desse tipo de veículo depende também do pre-
dendo da fonte de hidrogênio – consegue ultra-
ço da energia elétrica. Em muitos países em desen-
passar o dos motores a gás natural ou a óleo
volvimento, o setor elétrico está passando por uma
diesel melhorado, com custo operacional esti-
reforma e reestruturação. É necessário avaliar a vi-
mado menor que o destes últimos. É possível
abilidade, a longo prazo, de veículos elétricos, do
que, em uns 10 anos, possamos ver esses veí-
ponto de vista da composição de preços da ener-
culos em frotas urbanas (aplicações em ônibus
gia elétrica baseados nos indicadores do mercado.
e carga e descarga nas cidades), nos países com
Observando a situação atual da tecnologia, não se
economias industrializadas. Nos países em de-
espera uma aplicação disseminada de veículos elé-
senvolvimento, entretanto, é pouco provável que
tricos, porém, com uma intervenção governamen-
tenham aplicação a curto prazo.
tal bem calculada, esse tipo de veículo pode desempenhar um papel útil, embora restrito, em cor-
Influência no consumo de combustível
redores de tráfego muito poluídos. Além disso, os
benefícios no efeito estufa, causados por veículos
Nos países industrializados, a evolução tec-
elétricos, dependem em essência de uma comple-
nológica da eficiência dos motores teve uma ten-
ta análise do ciclo produtivo dos veículos e de seus
dência a diminuir a poluição em âmbito local e
insumos, pois, se a eletricidade for produzida a
global entre a década de 1970 e a primeira meta-
partir das fontes atuais (carvão, petróleo ou gás),
de dos anos 1980, apesar de essas reduções sig-
inexistem benefícios se comparados com motores
nificativas no consumo de combustível terem per-
de combustão interna de pequenas dimensões.
dido a importância nos EUA, por conta do aumento nas dimensões dos veículos. As possibilidades
Os veículos híbridos movidos a diesel e eletrici-
de melhoria na economia de combustível em no-
dade estão sendo desenvolvidos com algum su-
vos veículos surgem das reduções nas suas di-
cesso e testados nos países industrializados, com
mensões ou pesos, na introdução da injeção direta
financiamento do GEF – Fundo Mundial para o
de combustível, na tecnologia de queima limpa,
Meio Ambiente. Têm custos semelhantes aos dos
nas medidas para aumentar a participação do óleo
veículos mais pesados movidos a gás natural.
diesel (o que pode afetar de maneira adversa a po-
Utilizando motores a diesel, operados com uma
luição local), nos sistemas melhorados de trans-
carga constante, a fim de manter a energia das
missão nos motores e no uso de veículos híbridos.
baterias para demandas de pico e em áreas sensí-
As normas de consumo, como os padrões CAFE
veis, podem gerar uma economia de energia da
(corporate average fuel efficiency – média
ordem de 30%, se comparados com veículos con-
corporativa da eficiência do combustível), impos-
vencionais a diesel.
tos pelo governo norte-americano, e os regula-
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mentos recentemente acertados entre a ACEA e a
alternativas. O gás natural demanda pesados
Comissão Européia vêm tentando abrir um cami-
investimentos em produção, infra-estrutura de
nho de progresso tecnológico nesse rumo.19
distribuição e nos veículos, com retorno econômico depois de um período relativamente ex-
Nos países em desenvolvimento, a economia de
tenso. O custo adicional de limpeza no desem-
combustível é afetada pelo que ocorre nas nações
penho do óleo diesel é bem menor. Excetuan-
industrializadas, pela disponibilidade e pelo custo
do-se as poucas cidades que já contam com
de importação de veículos usados. Eles também
uma infra-estrutura para o gás natural veicular,
enfrentam problemas peculiares. A economia de
é mais sensato, como estratégia provisória, fa-
combustível é, com freqüência, reduzida, devido à
zer com que os veículos a diesel atualmente em
precária manutenção de veículos, adulteração dos
circulação rodem com motores regulados, re-
combustíveis e vários outros fatores. Utilizar ga-
duzir gradualmente a quantidade de enxofre
solina com uma quantidade de octanas abaixo do
nesse tipo de óleo e lançar tecnologias mais
nível recomendado pelos fabricantes de automó-
limpas para veículos movidos a diesel, enquanto
veis – quer seja porque gasolina com octanagem
se aguarda que os custos de células–combus-
mais baixa (por exemplo, 80 octanas) pode ser fa-
tíveis fiquem mais acessíveis.20
cilmente encontrada e é mais barata, ou porque o
combustível é misturado ao querosene – consegue reduzir a economia de combustível e ocasio-
Política veicular
nar emissões mais elevadas, além de causar
Questões ambientais veiculares podem ser divi-
desregulagens e até avarias no motor. Por essa
didas nas relativas à melhora da tecnologia de
razão, a política de economia de combustível nos
novos veículos, nas ligadas à substituição da fro-
países em desenvolvimento deve ser tratada sob
ta existente por tecnologia favorável ao meio am-
um foco completamente diferente.
biente, particularmente com relação a motocicletas, e nas associadas ao uso da frota de veículos
O escopo do aprimoramento na economia de com-
em circulação. Embora sejam discutidos em se-
bustível é maior nos países em que uma boa parte
parado neste estudo, na prática, veículos e com-
dos veículos têm motores de baixa compressão.
bustíveis devem ser considerados em conjunto.
Nos Estados recém-independentes da antiga
União Soviética, muitos deles rodam com gasolina com uma quantidade de octanas (MON) da ordem de 72. A longo prazo, aumentar a octanagem
e a taxa de compressão dos motores resultaria em
economia de combustível e em redução de emissões de gases do efeito estufa.
Uma estratégia por etapas
para combustíveis
Melhorando a tecnologia veicular
Progressos consideráveis foram obtidos no desenvolvimento de veículos, no que diz respeito à
redução de emissões, respondendo às fortes demandas por menores emissões veiculares.
Conversores catalíticos de três vias, eficientemente operados, podem reduzir as emissões de
CO e hidrocarbonetos de veículos a gasolina em
até 95% e do NOx em mais de 75%. Da mesma
A tecnologia de combustível, em fase de de-
forma, os veículos a diesel com tecnologia de
senvolvimento, poderá desempenhar um papel
ponta, utilizando dispositivos para filtrar partícu-
significativo no pensamento estratégico sobre
las e óleo diesel com níveis baixíssimos de enxo-
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fre, conseguem ser quase tão limpos quanto os
transição, a fim de evitar o abastecimento ina-
motores movidos a gás natural. Nos países muito
dequado;22 (c) um nível razoavelmente baixo
pobres, essas tecnologias avançadas não apre-
de enxofre na gasolina, de preferência, abaixo
sentam, num futuro próximo, tendências de ofe-
de 500 partes por milhão por peso (wt ppm);
recer soluções com uma boa relação custo–be-
(d) especificação dos níveis do desempenho
nefício, mas a sua existência destaca um ponto
das emissões e do período de tempo em que o
importante que se deve ter em mente ao formular
sistema de catalisadores deve atingir tais ní-
políticas de incentivo – de que nem todos os veí-
veis, e (e) inspeções e manutenções efetivas a
culos movidos a diesel são parecidos.
fim de assegurar que os conversores possam
funcionar apropriadamente. Se essas condi-
Os Estados Unidos, a União Européia e o Japão
ções não puderem ser satisfeitas, os benefíci-
lideram o estabelecimento de padrões de redução
os obtidos podem não justificar os custos as-
de emissões e as especificações de combustíveis.
sociados à instalação.23 Mesmo nos lugares em
Esses países buscam a melhor tecnologia dispo-
que é considerado viável o uso de conversores
nível para reduzir ainda mais as emissões de novos
catalíticos, os governos precisam considerar a
veículos. Medidas de controle incluem uma com-
especificação dos níveis de emissões para os
binação de redução efetiva de enxofre no diesel e
novos veículos em vez de simplesmente tor-
na gasolina, para ampliar a vida útil dos catalisadores
nar obrigatório o uso dos conversores
e para possibilitar novas tecnologias de redução
catalíticos. Em geral, instalar conversores
de NOx21 e de emissões de partículas, providênci-
catalíticos nos veículos em circulação não re-
as para controlar as emissões na bomba (por
sulta em custo-benefício razoável.
exemplo, dispositivos de filtragem e regeneração
de partículas em motores a diesel), tecnologias
Opções por motocicletas
emergentes como motores a óleo diesel de inje-
As motocicletas representam, aproximadamente,
ção direta e o uso de combustíveis alternativos
metade da frota de veículos em muitas cidades
para veículos de emissão baixíssima ou zero (como
asiáticas (até 75% em algumas delas). Em inúme-
é obrigatório no estado da Califórnia, EUA). Ape-
ras localidades, essa categoria de veículo oferece
sar de o mundo todo provavelmente adotar esses
uma velocidade e uma flexibilidade de locomoção
padrões e tecnologias num futuro próximo, nos
substancialmente maiores do que os serviços de
países em desenvolvimento a questão é como
ônibus inadequados e sujeitos a congestiona-
implantar essas medidas em etapas com a me-
mentos, apesar dos custos relativamente compa-
lhor relação custo-benefício.
ráveis de ambos. Em Taiwan (China), a taxa de
motorização chega a 0,55 motocicleta per capita.
Encorajar o uso de conversores catalíticos nos
A maioria das motocicletas e triciclos motoriza-
países em desenvolvimento depende das se-
dos da Ásia possui motor de dois tempos, prefe-
guintes condições para seu efetivo funciona-
ridos por terem um custo mais baixo do que os de
mento: (a) a ampla disponibilidade de gasolina
quatro tempos, ainda que hoje em dia esse custo
sem chumbo e, de preferência, a completa re-
esteja se igualando, além da maior potência (rela-
tirada do elemento no combustível, para elimi-
ção peso-potência, arranque e torque mais eleva-
nar as chances de abastecimento inadequado;
dos e menor regime de giros), adequada a seu
(b) taxação diferenciada durante o período de
uso, e manutenção mais simples.
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Infelizmente, os motores convencionais de
Pode-se aprimorar na fonte a tecnologia básica
dois tempos são muito danosos ao meio am-
de dois tempos pelo desenvolvimento de redu-
biente devido à sua tecnologia característica
ção de emissões, incluindo os recursos de con-
de combustão, sua manutenção deficiente e
trole eletrônico da medição de combustível e
partida a frio mal desenvolvida; e ainda pelo
de exaustão, ou por tratamento posterior.26 Mo-
uso freqüente e excessivo de lubrificantes não
tores de dois tempos fabricados na Índia, por
especificados para esse tipo de motor.24 Em
exemplo, para satisfazerem as normas de emis-
Delhi, Índia, por exemplo, estima-se que 45%
são de 2000, emitem uma parcela muito peque-
das emissões de partículas e dois terços das
na de partículas. Infelizmente, a durabilidade de
emissões de hidrocarbonetos não queimados
sistemas catalisadores e de ar secundário é li-
venham dos veículos de duas e três rodas
mitada por causa da alta concentração de
equipados com motores de dois tempos. Ape-
hidrocarbonetos no gás expelido.27 A substituição
sar do problema, nenhum país lançou padrões
pela tecnologia melhorada é relativamente cara e
de partículas para motocicletas e triciclos, em
ineficiente para essas categorias de veículos pe-
grande parte porque inexiste uma metodologia
quenos.28 Portanto, é aconselhável que os gover-
comprovada para medição de gotículas de
nos especifiquem os níveis de emissão e adotem
óleo (ainda que possam ser usadas as nor-
políticas que assegurem a substituição prematu-
mas utilizadas para fumaça como base para o
ra dos principais poluidores, em vez de exigir os
caso de motores de dois tempos).
conversores catalíticos como única medida. A receita é adotar motores de quatro tempos.
Entretanto, está se alterando o equilíbrio da vantagem entre as tecnologias de dois e quatro tempos.
A nova tecnologia, entretanto, não soluciona o
A diferença nos custos rapidamente vem se elimi-
problema da alta idade média e baixa taxa de
25
nando. Levando-se em consideração as diferen-
substituição dos veículos atualmente em circu-
ças na economia de combustível e os preços me-
lação. Para esses veículos, as emissões nas vias
nores do óleo de cárter em comparação com o 2T,
são muito maiores do que os níveis de teste,
os custos anuais de propriedade e manutenção de
devido a práticas inadequadas de operação e ma-
um veículo equipado com um motor de quatro tem-
nutenção. Estima-se que eles emitam mais de
pos podem ser mais baixos do que os de dois tem-
dez vezes a quantidade de partículas finas do
pos. Além disso, a decisão tomada por um dos
que um carro moderno e um pouco menos do
maiores mercados, Taiwan, de impor padrões
que um caminhão leve movido a diesel.29 Em
ambientais restringentes sobre as motocicletas
alguns países, como Bangladesh, é usada gasoli-
equipadas com motores de dois tempos a partir de
na de baixa octanagem (80 RON, comparada com
2004, tende a alterar as economias de escala na
o mínimo recomendado de 87 RON) e, com fre-
produção, em favor dos motores de quatro tem-
qüência, o combustível é adulterado pela adição
pos e de concentrar os futuros desenvolvimentos
de querosene mais barato, o que ocasiona o mau
técnicos em sua tecnologia. Por exemplo, as
funcionamento do motor. Também é comum a
montadoras japonesas aparentemente concentram
proporção de lubrificante na mistura de com-
suas estratégias de vendas nos modelos de quatro
bustível ser de duas a três vezes acima do nível
tempos, mesmo nas localidades em que são legal-
recomendado, embora essa prática aumente o
mente permitidos os motores de dois tempos.
custo e reduza o desempenho. No entanto, ten-
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do em vista a preferência por motores de dois
São recomendáveis a revisão permanente e as
tempos, a substituição obrigatória da frota exis-
restrições progressivas impostas aos padrões
tente tende a ser politicamente difícil. A elimina-
para novas motocicletas, de acordo com as pos-
ção gradual deve ser obtida por taxas de licen-
sibilidades tecnológicas. Esse processo seria
ciamento diferenciadas, de acordo com a tecno-
aprimorado se o governo anunciasse metas de
logia e localização, no intuito de deslocar os veí-
longo prazo em relação às normas de qualidade
culos mais poluidores para as áreas rurais, onde é
do combustível e emissão veicular.
menor a concentração de poluentes. É necessário que se busque o mesmo efeito pela recusa do
É possível melhorar o desempenho dos motores
licenciamento dos maiores emissores de
de dois tempos pela introdução de patamares
poluentes nas cidades ou pela limitação de uma
mínimos de octanas na gasolina (87 RON), pela
idade máxima permitida aos veículos.
imposição legal de normas adequadas de óleo,
pelo lançamento no mercado de combustível pré-
Também auxiliam os subsídios oferecidos no
misturado, pela implantação de uma manuten-
descarte e em programas de troca com vanta-
ção e fiscalização sistemáticas e pela oferta de
gens ambientais. Para os veículos que utilizam
incentivos para a conversão dos triciclos para
motores de dois tempos ainda em uso, o primei-
combustíveis limpos.
ro passo é estabelecer um padrão adequado de
lubrificantes. Pode-se facilitar a manutenção das
Por fim, é preciso eliminar os maiores poluidores
misturas recomendadas (2% de óleo nas moto-
por meio de um programa que inclua a identifi-
cicletas e 3% nos triciclos) pela venda de com-
cação e teste das principais categorias polui-
bustíveis pré-misturados. A educação dos mo-
doras, seguido de melhorias nos padrões ou na
toristas também é uma ação importante (Quadro
arrematação de veículos não-conformes em lei-
4.3). Uma boa fiscalização e manutenção são po-
lão, na introdução de incentivos tributários para
derosos instrumentos.30
os que poluem menos nas áreas urbanas e na
redução dos impostos de importação para os
As evidências, portanto, sugerem haver uma sé-
veículos e peças ecologicamente corretos.
rie de aspectos a considerar numa estratégia para
solução dos problemas das motocicletas.
Utilizando a frota existente de veículos
As emissões não estão uniformemente distribuí-
A base de informação para políticas precisa ser
das pela frota de veículos. Uma fração de carros
aprimorada, pela medição sistemática da quali-
velhos e sem manutenção é geralmente respon-
dade do ar, pela introdução de padrões de emis-
sável por uma parcela desproporcional-mente alta
são de partículas para os motores novos de dois
da poluição gerada por todo o setor de transpor-
tempos, pelas campanhas de informação pú-
tes. Se esses “grandes poluidores” (em geral, ve-
blica sobre a mistura de combustíveis e manu-
ículos comerciais e os utilizados no transporte
tenção veicular, pela identificação de
público, incluindo, em algumas localidades, táxis
tecnologias de substituição com boa relação
de duas e três rodas equipados com motores de
custo-benefício e pelo estabelecimento de um
dois tempos) puderem ser reparados ou mesmo
garantido compromisso institucional (polícia,
eliminados, consegue-se uma redução conside-
órgãos de fiscalização etc).
rável na poluição a um custo relativamente baixo.
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Quadro 4.3. Os benefícios da informação: lubrificando motores de dois tempos
É uma falácia comumente disseminada que, se já é bom colocar um pouco de óleo no motor, quanto mais,
melhor. Em Dhaka, Bangladesh, muitos motoristas de triciclos com motores de dois tempos utilizam óleo
exclusivamente mineral em vez do óleo 2T recomendado. Uma vez que essa prática oferece menos
lubrificação que o necessário, eles tendem a utilizar uma mistura de 8% ou até mesmo de 12%, em
comparação com os 3% recomendados para o óleo 2T. Dado o fato de que, em junho de 2000, esse óleo
custava o dobro do tipo mineral, seguir a recomendação representaria uma economia real de 25% a 40%
nos custos do óleo, além de reduzir o desgaste no motor e as suas emissões. Mas os maus hábitos estão
consolidados por gerações de taxistas de triciclos e mecânicos. Para contornar essa desinformação,
foram realizadas no ano de 2000, sessões de treinamento para mecânicos e taxistas dentro do Programa
de Assistência do Setor Energético. Da mesma forma, no Paquistão, panfletos com informações básicas
sobre combustíveis e lubrificantes foram distribuídos pelo Instituto de Desenvolvimento de Hidrocarbonetos.
Fonte: Masami Kojima, Banco Mundial.
A implementação desse projeto, contudo, não é
ada. Os veículos sem manutenção são grandes
nada fácil. Para ter uma relação custo-benefício
emissores e responsáveis por uma participação
vantajosa, qualquer projeto, cuja meta seja os
desproporcional do total de emissões veiculares.
grandes poluidores, precisa identificar quais são
Segundo dados coletados na Índia entre novem-
esses veículos com alta quilometragem anual
bro e dezembro de 1999, durante uma série de
(VKT – vehicle kilometers traveled) em áreas den-
“oficinas” de inspeção e manutenção em veículos
samente povoadas. Veículos velhos, em condi-
motorizados de duas rodas, reparos menores nos
ções lamentáveis, são sérios candidatos à apo-
automotores aumentaram a economia de com-
sentadoria. Aqueles que poluem bastante, mas
bustível, na média, em 17% e reduziram as emis-
ainda têm boa manutenção, devem ser inseridos
sões em 44%. Um programa de I/M bem desen-
em programas de reparos ou substituição de
volvido e honesto consegue reforçar bem a fisca-
peças que visem a uma tecnologia veicular mais
lização dos padrões de emissões.
avançada. Um fator complicador da questão é que,
em algumas cidades, a exemplo do Cairo, a pro-
Não é simples a introdução de programas efeti-
porção dos grandes poluidores velhos pode ser
vos de I/M. Por exemplo, experiências recentes
tão alta que tê-los como meta signifique uma
em Wuhan, China, provaram, em testes realiza-
quantidade muito grande de veículos.
dos em acostamentos, que 93% da frota estavam fora dos padrões, ainda que 97% dos veí-
Aplicando padrões ambientais
culos testados no posto de I/M tivessem sido
aprovados pelos mesmos testes.31 Assim, é pro-
Programas de inspeção e manutenção (I/M)
missor o uso mais amplo de equipamentos para
Os padrões e tecnologias de emissões veiculares
testes no local, capazes de diagnosticar os prin-
não são eficientes sem uma manutenção apropri-
cipais problemas em qualquer tipo veículo, e de
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postos de inspeção e manutenção fixos para
carte ou sucateamento de veículos conseguem
análises mais detalhadas e monitoramento dos
encorajar o fenômeno e até possibilitar a identifi-
automóveis identificados, no sentido de encon-
cação dos principais poluidores que rodam mui-
trar respostas significativas ao problema da
tos quilômetros por ano e com uma razoável vida
poluição. Um sistema adequado de multas e dos
econômica pela frente. É preciso, entretanto, to-
controles sobre sua aplicação poderia custear
mar cuidado considerável quando se desenvol-
o sistema por si só. Com relação aos testes re-
vem esses projetos. Utilizar a idade como
alizados à beira das ruas e avenidas, a experi-
parâmetro de altas emissões nem sempre iden-
ência em diversas partes do mundo sugere que
tifica os casos mais graves. Se o programa for
um sistema de inspeção e manutenção, basea-
direcionado para a poluição urbana, é necessá-
do na alta capacidade de centros apenas de ins-
rio evitar a migração de veículos antigos para fora
peção com medição computadorizada das emis-
da cidade, para tirar vantagem da aposentado-
sões, a fim de reduzir as falcatruas e a corrupção,
ria. Na Europa, exemplo que pode ser relevante
a exemplo do que ocorreu na Cidade do Méxi-
para alguns dos países emergentes mais ricos,
co, tende a ser mais eficiente do que um esque-
existem indícios de que, uma vez que os maio-
ma descentralizado em que uma grande quan-
res poluidores pertencem às famílias menos
tidade de oficinas particulares participa do pro-
favorecidas que, com freqüência, não têm con-
cesso. Quando se impõem controles apropria-
dições de comprar veículos muito mais novos, é
dos no setor privado, este pode ser um parceiro
mais fácil conseguir dinheiro para programas de
importante em programas de inspeção e manu-
renovação do que para a substituição.33 Talvez
tenção que funcionem (Quadro 4.4).
seja possível, até mesmo nas áreas mais poluídas, empregar verba em programas de descarte,
A razão que, em geral, se alega para uma falta
para promover a divisão modal.34
de manutenção adequada é para que se evitem
gastos considerados dispensáveis. Existem,
Em muitos países em desenvolvimento, em parti-
contudo, certas práticas de manutenção que
cular naqueles em que as emissões de partículas
efetivamente produzem economia de custos.
são a principal preocupação, os veículos comer-
Um exemplo do que dizemos é o uso do tipo e
ciais são os responsáveis por grande parte da
da quantidade corretos de lubrificante nos mo-
poluição do ar urbano. Algumas localidades fo-
tores de dois tempos, cuja utilização é comum
ram muito bem-sucedidas ao estimularem a troca
no Sul Asiático (Quadro 4.3). Campanhas dis-
desses veículos. A Hungria, por exemplo, ofere-
seminadas de educação pública precisam ser
ceu pesados incentivos em dinheiro para a subs-
efetuadas para promover práticas com, no míni-
tituição dos velhos utilitários, por novos que sa-
mo, uma boa relação custo-benefício.
tisfizessem os padrões mais recentes de emissões (os valores eram de US$ 3.600 em dólares
Programas de descarte
de 1997 na substituição de um ônibus). No início
da década de 1990, o Chile combinou os incenti-
Quando se controlam efetivamente os padrões
vos fiscais com o tratamento preferencial dado
de emissões, o custo de manter um veículo ve-
aos veículos ambientalmente corretos em abertu-
lho cresce, tornando mais atraente a renovação
ras de concorrências, a fim de retirar os ônibus
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da frota. Programas de aposentadoria e de des-
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mais poluentes da frota de transporte urbano.
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Quadro 4.4. Fiscalização de veículos feita pelo setor privado na Cidade do México
Em 1998 foram introduzidos os testes obrigatórios de emissões veiculares na Cidade do México. No
início a pesquisa era feita em centros governamentais exclusivamente para testes e também em oficinas
particulares, que além de conduzir testes efetuavam consertos. Apesar de o setor privado mexicano
realizar esses testes de maneira mais econômica, estimava-se que 50% dos veículos obtinham
certificações falsas. Limitou-se, assim, a quantidade de centros privados de testes, que passaram a
conduzir apenas testes, sem oferecer a certificação. Dessa forma, a experiência no México demonstra
que um sistema efetivo de testes deve avaliar os níveis de emissões de forma precisa e emitir e fiscalizar
os certificados de maneira honesta. Para conseguir essa meta, é necessário que:
• a estrutura legal apóie as sanções que sejam aplicadas pela falha em realizar os protocolos de
testes corretamente;
• os postos de testes se sujeitem à fiscalização por órgãos independentes e que as sanções sejam
aplicadas apropriadamente;
• os consertos devam ser separados dos testes;
• seja simples a fiscalização dos certificados concedidos;
• exista uma fiscalização eficiente (por exemplo, a polícia de trânsito) que assegure uma pequena
probabilidade de evasão pelos proprietários de veículos;
• as multas por não apresentar certificados de testes não compensem a evasão;
• a tecnologia de testes consiga excluir a possibilidade de “ajustes” temporários para serem
aprovados por esses testes;
• a quantidade de centros autorizados não seja muito grande, a fim de evitar que as oficinas entrem
nesse mercado apenas para aumentar seu faturamento;
• todos os centros de testes se sujeitem a uma rigorosa implantação de protocolos e fiscalização de
seus procedimentos.
Fonte: Banco Mundial. 2001. Mexico Energy Environment Review. ESMAP (Energy Sector Management Assistance
Programme – Programa de Assistência à Gestão do Setor Energético). Relatório 241/01. World Bank, Washington, DC.
Políticas domésticas de taxação
documento de política setorial do Banco Mundial
A importância da tributação de combustíveis em
recentemente publicado.35 Apesar de o custo dos
um âmbito que reflita as externalidades, os cus-
impactos de redução ser, logicamente, um me-
tos marginais e os demais encargos das despe-
lhor fundamento na definição de níveis adequa-
sas de manutenção viária foi enfatizada num
dos de avaliação da tributação do dano
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ambiental, a evidência nos custos marginais em
rurbana e em máquinas agrícolas. Levando-se em
seis cidades citadas anteriormente sugere im-
conta que os impactos na saúde pelas emissões
postos em torno de 60% do custo de importa-
de partículas tendem a ser menores em áreas su-
ção da gasolina e de 200% do óleo diesel.
burbanas e rurais de baixa densidade populacional
que em áreas urbanas, não é de todo irracional a
Mais do que a importância dos níveis absolutos
ênfase maior nos impactos econômicos, em de-
dos encargos e dos preços dos combustíveis,
trimento dos impactos ambientais pelo abasteci-
essas estimativas destacam seus níveis relati-
mento maciço com óleo diesel fora das regiões
vos. Em todo o mundo, em geral o preço de vare-
urbanas. Sendo assim, é necessário desenvolver
jo do diesel é mais baixo que o da gasolina, como
estruturas tributárias que protejam o meio ambi-
resultado da taxação diferenciada. Essa tendên-
ente urbano, mas que não desestimulem o uso
cia é particularmente mais visível no Sul Asiáti-
de combustíveis mais econômicos pelas máqui-
co. Por exemplo, em Bangladesh, em 1999, o
nas agrícolas ou veículos de carga intermunicipais.
preço de venda da gasolina era quase duas ve-
Uma maneira possível de pôr isso em prática é
zes o do óleo diesel. O diferencial no preço, jun-
identificar as categorias de veículos mais prejudi-
tamente com a baixa margem de lucro fixada pelo
ciais (carros, microônibus urbanos e vans) e im-
governo para a venda da gasolina, levou à mis-
por pesados encargos sobre os automotores des-
tura do combustível com o querosene e, como
sa categoria movidos a diesel, em vez de tributar
conseqüência, maiores emissões de partículas
o combustível, como meio de alterar o equilíbrio
pelos veículos. No Paquistão, onde a diferença
da vantagem econômica. Essas medidas já vêm
de preço é ainda maior, a razão de consumo en-
sendo implantadas em alguns países, com a isen-
tre gasolina e óleo diesel chegou a 5,3 para 1,
ção de impostos de importação ou de taxas de
entre os anos fiscais de 1999 e 2000, o que é
licenciamento para veículos movidos a combustí-
considerado um nível bastante elevado para os
veis limpos. Uma outra alternativa é elevar a taxa-
padrões internacionais. Dessa forma, os impos-
ção sobre o diesel, para tornar o preço deste com-
tos relativos acabam por estimular os veículos
parável ao da gasolina, mas deduzindo os tribu-
urbanos de quilometragem elevada (táxis,
tos dos usuários industriais e agrícolas desse com-
microônibus etc.) a ser convertidos não da ga-
bustível. O Chile adotou com sucesso essa práti-
solina para o gás natural ou outros combustí-
ca. Uma terceira opção é tributar mais o diesel
veis limpos, mas para o diesel, o combustível
automotivo e utilizar corante para distingui-lo do
com os impactos mais danosos do ponto de vis-
óleo para outras finalidades.
ta ambiental. Uma grande diferença de preço entre
o querosene e a gasolina, baseado no uso do
Estabelecer níveis relativos de impostos é um
primeiro como fonte de aquecimento pelos me-
assunto complexo. Inicialmente, devem-se iden-
nos favorecidos, leva à adição ilegal de querose-
tificar os valores das emissões dos diferentes
ne à gasolina, o que resulta em emissões mais
poluentes e estruturar os impostos sobre veícu-
altas de poluentes.
los e combustíveis de modo a refletir as diferenças entre esses valores de emissões. Na prática,
A justificativa normalmente usada de que se co-
todavia, os níveis de emissões dependem não
bram baixos impostos pelo diesel é o seu apro-
só do tipo e da composição do combustível, mas
veitamento no transporte de carga pesada inte-
também de onde e como é queimado. Além dis-
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so, continuam vagas as evidências dos custos
to é a proteção de uma tecnologia antiquada. A
dos diferentes poluentes sobre a saúde. Assim,
liberação do comércio é um passo importante, em
o uso de incentivos fiscais seria um tanto quan-
especial nos países com instalações para fabrica-
to simplista. No entanto, baseando-se na apli-
ção de automóveis. O fim das barreiras ao acesso à
cação bem-sucedida de incentivos fiscais reali-
tecnologia disponível em todo o mundo possibili-
zada nas nações industrializadas, é possível re-
taria aos consumidores satisfazerem padrões mais
comendar a diferenciação de tributação exclusi-
restritivos de emissões, a um custo menor.
va na gasolina com chumbo e sem chumbo e
entre o diesel e o gás natural.
A imposição de regras, como a exigência de níveis de nacionalização (por exemplo, exigindo
Estruturas tributárias que desestimulem a aqui-
que 70% do peso ou do conteúdo do veículo
sição de veículos novos – por exemplo, taxas de
sejam produzidos no próprio país), resultam
registro e impostos exclusivos baseados no va-
com freqüência em ineficiência e em veículos
lor de mercado do veículo – podem ter impactos
mais pesados, se a porcentagem for baseada
ambientais adversos, que podem ser calculados
no peso. Tarifas elevadas de importação sobre
em comparação com seus efeitos visíveis de dis-
automóveis novos, esquemas rígidos de
tribuição. As medidas possíveis incluem a subs-
licenciamento e estabelecimento de quotas são
tituição de tarifas de importação por impostos
medidas que atravancam a taxa de renovação
de propriedade que reflitam a qualidade
da frota, com impactos potencialmente adver-
ambiental do veículo, o que elimina o sistema
sos sobre a poluição do ar, que devem ser
em que o licenciamento seja proporcional ao
equacionados com os efeitos ambientais.
valor total do veículo (encarecendo a propriedade de veículos novos e barateando a de mais
O comércio livre de carros usados levanta a ques-
velhos) e minimizando os impostos na compra
tão de “dumping ambiental”. Entre os mercados
de carros novos. O impacto fiscal dessas mu-
receptivos aos automóveis usados estão: Chipre,
danças precisa ser compensado pela elevação
Jamaica, Peru, Sri Lanka e Rússia. O Japão conti-
dos encargos diretos relativos ao uso do siste-
nua sendo o maior fornecedor no setor de usa-
ma viário. Em alguns países de renda média, é
dos. A indução da exportação de carros usados
possível considerar uma rede de proteção para
pelos países industrializados vai se fortalecer
contrabalançar os impactos imediatos, tornan-
tanto quanto as especificações dos níveis de
do mais cara a operação de automóveis antigos,
emissão tenham implementado mais restrições e
especialmente na frota de táxis.
regulamentos voltados ao limite da vida útil dos
veículos, como ocorre na União Européia.
Liberação do comércio
No interesse da preservação ambiental, o goverÉ comum que os países em desenvolvimento utili-
no pode limitar a idade dos veículos passíveis de
zem barreiras tarifárias ou comerciais para prote-
importação. A Hungria, por exemplo, estabele-
ger a indústria local e evitar os gastos da escassa
ceu o limite de idade para dez anos em 1991 e
reserva cambial em bens considerados de luxo,
reduziu-a progressivamente para oito, seis e, por
não-essenciais ao crescimento econômico. Onde
fim, para quatro anos, em 1997. O Chile baniu a
qualquer um desses mecanismos se aplica, o efei-
importação de carros usados de uma vez por
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todas. Entretanto, o padrão de aquisição dos pro-
estão a manutenção do inventário das emissões e o
prietários de veículos precisa ser cautelosamen-
estabelecimento e fiscalização dos padrões, inclu-
te equilibrado em relação a uma hipotética van-
indo critérios de inspeção e manutenção (mesmo se
tagem ambiental de restrição à importação de
implementado pelo setor privado).
veículos velhos. Se os compradores (e em algumas das economias de transição, as famílias de
É freqüente atribuirem-se aos subsídios ao trans-
baixa renda) não estão em condições de com-
porte público os benefícios ambientais, tendo em
prar carros relativamente novos, estabelecer res-
conta as transferências do modal carro para ôni-
trições à importação poderia reduzir a oferta e
bus ou de ônibus para trem. Esses argumentos,
elevar o preço dos veículos usados, adiando a
em geral, devem ser tratados com cautela por duas
substituição dos principais veículos poluentes.
razões: primeiramente, os modais “preferidos”
Contudo, a combinação de uma tributação geral
apenas produzem resultados se forem bem ad-
mais elevada sobre a motorização com padrões
ministrados. Ônibus quase vazios são mais pre-
ambientais tem sempre a predisposição de har-
judiciais ao meio ambiente do que carros lotados;
monizar as restrições ao uso de carros com a
segundo, o benefício ambiental apenas funciona
preservação ambiental, mais do que a tributação
se os modais subsidiados aumentarem sua ocu-
discriminatória da importação.
pação a partir de um elemento ambien-talmente
menos agressivo, em vez de gerar novas viagens.
O combustível também é uma mercadoria comercializada internacionalmente. Ter fronteiras
abertas e capacidade para se beneficiar de combustíveis de melhor qualidade, produzidos em
outros países, facilita a retirada do chumbo na
gasolina e a implantação de outras medidas de
aperfeiçoamento. Em algumas partes do mundo, há uma mudança rumo a uma sistematização das espe-cificações de combustíveis, para
garantir patamares ambientais mínimos, estimular o comércio intra-regional e aprimorar a
eficiência da oferta. Especificações de combustíveis estabelecidas na América do Norte,
No caso de transferências de carros particulares
para transporte público, a evidência é de que seja
baixa a elasticidade cruzada de demanda entre uns
e outros. Já na eventualidade de transferências
entre ônibus e trens, que são as mais comuns, os
problemas se relacionam com os custos financeiros e econômicos, que devem garantir essas mudanças. Portanto, é sensato concluir com cautela
que, apesar de não ser impossível garantir benefícios ambientais através de subsídios ao transporte
público, esses isoladamente podem ser um meio
ineficiente de assegurar esse objetivo.
na União Européia e em países da ex-União
Soviética já estão equacionadas em sua maior
parte. Propostas semelhantes foram apresentadas na América Latina.36
O subsídio ao transporte público é mais bem
direcionado no contexto muito mais amplo do
congestionamento e da distribuição do tráfego,
bem como nos benefícios ambientais. Outras formas de subsídios ambientais podem representar
Políticas de gastos públicos
O tradicional papel dos gastos do setor público na
bem dire-cionado da aposentadoria prematura de
solução de conflitos ambientais é centrado na pro-
veículos ou combustíveis poluidores tende a pro-
visão de recursos públicos clássicos, dentre os quais
duzir grandes benefícios por dólar investido.
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uma maior economia. Como já foi dito, o apoio
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Obviamente existe uma grande parcela de deci-
Nesse contexto, é adequado considerar a preo-
sões relacionadas com gastos públicos. Priorizar a
cupação de que a liberalização econômica das
infra-estrutura dos transportes público e não-mo-
operações do transporte terá conseqüências
torizado deve ter mais efeitos na escolha modal do
ambientais adversas. No transporte rodoviário de
que os subsídios e também pode ter mais consis-
cargas, onde a liberalização está melhor esta-
tência com a estratégia de redução da pobreza, da
belecida, geralmente aumentaram tanto o tama-
miséria dos países de baixa renda.
nho médio dos veículos como o fator carga. Se
essa medida for acompanhada por uma fiscali-
Políticas de gestão do sistema
zação adequada dos padrões de emissões, o
efeito será mais benéfico do que prejudicial. Na
As políticas de gestão do sistema que reduzem
os impactos ambientais do tráfego urbano podem ser divididas em três categorias: i) as que
priorizam modais menos poluidores; ii) as que
aliviam o impacto ao permitirem que o trânsito
opere de forma menos agressiva ao meio ambiente; e iii) as que aliviam o impacto através da
redução dos volumes de tráfego.
indústria dos ônibus aparentemente ocorre o
contrário, com queda registrada no tamanho
médio e na lotação dos veículos, geralmente no
contexto de precária fiscalização ambiental. Na
ausência de um sistema eficiente de regulamentação, a liberalização dos serviços de ônibus, a
exemplo da Cidade do México e de Lima, obviamente aumentou a poluição ambiental. Esse não
é, contudo, um resultado inevitável. Por exem-
Prioridades no transporte público
Nos países em desenvolvimento, os ônibus com
freqüência são o meio de transporte dos mais
pobres. Porém, eles são freqüentemente mais
poluidores em decorrência das paradas e saídas constantes e das viagens vazias em tráfego
congestionado. Privilegiar os ônibus não somente reduz o impacto ambiental desse meio,
como também amplia sua atratividade frente aos
plo, depois desse efeito em Santiago, o governo
chileno obteve sucesso ao introduzir a concorrência “pelo mercado”, na forma de um sistema
de cessão de franquias utilizando a qualidade
ambiental dos veículos como um dos critérios
de seleção. Esse fato destaca a importância de
se concentrar nas reformas regulamentadoras,
em vez da mera desregulamentação, conforme
é discutido com detalhe no capítulo 7.
carros particulares. Essa prioridade também aumenta seus investimentos. A construção de cor-
Gestão do tráfego
redores separados de ônibus, a exemplo do que
O congestionamento de trânsito reduz a velo-
ocorre em inúmeras cidades brasileiras, e mes-
cidade média e aumenta grande parte das
mo numa rede de transporte bastante integra-
emissões (excetuando-se o NOx). Ele piora as
da, como em Curitiba, aparentemente conse-
emissões de poluentes locais e globais. Au-
gue afetar a aquisição e, de forma mais signifi-
mentar a velocidade média do tráfego urbano
cativa, a utilização de carros. É duvidoso dizer-
de 10 km/h para 20 km/h poderia cortar as
se que bons serviços de ônibus por si só pos-
emissões de CO 2 em cerca de 40%. Em
sam retardar ou impedir a motorização. A pre-
Bangcoc e em Kuala Lumpur, estimou-se que o
ferência pelos ônibus será, portanto, resultado
aumento da velocidade de 12 a 15 km/h para 30
de uma combinação de considerações econô-
km/h equivaleria à instalação de conversores
micas, de distribuição e ambientais.
catalíticos de três vias em 50% dos veículos
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73
em circulação. Entretanto, a experiência sugere
do carro por razões de preservação ambiental. O
que, ainda que seja possível reduzir os conges-
rodízio de veículos, selecionados pelo número da
tionamentos a curto prazo, esse resultado fa-
placa e proibidos de circular no sistema viário em
vorável gera um maior uso dos carros, o que,
determinados dias, como no esquema “hoy no cir-
a longo prazo, resulta em trânsito mais con-
cula”, em vigor desde 1989 na Cidade do México e
gestionado. Estudos demonstraram que a es-
copiado em cidades como São Paulo, pode resul-
tratégia de reduzir os congestionamentos com
tar em reduções sensíveis no volume de tráfego,
o oferecimento de mais espaço viário acaba
durante os primeiros meses de implantação. Po-
por aumentar o volume de tráfego.
37
rém, a longo prazo, os esquemas podem ser contraproducentes, porque algumas famílias podem
Formas mais sutis de gestão do trânsito po-
adquirir um veículo adicional ou manter um carro
dem reduzir as taxas unitárias de emissões sem
velho e poluidor que já poderia ter sido substituído,
gerar tráfego extra que anule os efeitos do be-
não fossem essas restrições. A variante mais re-
nefício pretendido. Por exemplo, coordenar os
cente dessa estratégia, o esquema denominado
semáforos geralmente traz benesses. Disposi-
“pico y placa” implantado em Bogotá, aplica-se
tivos de traffic calming, que reduzem a velo-
apenas aos horários de pico, porém amplia para
cidade do tráfego sem pará-lo, também resul-
dois os dias da semana em que cada veículo é proi-
tam em tráfego menos poluente e, ao mesmo
bido de circular pelo sistema viário.
tempo, mais seguro. Boa sinalização, por sua
vez, consegue regularizar os movimentos de
Muitos países vêm adotando um maior rigor na
“caça” a vagas de estacionamento, onde a ofer-
restrição de todos os veículos em áreas particu-
ta é limitada.
larmente problemáticas (áreas pedestrianizadas
em centros comerciais urbanos ou em bairros
Restrição de tráfego
residenciais, por exemplo); medida cada vez mais
Nas economias industrializadas, a demanda por
adotada no projeto de novos empreendimentos.
mais espaço em áreas de baixa densidade e o
Acreditava-se que a implementação desse dis-
uso e a propriedade de carros, associados a
positivo prejudicaria o comércio nessas áreas
essa demanda, mostraram-se proporcionais à
controladas e que os comerciantes as desapro-
renda, enquanto, com rendimentos elevados e
variam. Na realidade essa estratégia não produ-
baixos custos de motorização, é baixa a elasti-
ziu esse efeito, e, ao associá-la a um bom plane-
cidade de demanda do preço com relação às
jamento que preveja acesso preferencial ao trans-
viagens de carro. Uma frota maior e com mais
porte público, pode reduzir o tráfego particular
quilometragem pode parecer um caminho ine-
em extensas áreas.
vitável quando as economias se desenvolvem.
Políticas que ignorem essas características eco-
Para impactos de maior porte, contudo, os ins-
nômicas são altamente questionáveis.
trumentos econômicos parecem ser os mais promissores. O setor energético do Banco Mundial
Os políticos de algumas das cidades mais conges-
argumenta que todos os países devem ter como
tionadas e poluídas do mundo estão num proces-
meta a integração dos custos ambientais locais
so de reavaliação do julgamento conservador, che-
e das externalidades sociais com a taxação da
gando-se a observar alguns ataques diretos ao uso
energia e as decisões financeiras.38 Um caso ex-
74
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Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
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tremo é o de Cingapura, onde foram imple-
dos impedimentos a esse tipo de transporte, logo,
mentadas ações políticas muito incisivas, limi-
traz benefícios ambientais, além das vantagens
tando o estoque de veículos a um patamar con-
no foco na pobreza, discutidas no capítulo 8.
siderado sustentável, com leilões de um número
controlado de licenças para adquirir veículos,
bem como com o estabelecimento de pedágios
urbanos no bairro comercial central e em suas
E. CONCLUSÕES: ESTRATÉGIA DE
TRANSPORTE URBANO E
MEIO AMBIENTE
principais vias de acesso.39 A existência de uma
única jurisdição, com capacidade de utilizar as
Diversas conclusões são tiradas, relativamente
receitas da tributação de veículos para custear
às prioridades estratégicas.
outros elementos de apoio de uma política
abrangente, pareceu preponderante naquele
Sobre o conhecimento básico. Uma melhor
caso. Outro fato igualmente relevante ocorreu
compreensão do problema aprimora a identifica-
na Inglaterra, onde a lei para utilização das recei-
ção de políticas e ajuda a persuadir os tomadores
tas geradas por pedágio urbano em benefício da
de decisão na implantação das políticas:
administração municipal foi a base do desenvolvimento de uma nova política de preços no comércio e do renovado interesse ambiental.
• coleta e análise de dados locais sobre os registros de veículos e sobre os níveis e fontes de
poluição do ar;
Estudos realizados em algumas nações industria-
• o desenvolvimento de um melhor entendimen-
lizadas indicam também que, a longo prazo, a pró-
to dos impactos na saúde das diferentes emis-
pria elasticidade do preço da gasolina é suficiente-
sões particuladas geradas pelo transporte (ape-
mente importante para tornar a tributação do com-
sar de que esse recurso tem melhor aplicação
bustível um instrumento político potencial na re-
em países industrializados);
dução do uso dos veículos e das distâncias percorridas. Um estudo do Banco Mundial concluiu
que o uso parcimonioso do imposto sobre a gasolina poderia levar os cidadãos da Cidade do México
• disseminação de conhecimento básico sobre
os impactos ambientais dos modais de transporte (por exemplo, uma melhor mistura para
motores a gasolina de dois tempos); e
a uma economia de US$ 110 milhões anuais. Isso é
mais do que seria obtido através de um programa
bem planejado de controle sem tributos.40 Tal
• campanhas de educação sobre operação e manutenção eficientes de veículos, entre outras.
fenômeno tem sido confirmado pela conversão
de algumas despesas de propriedade (como se-
Sobre as prioridades tecnológicas. Ape-
guro, estacionamento e tributação do veículo)
sar de ser preferível concentrar-se em padrões de
em despesas de custeio, apesar de, em muitos
desempenho, em vez da opção tecnológica, exis-
países em desenvolvimento, esses encargos
tem algumas prioridades tecnológicas evidentes:
serem baixos e sofrerem evasão.
• eliminação do chumbo na gasolina;
Os meios de transporte não-motorizados são os
• substituição de motocicletas equipadas com
menos poluidores, sendo os mais baratos para
motores de dois tempos por modelos de qua-
deslocamentos de curta distância. A eliminação
tro tempos;
Transporte e meio ambiente urbano
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75
• eliminação ou manutenção de veículos com
alta quilometragem e altamente poluidores; o
considerar, escolha modal, de tecnologia e de
combustível. Esse fator destaca:
BancoMundial pode auxiliar na assistência
técnica nessas áreas e, em alguns casos, com
• reforma tributária tanto para conter a deman-
o custeio de infra-estrutura pública e de me-
da por transporte em um nível eficiente e
canismos para estimular a mudança; e
ambientalmente aceitável quanto para ge-
• introdução de regimes informatizados de fis-
rar incentivos à opção por veículo e tipo de
calização e manutenção, administrado centra-
combustível, dimensões e tempo de uso do
lizadamente pela iniciativa privada terceirizada,
veículo; e
sujeitos à avaliação para evitar corrupção, e de
início direcionados para as categorias de veículos mais velhos e poluidores.
Sobre a gestão da demanda de transporte. Medidas tecnológicas e fiscais devem
ser complementadas por uma estratégia coerente de gestão do transporte, para que o aumento nos volumes de tráfego não comprometa os efeitos benéficos de outras medidas.
Essas medidas são:
tações das medidas fiscais associadas com
múltiplos setores e objetivos.
Sobre as instituições. Uma vez que existem múltiplos poluentes e diversos tipos de
condição ambiental, um abrangente pacote de
medidas contendo inúmeros instrumentos precisa ser ajustado às circunstâncias locais específicas. Elas exigem:
• programas de investimento em transporte pú-
• avaliação dos impactos ambientais como par-
blico, inclusive melhores condições para pe-
te integrante do planejamento da estrutura do
destres e ciclistas;
transporte e do uso do solo;
• gestão de tráfego, inclusive fiscalização rigo-
• desenvolvimento de competência técnica e
rosa sobre a priorização do transporte públi-
probidade administrativa, considerado pré-re-
co em áreas congestionadas e ambien-
quisito essencial para ações efetivas, devido
talmente sensíveis; e
à complexidade da aplicação desse conjunto
• medidas de traffic calming (amenização de
tráfego) e outras de gerenciamento da demanda.
de medidas; e
• desenvolvimento de ação coordenada entre
jurisdições e níveis governamentais.
Sobre os sistemas de incentivos. Con-
O Banco Mundial pode auxiliar tanto na identifica-
siderando que as decisões mais críticas sobre
ção e no foco dos principais poluentes quanto na
os itinerários são tomadas individualmente, em
troca de experiências internacionais, ao desenvol-
grande parte, motivadas pelos próprios inte-
ver estratégias ambientais urbanas integradas. Além
resses econômicos, os níveis e as estruturas
disso, a integração das intervenções no transporte
de impostos são quase sempre decisivos na
pode alavancar mais o desenvolvimento do municí-
determinação da quantidade de transportes a
pio do que projetos específicos nesse sentido.
76
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• exploração das maneiras de suplantar as limi-
Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
76
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Notas
L. Maynard, eds. 1999. Air Pollution and Health.
1
London: Academic Press.
Intergovernmental Panel on Climate Change.
1996. Climate Change 1995: The Economic
9
and Social Dimensions of Climate Change.
deve compreender uma coleta sistemática de
Cambridge: Cambridge University Press.
dados da qualidade do ar e uma identificação
2
das principais fontes preocupantes de polui-
Lvovsky, K., G. Hughes, D. Maddison, B. Ostro
and D. Pearce. 2000. “Environmental Cost of Fossil
Fuels; A Rapid Assessment Method with
Application to Six Cities.” Environment Department
Paper Nº 78. World Bank, Washington, DC.
Uma política estratégica ideal do ar urbano
ção. Podem-se realizar a análise da distribuição
das fontes e a descrição das emissões com modelos de dispersões, no intuito de identificar
quais fontes precisam ser controladas. Dessa
forma, essas providências possibilitam a com-
3
Schipper, L. and C. Marie-Lilliu. 1999. “Transpor-
paração dos custos e dos benefícios de dife-
tation and CO2 Emissions: Flexing the Link-A Path
rentes medidas no aprimoramento da qualida-
for the World Bank.” Environment Department
de do ar, além da identificação das ações
Paper Nº 69. World Bank, Washington, DC.
4
Eskeland, G. S. and J. Xie. 1998. “Integrating
Local and Global Environmental Benefits:
Mechanisms and Case Studies in the Transport
Sector.” World Bank, Washington, DC.
5
Eskeland, G. S. and S. Devarajan. 1996. “Taxing
Bads by Taxing Goods: Pollution Control with
Presumption Charges.” Directions in Development
Series, World Bank, Washington, DC.
6
Para os detalhes tecnológicos dos temas
abordados, ver Kojima, M. e M. Lovei. 2001.
Urban Air Quality Management: Coordinating
Transport, Environment and Energy Policies
in Developing Countries. World Bank Technical
Paper 508, World Bank, Washington, DC.
7
prioritárias. Ver Kojima, M. e M. Lovei. 2001.
10
Um estudo do Banco Mundial elaborado em
Bangcoc pela Radian International LLC descobriu PM10 gerado por emissões veiculares
em quantidade maior dentro das casas do que
fora delas.
11
Lovei, M. 1996. “Phasing Out Lead from
Gasoline: Worldwide Experience and Policy
Implications.” Environment Department Paper 40.
World Bank, Washington, DC.
12
O nível de enxofre no óleo diesel foi baixado a
um patamar de 0,05 weight percent (500 wt
ppm) em 1993 nos EUA e em 1996 na Europa,
para chegar a novos padrões de emissões de
partículas. Essa mudança veio na esteira de uma
O conselho consultivo (advisory board) do US
série de medidas tecnológicas que reduziram
National Toxicology Program recomenda que
substancialmente a contribuição do carbono nas
as partículas da fumaça do diesel sejam
emissões de partículas.
listadas como “razoavelmente cancerígenas”.
8
13
Nos EUA, entre 1989 e 1995, o Air Quality
Estudos realizados recentemente identifica-
Improvement Research Program (Programa
ram um significativo efeito independente na
de Pesquisa de Melhoria da Qualidade do Ar)
mortalidade prematura por ozônio, se forem
descobriu que automóveis sem manutenção
considerados os efeitos não-lineares da tem-
e poluidores respondiam por cerca de 80%
peratura (e da umidade). Holgate, Stephen T.,
das emissões totais veiculares, ainda que re-
Jonathan M. Samet, Hillel S. Koren and Robert
presentassem apenas 20% da população. A
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melhoria na qualidade do combustível redu-
15
ziu um pouco as emissões mas não tanto
bram o preço da boca do poço até o posto de abas-
quanto mudanças na tecnologia veicular (por
tecimento na costa atlântica da Colômbia, mas pro-
exemplo, pela identificação e conserto dos
porciona ao mesmo posto cinco vezes o preço na
carros velhos). Da mesma forma, o European
boca do poço, comparado à zona central, onde
Programme on Emissions, Fuels and Engine
apenas 20% da rede de distribuição são usados.
Technologies (EPEFE, Programa Europeu de
Assim, o custo econômico real é menor nas áreas
Emissões, Combustíveis e Tecnologias de
urbanas próximas aos campos de gás.
Motores) descobriu que a faixa dos níveis das
16
emissões se relacionava mais amplamente
com a tecnologia veicular que com as variações atribuídas aos combustíveis.
14
Por exemplo, o transporte e a distribuição do-
Por exemplo, o custo extra do modelo mais
simples de um ônibus de 12 metros de piso
baixo movido a gás natural seria de US$
30.000, sobre um preço de US$ 120.000. No
Em comparação a um automóvel moderno
caso de veículos mais sofisticados usados
movido a gasolina catalisada, estima-se que
no transporte urbano na Europa Ocidental e
um carro movido a gás de tamanho similar emita
nos EUA, o custo básico seria o dobro do
aproximadamente de 10% a 20% menos CO2
mencionado, apesar de que o preço extra do
e partículas por quilômetro, até 25% menos
CNG não aumentaria proporcionalmente.
NO x e 80% menos CO, NMHC (hidro-
Esse valor poderia ser reduzido pela unifica-
carbonetos não metanos) e outras emissões
ção internacional das regulamentações para
formadoras de smog. Nos ônibus com
homologação e proteção e, por fim, com eco-
tecnologia de queima-limpa, em comparação
nomias de escala para os fabricantes de equi-
com os movidos a diesel 80S Euro 2, a queima
pamentos. Nos países em desenvolvimento,
do CNG é vantajosa com relação a todos os
a substituição de sistemas tem sido a nor-
principais poluentes, inclusive com uma van-
ma, já que a conversão dos veículos existen-
tagem de 20% nos gases que provocam o aque-
tes pode ser mais barata, mesmo a longo pra-
cimento global e de 85% nas partículas, ape-
zo, do que a troca prematura por modelos
sar de que os ônibus modernos emitem ape-
novos já adaptados.
nas a quarta parte do NOX e um oitavo da quan-
17
tidade de partículas dos modelos que utiliza-
O GLP exige pressões que variam de 4 a 13 bar,
contra 200 bar do CNG.
vam o mesmo combustível em 1990. O ônibus
estequiométrico movido a gás natural é menos
Atualmente, o peso das baterias de chumbo/
vantajoso que o diesel no que diz respeito ao
ácido corresponde a quase 40% da massa do
CO e CO2 (apenas 10%), mas apresenta uma
veículo, limitando a velocidade a uma média
vantagem bastante significativa na emissão de
de 40 km/h e a uma autonomia de 55 km. O
NOX. Para encontrar uma discussão mais com-
custo de oito baterias e as modificações adici-
pleta e fontes das estatísticas aqui citadas, veja
onais em um triciclo chegam a US$ 1.000, va-
K. M. 2000. “Natural Gas as a Transport Fuel.”
lor que dobra o preço de um triciclo elétrico, se
Infrastructure Note UT-8. World Bank,
comparado com o preço de um modelo a ga-
Transport, Water and Urban Development,
solina. Enquanto as tecnologias em desenvol-
Washington, DC.
vimento (Ni MH ou de íons de lítio) não conse-
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guem ultrapassar os 50 km/h e uma autono-
nente em larga escala dos conversores, como
mia de cerca de 100 km, esses níveis de de-
resultado do abastecimento inadequado. A efi-
sempenho continuam bastante inferiores aos
ciência da taxação escalonada depende da in-
das tecnologias existentes.
tensidade com que se fiscaliza a qualidade da
19
gasolina – nesse caso, a versão sem chumbo
A ACEA (Organização da Indústria Automobilís-
tica da Europa) e a Comissão Européia acordaram
que as emissões médias de CO2 dos carros novos
serão reduzidas a um quarto dos níveis atuais, ou
seja, para 140 g/km, em 2008.
20
Para uma completa orientação na opção
tecnológica, veja Guidebook for Evaluating,
Selecting and Implementing Fuel Choices for
Transit Bus Operations. 1998. TCRP Report 38.
Transportation Research Board, Washington, DC.
versus o combustível com chumbo.
23
Infelizmente, há muitos exemplos de políti-
cas não-coordenadas. Em um país, o governo
vem propondo a instalação obrigatória de
conversores catalíticos em veículos de carga
pesada movidos a diesel, sem tomar as devidas providências para reduzir o nível de enxofre no óleo diesel (atualmente 0,7% do peso,
ou 7.000 wt ppm). Neste alto nível de concentração de enxofre, a durabilidade do catalisador
Óxidos de nitrogênio (NO x) são formados
pode ser reduzida e a sua oxidação simples-
durante a combustão quando o nitrogênio do
mente oxidará também o enxofre, transforman-
ar reage com o oxigênio sob altas temperatu-
do-o em SO3 (e serão formadas substâncias
ras. A quantidade de NOx formado pode ser
particuladas de sulfato). Dessa maneira, au-
reduzida pelo controle da temperatura de pico
mentam significativamente as emissões. Em
da combustão (por exemplo, recirculando o
outro país, a obrigação de catalisadores recaiu
escape de gás nos veículos), pela diminuição
sobre os carros de passeio, sem a especificação
da quantidade de oxigênio disponível duran-
das metas dos níveis de emissão – uma omis-
te a combustão, ou pela conversão do NOx
são que pode atrapalhar o objetivo da exigên-
em nitrogênio e oxigênio, com compostos
cia. Em outro caso, a instalação dos
inorgânicos depois de sua formação (ins-
conversores tornou-se obrigatória sem um sis-
talando-se nos motores a gasolina, por exem-
tema confiável para o fornecimento de gasoli-
plo, conversores catalíticos de três vias).
na sem chumbo.
21
24
22
Muitos países realizaram um uso efetivo da
tributação escalonada – aumentando a taxação
da gasolina com chumbo, em detrimento do
combustível sem essa mistura – para estimular
o consumo do combustível sem esse elemento
Kojima, M., C. Brandon and J. Shah. 2000.
“Improving Urban Air Quality in South Asia by
Reducing Emissions from Two-Stroke Engine
Vehicles.” World Bank, South Asia Environment
Unit, Washington, DC.
e evitar a utilização de gasolina com chumbo
25
em carros equipados com conversores
dos triciclos praticados na Bajaj, um antigo
catalíticos. Na falta dessa política fiscal, é ne-
show room em Delhi, incluindo impostos, che-
cessária a implantação de programas de con-
gavam a Rs. 66.500, para um modelo equipado
trole, no intuito de evitar a desativação perma-
com motor de dois tempos, e Rs.70.500, para
Por exemplo, em junho de 2000, os preços
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79
um equivalente de quatro tempos. Em julho do
novos veículos. European Conference of
ano seguinte, não havia diferença no preço
Ministers of Transport. 1999. “Improving the
médio nos dois modelos.
Environmental Performance of Vehicles: Fleet
26
Renewal and Scrappage Schemes.” Report of
Em geral, consistindo em um catalisador para
oxidar o HC e o CO e em um sistema de ar secundário para auxiliar na conversão.
the ECMT Committee of Deputies, ECMT, Paris, France, 1999.
33
27
O padrão de durabilidade em Taiwan ainda é de
apenas 15.000 km, apesar de que em 2000 a Society
Transport, 1999.
of Indian Automobile Manufacturers ofereceu uma
34
garantia de 30.000 km para todos os motores de
1996, na Colúmbia Britânica, Canadá, os propri-
motocicletas e de triciclos equipados com
etários de carros anteriores a 1983 que precisa-
conversores catalíticos. Ainda assim essa quilo-
vam substituir seus automóveis velhos tinham a
metragem corresponde a apenas um ano de vida
possibilidade de optar por dinheiro vivo ou um
útil para triciclos comuns em uso comercial.
passe livre de um ano no sistema de transporte
28
público, no valor aproximado de 1.000 dólares
Por exemplo, a Bajaj recomenda que para a
substituição considerem-se apenas os veículos
com motores de dois tempos posteriores a 1996.
29
tailandês e o Banco Mundial.
Em um programa-piloto implementado em
canadenses. 52% dos participantes do programa optaram pela segunda alternativa.
35
World Bank, 1996.
36
Existe uma polêmica entre a padronização
Weaver C. S. and L. M. Chan. 1996. Bangkok
Particulate Study. Relatório para o governo
das especificações dos combustíveis e sua pa-
Em um recente programa financiado pelo
dronização local. Contanto que o sistema de
USAID, a Society of Indian Automobile
distribuição possa lidar com a segregação de
Manufacturers realizou, com a participação
combustíveis diferentes, o ideal é que os tipos
de 65 mil pessoas em 12 localidades em um
mais limpos (e de produção mais cara) devem
período de três semanas, testes para elimina-
ser usados em grandes cidades, e a utilização
ção das emissões. Os veículos reprovados no
de combustíveis com especificações menos
teste recebiam uma revisão mecânica gratui-
restritivas, confinada a áreas fora dos centros
ta, envolvendo ajuste no carburador, limpeza
urbanos. Problemas de vazamentos e de fisca-
de velas e do filtro de ar. Como conseqüência
lização, bem como a logística de entrega dos
dessa pequena manutenção, foram reduzidas
combustíveis de diferentes qualidades em di-
em 30,9% as emissões de hidrocarbonetos e
versas áreas de armazenamento, dificultam a
em 59,7% as de CO.
implementação de diferenciação regional com
30
31
Roth, G. 1996. Roads in a Market Economy.
Aldershot: Avebury.
custo-benefício efetivo. Os países que importam a maior parte de seus combustíveis de
transporte em geral têm mais facilidade em pa-
Na Espanha, evidências empíricas sugerem
dronizar com as nações vizinhas do que eco-
que mudanças nos programas de inspeção e
nomias que contam com refinarias próprias.
manutenção exerceram efeitos consideráveis
Os acordos comerciais (entre o Canadá e os
nos números relativos ao licenciamento de
EUA, entre países da América Central ou na
32
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European Conference of Ministers of
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Comunidade Européia) são um facilitador da
gestionamentos apenas temporariamente, por
padronização das especificações. No caso das
causa do tráfego adicional gerado.
nações emergentes, adequar as especificações
38
dos combustíveis às dos EUA ou da Comunidade Européia tem pouca predisposição a apre-
World Bank. 1998. Fuel for Thought: A New
Environmental Strategy for the Energy Sector.
World Bank, Washington, DC.
sentar custo-benefício vantajoso.
39
37
Um estudo recente realizado pela US
Environmental Protecion Agency (USEPA) sugere que até metade do crescimento do tráfego
Willoughby, C. 2000. “Singapore’s Experience
in Managing Motorization and its Relevance to
Other Countries.” TWU Discussion Paper 43.
World Bank, Washington, DC.
anual nos EUA de 2,7% é fruto da construção
de capacidade viária extra, e relatório realizado
40
Eskeland, G. S. and S. Devarajan. 1996.
em 1994 pelo British Standing Committee on
“Taxing Bads by Taxing Goods. Pollution
Trunk Road Assessment concluía que o aumen-
Control with Presumption Charges.” World
to da capacidade da rede viária reduzia os con-
Bank, Washington, DC.
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5
TRANSPORTE URBANO E
SEGURANÇA
Anualmente, quase meio milhão de pessoas morre e até 15 milhões saem feridas em
acidentes no sistema viário urbano dos países em desenvolvimento, acarretando
custos econômicos diretos que variam de 1% a 2% do PIB. Grande parte dessas
vítimas são pedestres e ciclistas de menor poder aquisitivo. Os temores pela
segurança viária e pessoal inibem a utilização de transporte não-motorizado. Podese reduzir esse fardo com melhorias no projeto viário, gestão do tráfego, serviços
médicos e outras políticas. Porém, essas medidas demandam uma ação abrangente
de um setor público bem treinado, comprometido, financiado adequadamente e
integrado como organização.
A. AS DIMENSÕES DO TEMA
dentes no mundo em desenvolvimento chega a
US$ 65 bilhões, o que representa de 1% a 2% do
Este capítulo mostra as distinções entre os proble-
PIB e é equivalente à ajuda e ao empréstimo anual
mas da segurança de tráfego, aqui definida como
dos organismos internacionais para esses mes-
a vulnerabilidade a ferimentos em acidentes (geral-
mos países. No mundo todo, os acidentes de trân-
mente envolvendo pelo menos um veículo como o
sito respondem pelo nono lugar como causa de
instrumento causador do ferimento) e os relacio-
mortes, e estima-se que chegue ao sexto lugar
nados com a segurança pública no transporte ur-
em 2020. E esses números são ainda mais signi-
bano, apresentada como a vulnerabilidade a atos
ficativos quando se considera que muitas das
criminais ou anti-sociais, em que houve intenção
pessoas mortas são relativamente jovens, sendo
de praticá-los, sofridos por aqueles que estão cir-
que os acidentes de trânsito são o segundo maior
culando no sistema viário.
fator de redução da expectativa de vida. Calculase que em Bangladesh quase 50% dos leitos dos
Estimativas conservadoras publicadas recente-
hospitais são ocupados pelas vítimas de aciden-
mente sugerem que, em 1999, entre 750 e 880 mil
tes de trânsito.3
pessoas morreram em acidentes nas ruas e avenidas.1 A Organização Mundial da Saúde eleva es2
O problema da segurança pública é muito
sas cifras para 1,171 milhão. Cerca de 85% des-
pouco equacionado ou mesmo reconhecido.
sas ocorrências aconteceram em economias em
Ele afeta especialmente pedestres e ciclistas,
desenvolvimento ou em transição. Aproximada-
mas também atinge os ocupantes dos veícu-
mente metade ocorreu em áreas urbanas. Além
los particulares e do transporte público. Exis-
disso, em escala mundial, entre 25 e 35 milhões
tem registros da ocorrência de casos extre-
de pessoas saíram feridas em acidentes em ruas e
mos, como nas mortes e ferimentos de pas-
avenidas, dos quais até 75% ocorridos em cida-
sageiros que ocorreram na verdadeira guerra
des. Estima-se que o custo econômico dos aci-
que houve entre os microônibus sul-africa-
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nos. São muito comuns os atos de violência
da população. A principal restrição ao uso de trans-
ou assédio pessoal – particularmente o assé-
porte não-motorizado é o medo de acidente ou
dio sexual nos veículos do transporte públi-
de ataque, ou de ter a bicicleta furtada quando
co – sem registro algum. Porém, os levanta-
estacionada. A redução nas viagens vivenciada
mentos sociais na América Latina demons-
em algumas das maiores cidades sul-america-
traram sua predominância.
nas é, em parte, atribuída à insegurança. Apesar de esse fenômeno atingir todo o estrato
A falta de segurança de trânsito e de segurança
social, aparentemente as pessoas mais vulne-
pública possui dois importantes desdobramen-
ráveis são aquelas sem alternativa a um modo
tos. O primeiro é que existem ferimentos e trau-
de viagem inseguro, cuja conseqüência é a de-
mas diretamente sofridos pelas vítimas. De acor-
sistência de uma atividade socialmente impor-
do com uma recente pesquisa sobre transporte
tante (por exemplo, cursos noturnos para as mu-
público realizada em Lima, 10% dos entrevista-
lheres). Quando um assalariado de uma família
dos envolveram-se em um acidente de trânsito
menos favorecida sofre um grave acidente, toda
nos últimos seis meses, nos veículos de trans-
a estrutura econômica dessa família pode ficar
porte público. O segundo desdobramento é o
desestabilizada, já que geralmente inexistem in-
efeito da percepção da vulnerabilidade nos pa-
denizações de seguradoras ou uma rede de pro-
drões de deslocamento de um amplo espectro
teção social para acolhê-los (Quadro 5.1).
4
Quadro 5.1. Acidentes de trânsito e pobres no Sri Lanka
Um estudo sobre os acidentes de trânsito envolvendo pedestres no Sri Lanka demonstrou que apenas
5% das ocorrências registradas pela polícia resultaram em alguma forma de indenização. Mesmo quando
paga, a quantia média não passa de 500 rúpias.
Mil pedestres e ciclistas são mortos anualmente no país. A indenização máxima legalmente paga é de
100 mil rúpias, em comparação com o imenso montante considerado para pagamento por dano à
propriedade, que chega à ordem de milhões de rúpias. Os prejuízos para os ganhos das vítimas em geral
não são cobertos pelo seguro dos carros. Além disso, o procedimento legal para reclamar esse direito é
complicado demais para os pobres. Sendo assim, eles nem tentam.
O Motor Traffic Act (Código de Trânsito Motorizado) deveria estipular de forma clara uma indenização
razoável e justa para os pedestres e ciclistas. É também necessário oferecer aos menos favorecidos e
sem estudo uma ajuda legal gratuita (ou barata) para a reclamação desses direitos e para aconselhamento
e reabilitação nos casos de acidentes graves.
Fonte: Kumarage, A. S. 1998. Formulation of a Policy Framework for Poverty Alleviation: Transport. University of
Moratuwa, Sri Lanka.
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B. SEGURANÇA DE TRÂNSITO
Os resultados de intervenções desse tipo variaram. Em uma revisão de vinte e cinco projetos
Preocupação com a segurança de
trânsito nos projetos do Banco Mundial
no começo da década de 1990, anunciou-se que
eles se encontravam igualmente divididos entre
as categorias: intervenção bem-sucedida, bem-
Não é recente a preocupação do Banco Mun-
sucedida em termos e mal-sucedida.6 Medidas
dial com a segurança de trânsito nos transpor-
físicas foram freqüentemente implantadas, mas
tes. Nas duas últimas décadas estudos perió-
seus efeitos raramente medidos. A fiscalização
dicos mostraram uma proporção crescente de
foi feita quase sempre com sucesso no início,
projetos com objetivos e componentes de se-
mas raramente foi mantida. As ações tomadas
gurança explicitamente definidos. Quase me-
para a educação de trânsito e para reformas
tade dos projetos possuía análise das ques-
legislativas obtiveram grande sucesso quando
tões de segurança.5 Contudo, muitos desses
conduzidas por um organismo coordenador bem
esforços foram envidados como parte do pro-
consolidado, como um Conselho Nacional de
jeto de melhorias nos sistemas de infra-estru-
Segurança de Trânsito. Acima de tudo, poucos
turas ou de gestão do tráfego, sendo as audi-
projetos foram considerados como ampliadores
torias de segurança consideradas elementos
da capacidade institucional de aplicar medidas
corriqueiros em novos projetos de transporte.
de segurança de tráfego além dos limites do
Muitos deles incluíram melhores bancos de da-
próprio projeto. Existe ainda uma preocupação
dos de acidentes. O custo total dessas ativida-
crescente com a segurança viária dos usuários
des representou apenas cerca de 1% do inves-
mais vulneráveis, sendo que medidas para
timento total do projeto.
salvaguardar o tráfego não-motorizado desempenham um importante papel, principalmente
É relativamente pequeno o número de proje-
na China, nos recentes projetos de transporte
tos que colocaram a segurança no transporte
urbano. As deficiências principais têm sido o bai-
como seu objetivo principal. O Projeto de Se-
xo nível de conhecimento e compromisso dos
gurança de Tráfego e Recuperação de Estra-
governos e a falta de disposição em priorizar uma
das do México incluiu o aparelhamento ins-
ação institucional dedicada a um esforço con-
titucional, a pesquisa e o treinamento, além de
centrado e sustentado.
gastos da ordem de $14 milhões em melhorias
nos “pontos negros” de acidentes. O Projeto
Apesar das horríveis evidências estatísticas,
de Transporte Urbano de Buenos Aires desti-
continua difícil persuadir os governos a privile-
nou somas ainda maiores para eliminar passa-
giar a segurança viária como um problema de
gens de nível da rede ferroviária urbana e subur-
transporte ou de saúde pública. Por exemplo,
bana, com o objetivo de aumentar a velocidade
um estudo da segurança viária na Etiópia esti-
das viagens de trem, bem como reduzir aciden-
mou em 40 milhões de libras o custo anual re-
tes. O esforço mais abrangente, contudo, acon-
sultante dos acidentes de trânsito. Entretanto,
teceu entre 1992 e 1994, dentro do programa
o governo rejeitou uma proposta de 2% de
PHARE, iniciativa da União Européia para me-
destinação anual de um fundo viário recém-cri-
lhorar a segurança de tráfego em seis países da
ado (equivalente a 400 mil libras) para um
Europa Oriental e Central.
abrangente programa de redução de acidentes.7
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Essa atitude revela um sentido de fatalismo com
nos hospitais, existem desencontros de dados.
relação ao problema, fomentado pela crença de
Por exemplo, nas áreas urbanas do Zimbabwe,
que, devido à grande carga de responsabilida-
as mulheres apareceram em apenas uma em
de humana na causa de acidentes, inexistem
cada sete ocorrências, provavelmente devido à
pacotes de medidas de intervenção bem defini-
reduzida capacidade das assalariadas de baixa
dos, com custo-benefício razoável em compa-
renda pagarem por tratamentos hospitalares.
ração com os disponíveis, para solucionar outros flagelos de morbidez e mortalidade.
O impacto dos acidentes de trânsito se concentra em algumas categorias mais vulneráveis de
É necessária uma compreensão da magnitude e
usuários do sistema viário. A proporção de pe-
da natureza dos acidentes de trânsito para trans-
destres feridos em nações em desenvolvimen-
formar essa apatia. Os governos precisam se
to é mais que o dobro daquela em países in-
convencer de que ações eficazes são possíveis,
dustrializados. Motociclistas, condutores de
e os acertos institucionais essenciais devem ser
triciclos e respectivos passageiros respondem
conduzidos para que as providências necessári-
por menos de 10% dos feridos nas economias
as sejam postas em prática. Por isso a Global Road
emergentes, mas a até dois terços das vítimas
Safety Partnership (Parceria Global para a Segu-
com ferimentos em algumas cidades do Orien-
rança Viária), estabelecida como resultado do pro-
te, como Kuala Lumpur. Os passageiros de
grama do Banco Mundial, concentrou seus esfor-
transporte público, especialmente os transpor-
ços iniciais na mobilização da iniciativa privada e
tados na carroceria de caminhões e picapes, são
da sociedade civil para que assumissem suas res-
extremamente vulneráveis em muitos países.
ponsabilidades na segurança viária, consci-
Nessas economias, os caminhoneiros e moto-
entizando-as sobre a natureza do problema e
ristas de ônibus se envolvem freqüentemente
identificando uma quantidade limitada de proje-
em acidentes, segundo os registros.
tos-piloto capazes de demonstrar que algo pode
ser feito para resolver o problema. Este capítulo
Homens entre 16 e 54 anos correspondem à
se concentra em três elementos: compreensão,
maior parte dos acidentes com feridos em todos
projeto de políticas e instituições.
os países, e cerca de 15% dos mortos em nações em desenvolvimento são crianças, o que é
Compreendendo o fenômeno
uma proporção muito maior do que nas econo-
Uma das principais origens da negligência políti-
mias ricas. Apesar de informações sobre renda
ca é a ausência de uma evidência confiável da
serem quase nunca coletadas pela polícia, en-
magnitude e da natureza do problema. Há muito
trevistas recentes realizadas com pedestres en-
tempo se sabe que as mortes e os ferimentos
volvidos em acidentes de trânsito em diversos
graves ocasionados pelos acidentes de trânsito
países mostram os pobres como despropor-
têm sido substancialmente subdimensionados
cionalmente atingidos.10 Em particular nas locali-
pelas estatísticas oficiais das polícias dos países
dades em que os feridos são os responsáveis pela
em desenvolvimento, devendo ser ajustadas em
maior parte da renda familiar, os danos se multi-
8
mais 10%, pelo menos. A situação é ainda pior
plicam. Estudos em Bangladesh e Zimbabwe in-
com relação aos acidentes com feridos.9 Mesmo
dicam que 80% dos feridos tinham membros da
quando essa categoria de acidente é registrada
família inteiramente dependentes deles.
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A localização dos acidentes também varia sig-
países. Porém, essa análise só tem validade se
nificativamente de país para país. A grande
houver atenção ao registro dos detalhes dos aci-
quantidade dos acidentes urbanos em nações
dentes nas ocorrências policiais. Portanto, uma
industrializadas acontece em cruzamentos, en-
parte fundamental do desenvolvimento da capa-
quanto nas economias em desenvolvimento
cidade de análise dos acidentes envolve conven-
eles ocorrem no meio das quadras. São relati-
cer os chefes de polícia a coletar, processar e re-
vamente poucos os acidentes que ocorrem
passar aos órgãos responsáveis os dados neces-
onde há algum controle do tráfego, inclusive a
sários para esse trabalho – em vez de juntar ape-
polícia de trânsito. Em parte, isso acontece por-
nas o necessário para os propósitos legais – e
que, na ausência de um efetivo controle
treinar sua equipe apropriadamente.
irrestrito, o livre acesso às vias principais aumenta o risco de colisão. Essa alta incidência
também é atribuída à diversificada composição do tráfego que utiliza as vias, particularmente a convivência de usuários motorizados
e não-motorizados, mais vulneráveis no meio
das quadras, onde as diferenças de velocidade entre eles são as maiores.
Formulação da política
Em grande parcela dos países ricos, o aumento
nos acidentes de trânsito foi associado ao aumento da taxa de motorização e do uso do carro particular. Uma alta proporção de mortes e
ferimentos ocorreu com os ocupantes dos veículos. Muitos países – mas especialmente Reino Unido, Japão e Austrália – desenvolveram
A falta de estatísticas adequadas de acidentes é
importante não somente pelo fato de desviar a
programas abrangentes para reduzir a incidência e a gravidade dos acidentes viários, basea-
atenção da seriedade do problema, mas também
dos numa combinação de engenharia, fiscali-
porque ela atrapalha a busca e a seleção de solu-
zação e educação. A segurança do tráfego ur-
ções apropriadas. Identificar quais são as locali-
bano é atualmente também uma prioridade na
dades mais vulneráveis, os tipos de acidente e de
União Européia.11 As medidas incluíram melho-
pessoas envolvidas é a base para a concepção de
ras no projeto da infra-estrutura (freqüentemente
uma política de segurança viária. Dessa forma, a
baseadas na análise de “pontos negros”), ca-
introdução de um sistema eficaz de registro e aná-
racterísticas dos veículos (principalmente com
lise de acidentes é de altíssima prioridade para a
a instalação e uso obrigatório de cintos de se-
assistência internacional. Seria o caso de a análi-
gurança) e comportamento do motorista (limi-
se de acidentes ser feita da maneira mais inde-
tes de velocidade em áreas urbanas e campa-
pendente possível por uma agência, talvez um
nhas para evitar o álcool antes de dirigir). Metas
instituto de pesquisas viárias, já que esse levan-
ambiciosas (a exemplo da estabelecida na Sué-
tamento é útil para diversos setores, incluindo a
cia pelo fim dos óbitos causados por desastres
polícia, o Poder Judiciário, as companhias de se-
automobilísticos) são em geral adotadas e anun-
guros e os fabricantes de carros, bem como para
ciadas em âmbito nacional, mas aplicadas local-
os órgãos de gestão de tráfego. De outra forma,
mente pelas autoridades municipais e rodoviári-
poderia ser um atributo desses últimos. Progra-
as. Esses programas ganharam apoio por meio
mas de computador com essa finalidade, desen-
de um elevado nível de acordo e coordenação
volvidos na Dinamarca, no Reino Unido e em ou-
entre as diferentes autoridades de diversos mi-
tras localidades, já vêm sendo usados em muitos
nistérios e com variados orçamentos.
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Nos países em desenvolvimento, programas
Essa experiência deve ser generalizada e dissemi-
abrangentes de segurança viária podem ser apli-
nada. Esforços consideráveis já foram feitos na
cados com igual sucesso. Por exemplo, no início
preparação dos manuais de projetos para infra-
da década de 1990, em Fiji, o Asian Development
estrutura viária segura. Em 1991, o ODA, da Grã-
Bank auxiliou o governo no desenvolvimento de
Bretanha [agora DFID (Department of
um plano de ação de segurança viária que redu-
International Development – Departamento de
ziu as mortes nas estradas em 20%. Entretanto,
Desenvolvimento Internacional)], custeou a pre-
por causa das diferenças na composição de trá-
paração de um manual intitulado “Towards Safer
fego e, como conseqüência, nas características
Roads in Developing Countries (Rumo a Estra-
dos acidentes e dos grupos mais vulneráveis,
das mais Seguras nos Países em Desenvolvimen-
políticas diferenciadas devem receber a máxima
to)”, amplamente divulgado em suas versões em
prioridade em economias em desenvolvimento.
inglês e em espanhol. O Asian Development
Bank financiou as diretrizes da segurança viária
para as regiões da Ásia e do Pacífico, e manuais
Projeto de infra-estrutura
Não há dúvida de que um bom projeto de infraestrutura viária presta um substancial auxílio.
Melhorias no pavimento das vias e correção dos
greides e das superelevações em pontos negros
se mostraram medidas extremamente eficazes em
muitos casos.12 A definição clara e a implantação
de uma hierarquia viária podem ajudar a harmonizar o uso e a velocidade operacional de ruas e
avenidas com seu entorno. Já se difundiu muito
específicos também foram desenvolvidos em
inúmeros países como Malásia, Indonésia,
Bangladesh e Quênia. O BID realizou um trabalho
semelhante na América Latina.15 A incorporação
de auditoria de segurança viária e de projetos de
sistemas de gestão do tráfego por consultores
independentes tende a ser uma forma econômica
de evitar a necessidade posterior de programas
de melhorias em pontos negros.
conhecimento sobre medidas para proteger pedestres e ciclistas, os usuários mais vulneráveis
do sistema viário. Todas elas são eficazes e relati-
rém, os métodos convencionais de análise do
vamente baratas em comparação com gastos em
custo-benefício podem fazê-la parecer um luxo,
infra-estrutura: implantação adequada de calça-
a não ser que sejam adequadamente valoriza-
das e faixas de pedestres, semáforos com botoei-
das as vantagens da melhoria na segurança.
ra para pedestres nos cruzamentos em nível, cru-
Existe, obviamente, uma relutância compreen-
zamentos em desnível, áreas exclusivas para pe-
sível em se atribuir cifras em dinheiro para vidas
destres, ciclovias e faixas segregadas para bici-
salvas ou para redução da dor e do sofrimento.
cletas.13 Por exemplo, baseando-se em projetos-
Certamente, são ofensivas as comparações in-
piloto implantados na África oriental, como parte
ternacionais dos valores da vida. Na alocação
do programa de transporte da região subsaariana,
de fundos comprometidos com projetos expli-
argumentou-se que acidentes graves na área ur-
citamente voltados para a segurança viária, o
bana envolvendo ciclistas e pedestres poderiam
problema pode ser evitado por meio de análises
ser reduzidos de maneira significativa com um
de custo-benefício que comparem projetos al-
programa adequado de novos projetos para o sis-
ternativos. Porém, quando se tratar de compo-
tema viário (e seus cruzamentos), além de medi-
nentes de investimento relacionados com a se-
14
gurança viária, dos quais uma boa parcela dos
das de moderação do tráfego (traffic calming).
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A segurança, mais que luxo, é necessidade. Po-
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impactos é a economia de custos operacionais
Em que pese o “órgão de gestão de tráfego” po-
ou de tempo, a omissão da avaliação econômi-
der ter um grupo autônomo com a responsabili-
ca da segurança fará o projeto parecer um luxo
dade de analisar os dados de acidentes, promo-
dispendioso. Sugere-se, então, que todos os
ver programas de segurança e rever procedimen-
governos insistam em atribuir aos benefícios
tos, a segurança viária deve ser compreendida
da segurança valores apropriados às condições
como parte integrante de qualquer projeto e pre-
locais. A documentação técnica disponibiliza
cisa ser um importante critério de avaliação,
uma orientação mais detalhada sobre como
embasando a aprovação de qualquer proposta.
16
proceder a uma avaliação.
Em alguns países, a exemplo do Reino Unido,
nem a mais simples das propostas passa sem a
Planos de segurança viária e respectivos pro-
avaliação de uma “Auditoria Independente de
gramas de ação têm sido elaborados em mui-
Segurança Viária”. Esse trabalho envolve um cui-
tos países, geralmente por consultores exter-
dadoso exame a cargo de engenheiros de tráfego
nos atrelados a outros projetos. Apesar de es-
que não estiveram envolvidos no planejamento
ses programas terem uma abrangência ampla,
ou no projeto daquele programa específico. Em
com freqüência foram encaminhados por pro-
algumas cidades dos países em desenvolvimen-
fissionais de segurança viária com apoio insufi-
to, sabe-se que existe uma pequena equipe de
ciente das autoridades policiais e legais locais.
gestão de tráfego e faltam recursos para o emprego de consultores. No entanto, a economia nos
Gestão do tráfego
Nas áreas em que inexiste uma unidade independente de análise da segurança no tráfego,
as funções de um “órgão de gestão do tráfego”
custos sociais pela introdução de projetos de segurança deve compensar os custos e vale a
pena considerar a auditoria independente dentro
do processo normal do projeto.
em geral principiam com o resgate de dados de
acidentes da polícia de trânsito. É comum não
As três causas mais comuns de óbitos e feri-
haver uma transferência sistemática e periódi-
mentos são: excesso de velocidade, dirigir sob os
ca de informações da polícia de trânsito para o
efeitos do álcool e a proteção inadequada das
órgão de gestão do tráfego, com a recuperação
pessoas vulneráveis contra acidentes. No âmbi-
desses dados sendo feita quando da ocorrên-
to nacional, é necessário impor políticas siste-
cia dos acidentes, para solucionar problemas
máticas que tratem de cada uma delas, enquanto,
específicos relacionados com eles. Uma abor-
num âmbito local, essas medidas devem ter seu
dagem metódica requer que a agência obtenha
cumprimento rigorosamente fiscalizado.
os dados regularmente e que os procedimentos sejam estabelecidos por esse organismo,
Os limites e controles de velocidade são instru-
no intuito de permitir que o próprio órgão ana-
mentos poderosos para reduzir a gravidade dos
lise as informações sobre acidentes e determi-
acidentes. Para vias locais, existe uma ampla
ne locais, períodos, tendências e grupos pro-
série de medidas de traffic calming, utilizada
blemáticos. Diversos programas de computa-
com sucesso nas cidades européias. Entre as
dor específicos para análise de acidentes estão
medidas estão: refúgios para pedestres que re-
disponíveis, mas qualquer programa simples de
duzem a largura efetiva da via, controle da ultra-
banco de dados pode ser utilizado.
passagem e proibição de altas velocidades de
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veículos; lombadas para redução da velocidade
onais, além dos próprios motoristas, também é
veicular; estreitamento das vias para evitar que
uma poderosa indução ao controle eficaz, es-
veículos pesados utilizem a pista, ou utilização
pecialmente em empresas de transporte públi-
de faixas reversíveis que restrinjam o movimen-
co. Porém, é importante que o resultado (a re-
to veicular a uma mão de cada vez; chicanas que
dução de motoristas alcoolizados) seja o obje-
forcem os veículos a seguir um caminho tortuo-
tivo, e não os procedimentos em particular (em
so e, assim, reduzem a velocidade na via;
muitos países da extinta União Soviética, por
alteamento de piso em cruzamentos, ou
exemplo, é rotineiramente exigida a inspeção
alteamento de leitos viários utilizando-se
médica diária dos motoristas).
lombofaixas; e plantas que alterem a percepção
da largura da pista.
Nos países industrializados, os esforços em
proteger as pessoas dos acidentes se concen-
Em vias principais, os limites de velocidade pre-
traram na instalação e no uso do cinto de se-
cisam ser fiscalizados por vários métodos: me-
gurança e do airbag. Em algumas nações em
dição direta por radar, fiscalização com câme-
desenvolvimento de renda média, a ênfase foi
ras fixas ou móveis, acompanhamento do veí-
a utilização de capacetes pelos ciclistas e mo-
culo etc. Dispositivos de traffic calming tam-
tociclistas. Mas, em muitos países mais pobres,
bém conseguem reduzir as velocidades, prin-
a questão principal é a proteção dos pedes-
cipalmente se cuidadosamente relacionados à
tres contra os veículos motorizados, para quem
hierarquização viária. Nas vias principais, os
o mais importante é oferecer calçadas adequa-
dispositivos eficazes de sinalização incluem
das, barreiras e travessias de ruas e avenidas.
placas de trânsito e marcações na pista refor-
Apesar de a construção de passarelas para pe-
çando os limites de velocidade; “sonoriza-
destres ou túneis conseguir proporcionar o
dores”, “demarcação de faixas”, texturas e
maior potencial de segurança viária, essa pode
cores diferenciadas da pista quando houver
não ser a medida mais eficaz, especialmente
aproximação de locais críticos (cruzamentos,
nos lugares em que sejam necessários cansati-
travessias de pedestres etc.); e ajuste do tem-
vos desvios ou que sirvam de território para a
po semafórico em cruzamentos, para contro-
livre atuação de ladrões.
lar e manter uma velocidade segura do fluxo
veicular. Entretanto, algumas das medidas mais
extremas de moderação de tráfego usadas em
vias locais podem piorar os acidentes se introduzidas em vias principais.
Políticas médicas
Existem provas consideráveis de que, nas cidades dos países em desenvolvimento, a falta de
instalações médicas apropriadas contribui para
o alto nível de mortalidade em acidentes.17 Mui-
A fiscalização rigorosa do nível de álcool no san-
tas vidas poderiam ter sido salvas se houvesse
gue (NAS) é a base para a redução da segunda
cuidados médicos nas horas imediatas ao aci-
principal causa de acidentes. O direito de reali-
dente. Esse pronto atendimento demanda o apri-
zar testes aleatórios nos condutores auxilia na
moramento do tempo de resposta do serviço
fiscalização dessas leis, mas pode dar margem
de emergência, que pode ser efetivamente me-
para corrupção em alguns países. Responsabi-
lhorado a um custo modesto, caso se apliquem
lizar os empregadores dos motoristas profissi-
as seguintes medidas:
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• construir centros de serviço de emergência es-
se aprimora o compromisso das partes inte-
trategicamente localizados (talvez unidades de
ressadas (polícia, gestão do tráfego, saúde,
primeiros socorros em postos de gasolina);
educação) nas esferas nacional e local. Fazer
com que a agência de segurança viária res-
• disponibilizar um telefone de emergência;
ponda diretamente ao gabinete do Primeiro
• estabelecer um centro de controle;
Ministro é um artifício utilizado com sucesso
• uso de sistemas ITS (Intelligent Transportation
em países como o Vietnã e a Índia, elevando a
Systems – Sistemas Inteligentes de Transpor-
atenção e o compromisso para com a segu-
te) para um controle eficiente do serviço;
rança viária. Paralelamente, programas
• criar uma comissão de serviços médicos de
emergência;
institucionais na esfera municipal sob direta
responsabilidade do prefeito têm sido bemsucedidos na promoção de campanhas de
• oferecer treinamento de primeiros socorros;
segurança viária urbana (Quadro 5.2).
• desenvolver um mecanismo, possivelmente
custeado por empresas de seguros, para
O financiamento das ações de segurança viária
cobrir os custos das pequenas despesas do
demanda uma atenção especial. A maior parte
traslado de feridos para o hospital;
das cidades financia medidas de segurança a
partir de limitados orçamentos dos departamen-
• melhorar os departamentos de pronto atendimento dos hospitais.
tos de obras e administração. No Vietnã, por
exemplo, o dinheiro para financiar a segurança
viária é extraído diretamente das multas de trân-
Instituições
sito. Da nova geração de fundos viários criados
Em muitos países, existem muitos órgãos e
há poucos anos na África e em outras localida-
instituições com alguma responsabilidade
des, sabe-se que a Etiópia é o único país onde
pela segurança viária, o que torna difícil que
medidas de segurança e ações de manutenção
ela seja vista como a responsabilidade pri-
viária são especificadas como responsabilida-
mordial – e, portanto, como prioridade
des do fundo.19
institucional – por alguma delas. Além disso,
algumas dessas instituições – notadamente a
Exigem-se, obviamente, outras fontes de cus-
polícia em países em desenvolvimento – go-
teio. Uma delas, que vem causando um cres-
zam de um prestígio tão baixo que tanto cida-
cente interesse em vários países industrializa-
dãos quanto instituições internacionais po-
dos, é a contribuição dos prêmios das segura-
18
doras. Contudo, como uma alta proporção dos
Portanto, é importante que seja enfatizada a
veículos nas nações em desenvolvimento roda
necessidade de uma participação institucional
sem seguro, esse recurso serve de fonte de
efetiva na segurança do transporte (particu-
fundos apenas nas economias mais ricas e mais
larmente nas ruas e avenidas). Assim, é preci-
bem governadas. Em pouquíssimos casos,
so que se destaque a necessidade de desen-
conseguiu-se o apoio do setor privado. Por
volver uma responsabilidade institucional, nas
exemplo, a empresa Maruti doou carros para a
esferas superiores, pela coordenação de me-
fiscalização de trânsito em Delhi. Mas esse é
didas de segurança, ao mesmo tempo em que
um caso bastante raro.
dem se mostrar relutantes para apoiá-las.
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Quadro 5.2. Salvando vidas em Brasília
Como uma cidade nova e planejada, Brasília possui uma extensa rede viária, que em 1995 operava a
uma velocidade média de 40 km/h, o dobro da média urbana nacional, porém apresentava11 mortes a
cada mil veículos. De acordo com as recomendações de um grupo de trabalho conjunto das Secretarias
de Segurança Pública e de Transportes, em julho de 1995, o Governador baixou decreto criando um
programa de segurança de trânsito, intitulado “Paz no Trânsito”.
Os objetivos do programa incluíam:
• Controle do excesso de velocidade.
• Controle da direção sob efeitos do álcool.
• Rigorosa fiscalização da regulamentação de trânsito.
• Assistência médica melhorada para as vítimas dos acidentes.
• Características aprimoradas de segurança da infra-estrutura viária.
• Inspeção e controle de segurança dos veículos.
• Prioridades aos pedestres, aos ciclistas e ao transporte público.
Inúmeras Secretarias estiveram envolvidas na implantação desse programa de alto nível, o qual foi apoiado
por uma enérgica campanha na imprensa e esforços intensos para engajar a sociedade civil. Entre 1995 e
1997, o número de mortes por mil veículos despencou de 11 para 6,6, e continuou-se a enfatizar o programa.
Fonte: Affonso S. A., F. Rezende and F. P. Vitor. 1998. “Peace within Traffic: A Revolution of Attitudes in Brazilia” in:
Freeman, P. and C. Jamet, eds.
C. SEGURANÇA PÚBLICA
maior vulnerabilidade ao risco, com capacidade limitada de ajustar essas atividades para evi-
Em todo o mundo, a segurança pessoal relaci-
tar essa vulnerabilidade (Quadro 5.3).
onada com a atividade de transportes é um
problema crescente. Num certo sentido, esse
As ameaças à segurança pessoal e patrimonial
não é um problema do transporte, mas um sin-
podem ser classificadas em quatro categorias:
toma de um mal social muito mais amplo. Porém, a necessidade inevitável de se locomover
• furtos sorrateiros, ocorridos em grande parte nos
para realizar atividades essenciais da vida,
lotados veículos de transporte público, mas que
como trabalho, educação, saúde e outras, pode
podem afetar bicicletas e outros meios de trans-
levar as pessoas a situações em que há uma
porte estacionados em locais sem vigilância;
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Quadro 5.3. Crime, violência e redução na mobilidade
Em diversas grandes cidades da América Latina, como São Paulo, houve um declínio na quantidade
de viagens realizadas por dia nos últimos anos; tal fato sugere que isso aconteça, pelo menos em
parte, como conseqüência da redução na segurança pública, particularmente à noite, quando o declínio
na quantidade de viagens foi maior. Essa interpretação se apóia na evidência de um levantamento
realizado no Equador junto a famílias pobres. Em Cisne Dos, em um período de um semestre em 1992,
uma em cada cinco mulheres havia sido assaltada em um ônibus e uma em cada duas testemunhara
um evento desse tipo. O uso do transporte público despencara à noite, ao passo que a utilização de
pequenos caminhões – mais seguros – aumentara. Mas os que não podiam pagar pela alternativa
tiveram suas viagens abreviadas. A falta de transporte seguro durante os horários de pouco movimento
levou as garotas, em geral das famílias mais pobres, a desistir dos cursos noturnos.
Fontes: E. Henry (1999) and C. A. Moser (1996).
• assaltos à força, que podem acontecer em
dos da necessidade de cuidado e das melhores
lugares movimentados, porém é mais comum
formas de se protegerem contra furtos. Processos
que ocorram em situações em que a vítima
automáticos e punições exemplares dos
esteja relativamente isolada;
transgressores podem também ser elementos
• assédio sexual, que, com diferentes estágios
dissuasivos. Em alguns países, oferecer estacio-
de violência, pode ocorrer tanto em locais de
namento seguro para bicicletas tem sido fator im-
grande movimento quanto isolados; e
portante de políticas favoráveis ao uso desse meio
de transporte. A vigilância eletrônica é, talvez, uma
• violências social e política, que podem adquirir uma certa importância no transporte (como
ação eficaz em estações, mas muito menos eficaz (e cara) em veículos lotados.
os ataques aos usuários sul-africanos que viajam a trabalho em trens, ônibus ou microônibus) ou para as quais o meio de transporte
serve meramente de local oportuno.
O assalto à força, por ser mais comum em áreas
pouco movimentadas, é mais suscetível à vigilância eletrônica. Porém, esta tende a ser eficaz
Em cada caso, apesar de a origem do problema
apenas se seguida de prisão e ajuizamento ade-
não estar primordialmente nas condições de
quados. A existência de um policiamento espe-
transporte, surgem questões relativas ao pla-
cializado em transporte auxiliou nos sistemas
nejamento e gerenciamento dos equipamentos
de trens e de metrô dos países industrializados,
e serviços de transporte.
mas parece ser mais difícil de sustentar no fragmentado setor de ônibus.
O furto sorrateiro é um dos fenômenos mais comuns, mais difícil de ser reprimido, mas em geral –
O vandalismo (uma forma de furto da proprie-
e felizmente – o menos traumático. Os passageiros
dade) e o comportamento violento para com
dos veículos podem ser freqüentemente lembra-
os passageiros são dois fenômenos comuns em
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sistemas de transporte público mal administra-
Gana ou da África do Sul, assaltos violentos
dos, tanto nos países desenvolvidos como nos
podem ocorrer contra carros parados ou an-
em desenvolvimento. Mudanças na gestão ou
dando devagar, e, para combatê-los, os moto-
reformas institucionais conseguem rapidamen-
ristas tendem a se proteger utilizando do expe-
te melhorar a situação. Por exemplo, no metrô
diente igualmente perigoso de não parar em
de Nova Iorque deixaram de aparecer pichações
semáforos, principalmente à noite. Patrulhas da
depois que a administração tomou providênci-
vizinhança, comuns em alguns países industri-
as. Em Buenos Aires, o serviço público de trens
alizados, podem desempenhar o mesmo papel
suburbanos tornou-se extremamente irregular
nos países em desenvolvimento. Policiais de
e pouco confiável nos anos 1980 e no início
bicicleta, comuns nos EUA, demonstraram ser
dos anos 1990, e as janelas eram destruídas, os
promissores também na Venezuela.
bancos riscados e os passageiros assediados
por bandos de baderneiros. Em 1994, quando
O assédio sexual pode ser reduzido ao se ofe-
os serviços foram privatizados, a primeira ati-
recerem veículos apenas para mulheres, onde a
tude das novas concessionárias foi introduzir
demanda de viagens torna isto viável sem pre-
controladores (apoiados por guardas de segu-
juízo à operação geral. Exemplos desse recurso
rança do governo) em cada trem – em parte para
incluem ônibus na Índia, no Sri Lanka e em
fiscalizar a evasão de passagens e em parte para
Bangladesh e vagões de algumas composições
criar um ambiente mais seguro. Em quatro anos,
do metrô do México. Em Karachi, os comparti-
o número de passageiros dobrou principalmen-
mentos exclusivos para mulheres nos ônibus
te porque andar de trem voltou a ser seguro.
são fisicamente separados da parte maior do
veículo, controlada pelo condutor. Consideran-
Talvez mais do que o passageiro do transporte
do a crescente preocupação das pessoas sobre
público, o pedestre padece cada vez mais com a
o problema, começam a surgir respostas co-
possibilidade de sofrer uma abordagem violen-
merciais em alguns mercados latino-america-
ta. Isso pode ocorrer à noite, na forma de assalto
nos de táxis e microônibus, com veículos espe-
ou, no caso das mulheres, como violência sexual.
cificamente voltados para passageiros vulnerá-
A violência pode acontecer tanto em bairros co-
veis. O fomento do governo e algumas experi-
merciais como em residenciais, porém é mais
ências patrocinadas pelo setor privado podem
comum em áreas de baixa renda, controladas por
estimular, a custo bem baixo, essas soluções.
quadrilhas e onde não há presença policial. No-
O descaso de funcionários homens, sem dis-
vamente, são os menos favorecidos que sofrem
posição para compreender as dificuldades das
mais, já que estão mais vulneráveis a agressões
mulheres em entrar no veículo ou sair dele pode
físicas quando caminham do ponto de ônibus
ser eliminado com a contratação de equipes dos
para casa. Andar de táxi é caro – e freqüentemente
dois sexos para trabalharem em veículos do
nem é alternativa, pois os motoristas se recusam
transporte coletivo.20 As policiais femininas ad-
a guiar por bairros perigosos. Em Caracas, por
quiriram a reputação de serem duras e
exemplo, sabe-se que as pessoas que perdem a
incorruptíveis na fiscalização da regulamenta-
última oportunidade segura de voltar para casa
ção de trânsito em La Paz e em Lima e podem
à noite são forçadas a passar a noite em seu
desempenhar um papel importante com rela-
local de trabalho. Em alguns países, caso de
ção ao assédio sexual.
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Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
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As violências social e política com freqüência
automóvel particular ou de táxi, já que mesmo
consistem em incendiar ônibus e destruir sinais
uma curta caminhada torna-se muito perigosa.
de trânsito, mesmo quando não há um estímulo
Até certo ponto, consegue-se melhorar a segu-
relacionado com o transporte. Porém, existem al-
rança pública no transporte coletivo com o esta-
guns fatos específicos ligados ao setor. Na África
belecimento de regulamentações mínimas so-
do Sul, os passageiros de ônibus e de trens são
bre a qualidade do serviço. Há algumas ações
alvos de coerção para que embarquem nos
técnicas claras para melhorar a segurança pes-
microônibus operados pelos negros. Os usuári-
soal de pedestres, como uma melhor iluminação
os de microônibus são freqüentes vítimas das
de vias públicas e o monitoramento de espaços
brigas com morte entre os operadores. Esse tipo
públicos por vídeo ou circuito fechado de televi-
de insegurança é particularmente suscetível a pro-
são, 21 mas esse acompanhamento é tema de
vidências de regularização e distribuição de direi-
questões mais complexas e amplas, como a
tos legais de propriedade aos operadores dos ser-
coesão social e a relação entre o poder policial e
viços em concessão. Reformas no sistema de
as preocupações com os direitos humanos.
transportes feitas com motivação econômica podem ter bom retorno em termos de segurança
pública aos usuários. Porém, os benefícios dependem da efetiva fiscalização dos regulamentos por autoridades legítimas, e não por quadri-
D. CONCLUSÕES: ESTRATÉGIA
PARA A SEGURANÇA DE TRÂNSITO
E A SEGURANÇA PÚBLICA NO
TRANSPORTE URBANO
lhas. Em Medellín, por exemplo, as quadrilhas
que controlavam uma área de baixa renda extor-
O desenvolvimento de uma estratégia para a se-
quiam dinheiro dos operadores de ônibus que
gurança do transporte urbano precisa incluir:
trabalhavam na região, que, por sua vez, precisavam recuperar o prejuízo através das tarifas
pagas por passageiros pobres.
• Desenvolvimento da capacidade de coletar
e analisar dados estatísticos dos acidentes
de trânsito no nível nacional.
Algumas conclusões gerais podem ser tiradas.
A crescente criminalidade em muitas cidades de
países em desenvolvimento é um sintoma de um
mal social muito mais amplo. Apesar de afetar o
• Incorporação de elementos de segurança de
trânsito em todos os projetos de infra-estrutura de transporte, através de uma auditoria
obrigatória durante a fase de projeto.
comportamento de todos os envolvidos no
transporte, são principalmente os menos favo-
• Incorporação dos benefícios estimados e ava-
recidos que sofrem os efeitos da criminalidade
liados da segurança viária, obtidos através
quando as viagens essenciais para o trabalho e
de projetos aperfeiçoados de infra-estrutura,
para a escola não podem ser feitas. A falta de
de acordo com valores estabelecidos pelo
segurança frustra também as iniciativas de cunho ambiental para a redução da necessidade de
governo e em conjunto com órgãos locais de
segurança de trânsito.
viagens de carro, na medida em que as crianças
• Desenvolvimento e treinamento dos funcio-
não podem mais caminhar grandes distâncias
nários dos órgãos ou conselhos de coorde-
ou tomar um ônibus para ir à escola; ou quando
nação de segurança viária, tanto em âmbito
muitas pessoas são forçadas a se deslocar de
nacional quanto municipal.
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• Especificação, sinalização clara e fiscalização
• Desenvolvimento de uma conscientização
dos limites máximos de velocidade para as dife-
sobre o problema, juntamente com o com-
rentes categorias viárias em áreas urbanas.
promisso das autoridades policiais para prender e dos juizados para impor penas apropri-
• Especificação, campanha e fiscalização, em
adas aos delinqüentes.
âmbito nacional, dos limites do nível de álcool
no sangue (NAS) de condutores de veículos.
• Criação de cláusulas, em contratos de concessão, que incentivem os operadores do trans-
• Financiamento de investimentos em infra-es-
porte público a prestar muita atenção à segu-
trutura de segurança viária (a exemplo do fi-
rança pública.
nanciamento da infra-estrutura para transportes não-motorizados, ou os investimentos em
• Colocação de iluminação nas ruas – concebida
passagens de nível em Buenos Aires) com base
como melhoria da segurança dos pedestres –
na identificação de grupos e locais vulneráveis.
para o aprimoramento viário e, em particular, em
projetos de urbanização de favelas.
• Envolvimento da polícia em segurança viária, como na colaboração entre a polícia e os
• Reforço da participação da sociedade nos pro-
departamentos de gestão de tráfego na aná-
jetos – notadamente aqueles que propõem
lise de pontos negros de acidentes em Seul.
melhorias em bairros.
• Envolvimento de autoridades médicas num
planejamento conjunto para facilitar o acesso das vítimas de traumas em acidentes às
instalações médicas.
Notas
1
Jacobs, G. and A. Aeron-Thomas. A Review of
Global Road Accident Fatalities. Documento
• Inclusão de indenizações e responsabilida-
patrocinado pelo Department of International
des no Código de Trânsito e na legislação de
Development (DFID – Departamento de Desen-
seguros pertinente.
volvimento Internacional), Reino Unido, para a
Global Road Safety Partnership (Parceria Glo-
• Criação de comissões de alto nível, respon-
bal para a Proteção Viária).
sáveis pela segurança viária em todas as principais administrações municipais.
2
World Health Organization. 1999. World Health
Report.
• Elaboração de planos de financiamento para
atividades relacionadas à segurança de trân-
3
TRL e Ross Silcock. 2000. Review of Road
sito, como parte dos planos estratégicos de
Safety in Urban Areas. Documento de tópicos
transporte em todas as principais cidades.
preparado para a Revisão da Estratégia de
Transporte Urbano do Banco Mundial, dispo-
Quanto à segurança pública, esforços intensos são
necessários para analisar a natureza e a importân-
nível no site de transportes do Banco Mundial,
em www.worldbank.org/transport.
cia da falta de segurança no setor de transporte
4
Gomez, L. M. 2000.
5
Amundsen, F .H. 1996. “Review of World Bank
urbano e para criar instrumentos políticos que
combatam o problema. Esses esforços incluem:
Experience in Traffic Safety Concerning
• Coleta e análise de dados sobre a segurança
pessoal no setor de transporte.
96
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Motorized and Non-Motorized Traffic (1989-94).”
TWU mimeo. World Bank, Washington, DC.
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6
Ross, A. 1993. “Review of World Bank
lhados conseguiu-se uma redução nas colisões
Experience in Road Safety.” Report INU 93.
da ordem de 98% entre 1984 e 1990. Entretanto,
World Bank, Washington, DC.
esses foram os dois únicos implantados e foram
7
TRL e Ross Silcock, 2000.
despendidas apenas 18% das despesas previs-
8
Em Colombo, em 1984, um estudo do TRL
tas para gestão de tráfego.
13
(Transport Research Laboratory, Inglaterra) demonstrou que menos de um quarto dos registros
de acidentes fatais feitos pelos hospitais era incluído nas estatísticas policiais. O problema persiste em outros lugares. Em 1999, em Karachi,
apenas as cifras da polícia indicavam que 56%
das mortes eram atribuídas a acidentes de trân-
Cracknell, J. 2000. Experience in Urban Traffic
Management and Demand Management in
Developing Countries. Documento de tópicos
preparado para a Revisão da Estratégia de
Transporte Urbano do Banco Mundial, disponível no site de transportes do Banco Mundial,
em www.worldbank.org/transport.
sito e, de acordo com os hospitais, somente 4%
14
dos ferimentos graves foram causados pelo mes-
ventive Transport Strategies for Secondary
mo motivo. Até os registros hospitalares podem
Cities” in Freeman, P. and C. Jamet, eds.
ser uma fonte não-confiável de pesquisa de aci-
15
dentes. Em Buenos Aires, por exemplo, a maior
parte das mortes é atribuída exclusivamente ao
Koster J. H. and M. de Langen. 1998. “Pre-
Gold, P. 1999. Using Engineering to Reduce
Accidents. Inter-American Development Bank,
Washington, DC.
diagnóstico médico (fraturas generalizadas etc.) e
não ao que ocasionou aquela situação.
16
Transport Research Laboratory. 1995. Costing
Road Accidents in Developing Countries. Overseas
9
A quantidade de feridos em acidentes urbanos,
Road Note ORN 10. TRL, Crowthorne, UK.
informada por ocorrência nas estatísticas oficias
17
TRL e Ross Silcock, 2000.
Zimbabwe e apenas três em Dhaka e nas princi-
18
Por exemplo, há uma preocupação dissemina-
pais cidades indonésias.
da de que o fornecimento de equipamentos, como
10
Essa observação baseia-se em levantamentos
carros e câmera, entre outros dispositivos de fis-
conduzidos em um estudo recente de W. S. Atkins
calização, pode ser usado para objetivos menos
para a DFID no Sri Lanka, em Gana, Zimbabwe,
legítimos e não relacionados ao tráfego.
em 1999, era 160 no Reino Unido, 22 no
Papua-Nova Guiné e na Índia.
19
11
O projeto DUMAS (Developing Urban
até agora foi a melhora das placas de trânsito em
Management and Safety) envolve a colabora-
Adis Abeba. Como 91% dos acidentes de trânsi-
ção de equipes de pesquisa em nove países, no
to na localidade envolvem pedestres, a implan-
intuito de produzir uma estrutura para projeto e
tação de novas placas não deverá oferecer mui-
avaliação de iniciativas de segurança de trânsi-
to benefício à segurança de trânsito.
Mesmo nesse caso, a única medida financiada
to urbano [European Commission, 2000].
20
Gomez, L. M. 2000.
12
21
Algumas câmeras usadas para controle do trá-
Por exemplo, o Projeto de Transporte e Desen-
volvimento Municipal de Amã, financiado pelo
fego foram utilizadas para outros objetivos, mas
Banco Mundial, planejou melhorias em 15 cruza-
isso levanta questões de privacidade pessoal e
mentos. Nos dois primeiros cruzamentos traba-
do possível mau uso do poder do governo.
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6
O SISTEMA VIÁRIO URBANO
Grande parte do transporte urbano, seja público ou particular, de passageiros ou de
cargas, motorizado ou não, em países ricos ou pobres, utiliza-se das ruas e avenidas.
Uma infra-estrutura viária congestionada, ao provocar a lentidão do transporte público
que por ela circula, causa danos à economia das cidades, aumenta a poluição ambiental
e prejudica os mais pobres. Porém, notadamente em grandes cidades, não é aceitável,
nem social nem economicamente, equilibrar a oferta e a demanda apenas pelo
incremento da capacidade viária. Uma estratégia viária deve, portanto, priorizar o
deslocamento das pessoas, relativamente ao dos veículos, por meio da gestão do
tráfego e da demanda, além da criação e da manutenção da respectiva infra-estrutura.
A. INTRODUÇÃO: ELEMENTOS DA
ESTRATÉGIA VIÁRIA
preço cobrado por seu uso e tampouco se financia mediante incremento das receitas ou dos recursos fiscais alocados. A regra mais comum
Grande parte do transporte urbano, seja públi-
consiste na justaposição de uma exuberante
co ou particular, de passageiros ou de cargas,
demanda privada (demonstrada por elevados ní-
motorizado ou não, em países ricos ou pobres,
veis de congestionamento) com um órgão finan-
utiliza o sistema viário. Esse sistema também
ceiramente debilitado e responsável pela provi-
disponibiliza espaço para a infra-estrutura de
são da infra-estrutura. A manutenção viária ina-
comunicações e instalações e permite a
dequada é prática amplamente disseminada.
interação cotidiana da população. A compe-
Portanto, o principal desafio de uma estratégia
titividade urbana, da qual, em uma economia
viária em países em desenvolvimento é associar
global, a riqueza e o bem-estar de ricos e po-
tais decisões dos setores público e privado de
bres cada vez mais dependem, exige um efici-
uma maneira economicamente racional.
ente serviço de transporte sobre pneus.
Uma estratégia para o sistema viário urbano,
Apesar de sua importância econômica, o siste-
que seja capaz de realizar tal associação, deve
ma viário é, com freqüência, gerenciado de for-
privilegiar algumas questões fundamentais,
ma fragmentada e não econômica. As decisões
dentre elas:
sobre a gestão, manutenção e expansão dessa
infra-estrutura dependem de distintos órgãos do
setor público, enquanto as relativas às suas ope-
• organização e financiamento da manutenção
viária;
rações ficam predominantemente sob a respon-
• gestão do tráfego, a fim de ampliar a capaci-
sabilidade do setor privado. A crescente deman-
dade do sistema e/ou a qualidade e/ou a se-
da privada por infra-estrutura não se reflete no
gurança;
O sistema viário urbano
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• gerenciamento da demanda, a fim de extrair o
térios e processos adequados que assegurem
máximo valor social do uso da rede viária; e
que uma parte apropriada dessas reservas seja
• planejamento e avaliação da expansão da
infra-estrutura.
destinada às vias urbanas. Nota-se que isso
não aconteceu com alguns dos antigos fundos de estradas.
Esses aspectos estão predominantemente relacionados com os efeitos do crescimento viário,
No que concerne às fontes de financiamento,
mas não devem excluir a análise dos seus im-
segundo a filosofia dos “fundos de segunda
pactos sobre a pobreza.
geração para a rede viária”, a infra-estrutura viária deve ser mantida com recursos aportados
B. MANUTENÇÃO VIÁRIA
pelos usuários. Numa situação ideal, as taxas
diretas ou indiretas cobradas dos usuários de-
Em geral, as cidades fazem investimentos pesa-
vem ser suficientes para cobrir a totalidade dos
dos em seus sistemas viários, mas estes são
custos do tráfego, inclusive os corresponden-
muito mal conservados. É comum que, nos pro-
tes ao impacto ambiental e à manutenção viá-
jetos financiados pelo Banco Mundial, as aplica-
ria. Os instrumentos mais precisos para alocação
ções em manutenção apresentem retornos mui-
dos recursos de manutenção entre as diferentes
to altos. Apesar disso, há uma tendência recor-
categorias de usuários seriam taxas de
rente de investir insuficientemente em manuten-
licenciamento proporcionais à distância percor-
ção. No âmbito das rodovias intermunicipais, tal
rida e ao peso transportado, os quais podem ser
tendência foi enfrentada com o desenvolvimento
substituídos por taxas sobre combustíveis ou
de “fundos de segunda geração para estradas”,
cobranças sobre o congestionamento.
administrados pelos usuários e financiados por
meio da cobrança de taxas sobre combustíveis e
Na prática, diversos países não dispõem de tais
de outros encargos diretos incidentes sobre o
fundos viários, e as responsabilidades sobre a
1
uso. Mas esses fundos não estão disponíveis
manutenção são atribuídas a diferentes esferas
em todos os países e, mesmo onde existem, não
de governo, conforme o tráfego que circula em
solucionam, necessariamente, os problemas de
cada via seja considerado nacional, regional ou
manutenção viária (Quadro 6.1).
local. Quando ocorre essa configuração, é essencial que se delineie com clareza a divisão de
A criação de uma base sistemática e confiável
responsabilidades entre as esferas governamen-
para a manutenção de artérias que sejam viá-
tais e que as estruturas de financiamento sejam
veis dos pontos de vista econômico e social
regulares e sustentáveis, com ampla liberdade
deve constituir prioridade máxima numa es-
e autoridade das cidades para levantar fundos
tratégia de transporte urbano. Nas localidades
no município, quando necessário.
onde, como é geralmente o caso, a manutenção é financiada por receitas municipais, um
A implantação dos serviços de manutenção tam-
certo padrão geral de alocação desses recur-
bém precisa ser aperfeiçoada em muitos paí-
sos deve ser estabelecido como referência. Nos
ses. Deve-se estabelecer e fomentar uma cul-
países em que há Fundos Nacionais de Estra-
tura de manutenção dentro das instituições
das (National Road Funds), devem existir cri-
municipais. Faz-se necessário o emprego de
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Quadro 6.1. Financiando a manutenção viária urbana na República do Quirguistão
A República do Quirguistão – um pequeno país na Ásia Central com uma população de aproximadamente 5 milhões de habitantes – enfrenta um problema sério de manutenção viária. A capital
Bishkek, com uma população estimada em 1 milhão de moradores, possui uma malha viária de
730 km, dos quais quase 90% estão pavimentados. A falta de manutenção rotineira e a deterioração
do sistema de drenagem resultaram em ruas e avenidas com superfícies irregulares, trincadas e
esburacadas. Grande parte da rede viária demanda recuperação ou uma reconstrução total. Em
outras cidades menores, o problema é semelhante.
O departamento de ruas e avenidas da prefeitura é o maior responsável pela manutenção viária na área
urbana. Em princípio, as obras podem ser desenvolvidas tanto por equipes próprias como por empreiteiras
privadas. Na prática, a capacidade das empreiteiras é limitada. As usinas de asfalto e de concreto ainda
são municipais. Além disso, as embrionárias empresas pavimentadoras da iniciativa privada padecem
da falta de um nível estável de contratos e a relutância municipal em contratar serviços externos.
O financiamento viário é crítico. O recém-criado Fundo Nacional Viário da República do Quirguistão
pode, por lei, alocar até 10% dos recursos para áreas urbanas, mas até o momento conseguiu muito
menos do que isso, pois as necessidades da malha viária do país são muito pesadas. Nem as cidades
estão em uma melhor posição para custear suas próprias fontes. As transferências feitas a partir do
governo central variam de 60% a 75% dos orçamentos municipais, que estão comprometidos com o
pagamento dos salários dos funcionários da educação e da saúde. Menos de 2% das despesas totais
municipais vão para o setor viário. Isso significa cerca de $ 0,12 per capita ao ano. E como a
municipalidade possui autoridade limitada para contrair financiamentos, a cidade é palco de ocasionais
loterias, bazares e festivais para custear o financiamento da malha viária.
Juntamente com um crédito IDA (Associação para o Desenvolvimento Internacional) de $ 22 milhões,
para auxiliar as cidades a adquirir reservas de manutenção e recuperação das vias por onde circula
a maior parte do tráfego motorizado e do transporte público, o governo da República do Quirguistão
compôs um grupo de trabalho com funcionários públicos federais e municipais cuja atribuição consiste
em encontrar maneiras de tornar mais sustentável o custeio de reparos em ruas e avenidas. Já se
chegou a um consenso de que as receitas do Fundo de Estradas poderiam ser aumentadas, por meio
de uma porcentagem maior vinda de taxas do usuário (como os impostos sobre gasolina e sobre
veículos). Porém, o principal desafio será dar poderes às cidades para gerarem e reterem receitas
adequadas, para fazer que satisfaçam suas responsabilidades pela manutenção e recuperação de
ruas e avenidas. Na República do Quirguistão, o financiamento viário urbano, portanto, é parte essencial
de questões mais amplas de financiamento viário nacional e municipal.
Fonte: Arquivos de Projetos do Banco Mundial.
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programas de gestão para planejar e orçar o aten-
usuários do sistema viário e do trânsito. Isso
dimento das demandas de manutenção de for-
não é apenas uma questão técnica, pois deve
ma sistemática, em conexão com levantamentos
ser claramente direcionada de forma consisten-
das condições viárias, rotinas específicas, ma-
te com a estratégia global de transporte urba-
2
nutenção periódica e recuperação/reconstrução.
no. Na prática, na maior parte das cidades, os
Essas medidas lastreiam o desenvolvimento da
engenheiros de tráfego e a polícia do trânsito
capacidade de contratar serviços privados de
tendem a se concentrar na tarefa de fazer o trân-
manutenção, ou mesmo o surgimento de con-
sito fluir. Como resultado, as vias são alargadas,
cessões de manutenção da rede viária urbana, a
veículos motorizados ganham prioridade, pe-
exemplo do que foi recentemente feito em Mon-
destres e bicicletas são expulsos. Nesse pro-
tevidéu e em Bogotá.
cesso, o sistema viário se adapta para beneficiar os proprietários dos carros, geralmente mais
C. GERENCIAMENTO DO TRÁFEGO
ricos, em detrimento dos usuários de ônibus,
ciclistas e pedestres, usualmente mais pobres.
Objetivos
O objetivo do gerenciamento do tráfego urbano
é fazer que os recursos do sistema de transporte
Se o objetivo de uma política pública for atender com preferência as necessidades dos menos favorecidos, tal prioridade também deve
balizar a gestão do tráfego e da demanda.
que opera sobre o sistema viário tenham utilização mais segura e eficaz. A gestão procura ajustar, adaptar, gerenciar e aprimorar o sistema de
Controle do tráfego
transporte para alcançar objetivos específicos.
Há um grande número de instrumentos disponí-
Quando se maximiza a eficiência dos equipa-
veis para o gerenciamento do tráfego, entre eles,
mentos e do sistema existentes, podem-se evi-
a administração e o controle do estacionamento
tar ou adiar aplicações de capital, ganhando o
nas ruas; a engenharia de tráfego; os sistemas
prazo necessário para desenvolver políticas de
de sinalização; a prioridade ao transporte coleti-
longo prazo. Ao mesmo tempo pode-se melho-
vo (ônibus) e a fiscalização da regulamentação
rar a segurança do tráfego e podem-se mitigar
de trânsito. Esses instrumentos podem ser apli-
os impactos adversos do trânsito sobre o meio
cados não só para acelerar o movimento dos ve-
ambiente das cidades.
ículos, mas também, se desejado, para dar prioridade aos pedestres, bicicletas e outros modos
Inúmeros instrumentos de gerenciamento do
não-motorizados ou veículos comerciais.3
tráfego, tais como sistemas de sinalização eficazes, melhoram a eficiência da circulação, com
É fundamental associar o projeto de um sistema
insignificantes efeitos colaterais adversos. Po-
coerente de circulação com uma sinalização de
rém, políticas de gerenciamento do tráfego tam-
trânsito eficiente. Tecnologias de controle de si-
bém envolvem decisões. A prioridade dada aos
nalização são facilmente obtidas. Além disso, o
pedestres pode reduzir a capacidade disponí-
célere ritmo da concepção de sistemas de tráfe-
vel para os veículos ou afetar prejudicialmente
go inteligentes oferece a países relativamente
as operações dos ônibus. Um plano integrado
pobres a chance de saltarem rumo à última pala-
de gerenciamento do tráfego exigirá um ajuste
vra em tecnologia, à semelhança do que alguns
entre os interesses concorrentes dos diversos
já fizeram, no caso das telecomunicações. Esses
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sistemas são cada vez mais robustos e reque-
em algumas cidades na Índia) tendem a ser a
rem pouca manutenção. Porém, exigem dispo-
opção dos mais ricos, e o veículo particular não
sição para mobilizá-los, planejamento e uma
é um modo disponível para grande parte dos
manutenção mínima. Infelizmente, muitas cida-
menos favorecidos. Mesmo em locais onde o trem
des grandes carecem até mesmo da capacitação
suburbano é o modo predominante (como em
básica para usar tais recursos, do que resulta um
Mumbai) ou em que haja metrô, grande parte das
controle de tráfego que, como em Bangcoc, se
viagens por meios mecânicos ainda é feita por
limita ao que a polícia consegue realizar num
transporte público sobre pneus.
cruzamento simples.
Nos carregamentos de pico, um ônibus pode
O gerenciamento do tráfego pode ser aplicado a
transportar pelo menos 30 vezes mais passagei-
um ponto específico; por exemplo, podem ser
ros do que um carro, usando apenas três vezes
necessárias melhorias num cruzamento impor-
mais espaço viário. O principal objetivo do geren-
tante, a fim de assegurar uma capacidade con-
ciamento do tráfego deve ser, portanto, a melhoria
sistente de tráfego ao longo de uma determina-
das condições de viagem para as “pessoas” e
da rota, ou pode-se aprimorar um cruzamento
não necessariamente para os “veículos”. Tal es-
com a finalidade de solucionar problemas de
tratégia tanto induzirá a um uso mais eficiente do
capacidade ou de acidentes graves. Contudo,
limitado espaço viário como terá um impacto po-
para desenvolver um método consistente de
sitivo direcionado aos segmentos mais pobres.
operação do trânsito, o gerenciamento de trá-
Essa abordagem tenderá a enfatizar:
fego é mais efetivo quando aplicado numa área
(por exemplo, num corredor, numa área restrita
• medidas para, em geral, apoiar o transporte
ou no centro de uma cidade). Isso permite que
público e, em particular, para dar prioridade
as medidas sejam bem articuladas, em conjun-
ao ônibus;
tos abrangentes, garantindo que os problemas
• instalações para pedestres; e
do trânsito não sejam apenas transferidos para
outros pontos de conflito, que haja uma sinergia
• espaços para bicicletas.
entre as várias intervenções e que os usuários
Em muitas cidades latino-americanas, o geren-
recebam consistentemente a mesma “mensa-
ciamento de tráfego já procura melhorar as ope-
gem”, o que aumentará a probabilidade de res-
rações dos ônibus nas ruas, por meio de corredo-
peito à regulamentação de trânsito.
res ou faixas exclusivas para esses veículos. Tais
facilidades existem em diversos aglomerados ur-
Prioridade ao transporte público
banos, com destaque para Curitiba, Porto Alegre,
Na maioria das cidades dos países em desenvol-
São Paulo, Bogotá, Lima, Quito, Santiago, Cida-
vimento, os ônibus são a espinha dorsal do sis-
de do México e Leon. Muitas cidades da América
tema de transporte motorizado e assim perma-
Latina também adaptaram áreas ou ruas para
necerão no futuro próximo. Nas localidades mais
uso exclusivo de pedestres, particularmente em
pobres, a participação dos ônibus no mercado
suas regiões centrais. As ruas de algumas áreas
pode ser suplantada pela dos sistemas não-re-
pobres foram pavimentadas para proporcionar
gulamentados. Viagens regulares de táxi-lota-
acesso aos ônibus, e a maior parte das vias pos-
ção ou por riquixás motorizados (como ocorre
sui calçadas para pedestres. Em outros locais,
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a situação é menos encorajadora. Na Ásia, são
Em cidades desenvolvidas, a tendência é opos-
poucas as cidades em desenvolvimento que re-
ta à vigente naquelas em desenvolvimento (fora
servam um espaço suficiente nas ruas para corre-
da América Latina). A transferência de espaço
dores ou outros tipos de prioridade para os ôni-
viário de carros para ônibus vem sendo cada
bus. Até onde se sabe, essas localidades são Bang-
vez mais aceita em muitas das mais ricas ci-
coc, Manila, Madras e Kuala Lumpur. Nas últimas
dades desenvolvidas (em grande parte das ci-
três, continua a ser difícil garantir a exclusividade
dades européias ocidentais, Reino Unido, Fran-
do uso das faixas pelos ônibus, quando implanta-
ça, Holanda, Itália etc.). Como na América Lati-
das no mesmo sentido do fluxo geral (em contra-
na, a aceitação da prioridade para os ônibus
posição ao que ocorre em Bangcoc, onde a maio-
decorreu de um melhor planejamento, informa-
ria das faixas de ônibus está no contra-fluxo).
ção mais aprimorada aos tomadores de decisão, maior fiscalização, melhoria da imagem
A falta de prioridade para os ônibus fora da Améri-
desse modo e melhor divulgação das informa-
ca Latina é, em parte, devida à inexistência de um
ções sobre os benefícios obtidos com a priori-
sistema de ônibus convencional. A predominância
dade dada aos ônibus. Corredores de ônibus
do transporte não regulamentado dificulta a im-
em cidades como Curitiba e Quito são muito
plantação de medidas que priorizem os ônibus,
apreciados pela população (em sua maioria de
dado o alto volume de veículos relativamente pe-
baixa renda), e os prefeitos que estiveram à fren-
quenos, como em Manila. Em outras localidades,
te desses projetos foram posteriormente elei-
caso de Hanói, os serviços de ônibus são muito
tos para cargos mais altos.
embrionários e, mesmo onde tais serviços existem, eles podem ser vistos pelos usuários como
Implantação
um tipo de transporte a recorrer só em último caso,
como em algumas cidades na China. Em outros
Em muitas cidades, as altas taxas de cresci-
casos, Moscou, por exemplo, o transporte por ôni-
mento do volume de tráfego podem ser redu-
bus é considerado como um modo complementar
zidas com medidas de gestão de tráfego. Con-
ao metrô, o que explica a pouca prioridade que
tudo, dispor desse recurso não pode ser visto
recebe em vias-arteriais. Por esse conjunto de ra-
como a “panacéia” para solucionar o conges-
zões, o objetivo de conceder prioridade para os
tionamento no trânsito urbano, e sim como
ônibus não é bem entendido, e os governantes
um elemento de uma estratégia mais ampla que
não parecem dispostos a comprometer-se com
envolva também a gestão da demanda e do
medidas que podem prejudicar os (ricos) usuários
transporte público. Também não pode ser con-
de carros particulares. Devido às limitações de po-
siderado como uma intervenção exclusiva, mas
sição e prestígio, há falta de mão-de-obra experi-
como um processo contínuo, adaptado e ajus-
ente e treinada, com visão suficiente para apreciar
tado para satisfazer a característica mutante
os benefícios advindos da realocação do espaço
do trânsito. Isso explica a ênfase em criar um
viário para os ônibus. Os problemas de fiscaliza-
ambiente institucional favorável para a opera-
ção dos “complexos” planos que priorizam os ôni-
ção e a adaptação de medidas de gestão de
bus e impõem tráfego seletivo (ônibus versus ou-
tráfego e estimular as habilidades técnicas para
tros modais) são vistos como complicados demais
implementá-las, em vez de meramente finan-
para serem resolvidos.
ciar intervenções pontuais.
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As principais atividades de gestão a ser realiza-
cipal, ela não exclui totalmente o fato de ser preci-
das num âmbito municipal ou regional são apre-
so uma pequena equipe para determinar a política
sentadas na Tabela 6.1. Os principais problemas
de gestão de tráfego e administrar esses consulto-
institucionais relativos à provisão e gestão viária
res. As questões surgem da extensão da respon-
se vinculam à divisão funcional de responsabili-
sabilidade de consultores e empreiteiros por
dades das atividades entre as esferas municipal
subcontratar os contratos de implementação e,
e regional em sistemas hierárquicos e à coorde-
por conseguinte, a responsabilidade pelo uso do
nação entre gestão do tráfego local e estratégia
“dinheiro público”. Contudo, esse mecanismo
de transportes como um todo.
pode ajudar as cidades nos países em desenvolvimento, já que é mais fácil a um município obter
Atingir um equilíbrio entre os interesses dos
recursos para contratar consultores de curto pra-
modais de transporte que concorrem entre si
zo do que para uma equipe interna.
depende da competência das instituições do
setor, que trabalhem dentro de uma estrutura
D. GESTÃO DA DEMANDA
claramente definida de atribuição de responsabilidades. Apesar de inexistir uma única estrutura ideal ou modelo para a administração do
tráfego e do transporte, as cidades precisam
estar dotadas de uma estrutura organizacional
que dê conta das seguintes funções básicas:
planejamento estratégico do transporte; planejamento, projeto e construção da infra-estrutura; manutenção de ruas e avenidas; planejamento e agenciamento do transporte público; e gestão da demanda de trânsito, incluindo a fiscalização. Formas alternativas de organização dessas funções são discutidas no capítulo 11.
Objetivos
A lógica econômica da gestão da demanda é
que, se o preço diretamente pago pelos usuários ao utilizarem o sistema for menor do que o
custo total do deslocamento, algumas viagens
imporão custos diretos à comunidade. As despesas totais de uma viagem incluem tanto os
custos específicos nos quais o usuário incorre
(depreciação do veículo, combustível, estacionamento etc.) quanto os custos sociais que o
usuário causa à comunidade, quais sejam: o
aumento nos congestionamentos, o incremento no potencial de acidentes e a poluição do
Algumas funções de gestão de tráfego podem
ser repassadas para o setor privado. A con-
meio ambiente. Como os custos para a comunidade variam de local, horário e condições de
tratação pode ser convencional (como na manu-
trânsito, o ideal é que os encargos onerassem
tenção da sinalização de trânsito) ou incluir uma
os usuários de veículos. O objetivo da gestão
ampla série de atribuições. Podem ser contrata-
da demanda deve ser garantir o nível total do
dos consultores para executarem uma grande
tráfego e sua distribuição entre modalidades,
parte do processo de gestão do tráfego – por
locais e períodos do dia, com a função de co-
exemplo, desenvolver e pôr em prática um plano
brir todos os custos marginais sociais gerados
abrangente de corredores – ainda que o Poder
por todos os modais de transporte.
Executivo seja, em última análise, responsável
por essas atribuições. Apesar de essa
No intuito de satisfazer esse objetivo, todas
contratação conseguir reduzir a necessidade de
as ferramentas de gestão da demanda devem
uma equipe de implementação no âmbito muni-
buscar a ampliação dos custos das viagens,
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Tabela 6.1. Funções e responsabilidades de um órgão típico de gestão de tráfego
Área
Funções e responsabilidades
Política de gestão
Formular e implantar em toda a cidade uma “política de gestão de tráfego” que satisfaça os objetivos
de tráfego
definidos pelo “conselho municipal” (Câmara dos Vereadores), que deve incluir, pelo menos, questões
como a determinação de (I) uma hierarquia funcional de vias, (II) um equilíbrio apropriado entre os
usuários do sistema (transporte particular - transporte público - veículos não-motorizados - pedestres),
(III) programas de ação prioritária e (IV) planos de investimento “qüinqüenais”.
Levantamento do
Pesquisar, monitorar e avaliar todos os dados de trânsito e de acidentes, a fim de capacitar a
tráfego
identificação de tendências, a quantificação de problemas e a preparação de planos e melhorias
da gestão de tráfego.
Planos e melhorias
Planejar, projetar, implementar, monitorar, avaliar, ajustar e atualizar constantemente as ações
da gestão de tráfego e políticas de trânsito para chegar à política de gestão de tráfego preliminarmente acordada. O
programa deve cobrir todos os modais motorizados sobre pneus (carros, transporte público, caminhões
etc.) e todos os modais não-motorizados (pedestres, bicicletas). Os planos e as melhorias
variam de meros ajustes em cruzamentos ou programas de demarcação e sinalização a ousadas
estratégias que envolvam a cidade toda, como a prioridade ao modo ônibus ou a definição de
tarifas para esse modal. Aí se incluem medidas e programas de redução de acidentes.
Dispositivos de
Planejar, projetar, instalar, operar e manter todos os dispositivos de controle do tráfego como (I)
controle do tráfego
sistemas de semáforos, inclusive os sistemas informatizados, (II) demarcações na pista, (III)
sinalizações de trânsito e (IV) dispositivos de fiscalização (câmeras etc.).
Regulamentação
Formular as regulamentações do tráfego que satisfaçam os planos e melhorias de gestão de tráfego,
do tráfego
com decreto do governo municipal e fiscalização pela polícia de trânsito.
Gestão de
Preparar políticas de estacionamento nas ruas e fora delas, incluindo a aprovação para a
estacionamentos
localização e acesso a áreas de estacionamento administradas por terceiros. A fiscalização e a
administração de estacionamentos (por exemplo, onde se deve pagar para parar o carro) devem ser
feitas por uma “autoridade de estacionamentos” ou equivalente.
Aprovações e
Avaliar e aconselhar o governo municipal sobre todas as ações (por exemplo, novas vias) e
coordenação
investimentos (criados por organismos dos setores público e privado, incluindo todas as novas construções
ou empreendimentos) que tenham um impacto significativo sobre o tráfego, a fim de garantir que eles
estejam em consonância com a política de trânsito inicialmente acordada.
Consultas
Consultas à população e ao público envolvido sobre a política de tráfego e sobre os impactos de
ações e medidas específicas.
Orçamento
Preparação de um orçamento anual e submissão deste ao governo municipal, visando à (I) implementação
de ações de planos e melhorias do trânsito, (II) operações do tráfego e manutenção
de dispositivos de controle e (III) o trabalho permanente do próprio órgão de gestão do tráfego.
Observações:
1. Nem todas as funções seriam desempenhadas pelo próprio “órgão de gestão do tráfego”. Por exemplo, as
atribuições voltadas à manutenção de dispositivos de controle e semáforos seriam geralmente repassadas a terceiros.
Nesse caso, o órgão assumiria a responsabilidade pela supervisão.
2. A seguir, é discutido o potencial de terceirização, a consultores independentes, de elementos significativos das
funções acima.
Fonte: Autores.
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seja explicitamente, por meio de encargos (co-
tarifa específica, em que o lucro gerado pela
brança sobre estacionamento ou congestio-
medida sofra taxação, embora na prática isso
namento, ou nos preços dos combustíveis),
seja extremamente difícil de ser implantado em
ou implicitamente, com a limitação da circu-
cidades em desenvolvimento.
lação. A gestão e a restrição da demanda nos
volumes de tráfego podem ser feitas por uma
Problemas ainda mais complexos surgem com
série de medidas, muitas delas dizendo res-
relação ao estacionamento “particular não
peito a políticas nacionais (por exemplo, no
residencial”, nas mãos de empresas do setor
preço dos combustíveis).
privado ou de órgãos governamentais. Isso cria
não só um problema político, ao negar privilé-
Controles de estacionamento para a
gestão da demanda
A medida mais aplicada de gestão da demanda em cidades de países desenvolvidos e em
desenvolvimento é o controle e a definição de
preços de estacionamento. Em sua aplicação
mais básica, em muitas cidades emergentes,
a política de estacionamento se restringe ao
gios tradicionais, mas também questões legais
em alguns países onde a construção de estacionamentos pode ter sido uma reação direta dos
padrões municipais desse tipo de estabelecimento às permissões para construção. Existem
ainda muitas cidades onde, mesmo nos centros urbanos, há necessidade de padrões mínimos de estacionamento.
controle do estacionamento na rua (geralmente proibido em vias principais) a fim de evitar a
A despeito dessas deficiências, uma política
obstrução ao tráfego. Entretanto essa medida
abrangente de estacionamentos consegue ser
pode ter potencial mais amplo de restrição.
o ponto de partida para a gestão da demanda,
na maior parte das cidades. A taxa de estacio-
Apesar de os controles de estacionamento te-
namento é a menos controvertida das cobran-
rem algum efeito na propriedade de veículos, a
ças pagas pelos usuários, e a maior parte das
meta usual das políticas de restrição é reduzir o
cidades possui alguma política desse tipo. A
uso do carro, por meio da regulamentação do
quantidade, a localização e o preço dos espa-
espaço para estacionamento e com a alocação
ços de estacionamento na rua podem ser con-
racional do espaço disponível entre diferentes
trolados. Limita-se a expansão de estaciona-
grupos de usuários – geralmente buscando re-
mentos públicos fora da via e de estaciona-
primir a longa permanência dos veículos. Em
mentos particulares em áreas não residenciais
países em desenvolvimento, a eficácia do esta-
e regulam-se seus encargos para evitar o esta-
cionamento como medida está comprometida
cionamento subsidiado. É recomendável que
pela capacidade dos mais favorecidos em dei-
as políticas voltadas para essas categorias de
xarem seus carros nas ruas, por conta dos mo-
estacionamento estejam em consonância com
toristas, e pelo fato de quotas significativas do
os objetivos políticos gerais, em qualquer pla-
espaço de estacionamento encontrarem-se fora
nejamento estratégico de transportes. A
do controle da autoridade de trânsito. Para atin-
integração de padrões de estacionamento, den-
girem o “nível de restrição”, os estacionamen-
tro de estratégias de controle do desenvolvi-
tos abertos administrados por particulares po-
mento, como na política ABC da Holanda, é
dem, em princípio, ser obrigados a cobrar uma
um bom exemplo do que é dito.4
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Restrição ao tráfego
Pode-se restringir a demanda do tráfego pelo
uso de uma série de medidas físicas, como:
exemplo, observou-se um incremento de 20% nas
velocidades médias). Acima de tudo, as medidas
tiveram aceitação pública, como uma demonstração do compromisso do governo em reduzir os
• em centros urbanos ambientalmente sensíveis como em Teerã, Irã, permitir o acesso
somente de tráfego essencial;
congestionamentos e a poluição do ar relacionada a eles, além de terem se mostrado menos difíceis de serem fiscalizadas do que se poderia esperar. Se bem feitas, particularmente para
• pedestrianização do centro urbano, como em
Buenos Aires e Budapeste;
desestimular o uso de autos em horários de pico,
e se associadas a melhorias no transporte, como
• criar um sistema de células que limite o tráfe-
em Bogotá, essas ações conseguem, no mínimo,
go dentro do centro da cidade, por meio de
oferecer um “alívio” para o desenvolvimento de
um esquema em que não haja acesso direto
políticas ainda mais efetivas.
por carro, como em Gotemburgo e Bremen;
• realocar o espaço de ruas e avenidas para
veículos de alta capacidade; e
• dispositivos de traffic calming (ver capítulo 5).
Política de preços
Até o momento, tanto em economias desenvolvidas quanto em desenvolvimento, as medidas
de contenção física têm se mostrado mais acei-
Apesar de o uso dessas medidas conseguir re-
táveis do que a cobrança direta pelo uso das
duzir o trânsito nas áreas em que se concen-
vias públicas. Entretanto, mesmo em países in-
tram (geralmente o centro de uma cidade), elas
dustrializados, sua eficácia aparentemente se
são incapazes de reduzir a demanda em todo o
esgotou, e algumas nações, caso do Reino Uni-
perímetro urbano, exceto quando vinculadas a
do e da Holanda, planejam atualmente a intro-
outras medidas, como à política de estaciona-
dução da cobrança direta. Em Cingapura – hoje
mento e ao estímulo ao transporte público.
em dia considerado um país rico – existe uma
movimentação no sentido de cobrar pelo uso
Entre as mais populares medidas restritivas es-
do veículo, em vez de tributar e controlar de
tão ações que limitam a utilização de veículos
outra forma a sua propriedade. Nos poucos
em dias específicos, de acordo com seu número
exemplos existentes dentro da UE em que se
da placa. Muitas cidades adotaram esse recur-
cobra pedágio no contorno ou dentro de deter-
so, caso de Atenas, Bogotá, Lagos, Manila, Ci-
minada área, parte ou toda a receita gerada está
dade do México, Santiago, São Paulo e Seul, com
comprometida com melhorias no transporte
motivações tanto ambientais quanto para redu-
público. Para as cidades nos países em desen-
ção dos congestionamentos. Contudo, existem
volvimento, onde faltam recursos para financi-
riscos óbvios com essas políticas de “rodízios” e
ar o transporte urbano, espera-se que a intro-
suas variantes. Elas podem encorajar a mudan-
dução da cobrança direta tenha um poder de
ça para o uso do táxi, ou ampliar a quantidade
atração duplo, tanto como fonte de receitas
de veículos por proprietário e induzir mais via-
quanto como instrumento de contenção. A in-
gens dos veículos permitidos do que era antes da
corporação desses encargos em conjunto com
implantação da medida. Porém, os programas
uma política integrada de preços de transporte
obtiveram sucesso a curto prazo (em Bogotá, por
urbano tem potencial importância na coopera-
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ção com o transporte urbano sustentável, o que
Obviamente, as cidades que dispõem de ape-
é discutido detalhadamente no capítulo 9.
nas 10% a 12% de seu espaço voltado para a
circulação de veículos sobre pneus não con-
Existe um aspecto da restrição que é particular-
seguem sustentar essa motorização irrestrita.
mente importante. Tanto a pesquisa teórica
Além disso, assim que a malha urbana munici-
quanto a experiência prática indicam que, apa-
pal é consolidada, torna-se gradativamente
rentemente, a restrição aos carros e as me-
mais caro, além do incômodo ambiental e so-
lhorias no transporte público têm um sucesso
cial, sobrepor infra-estrutura viária adicional.
maior quando aplicadas em conjunto, pelo me-
Ainda mais nos pontos em que os congestio-
nos nas viagens aos centros das cidades. Des-
namentos já reprimem a demanda, aumentar a
sa forma, uma política coerente deve incluir uma
capacidade pode gerar um tráfego extra, tal que
combinação de medidas.
os congestionamentos são reduzidos numa
quantidade muito menor do que o inicialmen-
E. FORNECIMENTO DE
INFRA-ESTRUTURA
As dimensões da rede
te esperado. As cidades que já atingiram um
tamanho e uma densidade suficientes para
gerar substanciais congestionamentos de trânsito podem perder definitivamente a alternativa de construir novas vias como uma saída
Não há um número mágico que defina um ní-
para os congestionamentos.
vel adequado de oferta de infra-estrutura, já
que ele depende do sistema de transporte e do
Entretanto, deve-se levar em conta que a amplia-
uso do solo que se projeta, além da topografia
ção do sistema viário acompanha a expansão do
e da economia municipal. Nos EUA, as cida-
município. Para que operem de forma eficiente,
des predominantemente dependentes de au-
as cidades demandam um espaço de circulação
tomóveis conseguem dedicar não mais do que
adequado às suas dimensões. O planejamento
35% de seu espaço urbano para a infra-estru-
prévio da infra-estrutura de transporte e sua con-
tura de transportes. As cidades européias, ago-
seqüente dotação de espaço são, portanto, im-
ra com uma alta taxa de motorização por habi-
portantes exigências estratégicas. Os elementos
tante, alocavam anteriormente de 20% a 25%
essenciais na bem-sucedida integração do uso
de sua área urbana para a rede viária, mas se
do solo com os equipamentos de transporte em
esforçam em manter o desempenho do siste-
cidades bem planejadas como Curitiba e
ma por meio da gestão da demanda e do tráfe-
Cingapura foram a definição e a proteção dos prin-
go e de um certo grau de prioridades fiscal e
cipais corredores para a infra-estrutura do setor.
física designado para os sistemas de trans-
Não basta simplesmente abrir ruas e avenidas para
porte público. Enquanto isso, em muitas cida-
veículos automotores. Os pedestres e o transpor-
des asiáticas, onde apenas de 10% a 12% da
te não-motorizado também precisam de espaço
área são destinados a ruas e avenidas, isso
de circulação, e alguns dos ambientes urbanos
ocorre mais por falta de opção do que por es-
mais atraentes são aqueles em que a circulação
colha, e não há políticas adequadas em práti-
de tráfego motorizado e a de não-motorizado fo-
ca, para manter um sistema eficiente de trans-
ram separadas, com a determinação de priorida-
porte no espaço viário existente.
des na alocação de espaços.
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Logo, a estratégia para o aprovisionamento viá-
cação viária é, com freqüência, uma base para a
rio pede um cauteloso e parcimonioso julgamen-
atribuição da responsabilidade fiscal, visando ao
to. Por um lado, deve-se reconhecer a dinâmica
fornecimento de uma distribuição efetiva dos re-
da expansão urbana, já que mesmo os municípi-
cursos de manutenção, além de uma valiosa con-
os ambientalmente mais conscientes só conse-
tribuição para isso.
guem seus objetivos com alocação correta e bom
planejamento do espaço para circulação. Por
A geometria da malha viária também é decisiva.
outro, cidades extremamente congestionadas
O padrão clássico de “anéis e radiais”, adotado
não podem construir ruas e avenidas como so-
por muitas cidades ocidentais, evoluiu ao longo
lução para os engarrafamentos; as tentativas em
do tempo com a construção de anéis viários à
fazer isso certamente fracassarão ou trarão con-
medida que os centros urbanos foram se tor-
seqüências funestas do ponto de vista social e
nando congestionados e ficou evidente a ne-
ambiental. Somente uma estratégia que leve em
cessidade de proporcionar rotas alternativas para
conta essas restrições e combine um ajuste na
as viagens internas do município. Assim, proje-
capacidade viária, de modo a sustentar a expan-
taram-se os anéis viários internos, no entorno
são urbana com políticas claras e estritas na
do centro urbano, com a finalidade de
alocação e utilização do espaço de ruas e aveni-
desestimular o tráfego de passagem na região
das, consegue conciliar o crescimento da cidade
central, além de permitir um maior espaço viário
com sua habitabilidade.
dentro do anel para o tráfego local, transporte
público, veículos não-motorizados e pedestres.
Em geral, os anéis viários internos (associados a
Hierarquia e forma
A estruturação adequada da malha viária é de fundamental importância (Tabela 6.2). Em muitos casos, os políticos das cidades desejam anéis viários (China), outros querem vias principais/expressas (Moscou), quando os maiores problemas surgem exatamente da ausência tanto de uma estrutura apropriada quanto de capacidade de distribuição local, como em Bangcoc, Manila e Jacarta.
É fato que, para um mesmo espaço viário, as vias
coletoras com acesso seletivo podem operar com
uma quantidade horária de veículos muito maior
do que as vias de uso não seletivo. Porém, é ne-
esquemas adequados para o acesso a veículos
de carga) fazem parte de grandes projetos de
pedestrianização. O elemento crítico em tais conceitos é a gestão do tráfego dentro do anel, para
evitar que a capacidade liberada seja preenchida
pelo recém-gerado tráfego de passagem. Essa
foi a base dos financiamentos viários nos quais
o Banco Mundial esteve envolvido em Xangai e
Guangzhou. A principal dificuldade dessa abordagem é garantir que as medidas de gestão do
tráfego ou da demanda sejam realmente
introduzidas e mantidas ao longo do tempo.
cessário também oferecer estrutura para a circulação de pedestres e para a distribuição local do
Anéis viários externos, nas periferias das cidades,
tráfego, bem como para os longos percursos nas
conseguem manter o tráfego que cruza a área ur-
vias arteriais. Todas essas funções são de difícil
bana fora do perímetro desta, onde as rotas para
convivência, e um espaço viário qualquer sempre
esse tipo de trânsito são inadequadas; ou, em
terá um desempenho melhor quando classifica-
outros casos, fazem parte da rede rodoviária regi-
do e administrado de forma hierárquica, com vis-
onal ou nacional. O ponto nevrálgico não é a sua
5
tas à separação funcional. Esse tipo de classifi-
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forma (a de anel), mas sim sua função econômica
Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
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e ambiental (desvio), devendo ser exclusivamente
gargalo, seja pelo estabelecimento de um novo
considerados como tal. Mesmo onde há essa jus-
link. À primeira vista, os gargalos são, aparente-
tificativa funcional, eles correm o risco, como em
mente, fruto de uma deficiência do projeto do
Varsóvia e em Budapeste, de aumentar a depen-
sistema, e um caso óbvio em que é necessária
dência do automóvel particular pela atração por
a ampliação da sua capacidade. Contudo, é cla-
centros de compra na periferia, regiões em que o
ro que eles não constituem falhas de projeto
acesso é muito mais fácil de carro do que por
nas garrafas. Eles existem com a intenção de
transporte público. Os anéis viários devem, por-
restringir o fluxo excessivo até o ponto em que
tanto, ser avaliados em termos do papel que de-
seja mais aceitável (na garrafa), e não onde a
sempenham em estratégias urbanas mais amplas
acomodação é restrita (no copo). A mesma ló-
de uso do solo e desenvolvimento do transporte.
gica pode ser aplicada aos sistemas viários. Aumentar o fluxo para um centro urbano incapaz
Surgem outras questões estruturais. Malhas ur-
de absorver mais trânsito pode agravar a situa-
banas ortogonais, comuns em cidades norte-
ção. A eliminação de gargalos é uma política
americanas, espalham o tráfego que cruza as
sensata apenas quando houver uma melhora no
áreas urbanas por rotas paralelas e alternativas,
desempenho total do sistema. As medidas
mas não conseguem evitar os congestionamen-
“oportunistas” de extrair os gargalos demandam
tos nas regiões centrais, locais com maior con-
uma avaliação extremamente cautelosa, a fim de
centração de atividade comercial. Para impedir
garantir que elas não estejam simplesmente
esse resultado, tende a ser mais barato e me-
transferindo o congestionamento para outro
nos desestruturador reforçar a hierarquia da rede
ponto no sistema.
mais do que sobrepor novos anéis viários.
Avaliando as ampliações
da capacidade
A forma convencional de solucionar essa questão é tentar comparar custos e benefícios numa
estrutura racional e quantitativa. Como essa téc-
Observa-se que uma infra-estrutura adequada
nica foi originalmente desenvolvida para avaliar
básica seja essencial para um funcionamento
investimentos interurbanos, os ajustes técnicos
eficiente da cidade, mas que talvez seja impos-
necessários para a quantificação da ampliação
sível acabar com os congestionamentos, por
da capacidade em cidades congestionadas têm
meio da abertura de novas ruas e avenidas em
sido assunto de literatura especializada nos últi-
grandes áreas urbanas consolidadas. Porém,
mos 30 anos. O novo tráfego causado por uma
ainda é necessário refletir onde e quando é acon-
melhoria no sistema traz vantagens para aque-
selhável ampliar essa capacidade.
les cujas viagens eram anteriormente suprimidas.
Porém, esse recurso reduz o benefício que a ca-
O teste clássico vincula-se à eliminação dos
pacidade extra proporcionaria ao tráfego já exis-
“gargalos”, onde a falta de capacidade em um
tente, além de gerar um impacto ambiental adi-
ponto específico do sistema causa congestio-
cional. Logo, o efeito final de permitir o ingresso
namentos e atrasos nas aproximações daquela
do tráfego gerado pode ser a redução do benefí-
área. Por vezes, conseguem-se obter de forma
cio estimado para a ampliação da capacidade. Uma
barata grandes benefícios ao aprimoramento da
análise de demanda e um modelo de avaliação
integração do fluxo, seja pela remoção de um
bem feitos são capazes de levar esse fator em
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n/d
Desejável onde são
altos os volumes
de ônibus e de tráfego
em geral
Desejável se forem
altos os volumes
de ônibus e em
vias sujeitas a
congestionamentos
Desejáveis calçadas
Calçadas em geral
necessárias
Calçada obrigatória.
Faixa de bicicletas
somente se a
demanda garantir
Nenhuma
Acesso ao lote e
à propriedade
Interliga vias
locais e arteriais
Mobilidade entre
comunidades
ou dentro da
área urbana
Tráfego de longa
distância para fora
e para dentro da
área metropolitana
Vias locais
Vias coletoras
Vias arteriais
Fonte: Autores.
Vias de trânsito
rápido (VTRs)
15-30
Não exigida
Sim
Circulação segura
de bicicletas
Não exigida
Não
5-10
60-80
n/d
n/d
Ciclovias
Não
Sim
Circulação
exclusiva de
pedestres
Vias de pedestres
Quilômetros
de via (%)
Funções principais
Classificação
Faixa exclusiva
para ônibus
Instalações
separadas para
transporte nãomotorizado
Tabela 6.2. Classificação funcional típica da rede viária
Proibido o acesso
ao lote
Acesso apenas
aos principais
geradores de tráfego
Em geral sem
restrições
Sem restrições
Sem restrições
Sem restrições
Acesso direto
ao lote
75 km/h
ou mais
50-75 km/h
40-50 km/h
30-40 km/h
n/d
n/d
Velocidade
do projeto
Proibido
Limitado ou
proibido
Limitado
Permitido
Proibido
Proibido
Estacionamento
de veículos
automotores
Intersecções
em desnível
Em geral, é a
espinha dorsal
do sistema
viário urbano.
Tráfego de
passagem
desestimulado
Tráfego de
passagem deve ser
desestimulado.
Sistema
preferencialmente
contínuo
Acesso essencial
às propriedades
lindeiras à via
Comentários
conta. Entretanto, nas localidades em que
de retorno é inadequada como único critério técni-
inexistem essas técnicas sofisticadas, a simplifi-
co. Logo, a avaliação econômica precisa estar vin-
cação mais óbvia, que é admitir uma matriz fixa
culada a uma estrutura de múltiplos critérios, cria-
de viagens, sobrevalorizará a expansão da capa-
da para um processo participativo e abertamente
cidade de maneira significativa.
político de tomada de decisões.
Um outro fenômeno bastante analisado teorica-
Ainda que difusa, uma das proteções mais po-
mente é o impacto do tráfego e da gestão da
derosas contra o investimento superestimado é
demanda sobre o valor econômico da expan-
o envolvimento da população numa consulta pú-
são da capacidade. As possibilidades de apri-
blica ou num projeto participativo. Apesar do
morar a eficiência da infra-estrutura existente por
risco de desenvolver uma síndrome de descren-
meio da gestão do tráfego e de restringir o trân-
ça do tipo “não no meu quintal”, capaz de barrar
sito por meio da gestão da demanda devem ser
os maus e os bons empreendimentos, os proce-
consideradas, ao menos em tese, quando se es-
dimentos de consulta pública sobre grandes pro-
pecifica a condição que deve fundamentar a aná-
jetos forçam os planejadores e os engenheiros a
lise da capacidade adicional. Na prática, contu-
pensar com muito mais cautela do que o normal.
do, é fácil demais presumir não só que a gestão
Como conseqüência, também a coleta e a mo-
é impossível, mas também que avaliar o proces-
delagem de dados devem evoluir de acordo com
so com base numa condição demonstrada teori-
o processo participativo.
camente pode superestimar os benefícios da
ampliação da capacidade.
Financiamento privado
Há outras considerações que são tendências mais
Recorreu-se ao financiamento privado para a cons-
recentes e muito menos consolidadas. Em geral,
trução de vias com pedágio em grandes cidades,
na avaliação convencional de projetos de investi-
como em Bangcoc, Buenos Aires, Kuala Lumpur
mentos viários, ignoram-se os efeitos da infra-es-
e Manila. Até o ponto em que a cobrança de pe-
trutura sobre os usuários não-motorizados. Num
dágio nessas vias é feita dentro de patamares que
âmbito técnico, a concentração na pobreza exige
cobrem os custos de construção, as taxas apa-
também que os benefícios aos menos favoreci-
rentemente permanecem em consonância com as
dos agreguem às avaliações um valor econômico
políticas propostas. E ainda, quando o pedágio
maior do que o usual. Espera-se que, no mínimo,
consegue reduzir os congestionamentos em vias
avalie-se a ordem de grandeza desses temas.
não pedagiadas, esse dispositivo deve ser visto
6
como indubitavelmente benéfico.
A metodologia da relação custo-benefício ainda é
utilizada em âmbito técnico; logo, precisa de ajus-
Essa conclusão, entretanto, pode não ser susten-
tes para evitar os reveses mais óbvios. Porém, as
tável por uma série de razões. Se as praças de
questões relativas à avaliação de externalidades
pedágio gerarem mais tráfego numa malha rodo-
ambientais – além da inexistência de um sólido
viária secundária inadequada, não pedagiada,
conhecimento sobre os efeitos da abertura de no-
(como em Bangcoc e Kuala Lumpur), elas podem,
vas vias sobre as mudanças no uso do solo e na
com efeito, aumentar o congestionamento e, como
forma urbana e sobre os efeitos distributivos dos
este não é taxado, reduzir os benefícios. Em geral,
investimentos – significam que a taxa econômica
os impactos ambientais da infra-estrutura e do
O sistema viário urbano
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tráfego extra não são taxados, exceto quando
ção de fluxos portuários, como em Manila.
compõem as exigências de projeto de novas vias.
Dessa forma, parte importante da estratégia de
Para o aprimoramento da rede viária de alimen-
transporte urbano em cidades de países em
tação, pode haver custos que onerem os cofres
desenvolvimento é a localização dos princi-
públicos, apesar de não serem contabilizados
pais pólos geradores de tráfego de carga e dos
(como em Manila). Conclui-se aqui que o finan-
movimentos a eles associados. A estratégia vi-
ciamento privado não é indesejável, porém, por
ária urbana deve ser associada e refletir as mu-
causa dos efeitos no sistema viário, as ações da
danças nas economias nacionais, a exemplo
livre iniciativa devem estar sujeitas às mesmas
do que ocorre em alguns países de transição,
análises – econômica, ambiental, social e de pla-
onde rupturas na estrutura industrial e nas li-
nejamento – que as ações do poder público.
gações comerciais levaram a uma mudança do
transporte de carga ferroviário para o rodoviá-
F. FOCO NA POBREZA
rio e, por isso, dependem de mudanças na estrutura de transporte urbano.
Da mesma forma como ocorre com outros elementos do transporte urbano, os impactos das
Impactos diretos sobre a pobreza
vias urbanas sobre a pobreza podem ser divididos em indiretos, resultantes de seu efeito sobre o crescimento econômico, e em diretos, resultantes de seu efeito sobre as condições de
vida de pessoas pobres.
O potencial de redução da pobreza dos investimentos viários pode ser melhorado por meio da
escolha dos tipos de projetos, e a inclusão destes em programas que visem à infra-estrutura
viária é essencial para as necessidades básicas
O efeito sobre o crescimento
A viabilidade econômica da base industrial e
dos menos favorecidos. Existe uma série de
maneiras para identificar e se concentrar nessas necessidades.
comercial das cidades é importante para os pobres que trabalham nessas localidades. Apesar
A primeira forma de concentrar a política nos
de, nos países industrializados, o horário de
pobres é observar o lugar onde moram. Em mui-
pico de congestionamentos ser causado pre-
tos países, os muito pobres vivem em habita-
dominantemente por veículos particulares, não
ções precárias ou em favelas onde não há vias
é isso o que ocorre em todos os lugares. Muitas
asfaltadas ou acesso adequado. Como conse-
das mais importantes cidades do mundo em
qüência, não há serviço de transporte público
desenvolvimento são nós terminais das redes
formal ou mesmo de qualquer meio mecaniza-
de transporte internacional e nacional. Algumas
do. Assim, a população é forçada a caminhar
são históricas cidades portuárias, cuja impor-
longas distâncias, quase sempre em vizinhan-
tância foi aumentada durante o período de re-
ças perigosas. O Banco Mundial sempre finan-
gime colonial. Nesses lugares, o tráfego de car-
ciou a pavimentação para melhorar o acesso
ga é, quase sempre, a causa fundamental de
às áreas pobres, principalmente na América La-
congestionamento urbano. A concentração do
tina e na África (Quadro 6.2). No contexto de
tráfego com origem e destino em importantes
aumento da insegurança, a iluminação pode
mercados urbanos de commodities, como em
se tornar elemento importante da provisão de
Dhaka, pode ter o mesmo efeito da concentra-
acesso básico seguro.
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Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
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Quadro 6.2. Pavimentando vias em áreas de baixa renda no Brasil: o programa PROPAV
Em áreas de baixa renda nas cidades brasileiras, as vias sem pavimentação – muitas delas intransitáveis
em dias de chuva – eram um impedimento sério ao acesso de ônibus e de veículos de emergência.
Apenas em São Paulo havia, no começo dos anos 1980, 800 km de rotas de ônibus em vias sem asfalto.
Para solucionar esse problema, o First Brazil Urban Transport Project (Primeiro Projeto de Transporte
Urbano do Brasil) incluiu um extensivo programa de pavimentação de áreas de baixa renda. Sob ele,
existia a tendência dos responsáveis pela engenharia em produzir projetos excessivamente elaborados
para a drenagem e estrutura básica de pavimentação. Resultaram daí estouros de custo e de prazo.
Como conseqüência, um estudo abrangente de pavimentação de baixo custo foi realizado pela Empresa
Metropolitana de Transportes Urbanos em São Paulo, que elaborou um manual de asfalto de baixo custo
e um estudo de viabilidade econômica. Paralelamente a esse esforço, o órgão nacional EBTU patrocinou
um trabalho de experiências regionais em pavimentação de baixo custo, que concluiu que seriam
significativos os benefícios de um amplo programa de asfaltamento das vias de ônibus e estabeleceu as
diretrizes para a escolha das ruas e avenidas em projetos de pavimentação.
O Third Brazil Urban Transport Project (Terceiro Projeto de Transporte Urbano do Brasil) incluiu, entre
1981 e 1984, um componente de US$ 63 milhões – o PROPAV – para pavimentar 500 km de rotas de
ônibus em áreas de baixa renda. A EBTU teria a responsabilidade de selecionar as vias e supervisionar
a execução, bem como incorporaria a experiência em uma revisão do manual. Seriam extensivamente
utilizados mão-de-obra e materiais locais. O programa foi tão bem-sucedido que conseguiu
ultrapassar os 1.000 km, não totalmente financiados pelo Banco.
Existiam problemas semelhantes em outros países latino-americanos, e os programas foram implantados
no Chile, na Jamaica, no Peru e no México. Em alguns casos, onde a intransitabilidade causada pela
chuva não era um problema, foi utilizada cobertura mais simples, visando à extensão da área
pavimentada. Os projetos mais recentes incluem a participação da comunidade local na escolha das
vias a ser asfaltadas, como em Lima, no Peru.
Fonte: Arquivos de projetos do Banco Mundial.
Uma outra forma de se concentrar nos pobres é
menta a motorização, essa circulação tende a se
observar os modos de transporte utilizados por
deteriorar. Por exemplo, nos anos 1970 e 1980,
eles. Para os extremamente pobres, significa ca-
a provisão de capacidade segregada para bici-
minhar ou transporte não-motorizado. Quase
cletas era característica dos projetos de enge-
sempre, o espaço viário alocado para pedestres
nharia em novas vias arteriais urbanas das cida-
ou veículos não-motorizados é inadequado à cir-
des chinesas, mas hoje em dia tal atenção pare-
culação segura. Além disso, à medida que au-
ce viver um declínio. Financia-se infra-estrutura
O sistema viário urbano
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115
segregada para bicicletas e pedestres em cidades tão diferentes como Lima, Accra, Manila,
G. CONCLUSÕES: ESTRATÉGIA
PARA RUAS E AVENIDAS
Bogotá, Xangai e Liaoning. Para outros grupos
de pobres e em outros países, os menos favore-
As ruas e avenidas são um componente ne-
cidos são demasiado dependentes do transpor-
cessário da infra-estrutura urbana. A inade-
te público sobre pneus. Pode-se facilitar o aces-
quação da capacidade viária atual para aco-
so a ele de duas maneiras. A primeira, onde as
modar o tráfego existente resulta em conges-
ruas e avenidas se deterioraram, é possível
tionamentos, danos à economia da cidade,
priorizar as partes da rede viária principal utiliza-
aumento do impacto ambiental e, com freqüên-
da pelo transporte público (por exemplo, um pro-
cia, em efeitos danosos nos pobres. Mas, em
jeto recente implantado na República do
cidades maiores, não é aceitável, nem social
Quirguistão). A segunda, onde o espaço viário é
nem economicamente, equilibrar oferta e de-
pequeno, é possível priorizar os coletivos, não
manda só por meio do aumento da capacidade
só pelas faixas exclusivas e corredores de ôni-
viária. Assim, uma estratégia viária deve abran-
bus, como também de formas mais sofisticadas,
ger a gestão do tráfego e da demanda, além da
pela incorporação da prioridade aos veículos de
provisão e da manutenção da infra-estrutura
transporte público em sistemas semaforizados.
viária. Ela deve incluir:
O terceiro foco principal pode estar na maneira
Para o planejamento viário
como os pobres trabalham. Em áreas rurais me-
• O planejamento inicial e a reserva de espaço
nos favorecidas, é prática comum utilizar os pro-
para infra-estrutura de transportes (não res-
cessos intensivos de construção e manutenção,
trito a ruas e avenidas).
os quais tendem a ser mais fáceis de administrar
e criam um produto com maior qualidade onde
os padrões de exigência viária são baixos. A
mesma ênfase não tem sido comum em áreas
urbanas, apesar de que a experiência na África
do Sul indica ser possível a aplicação de programas equivalentes nessas localidades.
• A hierarquização apropriada da rede viária e
delimitação clara da responsabilidade pela
provisão e pela manutenção de cada uma
das categorias.
• A avaliação rigorosa dos investimentos em
capacidade viária adicional precisa levar em
consideração os seguintes aspectos: (a) os
Por fim, o foco pode ser direcionado aos impactos
efeitos nos benefícios do tráfego induzido,
incidentais do desenvolvimento viário sobre os
(b) os benefícios e os malefícios das alternati-
pobres. É tentador direcionar novas infra-estrutu-
vas ao transporte não-motorizado e (c) os
ras viárias para áreas onde os terrenos são baratos,
impactos ambientais.
que quase sempre serão ocupados pelos menos
• A identificação dos movimentos mais im-
favorecidos. Isso tende a ser verdadeiro em parti-
portantes de pessoas ou de carga (não ne-
cular onde os pobres ocupam ilegalmente terre-
cessariamente de veículos), tanto para a
nos públicos. As rigorosas exigências do Banco
saúde econômica das cidades e bem-es-
para planejamento das transferências e para com-
tar dos menos favorecidos quanto para
pensações se originam da preocupação com es-
concentrar as melhorias viárias e ajudar es-
ses efeitos adversos secundários.
ses movimentos.
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Para a manutenção viária
Notas
• Introdução de sistemas de gestão da manu-
1
tenção.
• Financiamento para uma adequada manu-
Heggie, I. G. and P. Vickers. 1998. “Commercial
Management and Financing of Roads.” World Bank
Technical Paper 409. World Bank, Washington, DC.
tenção da capacidade viária economicamen-
2
te sustentável.
1998. Road Management: Concepts and
• Para melhorar a eficiência da manutenção,
Robinson, R., U. Danielsson and M. S. Snaith.
Systems. London: Macmillan.
melhoria da capacidade de licitação do setor
3
privado.
de tráfego disponíveis para os países em desen-
Para a gestão do tráfego
volvimento, ver Cracknell, 2000.
4
• Gestão do tráfego deve manter uma mobilidade segura, eficiente e ambientalmente aceitável de pessoas (não apenas de veículos).
Para uma revisão dos instrumentos de controle
NEA. 2000. Relationship between Urban Land
Use Planning, Land Markets, Transport
Provisions and the Welfare of the Poor. Documento de tópico preparado para a Revisão da
• Priorização da gestão e uso da infra-estrutura
Estratégia de Transporte Urbano do Banco Mun-
para proteger: (a) a eficiência econômica da
dial, disponível no site de transportes do Banco
cidade e (b) a circulação do transporte públi-
Mundial, em www.worldbank.org/transport.
co e do não-motorizado contra a expansão
irrestrita do transporte particular motorizado.
5
Considerando a necessidade de oferecer cruza-
mentos em desnível, para evitar que as vias arteri-
Para a gestão da demanda
ais danifiquem a integridade social dos bairros.
• Gestão da demanda pelo espaço viário para
6
Em alguns projetos do Banco Mundial, foram
equilibrar, por meio de medidas restritivas, a
considerados valores ponderados para o tem-
mobilidade com a capacidade.
po, mas ainda existem problemas sérios no de-
• Cobrança pelo uso de ruas e avenidas (ver
capítulo 9).
senvolvimento de procedimentos para a atribuição de pesos. Onde a avaliação baseia-se nos
dados do tráfego modelados para um determi-
• Integração do financiamento para reconheci-
nado nível zonal, é possível identificar uma apro-
mento da interação entre vias e outros modos
ximada distribuição dos benefícios por faixa de
de transporte urbano (ver capítulo 9).
renda. Do ponto de vista técnico, esse proces-
• Criação de agências capazes de gerir e manter o sistema viário urbano.
so não é de difícil execução e deveria ser o resultado usual de avaliações econômicas.
O sistema viário urbano
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7
TRANSPORTE COLETIVO
PÚBLICO SOBRE PNEUS
O transporte coletivo público sobre pneus é um elemento fundamental de uma estratégia
para reduzir os congestionamentos e a poluição do ar, além de ser ponto crucial para
os menos favorecidos. Quando regulamentada de maneira adequada, a concorrência
garante um serviço eficiente e, por meio de franquias e concessões públicas, consegue
mobilizar operações de baixo custo, oferecendo a melhor relação entre qualidade e
preço, enquadrada em qualquer orçamento. Sem essa regulamentação apropriada,
pode ter efeitos extremamente prejudiciais. O setor informal também contribui para
satisfazer a demanda de mercados competitivos.
À medida que as cidades crescem até o ponto
relativamente pobres passarão a se locomover
em que caminhar não satisfaz as demandas de
inicialmente de bicicletas, depois de motocicle-
viagens dos cidadãos, o transporte público, jun-
tas (como no Vietnã e na Indonésia), de táxi (na
tamente com as bicicletas, vai se transformando
Indonésia e China) e, por fim, com automóveis
no principal modo de locomoção dos pobres. Os
baratos. A falência do transporte público con-
ônibus são os principais meios mecanizados, car-
vencional pode também gerar um emergente
regando 6,5 trilhões de passageiros (6,5 ↔ 10 )
setor informal de veículos leves, que, apesar de
por quilômetro ao ano, distribuídos por 3 milhões
contribuir na manutenção da acessibilidade, tem
de veículos, dos quais mais de 2 milhões operam
efeitos adversos nos congestionamentos, na
em áreas urbanas. Além disso, existem mais de
poluição do ar e na estrutura urbana.
12
2 milhões de veículos do transporte não-regulamentado rodando nessas localidades.1
Mas o transporte público não deve ser considerado como exclusividade dos menos favoreci-
A. O SETOR DE ÔNIBUS URBANO
A falência dos sistemas tradicionais
e os benefícios da concorrência
dos, como demonstra a sua importância para
todos os grupos de rendas em muitas cidades
Em muitos países em desenvolvimento da Áfri-
ricas européias. Nesse sentido, aprimorar a efi-
ca, Ásia e América Latina, os serviços de ôni-
ciência do transporte público significa preocu-
bus já foram prestados por monopólios regula-
par-se não somente com a manutenção dos
mentados. Nos regimes coloniais esses mono-
custos baixos, mas também com a provisão de
pólios eram quase sempre administrados por e
uma estrutura flexível, dentro da qual pobres e
de propriedade de expatriados, funcionando
remediados podem utilizar com confiança um
como filiais de importantes empresas na nação
transporte público confortável. Se esse elemento
colonizadora. Na era pós-colonial, essas empre-
não estiver devidamente disponível, os ricos
sas foram nacionalizadas, mas permaneceram
usarão os carros particulares, ao passo que os
sendo operadas como monopólios protegidos.
Transporte coletivo público sobre pneus
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119
O mesmo monopólio do setor público se repetia
de subsídios, foram desaparecendo gradual-
nas economias socialistas. Nas duas situações,
mente a manutenção, em primeiro lugar, em
os monopólios quase entraram em colapso.2 Em
seguida a confiabilidade no serviço e, por fim,
alguns países da América Latina, o modelo
a própria capacidade operacional.5 Nesse pro-
monopolista foi substituído por empresas pri-
cesso de decadência, o subsídio público ten-
vadas menores, operando de acordo com per-
de a ficar nas mãos dos grupos remediados,
missões concedidas pelas autoridades munici-
que não são necessariamente muito pobres
3
pais. Já na África, houve uma troca por um frag-
(por exemplo, trabalhadores sindicalizados ou
mentado sistema informal de veículos leves, ao
estudantes de classe média).6 A regulamenta-
passo que no Leste Europeu e na Ásia Central
ção excessiva também oferece essa tendência
ocorre um processo semelhante de declínio em
de desencorajar a reação do mercado.
4
vários estágios. Apenas na China, onde as operações continuam sendo do poder público, com
A queda de qualidade é mais do que mero resulta-
abordagens comerciais gradativamente privadas,
do da falta de recursos. As operações do setor pú-
além de poucas grandes cidades no Leste Euro-
blico, em geral, carecem de incentivos adequados
peu e na Índia, vê-se um predomínio dos opera-
para que funcionem de maneira eficiente, ou são
dores públicos.
restringidos politicamente para que não ajam satisfatoriamente. Pode-se demonstrar isso com
Apesar de os detalhes históricos variarem de
comparações entre as operações públicas e priva-
país para país, os processos de declínio têm
das num mesmo país, conforme se apresenta em
muito em comum. Em muitos casos, os gover-
Delhi, Índia, na tabela 7.1.7 Um tema delicado nes-
nos se esforçaram em utilizar a indústria do
sas comparações é o significado da proporção entre
transporte público como um instrumento de
funcionários e ônibus. Obviamente, se o custo de
política social, por meio da restrição dos ní-
oportunidade da mão-de-obra for muito baixo por
veis e das estruturas das tarifas, ao mesmo
causa da elevada taxa de desemprego ou da pe-
tempo em que se garantiam salários e condi-
quena produtividade, deve ser bastante econômi-
ções de trabalho satisfatórios aos emprega-
co operar o sistema com uma elevada relação fun-
dos. À medida que os deficits foram se esta-
cionários/ônibus. Com certeza, essa é a base que
belecendo, e na ausência de uma base fiscal
explica por que a operação informal de pequenos
Tabela 7.1. Eficiência da operação de coletivos em Delhi, 1995
Medida
DTC
Privado
Utilização da frota no período de pico (%)
83%
93%
Quilômetro por ônibus por dia
216
246
Passageiros por ônibus por dia
751
1.584
Funcionários por ônibus
9,6
4,6
Fonte: Autores.
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Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
120
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veículos é tão competitiva em economias de baixa
de desempenho entre a agência operadora e seu
renda. Porém, a proteção institucionalizada do tra-
órgão superior político é uma maneira de tentar
balho numa indústria de ônibus operada pelo po-
incrementar o trabalho. A concorrência no de-
der público impõe os custos de manutenção da
sempenho também pode ocorrer entre unida-
renda de grupos relativamente privilegiados (tra-
des que realizam funções semelhantes dentro
balhadores sindicalizados) sobre um grupo relati-
de uma organização ou fixando parâmetros a
vamente pobre (passageiros de transporte públi-
partir de operadores de transportes coletivos
co), bem como desestimula a melhoria da produti-
de outras cidades ou países. Entretanto, tais
vidade no longo prazo. Portanto, manter de forma
acertos tendem a oferecer incentivos frágeis
artificial um alto número de funcionários públicos
para a gestão, pouco estímulo a fornecedores
nas operações de ônibus tende a ser uma estraté-
importantes (particularmente de mão-de-obra)
gia precária de redução da pobreza. Nesse sentido,
e fiscalização precária.8
recomenda-se a competição livre.
Competição pelo mercado
Pressões competitivas podem ser introduzidas de
inúmeras maneiras, tanto dentro do monopólio
tradicional quanto entre empresas “voltadas para
Existem inúmeras formas em que as empresas
podem competir pelo mercado:
o mercado” ou “operando no mercado”. Observando-se os já conhecidos defeitos inerentes ao
tradicional monopólio sem concorrência e o comprovado potencial da competição para reduzir
custos e melhorar a qualidade do serviço, a questão crítica consiste em como estabelecer as melhores formas de organizar a concorrência, para
garantir os objetivos estratégicos das cidades no
que diz respeito a seus sistemas de transporte.
Concorrência para tornar as operações
do setor público mais eficientes
Muitos operadores de transportes do setor pú-
Contratação de serviço por custo bruto envolve
a obtenção de serviços específicos realizada por
um órgão público por meio de um operador, a um
preço determinado licitação pública. Os contratos em geral duram de três a cinco anos. O operador repassa todas as receitas geradas pelos ônibus à autoridade contratante e não assume nenhum risco de receita. Esse sistema exige meios
seguros para garantir que a autoridade responsável realmente fique com as tarifas pagas no veículo e um monitoramento cuidadoso, assegurando
que os fornecedores efetivamente ofereçam o
serviço pelo qual foram contratados.
blico se dedicam à busca de equipamentos e a
uma série de serviços de apoio (limpeza, alimen-
Contratação de serviço por custo líquido é se-
tação, serviços profissionais, construção, ma-
melhante à contratação por custo bruto, com a
nutenção, engenharia etc.) para reduzir custos,
diferença de que é o operador que retém a receita,
aprimorar a qualidade do produto, equilibrar a
assumindo, assim, os riscos das receitas e do custo
carga de trabalho interno e eliminar a necessida-
de suprimento. Esse modelo incentiva o fornece-
de de capacidade de pico. É um excelente proce-
dor a oferecer o serviço para o qual foi contratado
dimento de gestão realizar avaliações regulares,
(de outra forma ele perde sua receita das tarifas)9 e
para comparar o custo de desempenhar funções
torna patente a necessidade de complexos acer-
internamente com a subcontratação de tercei-
tos de controle de coleta de tarifa e de segurança.
ros. Combinar a liberdade de celebrar contratos
Entretanto, essa característica de contratação di-
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ficulta a coordenação entre modais e quase sem-
sem ressarcimento pela autoridade, ainda que esta
pre envolve um elevado custo líquido para as au-
possa impor condições ao contrato, como limitar
toridades, já que os fornecedores assumem um
tarifa máxima ou serviço mínimo. Em todos os
risco extra, que lhes é prejudicial, e para o qual
demais aspectos, o concessionário age em seu
eles demandarão remuneração.
próprio nome e não como um representante da
autoridade. Os contratos geralmente são de pra-
Contratação por gestão envolve a responsabili-
zos demasiado longos, com dez ou mais anos de
dade do operador pela gestão do sistema, poden-
validade, para que o contratante se beneficie de
do incluir a especificação dos serviços, dentro de
seu investimento no mercado.
parâmetros acordados. O patrimônio operacional
é de propriedade da representação dos usuários,
A Figura 7.1 mostra as relações entre essas diver-
apesar de o operador poder ser responsável pela
sas modalidades. Há, atualmente, uma experiên-
aquisição e manutenção desse patrimônio, além
cia em franca evolução, resultante da onda de re-
de negociar pagamentos e condições. Com esse
formas regulatórias ocorridas na Europa Ociden-
mecanismo, a coordenação intermodal se torna
tal. Porém, a cessão competitiva de direitos ape-
relativamente simples. Contanto que o sistema de
nas agora começou a se estender para as econo-
pagamento seja bem estruturado, consegue-se
mias em desenvolvimento e de transição.10
também um alto estímulo para oferecer serviços de
alta qualidade, de forma a atrair os usuários. O ponto
frágil dessa ação é que a pressão competitiva pode
Competição dentro do mercado
ser demasiado fraca, o poder dos sindicatos, ele-
A forma mais direta de competição é o merca-
vado e os custos, relativamente altos.
do totalmente aberto, em que não há restrições sobre os operadores de transporte, exceto
Franquia significa a cessão de um direito exclu-
aquelas impostas por leis genéricas sobre pro-
sivo para oferecer um serviço que satisfaça pa-
cedimentos de negócios, construção, uso e
drões genéricos de quantidade, qualidade e pre-
emissões veiculares, e questões relativas a trá-
ços decretados pelo órgão competente, em geral
fego e rodovias. Mesmo onde inexiste limitação
como resultado de uma concorrência. A franquia
quantitativa para a competição, geralmente se
pode abranger uma área, zona ou um bairro de
associa de alguma forma o mercado aberto com
uma cidade grande, mas também é possível haver
certificação de qualidade, que especifica as
franquias de itinerários – especialmente com sis-
condições mínimas de ingresso no mercado,
temas sobre trilhos ou em canaletas. Estas dife-
incluindo as especificações do veículo, desem-
rem dos contratos de serviços porque permitem
penho ambiental e padrões de manutenção. Em
ao contratante maior liberdade para desenvolver
alguns casos, as condições qualitativas tam-
o sistema. Pode ser necessário a autoridade com-
bém podem contemplar o tipo de serviço a ser
petente remunerar o franqueado quando forem
operado (inclusive os pontos de parada), as ta-
oferecidas combinações comercialmente inviáveis
rifas e práticas comerciais.
de serviço e tarifa.
Uma forma mais restritiva de competição dentro
A concessão é um modelo que envolve a cessão
do mercado ocorre nas localidades em que, ainda
de um direito exclusivo para oferecer um serviço
que existam vários operadores prestando servi-
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Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
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ços e concorrendo entre si, o número total de
dores à queda na lotação. Existe registro de inú-
veículos é limitado pela autoridade competente.
meros aspectos do comportamento anti-social
Essa é uma forma bastante comum de regula-
e anticompetitivo dos operadores, ocorridos em
mentação nos serviços de táxis. Particularmente
mercados desregulamentados ou inadequada-
onde as tarifas também são controladas, essa
mente supervisionados, entre eles:
prática em geral resulta em licenças que acabam
adquirindo valor como “ativo comercial”.
• “aguardar excessivamente”, para maximizar o
volume de passageiros tanto nas ruas quanto
A competição dentro do mercado dá aos fornecedores a máxima liberdade de reação à demanda do consumidor, com o instrumento mais direto que este tem – sua disposição para pagar –
em terminais (Accra);
• “bloquear”, para obstruir o serviço de operadores concorrentes (Santiago quando desregulamentada);
para influenciar no serviço oferecido. Mas esse
tipo de competição não responde por diversas
categorias relevantes de “fracasso do mercado”. Em primeiro lugar, caso haja demanda in-
• “apostar corrida”, para ultrapassar os veículos concorrentes ao pegarem passageiros
(Nairóbi, Bogotá); e
suficiente para satisfazer os custos da presta-
• “retornar”, para pegar passageiros que aguar-
ção do serviço, inexistirá o fornecimento, inde-
dam o coletivo no sentido oposto, quando o
pendente do quão importante a sociedade con-
veículo está com baixa lotação (Pusan).11
sidera um nível mínimo de prestação de serviço. Em segundo lugar, o mercado não reage aos
Escolhendo um sistema adequado
diversos “efeitos externos”, como congestionamentos e impactos ambientais, a não ser que
Nas cidades onde regimes competitivos bem
haja uma cobrança direta por isso. Além disso,
administrados substituíram monopólios do se-
por causa da assimetria de informação e das
tor público, a exemplo de Londres, Estocolmo
dificuldades em “comparar preços”, o proces-
e Copenhague, os custos por unidade de via-
so competitivo pode resultar em uma combina-
gem caíram de 20% a 40%12 e os níveis de
ção de preço e qualidade de serviço oferecido
serviço foram mantidos (Figura 7.2).
que a maioria dos usuários não considera a
melhor. Por último, não será do interesse dos
A mensagem política é clara. A competição bem
operadores de ônibus adaptar seus serviços e
administrada consegue trazer excelentes bene-
tarifas para promover a integração modal.
fícios aos menos favorecidos. Quando mal regulamentada, porém, pode acarretar algumas
Essas deficiências não são meramente teóricas.
conseqüências desastrosas. Dessa forma, é
Em 1988, a desregulamentação do transporte
essencial selecionar um regime competitivo,
público em Santiago, no Chile, resultou em su-
adequado aos objetivos da autoridade respon-
peroferta de capacidade, aumento do congesti-
sável pela escolha, a natureza do sistema que
onamento urbano e da degradação ambiental, à
será gerido (particularmente suas dimensões e
medida que veículos velhos e inadequados ao
quantidade de modais), a força potencial da
serviço foram colocados nas ruas, e pesados
competição no mercado em que ela acontecerá e
aumentos nas tarifas, como reação dos opera-
a capacidade administrativa de quem faz essa
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23.06.04, 18:43
123
Figura 7.1. Competição no transporte público urbano: regimes e transições
DOMÍNIO DOS SISTEMAS SOBRE TRILHOS
Monopólio
público
Ativos retidos + especialização /
capacitação privadas
MENOS
REGULAMENTAÇÃO
DOMÍNIO
DOS
ÔNIBUS –
CAMPO
INTEIRO
Eficiência operacional com forte
regulamentação + privatização
Contratação de serviço
por custo bruto
Contratação
de gestão
?
Aquisição pública
de ativos para
aprimorar serviço
M
E
N
O
R
Eficiência operacional
privatização
incentivos ao serviço
Privatização
de ativos
Contratação de serviço
por custo líquido
Franquias
Desempenho
ruim / Falência
Reduz envolvimento
da autoridade
C
U
S
T
E
I
O
Reduzem a exigência
da autoridade e o
apoio financeiro
Concessões
Dificuldades financeiras e
muitos operadores disponíveis
P
Ú
B
L
I
C
O
Permitem a
competição
na própria via
Dificuldades
financeiras
e poucos
operadores
disponíveis
Certificação
da quantidade
Limita a competição com
outros serviços e/ou
reduz o congestionamento /
superoferta
?
Decadência
financeira /
institucional
124
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DOMÍNIO DOS
INFORMAIS
Consolidação
de operadores
Formação de
associações
de operadores
Certificação
da qualidade
Introduz padrões de
segurança de trânsito
e proteção ao consumidor
Mercado
aberto
Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
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seleção (“escolha do sistema correto”). E é tam-
dres. Se, ao contrário, existirem diversos opera-
bém vital assegurar-se de que o sistema como
dores fragmentados, eles podem ser combina-
um todo é bem adaptado às circunstâncias lo-
dos em um número menor de grupos, como as
cais, além de bem gerenciado e regulamentado
“empresas” de Bogotá, Colômbia, ou as associ-
(“gerenciamento correto do sistema”).
ações de operadores recentemente criadas nas
cidades do Uzbequistão.
Escolha do sistema correto
Os objetivos da autoridade devem ser a princi-
Gerenciamento correto do sistema
pal preocupação. Tanto a realização da coor-
Qualquer que seja o sistema selecionado, a com-
denação multimodal quanto a implantação de
petição efetiva entre prestadores de serviço do
estruturas de subsídios com cunho distributivo
setor privado só pode ocorrer se o próprio po-
são propósitos simples de atingir, com um pe-
der público estiver adequadamente estruturado
queno número de fornecedores (a concessão
e capacitado. Tal fato impõe uma série de im-
ou a franquia em vez de contratação de linhas
portantes exigências institucionais:
de ônibus) e quando o prestador não depende
de receitas diretas das tarifas (contratos por
custo bruto em detrimento dos de custo líquido). Por sua vez, os custos tendem a ser menores quando as pressões competitivas são maiores (com sistemas baseados em contratação
• a supervisão política do transporte público,
separada da gestão empresarial;
• o planejamento do serviço separado da prestação do serviço, com pessoal adequado e
capacitado;
de linhas menores).
• no caso de franquia, a aquisição de novas
Quanto maiores forem o sistema e o número de
modais envolvidos, tanto mais complexos serão os problemas de coordenação. Se a própria
autoridade não tem capacidade administrativa
para desempenhar essa função, então é recomendável obter esse tipo de serviço por meio
da concessão com uma empresa especializada
técnicas de pesquisa de mercado;
• as operações privatizadas, ou pelo menos,
comercializadas; e
• a reestruturação das unidades de operação
da empresa pública, de uma maneira voltada à competição, ou sujeita a uma forte concorrência externa.
e bastante experiente. Isso explica por que, em
muitas cidades francesas, há contratos de gestão e em outras, franquias do sistema.
13
Esse programa de reformas demanda tempo e
exige um refinamento progressivo, especialmente onde envolve conceitos e procedimentos que
Também está claro que é mais fácil operar um
são novidades para o país (Quadro 7.1).
sistema competitivo quando já existem diversos prestadores no mercado local, de dimen-
Os contratos precisam ter duração claramente
sões e competência adequadas. Essa afirmati-
definida. Em caso de contratos de serviços de
va é, entretanto, suscetível a mudanças. Se há
itinerários, em que a autoridade responsável pela
apenas um órgão do setor público monopoli-
contratação é quem define a tarifa e os padrões
zando o controle, esse pode ser dividido em di-
de prestação do serviço, os contratos podem
versas unidades concorrentes, como em Lon-
ter duração menor (de três a cinco anos).
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Quadro 7.1. Introduzindo a franquia competitiva no Uzbequistão
No Uzbequistão, os serviços de transporte público eram geralmente prestados por empresas estatais,
que gozavam de monopólios em regiões ou em municípios. Entretanto, como parte das transformações
que experimentou essa ex-economia socialista em sua passagem para a economia de mercado, na
segunda metade de 1997, o governo daquele país implementou mudanças radicais na organização e na
regulamentação dos serviços de transporte urbano por ônibus. Por meio de um processo gradual e
cuidadosamente planejado, que incluiu experiências em algumas cidades, uma viagem de estudo para
Londres e incremento progressivo para todas as cidades médias, passou-se para as administrações
municipais a responsabilidade de organizar todos os serviços de ônibus baseando-se na franquia
exclusiva de itinerários. Essas franquias são alocadas por um processo de concorrência pública, aberto
livremente para empresas privadas e associações de pequenos proprietários e operadores, bem como
para as companhias estatais. A concorrência está sob a responsabilidade de uma comissão especial
em cada cidade, presidida por um vereador e operando de acordo com regras precisamente
estabelecidas por uma agência reguladora do transporte do governo federal. Os principais critérios de
seleção são o desconto ao licitante (quando existe), o limite tarifário imposto ao passageiro, a freqüência
proposta para o serviço, e as características da frota de ônibus. A duração da franquia, estabelecida de
início em seis meses, renovável uma vez por mais seis meses, vem aumentando (atualmente em um ano).
Essas reformas, encerradas em dois anos, resultaram em mudanças visíveis. Inúmeros operadores
privados entraram no mercado de transporte público, muitos empregos foram criados no emergente
setor de serviço de ônibus e desenvolveu-se uma concorrência saudável (especialmente para os
crescentes serviços de microônibus). Os operadores privados agora prestam mais de 50% de todos os
serviços de transporte urbano. Atualmente está sendo implantado um sistema de franquia em Tashkent.
Fonte: J-C. Crochet, a partir dos arquivos de projetos do Banco Mundial.
Particularmente nas localidades em que existe uma
Os contratos também devem definir os direitos e
demanda regular por concorrências públicas, é
deveres das partes da maneira mais completa e
desnecessário que a duração do contrato reflita a
consistente possível. Se houver o controle tari-
vida útil do coletivo, pois os veículos podem ser
fário, é necessário que o contrato defina qual
substituídos entre os contratos, tanto pelo mer-
processo de reajuste será adotado, face à infla-
cado de usados quanto por meio de contratos de
ção de custos gerais, além de estabelecer a devi-
leasing. A extensão dos contratos economiza os
da compensação financeira por qualquer reajus-
custos das concorrências, porém pode reduzir a
te de tarifa arbitrado pela autoridade competen-
competição e, onde se permitir que essa prorro-
te. Se essas cláusulas não forem adequadamen-
gação se torne norma, pode servir de base para
te definidas no contrato, os sistemas de fran-
que um sistema francamente competitivo se torne
quia estarão fadados ao fracasso, a exemplo do
14
refém de cartéis dos operadores existentes.
126
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ocorrido na Jamaica.15 É possível em princípio a
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Figura 7.2. Efeitos da competição no transporte de ônibus em Londres
Pence
Pence
600
35
500
29
30
444
25
400
270
300
22
20
15
200
10
100
5
0
0
Custo por ônibus/milha (-40%)
Custo por passageiro/milha (-22%)
Pence
Pence
300
25
263
241
250
200
20
20
17
15
150
10
100
5
50
0
0
Receita por passageiro/milha (+19%)
Receita por ônibus/milha (-8%)
Pence
Pence
14
250
200
12
182
12
10
150
8
100
6
4
50
29
0
2
2
0
Subsídio por ônibus/milha (-84%)
1984/85
Subsídio por passageiro/milha (-80%)
1994/95 (resultado estimado)
Fonte: LRT: Annual Figures at 1994 Price.
concorrência entre operadores privados e públi-
postas aos concorrentes da iniciativa privada – e
cos. Contudo, isso só pode funcionar de modo
impedidos de serem “salvos” direta ou indireta-
eficaz se os operadores do setor público estive-
mente pelo governo federal ou local. Essas de-
rem muito bem organizados como empresas co-
terminações provavelmente exigirão mudanças
merciais, sujeitos a restrições de insolvência so-
legais no status das empresas públicas e só se-
bre o seu desempenho comercial, livres das exi-
rão garantidas se houver alguma forma de audi-
gências específicas do setor público – não im-
toria externa, assegurando que as propostas não
Transporte coletivo público sobre pneus
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serão subfaturadas para ganhar a concorrência.
Algumas características são típicas dos servi-
Essas foram as condições sob as quais os seto-
ços de transporte alternativo, ainda que não
res público e privado competiram em Londres
necessariamente se apliquem a todos os ca-
durante o período intermediário, enquanto as
sos. São elas:
operações públicas não eram privatizadas.
• Os serviços geralmente não têm uma freqüênÉ possível uma reestruturação realizada em eta-
cia definida e estabelecem suas rotas em fun-
pas, contanto que existam um programa e um
ção da demanda existente, preenchendo fa-
cronograma suficientemente claros, a fim de ofe-
lhas na prestação de serviços dos sistemas
recer aos concorrentes privados a confiança de
formais de transporte coletivo.17
que a mudança seja consumada, além de propi-
• Em geral, os veículos utilizados são peque-
ciar aos operadores públicos o incentivo para se
nos, como motocicletas,18 em parte devido à
prepararem para a competição e para a pri-
maior facilidade de financiamento e flexibili-
vatização, em vez de se omitirem politicamente
dade de operação dos veículos menores e por-
para emperrar o processo. No caso de Londres,
que os controles sobre essa categoria
existia um cronograma tanto para a ampliação
automotiva são mais maleáveis, mesmo nas
da concorrência pública em toda a rede como para
situações em que o ingresso de veículos de
a reorganização e privatização do operador do
maior porte no mercado é rigorosamente fis-
setor público. Inevitavelmente, haverá uma ten-
calizado. Em algumas cidades, como em Da-
dência de argumentar que os subsídios devem
masco, Síria, os veículos pequenos dominam
ser lentamente tirados de cena, a fim de impedir
o mercado completamente.
qualquer impacto negativo nas tarifas. Na prática,
grande parte dos benefícios tende a surgir no ciclo inicial das concorrências públicas, de forma
que é aconselhável que os contratos sejam formalizados desde o início em condições de serem
• Quase sempre a frota utilizada é velha, tendo
sido aposentada em outros países ou reaproveitada de outros usos, de forma que pode
ser pequeno o investimento inicial necessário para ingressar no negócio.
sustentáveis a longo prazo.
Na maioria das vezes, os veículos são bem sim-
B. TRANSPORTE INFORMAL
ples, incluindo os meios não-motorizados em
vários países. Alguns desses meios, como os
As características do
transporte informal
riquixás motorizados usados no Sul e no Extremo Leste asiático e os jeepneys, em Manila, são
Nos últimos anos, uma das características mais
bastante especializados. Em muitos casos, es-
notáveis do setor de transporte nas economias
ses veículos não são mais do que adaptações
em desenvolvimento e de transição tem sido o
para transportar o passageiro, feitas a partir do
crescimento desenfreado dos serviços alterna-
meio mais barato disponível (de caminhões con-
tivos de transporte de passageiros, prestados
vertidos, na África, a moto-táxis, em Bangcoc).
às claras, fora do tradicional sistema regulamentar de transporte coletivo, freqüentemente de-
Os serviços de transporte informal (alternati-
nominado informal, não regulamentado, clan-
vo) são prestados por operadores com as se-
16
destino, “pirata” ou alternativo (paratransit).
128
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guintes características:
Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
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• Eles não são pessoas jurídicas, sendo os servi-
• distribuição local em áreas inacessíveis, sem
ços prestados por micro ou pequenas empre-
serviço de transporte público convencional,
sas, de um único proprietário, ainda que,
ou servidas com baixa freqüência (Lima);
freqüentemente, o veículo não seja conduzido pelo proprietário. É comum o motorista
pagar uma taxa diária ao proprietário, para
cobrir as despesas operacionais e de manutenção, e ficar com todo o excedente de receita. Isso serve de incentivo para que o mo-
• complementação dos serviços nas vias arteriais, ou concorrência com o setor formal pela
diferenciação da qualidade nas linhas principais (os microônibus usados em muitas cidades da Ásia Central ou as “peruas” de São
Paulo e em muitas outras cidades brasileiras);
torista trabalhe longas jornadas e que busque
passageiros de todas as formas possíveis, in-
• serviços de longa distância em itinerários em
cluindo abordar diretamente o passageiro, in-
que o serviço do setor formal é mais moroso
vadir a linha do operador concorrente, apos-
ou irregular (os truchos em Buenos Aires); e
tar corrida com concorrentes etc.
• duplicação dos serviços franqueados.
• Quase sempre, estão isentos do sistema tributário ou gozam de benefícios concedidos
Existem diversas combinações diferentes de es-
às pessoas físicas.19 Provavelmente, ainda
trutura, organização, serviço e tipo de veícu-
têm vantagens em comparação com os ope-
lo do transporte informal. A Tabela 7.2 classifica
radores do setor público, que padecem dos
os exemplos citados anteriormente.20
custos inflacionados pela regulamentação do
salário mínimo, rigoroso controle de horas de
Os problemas da informalidade
trabalho, negligência e corrupção.
Freqüentemente, o setor informal é visto como
O transporte informal (alternativo) desempenha
muitas funções. Na África é a modalidade pre-
um problema para as autoridades nacionais e
municipais de transportes, em especial quando
dominante entre os pobres. Já na extinta União
esses órgãos são os responsáveis pela presta-
Soviética, apóia um decadente setor formal, ao
ção de serviços de ônibus convencionais. O se-
passo que no Leste e no Sul Asiático, e até cer-
tor, no entanto, tem alguns méritos importantes,
to ponto na América Latina, complementa o
por exemplo, ser mais do que um meio de em-
setor formal, prestando um serviço diferencia-
prego para os menos favorecidos, fato que le-
do em específicos nichos de mercado. Nos de-
vou as instituições internacionais, incluindo o
mais países da América Latina, gradativamente,
Banco Mundial, a vê-lo de forma mais favorável.
concorre cabeça a cabeça com outros tradicio-
Em muitos países, ele representa uma importan-
nais prestadores de serviço. O transporte infor-
te porta de entrada ao emprego urbano. Por exem-
mal oferece uma série de serviços, entre eles:
plo, os condutores de riquixás em muitos países
asiáticos têm algumas das mais longas jornadas
• linhas de alimentação, interligando áreas
de trabalho (em geral setenta horas por semana),
residenciais, inacessíveis às linhas-tronco de
um dos mais baixos níveis de educação e de ren-
transporte (os veículos de quatro rodas nos
da entre todas as categorias de trabalhadores,
barrios de Caracas ou as bicicletas-riquixás
além de uma participação desproporcionalmente
de Dhaka);
grande de migrantes rurais recém-chegados às
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129
áreas urbanas. Em muitas cidades desse conti-
mais baixos rendimentos da África, essa é a moda-
nente, estima-se que a mobilidade de mais de
lidade de transporte “dos pobres” e “para os po-
15% de sua população depende direta ou indi-
bres”. Em algumas cidades, ele pode realizar as
retamente do setor informal de transporte. Em
viagens dos dois grupos – por exemplo, em Manila,
Dhaka, Blangadesh, calcula-se uma proporção
45% das viagens são feitas pelos jeepneys, na
ponta mais “baixa” do mercado, enquanto 12%
21
de mais de 25%.
estão na extremidade mais “elevada”, desempeOs serviços prestados por esse setor também são
nhada por minivans FX. Em geral, o transporte in-
inestimáveis. Particularmente no Sul Asiático, o
formal é muito sensível à demanda, dando aces-
transporte informal desempenha a função de dis-
so às áreas mais pobres com linhas diretas e con-
tribuidor local para pessoas da classe média. Em
ferindo velocidade e flexibilidade ao serviço. Caso
outros casos, especialmente nos países com os
haja demanda por qualquer uma dessas carac-
Tabela 7.2. Uma classificação das operações do transporte urbano informal (não-corporativo)
Tipo de
veículo
Características do serviço
Lotação em
passageiros
Nicho do
serviço
Regime de
mercado
Exemplos
Rota
Horário
Ônibus grande
Fixa
Fixo
25-60
Viagem de
linha
Franqueado
Buenos Aires,
Rostov
Miniônibus
Fixa
Fixo/
Semifixo
12-24
Viagem de
linha
Franqueado
São Paulo,
Bangcoc,
Harare, Jo'burg
Jeepney
Fixa
Semifixo
12-24
Viagem de
linha
Franqueado
Manila
Microônibus/
Picape
Fixa
Semifixo
4-11
Alimentação
Licenciado
Caracas
Variável
Variável
3-6
Percursos
curtos
Licenciado
Casablanca,
Lima,
Maracaibo
Percursos
curtos/
Alimentação
Desregulamentado
Phnom Penh,
Delhi,
Bangcoc,
Jacarta
Táxi
compartilhado
Triciclo
Variável
Variável
2-4
Motocicleta
Variável
Variável
1-4
Alimentação/
Distâncias
maiores
Desregulamentado
Bangcoc,
Cotonou, Lome,
Douala
Bicicletariquaxá e
carroça
Variável
Variável
1-6
Percursos
curtos/
Alimentação
Desregulamentado
Dhaka,
Vientiane,
Mumbai
Notas: “Franqueado” significa necessidade, permissão oficial para a especificação da tarefa, a área das
operações etc. “Licenciado”, necessidade de permissão não específica para operar o veículo.
Fonte: Baseado em Cervero, 2001.
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terísticas não atendida pelo setor formal, o informal invariavelmente o fará, se houver permissão
(e mesmo quando não é permitido!). Esse elevado
padrão de resposta ao mercado significa que pode
ser desnecessário apoio governamental ou regulamentação econômica. O setor informal é intrinsecamente fragmentado e, por isso, altamente
Controlando as práticas
operacionais
Quase sempre, o transporte informal é criticado com base no fato de que os operadores
apenas prestarão o serviço nas localidades
onde eles considerarem vantajoso fazê-lo. Porém, em muitas circunstâncias, isso não im-
competitivo, apesar de, como um todo, ter tanto
porta. Particularmente no lugar onde o moto-
desvantagens quanto vantagens, normalmente
rista aluga o veículo por dia, só lhe será possí-
aportando na emergência de regulamentação for-
vel obter um lucro sobre o valor do aluguel co-
mal ou da auto-regulamentação informal, por meio
meçando a trabalhar muito cedo e/ou encer-
do trabalho das associações de operadores.
rando as atividades muito tarde, desde que
transite onde houver passageiros. Seu padrão
Apesar das vantagens mencionadas, o transpor-
de “remuneração” é, portanto, demasiado bai-
te informal padece de péssima imagem e repu-
xo e a cobertura do serviço, ampla. E a organi-
tação. Com freqüência é um setor que paga maus
zação dos operadores informais em associa-
salários, sendo motoristas e auxiliares explora-
ções de itinerários pode garantir a disciplina
dos pelos proprietários dos veículos. É associa-
do serviço, como a experiência demonstrou faz
do à pobreza, visto como símbolo da inadequa-
muitos anos em Buenos Aires e, mais recente-
ção pelos governos, que tentam reduzir o seu
mente, nas cidades médias do Uzbequistão.
papel o mais possível. Existem três aspectos principais visíveis dos sistemas de transporte infor-
Argumenta-se com freqüência que, onde existe
mal que contribuem para essa imagem:
uma demanda de serviços maior do que a capacidade do setor informal fornecê-los comer-
• comportamento arriscado nas ruas e avenidas e
conluio com a criminalidade e a violência;
• impactos ambientais negativos no congestionamento urbano, resultantes do uso de veículos pequenos, velhos e mal adaptados; e
cialmente, há a necessidade de um prestador
público monopolista. É claro que isso é uma falácia. Serviços diretamente subsidiados podem
ser obtidos de maneira eficiente, por meio de
licitações públicas de franquias. Pode-se organizar o subsídio cruzado, em uma licitação pú-
• degradação da rede básica de serviços.
blica de franquias, a exemplo de Londres e muitas outras cidades grandes européias, tanto pela
Freqüentemente, essas distorções são explora-
criação de pacotes rentáveis e não-rentáveis em
das por interesses escusos. A polícia e outros
conjunto com lotes licitados, ou com a utiliza-
funcionários públicos tiram proveito da natureza
ção das tarifas das concessões “lucrativas” para
quase legal do setor, para complementar suas
financiar as “não-lucrativas”.
rendas.22 Operadores tradicionais também exploram as limitações do setor informal, como pre-
A preocupação mais comum quanto a esse frag-
texto para proteger o setor formal. O dilema po-
mentado setor informal é que a pressão compe-
lítico é distinguir entre os problemas reais e as
titiva de buscar a sobrevivência resultará em um
solicitações que escondem interesses escusos.
excesso de capacidade, fatores de baixa lota-
Transporte coletivo público sobre pneus
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ção e, como conseqüência, práticas operacionais
partir. Apenas as associações mais sérias e con-
anti-sociais e perigosas, como a pouca atenção
solidadas conseguem adotar práticas mais efici-
à segurança do passageiro, “rachas”, manobras
entes. E essa segurança extra pode, também, en-
bruscas, bloqueio de cruzamentos para abordar
volver mais força monopolista.
passageiros etc. Certamente, existem evidências desse comportamento em inúmeras cidades,
casos de Kingston, Jamaica, e Harare, Zimbabwe.
Congestionamentos e
impactos ambientais
Os defensores do livre mercado freqüentemente
A pressão da competição pode também levar a
argumentam que, a longo prazo, os operadores
uma oferta excessiva de veículos (no sentido de
perceberão que não é bom para seus interes-
que mais veículos estarão em serviço, além do
ses continuar com essa postura. Em geral, esse
necessário para proporcionar viagens sem lota-
fato acaba por resultar na formação de associ-
ção com alta freqüência) e ao uso de modelos
ações que limitam a entrada e organizam servi-
velhos, pequenos e baratos. Os veículos peque-
ços mais disciplinados. Tais associações cons-
nos são, em geral, mais despojados e leves do
tituem a norma em grande parte da África
que os ônibus convencionais. Como conse-
subsaariana e são comuns onde o setor informal
qüência, os custos operacionais e de capital por
carece de regulamentação.
assento de veículo variam pouco em relação ao
tamanho do veículo. Se os custos de mão-de-obra
No entanto, existem diversos problemas com a
são baixos, acaba o interesse em utilizar veículos
autorregulamentação. Em primeiro lugar, porque
grandes que, de qualquer maneira, o setor informal
essas associações agem fora do controle públi-
encontraria dificuldades em financiar. Como os efei-
co, em nome dos interesses de seus membros,
tos dos congestionamentos e dos impactos
os operadores, e não no dos usuários. Durante o
ambientais independem do operador individual, é
período inicial de desregulamentação em Santi-
mais interessante trabalhar com veículos baratos
ago, Chile, a ação dos cartéis de operadores le-
e, por isso, freqüentemente velhos. Como conse-
23
Em se-
qüência, o ingresso no sistema totalmente
gundo lugar, como as associações não se basei-
desregulamentado vigente em países de baixa
am em nenhuma norma legal de exclusão, esse
renda tende a resultar em níveis de congestiona-
tipo de regulamentação é freqüentemente fisca-
mento e de impactos ambientais maiores do que
lizado por meios violentos, a exemplo do que
o socialmente aceitável.
vou a um rápido aumento de tarifas.
ocorre no setor de miniônibus-lotações na África
do Sul. Em terceiro lugar, a necessidade de as-
Duas distorções econômicas contribuíram
segurar uma alocação justa das receitas entre
para a explosão dos serviços informais com
os membros resulta em práticas operacionais
veículos pequenos. Primeiro, existe freqüen-
muito aquém do desejável. Em particular, o con-
temente nas áreas urbanas um excesso de ofer-
trole para garantir que todos os veículos partam
ta de mão-de-obra, combinado aos salários
do terminal com lotação completa, equaliza as
baixos do setor público e a um serviço
receitas, à custa de forçar os passageiros a cami-
ineficiente dos operadores do setor formal. Se-
nhar grandes distâncias até os pontos finais para
gundo, na falta de um sistema regulador de
acessar o serviço, além de subutilizar os veículos,
preços para o uso do parco espaço viário ur-
já que eles formam filas para aguardar sua vez de
bano, ou de prioridade adequada dada aos veí-
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culos grandes, os pequenos veículos do setor
que continuam a prestar um serviço direto,
informal conseguem oferecer um serviço mais
com tarifas competitivas. Portanto, a questão
rápido e, às vezes, mais barato do que o
crítica é que tipo de atitude as autoridades
disponibilizado pelo operador formal.
públicas deveriam tomar a respeito dessa reação orientada pelo mercado, se é que deve-
Degradação da rede básica
de serviços
Nos últimos anos, um problema mais sutil tem
riam tomar alguma providência.
O futuro do transporte informal
surgido. Em muitas cidades latino-americanas,
Dada a importância do setor de transporte infor-
como Buenos Aires, São Paulo e Fortaleza,
mal, tanto como gerador de renda para os pobres
além de algumas no Leste Asiático, caso de
e, quase sempre, como um prestador de serviço
Bangcoc, os operadores informais começaram
aos mesmos pobres, as tentativas de eliminá-lo
a trabalhar em concorrência direta com os tra-
com ações administrativas podem suscitar turbu-
dicionais serviços de ônibus coletivos, sejam
lências. Como reação à atitude de controlar o se-
estes operados por empresas públicas ou pri-
tor em São Paulo, em 1999, as vias foram bloque-
vadas. O fundamento para essa situação foi
adas e 24 coletivos do setor formal foram depre-
que, com a operação de veículos menores e
dados em um período de três meses. Assim, a
uma rede de serviços mais densa, eles conse-
repressão não é, aparentemente, a solução aos
guiriam oferecer um serviço mais rápido de
problemas existentes. Em vez disso, os governos,
porta a porta, em comparação com o operador
de qualquer forma, deveriam analisar o porquê da
tradicional. Em alguns casos (como em geral
existência de um setor informal e então tentar iden-
ocorre no Brasil) o serviço é oferecido a tarifas
tificar uma estrutura administrativa e regula-
idênticas (e por vezes nos mesmos itinerários)
mentadora, dentro da qual o potencial do setor
àquelas praticadas pelos operadores tradicio-
possa ser mobilizado e desenvolvido.
nais.24 Em outros casos, pode-se oferecer o
serviço cobrando uma tarifa com ágio. Tanto
Muitos dos problemas atribuídos ao setor podem
em um como em outro caso, o efeito pode ser
estar relacionados à insegurança. O comporta-
a redução da demanda, e conseqüentemente
mento predatório no sistema viário é essencial
atinge-se ou a tarifa de equilíbrio entre recei-
para a sobrevivência, dentro de um contexto de
tas e despesas ou a freqüência mínima dos ôni-
custos de oportunidades muito baixos que oca-
bus regulamentados, pondo em desvantagem
sionam o incremento da capacidade operacional.
os usuários regulares desse serviço.
A capitalização inadequada e as pequenas dimensões e baixa qualidade dos veículos em
Provavelmente, o impacto mais grave se faz
muitos casos utilizados devem, por sua vez, ser
sentir no serviço multimodal integrado e nas
atribuídas à ausência de uma expectativa sufici-
estruturas tarifárias. Em inúmeras cidades bra-
entemente segura de receitas futuras, que justi-
sileiras, onde os metrôs e os trens suburba-
ficariam o comprometimento de capital num
nos passam por reabilitação, e as redes de
patrimônio maior e nada versátil. Em vez disso,
ônibus vêm sendo reestruturadas no contex-
os operadores preferem comprometer um baixo
to de um sistema de tarifa integrada, perdem-
investimento em veículos de segunda mão que
se passageiros para os operadores informais,
tenham boa liquidez no mercado de usados.
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Inúmeras abordagens diferentes vêm sendo
A solução mais freqüente no setor de ônibus
adotadas para suplantar essa falta de um campo
foi encontrada na forma de contratos de fran-
seguro de operação. Muitos são os países que
quias de itinerários com prazos intermediári-
oferecem serviços gratuitos em certos mercados
os. O impedimento imediato à inclusão do
específicos (ônibus de linhas alimentadoras locais
setor informal nesses sistemas é o desejo
em Seul, Coréia, serviços com ar-condicionado
comum entre as autoridades municipais de
em Dhaka, Bangladesh, serviços de ônibus freta-
assegurar a prestação regular de serviços em
dos em Delhi, Índia). Mas esses serviços tendem
itinerários que demandam uma certa quanti-
a ser limitados a nichos de mercado e quase sem-
dade de veículos. Consegue-se suplantar o
pre demandam veículos de elevado padrão para
problema com a combinação de franquias
atrair usuários. Com o intuito de complementar
(preferencialmente obtida por concorrência
seus próprios serviços, operadores do setor for-
pública), com a liberdade dos operadores se
mal em São Paulo, Brasil, procuraram incluir no
organizarem em associações (e o estímulo
sistema local 15 mil “peruas”, tentativa que não
para que de fato se estabeleçam). Essa foi a
conseguiu aplacar uma situação explosiva, pois
envolveu o fim de uma quantidade de operações
então existentes (embora clandestinas) três vezes
maior do que essa inclusão.
base em que se fundamentou o setor de ônibus urbanos em Buenos Aires, operado de maneira eficaz, até que começou a se deteriorar
pelo influxo de operações clandestinas de táxis compartilhados (lotações). Essas condi-
Uma abordagem bem diferente do problema da
prestação de serviços básicos de transporte informal é a criação do “direito de uso do meio-fio”,
que permite aos operadores registrados do setor
informal embarcar e desembarcar passageiros em
áreas específicas, sem restrição às suas demais
ções também fundamentam as concessões
aplicadas por meio de licitações públicas em
países da ex-URSS, caso do Uzbequistão e
do Quirguistão. Cerca de 2.700 vans do setor
informal foram legalizadas e regulamentadas
para prestarem serviços alternativos na forma de cooperativas no Rio de Janeiro.
atividades. O propósito é oferecer à autoridade
competente algum poder (proibição de registro)
para desencorajar o comportamento anti-social
O principal problema quando se decide por
esse rumo da regulamentação é evitar intri-
nas vias públicas, além de oferecer aos operado-
gas e o surgimento de um cartel com força
res a liberdade de reagir de forma flexível à de-
para explorar o mercado, como se fosse um
manda. Essa abordagem é semelhante ao siste-
monopólio. Isso foi feito na Argentina, a des-
ma adotado nos países industrializados para
peito da ausência de licitações públicas, por
licenciamento de pontos de táxi. Essa ação, po-
meio de garantias de que as franquias de iti-
rém, é em geral complementada por algum tipo
nerário cedidas para associações específicas
de controle sobre as tarifas ou sobre a capacida-
concorressem entre si, criando um certo grau
de, além de ser justaposta pela regulamentação
de competição. No Uzbequistão, chegou-se
ou autorregulamentação que disciplina a priorida-
a esse objetivo por meio do estímulo oficial
de de acesso dos veículos em cada local. Ainda
pela criação de diversas associações.
não foi aplicada em grande escala aos ônibus ou
miniônibus e provavelmente teria fiscalização difí-
Sistemas de licitação pública de concessões
cil nas economias em desenvolvimento.
também possibilitam a solução dos problemas
134
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de congestionamentos (que podem ser resol-
Em suma, existem duas considerações con-
vidos pela limitação da capacidade franque-
flitantes relativas ao papel do setor informal.
ada em ruas congestionadas) e meio ambiente
De um lado, os serviços prestados nesse se-
(resolvido pela introdução de padrões ou cri-
tor respondem melhor à demanda do consu-
térios qualitativos no processo de seleção). Os
midor que aqueles do setor formal, e o em-
dois problemas foram satisfatoriamente enfren-
prego no transporte informal pode ser uma
tados em Santiago, Chile, ainda que o trans-
das poucas aberturas ao ganho econômico
porte de passageiros sobre pneus e o por tri-
dos migrantes rurais recém-chegados às áre-
lhos permaneçam como alternativas concor-
as urbanas. Por sua vez, existem efeitos des-
rentes, servindo em geral a faixas de renda di-
favoráveis no congestionamento, no meio am-
ferentes, em vez de fazerem parte de uma rede
biente e na funcionabilidade da rede básica
integrada sem procedimentos sistematizados
de transporte público.
ou institucionais para o aprimoramento da coordenação modal.
O balanço dessas considerações pode ser favorável ao transporte informal em cidades me-
Pode ainda ser necessário algum estímulo adi-
nores, onde a oferta excessiva não se constitui
cional. O acesso restrito ao crédito limita a
num problema, mas pode prejudicá-lo em loca-
capacidade de muitos operadores de adquiri-
lidades maiores, congestionadas e poluídas.
rem seus próprios veículos, forçando-os à de-
Assim, a questão crítica se torna a descoberta
pendência de um proprietário que ceda o seu
do ponto em que o crescimento do transporte
veículo. Mesmo com a introdução da conces-
informal precisa ser controlado e redirecionado
são, haverá um período de transição até o
tanto a nichos de mercado quanto a sistemas
completo estabelecimento do sistema no qual
mais formais. Nesse sentido, as medidas políti-
pode ser extremamente difícil garantir o finan-
cas devem ser especificamente direcionadas
ciamento de veículos com um contrato de
para atenuar os congestionamentos ou os im-
franquia. A assistência ao financiamento de
pactos ambientais exatamente onde estes ocor-
veículos pode ser um componente necessá-
rerem. A limitação do acesso a locais particula-
rio de reforma. O objetivo principal não deve
res e a fiscalização da legislação ambiental e
ser a manutenção de uma indústria de ônibus
das normas de segurança são os instrumentos
altamente fragmentada e entregue à sua pró-
políticos adequados; as proibições gerais do
pria sorte, mas o estímulo a estruturas em-
setor informal não o são. Mesmo em cidades
presariais mais bem informadas e disciplina-
maiores, a resposta política adequada é apa-
das em que a competição possa se basear. De
rentemente aquela em que se permite a concor-
fato, grande parcela das associações de ope-
rência por franquias, em setores do mercado
radores em Buenos Aires se desenvolveu na-
em que sua flexibilidade é particularmente van-
turalmente, de meros pools de veículos parti-
tajosa, desde que sejam aceitáveis veículos de
culares para empresas com acionistas. Algu-
pequenas dimensões. Dessa forma, é necessá-
mas das recém-formadas associações de ope-
rio que as autoridades responsáveis planejem o
radores no Uzbequistão já começam a tomar
uso, o desenvolvimento e a migração para o
atitudes, como compra conjunta e outras, que
transporte informal, de maneira mais positiva
são etapas rumo à forma corporativa.
do que vem corriqueiramente ocorrendo.
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135
C. CONCLUSÃO: EM DIREÇÃO
A UMA ESTRATÉGIA PARA
O TRANSPORTE PÚBLICO
• Deve-se projetar e regulamentar o regime
competitivo, a fim de manter uma competição saudável e evitar tendências excessivamente oligopolistas.
O transporte público é crucial para o bem-estar
• As administrações municipais precisam ser
dos menos favorecidos que vivem em áreas ur-
reestruturadas para facilitar a aquisição com-
banas e também é vital em qualquer estratégia
petitiva de serviços (ver capítulo 10).
de desenvolvimento urbano orientada à pobreza. Apesar de falhar em prestar o serviço ne-
Sobre o setor informal
cessário e estar em declínio em muitos países
• É necessário que se reconheça a importância
em desenvolvimento, muitas economias indus-
do setor informal, que atende a viagens dis-
trializadas começam a reconhecer sua impor-
persas e soluciona de forma flexível as de-
tância. Esse declínio tem algumas razões técni-
mandas dos menos favorecidos.
cas, mas é, em grande parte, conseqüência da
inadequação dos sistemas institucionais e financeiros, sob os quais, em geral, o transporte público executa as tarefas a ele atribuídas.
• O comportamento anticompetitivo ou antisocial dentro desse segmento deve ser controlado por meio de certificações de qualidade e de sua fiscalização.
Os principais elementos de uma estratégia de
• As cidades precisam buscar formas de mobili-
transporte urbano de passageiros sobre pneus
zar o potencial de iniciativa do setor informal,
seriam os seguintes:
seja por meio de associações legalizadoras ou
por meio de sistemas de estruturação de fran-
Sobre o planejamento e a integração
• A oferta de transporte público deve ser tratada como componente fundamental de uma
estratégia de desenvolvimento urbano ou planejamento estrutural.
• O transporte público deve receber prioridade máxima no projeto e na utilização do exíguo espaço do sistema viário.
Sobre a competição
quias, de forma a dar ao setor privado a oportunidade de participar de processos competitivos.
• As cidades precisam garantir que os operadores informais cumpram as mesmas exigências
ambientais, de segurança e de seguros dos
operadores formais e que igualmente cumpram com suas devidas obrigações tributárias.
• As cidades precisam planejar um regime dinâmico, que permita a transição do setor informal para um desempenho mais formal,
quando isso for adequado.
• O planejamento do serviço de transporte público deve ser separado de seu fornecimento.
• É necessário que se reconheça a competição
como a melhor maneira de garantir a boa aplicação dos recursos do transporte público.
• Controles gerais de tarifas devem ser concebidos como parte de um plano abrangente
de financiamento do transporte urbano, as-
• Em cidades complexas, a competição pelo
sim como devem ser cautelosamente consi-
mercado por meio de franquias licitadas ou
derados seus efeitos sobre a qualidade e a
concessões pode ser a melhor solução.
quantidade do serviço que se espera.
136
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Sobre a política de preços
Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
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• Subsídios e isenções tarifárias devem ser fi-
7
Da mesma forma que em São Paulo, Brasil, o
nanciados dentro do orçamento dos vários
hoje extinto operador estatal tinha uma média
órgãos (saúde, área social, educação, interi-
de 8,6 empregados por ônibus, em compara-
or etc.) responsáveis pelas diferentes cate-
ção com apenas 5,5 nos meios do setor priva-
gorias de benefício aos cidadãos.
do. Mesmo depois de possibilitar ao funcionalismo público vincular-se a atividades como
Notas
planejamento e coordenação do sistema de
1
transporte público, a produtividade da mão-de-
Halcrow Fox. 2000. Review of Urban Public
Transport Competition. Documento de tópico
preparado para a Revisão da Estratégia de
obra ainda era 28% mais baixa do que a dos
operadores privados (ECLAC, 1992).
Transporte Urbano do Banco Mundial, poden-
8
do ser acessado no site de transportes do Ban-
The Economics and Politics of Government
co Mundial, em www.worldbank.org/transport.
Ownership. Oxford: University Press.
2
9
Gwilliam, K. M. 2001. “Competition in Passenger
World Bank. 1995. Bureaucrats in Business:
Existem alguns elementos do serviço (por
Transport in the Developing World.” Journal of
exemplo, o ônibus da madrugada) com custo
Transport Economics and Policy. Vol. 35 (1).
maior do que a receita que podem gerar e para
3
os quais seja mais compensador não prestar o
Guilherme de Araguo, J. J., J. R. Mara e A.
Brasileiro. 1998. “The Brazilian Bus Industry and
serviço, a não ser que haja supervisão.
the New Legislation on Public Procurement
10
Procedures” in Freeman, P. and C. Jamet, eds.
Kumar and R. T. Meakin. 2000. “Designing
4
Competition in Urban Bus Transport: Lessons
Para maiores detalhes, ver Gwilliam, K. M.
2000. “Private Participation in Public Transport
in the Former Soviet Union.” TWU Discussion
Paper 40. World Bank, Transport Water and
Urban Development, Washington, DC.
5
Operações eficazes do setor público, mesmo
que relativamente onerosas, ainda existem em
algumas cidades desenvolvidas, caso de Viena,
Stuttgart ou Zurique. A receita para chegar a esse
Para um exemplo, veja Gwilliam, K. M., A. J.
from Uzbekistan.” TWU Discussion Paper 41.
World Bank, Transport Water and Urban
Development, Washington, DC.
11
Essa prática não é, por si só, ruim, contanto
que os passageiros não sofram atrasos ou sejam forçados a pagar duas vezes. No caso de
competição fragmentada, esse tipo de proteção raramente é observado.
resultado consiste em misturar economias efi-
12
cientes, alta prioridade dada ao transporte pú-
alternativas de competição em Halcrow Fox, 2000.
blico e comunidades ricas que prestam mais
13
atenção à qualidade do que ao custo. Essas
condições são praticamente impossíveis de encontrar em países em desenvolvimento.
Ver uma discussão mais detalhada de formas
Contratação de gestão e franquia de sistema
são comuns na França. Ver SYSTRA. 2000.
Review of French Experience in Private
Financing of Public Urban Transport. Documen-
Para um exemplo disso, ver Teurnier, P. e B.
to de tópico preparado para a Revisão da Estra-
Mandon-Adolehoume. 1994. L’Integration du
tégia de Transporte Urbano do Banco Mundial,
Transport Artisanal dans un Service Public de
disponível no site de transportes do Banco Mun-
Transport Urbain: Le Cas de Dakar. Paris: TTD.
dial, em www.worldbank.org/transport.
6
Transporte coletivo público sobre pneus
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137
14
Ver Guilherme de Araguo et al., 1998, para
ética, a tributação do setor informal representa
uma discussão sobre como isso aconteceu em
menos de 3% da receita, em comparação com
inúmeras cidades brasileiras.
os 25% do setor corporativo.
15
20
Gwilliam K. M. 1996. “Getting the Prices Wrong:
Para uma descrição completa dos tipos de
A Tale of Two Islands.” Infrastructure Note UT-6.
transporte informal, veja Cervero, R. 2001. “In-
World Bank, Transportation, Water and Urban
formal Transport: Mobility Options for the
Development Department, Washington, DC.
Developing World.” Documento preparado para
16
a UNCHS (Habitat), Nairóbi, 2001.
Essa denominação não significa, necessaria-
mente, que ele opere de forma ilegal, já que em
21
muitos países seu trabalho é liberado, estando
Bangladesh. Dhaka, Bangladesh: University Press.
os operadores sujeitos apenas à regulamenta-
22
ção de trânsito e à legislação de zoneamento locais. Tampouco ela quer dizer que eles estejam
operando de maneira completamente independente, pois muitos operadores do setor informal
Gallagher, R. 1992. The Rickshaws of
Por exemplo, o negócio de moto-táxis em
Bangcoc envolve o suborno do funcionalismo
público em vários níveis hierárquicos (ver
Cervero, 2001). Por vezes, como no Cairo, a
polícia se envolve na propriedade dos veículos.
são membros de suas respectivas associações.
23
17
Cervero, R. 1998. “Paratransit: The Gap
Fillers.” Habitat Debate. Vol 4 (2).
18
O moto-táxi é o segmento de mais rápida ex-
réglementation du transport public urbain: le
cas de Santiago-du-Chili” in Freeman, P. and
pansão do mercado. Estima-se que haja 125
C. Jamet, eds.
mil moto-dubs em Phnom Penh e 100 mil rub-
24
jangs em Bangcoc.
19
Por exemplo, em algumas das repúblicas da
Ásia Central que pertenceram à ex-União Sovi-
138
Pag119a138
Dourthe, A., M. Wityk, H. Malbran e O.
Figueroa. 1998. “Déréglementation et re-
Associação Nacional de Transportes Públicos.
1999. O Transporte Clandestino no Brasil. Documentos Setoriais, Associação Nacional de
Transportes Públicos, São Paulo, Brasil.
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138
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8
TRANSPORTE RÁPIDO DE MASSA
O transporte rápido de massa pode contribuir tanto para a eficiência urbana quanto para
a satisfação das necessidades dos menos favorecidos que moram nas grandes cidades.
Porém, impõe uma pesada carga fiscal, sendo necessária a avaliação de tecnologias
alternativas em termos operacionais e tributários. Sistemas mais caros baseados em trilhos
somente devem ser adotados dentro de uma estrutura integrada de planejamento e
financiamento, de modo a assegurar a sua sustentabilidade, uma coordenação efetiva de
modais e uma prestação de serviços pela qual os pobres podem pagar.
A. INTRODUÇÃO
ção, em níveis mais altos do que os usuais, da
atividade no centro da cidade e das economias
O transporte rápido de massa (MRT) compreen-
de aglomeração associadas a esse local. Con-
de uma série de modais de transporte público
segue-se reduzir diretamente o impacto sobre a
urbano, que utiliza trilhos específicos ou faixas
pobreza onde o MRT é o principal meio de trans-
de uso exclusivo, separado da faixa viária comum
porte dos menos favorecidos e indiretamente pe-
aos demais veículos (como metrô, trens subur-
los benefícios que a prosperidade econômica traz
banos, veículo leve sobre trilhos e corredores
para eles. E consegue, por fim, melhorar a quali-
exclusivos de ônibus). Geralmente, possui uma
dade de vida com relação ao meio ambiente seja
capacidade e um desempenho operacionais su-
pela opção por modais menos agressivos a curto
periores aos dos outros meios de transporte pú-
prazo, ou pelo apoio a uma estrutura de uso do
blico sobre rodas (como ônibus, táxis e transpor-
solo mais favorável, a longo prazo.
te alternativo). Nos países em desenvolvimento,
sistemas sobre trilhos em metrôs subterrâneos
Na prática, no entanto, esses benefícios nem sem-
realizam cerca de 11 bilhões de viagens por ano,
pre são atingidos. Os custos são, com freqüên-
trem de superfície, aproximadamente 5 bilhões,
cia, subestimados, e os fluxos de passageiros,
e veículo leve sobre trilhos, cerca de 2,5 bilhões.
superestimados.1 O excessivo endividamento ou
Apesar de a proporção de viagens do transporte
uso exagerado de recursos municipais para fi-
público sobre trilhos exceder os 50% em Seul e
nanciar onerosos modais de MRT pode prejudi-
Moscou (e a proporção de passageiros transpor-
car a economia local e comprometer outros in-
tados por quilômetro é ainda maior), esses siste-
vestimentos de interesse social. Os esforços para
mas dominam em poucas localidades.
evitar essa utilização por meio de financiamento
privado e/ou tarifas mais altas acabam por colo-
Em princípio, o MRT consegue contribuir para o
car os pobres em desvantagem, excluindo-os do
cumprimento de todos os principais objetivos da
uso de sistemas mais custosos. A proibição de
política de desenvolvimento urbano. Pode apri-
linhas de ônibus ou microônibus paralelas ao sis-
morar a eficiência da economia urbana, pela re-
tema de transporte de massa, por vezes, conse-
dução dos custos de viagem e pela manuten-
gue aumentar a viabilidade financeira deste, pela
Transporte rápido de massa
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139
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139
eliminação de modais mais baratos e de menor
• Quais são os objetivos e o papel do transpor-
qualidade dos quais os pobres dependem. E a
te rápido de massa na estratégia de desenvol-
potencial redução de congestionamentos e os
vimento urbano?
benefícios ao meio ambiente podem ir por água
abaixo, se o espaço ganho no sistema viário, com
• Como ele pode se relacionar com a estrutura
urbana e com a política de uso do solo?
a migração dos passageiros dos ônibus convencionais para o MRT, for preenchido por mais veí-
• Qual é seu impacto no ambiente urbano?
culos particulares.
• Quais são os fatores que devem ser considerados na opção tecnológica do transporte rá-
O maior desafio, em relação ao MRT urbano, é
identificar os objetivos estratégicos que a cidade busca e, daí, procurar visualizar os meios de
pido de massa?
• Como ele deveria se integrar em uma política
mais ampla do setor de transportes?
implantação que melhor assegurem os benefícios e evitem os entraves listados anteriormente. Uma vez que existe uma grande variedade de
categorias e objetivos das cidades, de tecnologias
de MRT e de mecanismos de formação de preços e de financiamento, há um extenso rol de
alternativas estratégicas para escolher. Em muitos casos, o problema não é meramente uma se-
• Como devem ser fixados seus preços, para
obter o máximo de benefício?
• Como devem ser a propriedade e o financiamento ao MRT?
• Qual é o seu impacto sobre as finanças dos
governos federal e municipal?
leção entre esta e aquela alternativa, mas escolher a melhor combinação de tecnologias e a
melhor maneira de implantar gradualmente a expansão da capacidade do transporte rápido de
B. OBJETIVOS E PAPEL DO
MRT NA ESTRATÉGIA DE
DESENVOLVIMENTO URBANO
massa. Portanto, a postura estratégica não é ser
“a favor” ou “contra” o MRT, ou qualquer alter-
A redução dos congestionamentos nas vias ur-
nativa variante a ele, mas avaliar adequadamente
banas, com o seu conseqüente benefício eco-
os fatores críticos que afetam a opção
nômico e ambiental, geralmente é o fator que
tecnológica,
financeiros,
motiva investimentos em transporte rápido de
operacionais e de propriedade e garantir que es-
massa. Tanto devido à sua capacidade de trans-
sas escolhas sejam feitas em consonância com
portar grandes volumes quanto pela sua supe-
a capacidade econômica, as características e os
rioridade em relação aos ônibus na captação
os
acordos
2
objetivos da cidade.
de passageiros – ou mesmo pela limitação da
tendência de uso do automóvel –, os sistemas
Portanto, em vez de simplesmente defender uma
sobre trilhos são as categorias de MRT usual-
estratégia universal de MRT, a ênfase deve recair
mente preferidas. De fato, porém, os estudos
na formulação de questões críticas que preci-
desse tipo de transporte em 19903 e sua recente
sam de respostas na elaboração da estratégia de
atualização apontam que raramente os conges-
transportes, bem como a apresentação de evi-
tionamentos são reduzidos. O efeito é, na verda-
dências e experiências relevantes para solucio-
de, permitir o desenvolvimento continuado da
nar os problemas. Os temas críticos são:
atividade do centro urbano, à medida que os
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Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
140
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volumes totais de circulação pelas vias radiais
que de melhor existe em sistemas de transporte
principais, ao longo das quais os metrôs em ge-
rápido de massa voltados à eficiência.
ral se alinham, atingem níveis intoleráveis de
congestionamento na ausência do MRT.4 Por-
Quando a principal função do MRT é oferecer
tanto, em vez da redução dos custos de trans-
acessibilidade básica em cidades pobres sem
porte ao longo do tempo, a principal fonte de
meios alternativos de transporte, a considera-
benefício econômico é o efeito da estruturação,
ção mais importante é selecionar o sistema que
que evita a expansão desordenada das ativida-
melhor se ajuste ao bolso dos usuários e/ou ao
des comerciais e as resultantes economias de
orçamento público. Nas localidades onde a meta
aglomeração na produção.
do MRT é reduzir o congestionamento e preservar o centro da cidade, sendo os passageiros
Existem inúmeras ilações a essa proposição.
transportados predominantemente de classe
Primeira, se os benefícios do MRT são, no fim
média, deve-se avaliá-lo em termos de sua con-
das contas, estruturais, então ele deve ser pla-
tribuição na viabilidade econômica urbana, da
nejado e delineado à luz de objetivos de alto
qual os menos favorecidos também se benefi-
nível dentro de um plano de estrutura estraté-
ciam. Nesse contexto, a consideração relevan-
gica. Isso raramente ocorre, ainda que fique pa-
te acerca da pobreza seria assegurar que a via-
tente que alguns dos investimentos em metrô
bilidade desse sistema de transporte não en-
mais bem-sucedidos, como em Cingapura, fo-
volva políticas de apoio que sejam prejudiciais
ram elaborados dessa forma. Segunda, se o
aos pobres, e que seu financiamento seja su-
transporte rápido de massa for projetado para
portável, mantendo um nível aceitável de servi-
manter a qualidade do acesso ao centro, preci-
ços essenciais aos menos favorecidos.
sa ser apoiado por ações adequadas que visem
alimentar as vias arteriais e, portanto, precisa
ser concebido no contexto de um abrangente
C. RELAÇÃO COM A ESTRUTURA
URBANA E USO DO SOLO
plano de transportes. As políticas de desenvolvimento do centro da cidade devem ser um com-
A integração do MRT na malha urbana gera al-
plemento a esse objetivo. Terceira, se os im-
gumas demandas importantes no sistema de
pactos estruturais forem o objetivo principal,
planejamento. As faixas de domínio devem ser
isto deve se refletir na forma como os investi-
consolidadas e protegidas. É necessário liberar
mentos em MRT são avaliados. Por fim, para a
espaço para armazéns e terminais. E, onde são
manutenção do serviço, o investimento deve
propostos empreendimentos secundários de
ser financiado de forma adequada. “Matar o ser-
alta densidade, é preciso que se agrupem os
viço” para reduzir custos (como a ausência de
terrenos em glebas adequadas à urbanização e
elevadores nas plataformas elevadas dos no-
às densidades do empreendimento aprovado.
vos sistemas BTS, em Bangcoc, e MRT3, em
Manila) ou aumentar as tarifas para maximizar a
O efeito estrutural mais inquestionável dos me-
receita das concessões privadas consegue na
trôs em cidades grandes e dinâmicas é permitir
realidade reduzir o benefício econômico do in-
o crescimento contínuo de bairros comerciais
vestimento. É necessário um sólido contexto
centrais, onde o transporte sobre pneus, por
de planejamento financeiro para que se tire o
carro ou por ônibus, sofreria uma gradativa re-
Transporte rápido de massa
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141
dução, devido aos congestionamentos. Sem li-
grandes. Essa meta foi conseguida por meio da
gações de alta capacidade, as atividades co-
vasta extensão de propriedades públicas exis-
meçariam a ser descentralizadas. Esse fato tem
tente em Hong Kong, da desapropriação com-
conseqüências tanto para o planejamento ur-
pulsória efetuada pelo poder público em
bano quanto para a avaliação do projeto. Uma
Cingapura e por meio de mecanismos de merca-
tentativa consciente de confinar o crescimento
do em alguns empreendimentos privados de
no centro levará à economia de dinheiro públi-
transporte sobre trilhos no Japão.6
co para infra-estrutura, que poderá ser investido em outras áreas, evitando despesas adicio-
D. MRT E MEIO AMBIENTE URBANO
nais. Essa é uma parte importante do benefício
de longo prazo dos investimentos em transpor-
Uma das justificativas mais comuns do transpor-
te rápido de massa. Infelizmente, há pouca pes-
te rápido de massa é que, ao se reduzir o tráfego
quisa em relação ao tamanho dessa economia,
de automóveis particulares, mais poluentes que
de maneira particular nos países em desenvol-
o MRT, o meio ambiente é beneficiado. Dentro
vimento; a avaliação econômica do MRT geral-
dos sistemas de MRT, o transporte sobre trilhos
mente se baseia no levantamento convencional
é preferido aos sistemas de ônibus7, pois acredi-
de custo-benefício ao usuário. Apesar de essa
ta-se que o uso de tração elétrica é mais limpo.8
pesquisa ainda ser justificada para que se evite
A consistência dessa afirmação depende, obvi-
o desenvolvimento de “elefantes brancos” da
amente, tanto da fonte de eletricidade quanto do
pior espécie, uma abrangente análise multi-
tipo de sistema sobre pneus com o qual o MRT
variada consegue ser a maneira mais adequada
está sendo comparado. Por exemplo, sistemas
de garantir que os dados não avaliados sejam
subterrâneos quase sempre são melhores do que
levados em consideração. A integração de es-
ao nível do solo ou elevados, pois são menos
tratégias de uso do solo, transporte urbano e
invasivos na malha urbana.9 Metrôs subterrâne-
qualidade do ar, como o PITU, em São Paulo, é
os são, portanto, considerados mais benéficos
necessária no intuito de garantir que o sistema
ao ambiente, mesmo quando a maioria dos pas-
de transporte rápido de massa seja adequada-
sageiros provém de outro modo de transporte
5
mente inserido na estrutura urbana.
coletivo – o ônibus – e não do automóvel particular. Nesse sentido, os benefícios ambientais
É mais difícil obter efeitos estruturais desejáveis
estavam entre os elementos considerados quan-
fora da região central. O desenvolvimento urba-
do da avaliação inicial pelo Banco Mundial da Li-
no agrupado e polinucleado, associado aos lo-
nha 4 do metrô em São Paulo.
cais das estações, por vezes, ocorre de maneira
espontânea, ainda que normalmente demande
Entretanto, o principal entrave a ser destacado con-
um certo pré-planejamento da parte dos gover-
tra os benefícios ambientais do MRT relaciona-se
nos (a exemplo dos casos em Cingapura e em
aos seus efeitos menos diretos e de longo prazo.
Hong Kong), ou estreitas ligações entre a posse
Embora os investimentos em metrô permitam nos
do sistema MRT por particulares e os empreen-
centros comerciais históricos um nível de ativida-
dimentos contíguos (como é comum no Japão).
de maior do que o usual, o nível absoluto de tráfe-
Em ambos os casos, existe a demanda por terre-
go no centro urbano pode sofrer baixa alteração
nos a ser agrupados em glebas relativamente
em comparação com casos “sem metrô”.10 A ques-
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Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
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tão crítica então é saber até que ponto o metrô
adaptações das ferrovias de subúrbio, como na
previne o crescimento do tráfego prejudicial ao
Linha Sul, em Recife, conseguem oferecer alto
ambiente. A maioria das avaliações falha ao anali-
potencial de capacidade a um custo razoável,
sar mais profundamente essa contradição, apesar
ainda que muitas delas não tenham uma locali-
de inferir que o efeito geral é benéfico.
zação adequada para explorar esse potencial.
E. ESCOLHA DA
TECNOLOGIA DE MRT
Corredores de ônibus são a forma mais barata
de MRT e a mais extensivamente utilizada (e
atualmente em expansão) no Brasil, na Colôm-
A escolha da tecnologia há muito tem sido o ele-
bia e no Equador.11 Oferecem uma capacidade
mento mais controverso nas discussões sobre o
significativa como meios de transporte princi-
transporte rápido de massa. Custos e desempe-
pais em corredores importantes, a exemplo do
nho variam de localidade para localidade, de acor-
que ocorre em São Paulo. Podem ser operados,
do com a distância entre as paradas, projeto do
como em Curitiba, como uma rede de alta qua-
veículo e do sistema etc. A tabela 8.2 oferece
lidade; com tração elétrica se necessário, como
dados de sistemas recém-concluídos ou ainda
no sistema São Mateus/Jabaquara, em São Pau-
em construção. Na escala do município, siste-
lo;12 ou mesmo adaptados a sistemas viários
mas de corredores de ônibus na superfície, fei-
existentes, como em Quito.13 Ainda assim, os
tos pela adaptação do viário existente (incluindo
corredores de ônibus são raros nos países em
veículos), custam entre $1 milhão e $8 milhões
desenvolvimento fora da América Latina. Isso
por quilômetro de linha, podendo essas despe-
acontece em parte pela sua associação a uma
sas chegar a $15 milhões nos locais em que há
tecnologia relativamente primitiva e a uma ima-
uma maior sofisticação nos veículos (como em
gem de “faixa mais baixa” do mercado, que não
Quito) ou na infra-estrutura (como em Bogotá).
deve ser adotada quando se pode pagar por um
Os custos do VLT – Veículo Leve sobre Trilhos –
metrô. Sua capacidade é vista como limitada
giram em torno de $10 milhões a $30 milhões,
devido às pequenas dimensões dos veículos e
embora onde se usa tecnologia mais sofisticada
às suas interações com o trânsito nos cruza-
em sistemas totalmente segregados, como no
mentos.14 Sistemas de tecnologia avançada
Putra, em Kuala Lumpur, os investimentos po-
para orientação de corredores de ônibus vêm
dem se aproximar daqueles em sistemas con-
sendo recomendados como um meio de
vencionais sobre trilhos. Metrôs convencionais
otimizar a utilização do espaço em locais de
completos custam entre $30 milhões e $100 mi-
capacidade viária reduzida, a um custo de adap-
lhões, sendo os sistemas mais caros aqueles
tação relativamente baixo.15
totalmente automatizados e subterrâneos. A capacidade dos sistemas varia de corredores de
Muitos desses problemas evidentes, porém, po-
ônibus que transportam até 20.000 passageiros
dem ser solucionados. Ônibus grandes, bem
por faixa/hora no sentido de pico (pphpd) a uma
projetados (veículos de 23 metros de compri-
velocidade média de 17 a 20 km/h, até os me-
mento, biarticulados e com cinco portas, como
trôs, que conseguem levar até 80.000 pphpd a
aqueles utilizados em Curitiba), pagamento da
uma velocidade média de 40 a 50 km/h (nas pa-
passagem fora do coletivo, faixas de ultrapas-
radas onde existem plataformas extensas). As
sagem em pontos de ônibus e até operação em
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143
comboio conseguem elevar a capacidade efetiva
lar, por vezes servindo de alimentadores a sis-
para 20.000 pphpd. O corredor original de ôni-
temas pesados sobre trilhos. Seu papel é me-
bus da Avenida Caracas, em Bogotá, transpor-
nos claro nos países em desenvolvimento, onde
tava 36.000 pphpd em quatro faixas de rolamento,
passageiros regulares de baixa renda deman-
apesar da baixa velocidade.
dam capacidade e velocidade adequadas do
transporte público. Operar na superfície sem
Projetos bem concebidos e especificações de
prioridade sobre outros modais ou sem prote-
veículos de última geração limpos e eficientes,
ção contra a obstrução por outro tipo de veícu-
a exemplo de Curitiba, conseguem mudar ao
lo oferece pequena ou nenhuma vantagem em
mesmo tempo a imagem e a realidade ambiental.
comparação aos corredores de ônibus.17 Ape-
Trólebus elétricos, como os usados em Quito,
sar do baixo custo e de valer a pena reabilitar os
podem, além disso, reduzir a poluição do ar e a
bondes nas ruas (por exemplo, a reabilitação
sonora, apesar de quase dobrarem o investimen-
desse tipo de transporte em Budapeste), esta
to total no sistema. Em cidades onde as ruas e
geralmente é uma alternativa cara em função do
avenidas são largas (a exemplo de muitas repú-
volume e da velocidade atingida. Suas princi-
blicas da ex-URSS) e a indústria de ônibus ex-
pais vantagens estão no menor impacto na po-
tremamente concentrada, é possível oferecer
luição do ar, na indicação de um compromisso
uma alternativa barata e flexível de transporte
mais perene com o transporte público e no fato
rápido de massa, aceitável tanto para os pas-
de possuírem uma imagem que propicia apoio
sageiros quanto para os transportadores tradi-
para medidas complementares, no que os ôni-
cionais. Porém, essa opção requer um compro-
bus encontram muito mais dificuldade.
misso político forte e um setor público que promova um planejamento eficaz, seja para suplan-
Com a exceção dos sistemas de bondes con-
tar os obstáculos financeiros, seja para garantir
vencionais da Europa Oriental e da ex-União
tratamento prioritário na gestão do tráfego e no
Soviética, os VLTs existem, ou foram planeja-
projeto da infra-estrutura, ou na contratação e
dos, em cidades relativamente ricas, a exemplo
na supervisão da prestação de serviços. Curitiba
de Hong Kong, Cingapura, Tunis e Kuala
e Bogotá são exemplos que provam que isso
Lumpur, ou para empreendimentos voltados à
pode ser feito, mas essa ação demanda um pla-
alta renda, como o Tren de la Costa, em Buenos
nejamento eficaz, uma forte liderança política
Aires. Alguns sistemas mais recentes de veícu-
local e um grau de estabilidade e ausência de
los leves sobre pneus, caso do Fura Fila, trólebus
16
com guias laterais, em São Paulo, possuem
clientelismo político dificilmente encontrados.
custos de infra-estrutura mais baixos do que um
Veículo Leve sobre Trilhos (VLT) é uma classifi-
VLT igualmente segregado. Hoje em dia, os VLTs
cação que abrange desde os bondes nas ruas
são geralmente utilizados em sistemas de bai-
da Europa Oriental e do Egito aos sofisticados
xa capacidade, de retorno duvidoso, nas cida-
sistemas elevados e completamente segrega-
des mais pobres e em estágios iniciais de de-
dos de Cingapura. Expande-se rapidamente nas
senvolvimento. Contudo, desde que vistos como
cidades de economias desenvolvidas com cor-
sistemas mistos, em parte de superfície e em
redores de baixos volumes, como uma alterna-
parte elevados ou subterrâneos, e entendidos
tiva segura e de alta qualidade ao carro particu-
como um passo intermediário rumo a um metrô
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145
833
277
90,25
20 (30)
21.600
Infra-estrutura/ Aut.
transporte/Equipamentos
(em milhões de dólares)
Veículos (em milhões
de dólares)
Custo de capital/km de rota
(em milhões de dólares)
Inicial (último) veículo ou
trens/ hora/ sentido
Máxima capacidade inicial
de passageiros
VLT
VLT
Kuala Lumpur
Túnis (SMLT)
(Putra)
1999
2004
23,7
29,7
Privada (BOT)
1998
2000
>100
50
30.000
10.000
30
50,0
n/d
n/d
1.450
1,3
1998
Pública
11% em 1998
13/20
12.000
12.000
n/d
13,3
167
268
435
0,9
100% elevada De superfície
29
Pública
20
45
39.300
19.500
13 (26)
40,92
410
560
970
1,1
20%elevada,55%de
superfície,25%túnel
Pública (BOT em
consideração)
1995 (ext. 2000)
2002
100
20
15.000
9.000
40 (plano para
operação em comboio)
10,3
80 (113 veíc.)
20,0
Pública
n/d
39
36.000
9.600
8
11,6
18
149
110,3
1,2
166
0,4
95% de superfície,
5% elevada
25
100
20
20.000
20.000
n/d
2000 (preços
de 1998)
Maior parte na
década de 1990
Infra-estrutura
Infra-estrutura
pública, veículos pública, veículos
particulares
particulares
100
+ de 20 (parada)
+ de 30 (expresso)
35.000
160
1,0
Não incluídos
(operação
particular)
Não incluídos
(operação
particular)
5,2
25
25
0,4
De superfície,
sem prioridade
nos semáforos
322
213 (apenas infra)
0,7
41
De superfície,
segregada na
maior parte
De superfície,
prioridade parcial
nos semáforos
14,3
Corredor de
ônibus
Porto Alegre
(Corredor de
ônibus)
Ônibus articulados a
Ônibus a diesell
diesel
Corredor de
ônibus
Bogotá
(TransMilenio,
Fase 1)
11,2 (+ ext. 5,0)
Trólebus híbridos
Corredor de ônibus
Conversão de trens
de subúrbio
Trens elétricos
de aço
Quito (Corredor
de ônibus)
Recife (Linha Sul)
Notas: BOT = Built-Operate-Transfer (Construção-Operação-Transferência do sistema); n/d = Dados não disponíveis.
Fontes: Janes Urban Transport System; BB&J Consult 2000; J. Rebelo e G. Menckhoff.
Ano de término
Privada (BOT)
100
45
50.000
25.000
20 (30)
73,59
1.030
670
Pública
n/d
Relação custo
operacional/receita
Propriedade
50
Velocidade operacional
média (km/h)
32.400
1.110
Custo de capital (em milhões
de dólares) dos quais:
1.700
1,0
1,5
Distância entre paradas (km)
23,1
100% elevada
Máxima capacidade de
transporte de passageiros
Metrô sobre
trilhos
México (LInha B)
Trens elétricos Elétricos, pneus Elétricos sem Trens elétricos
de borracha
de aço
de aço
condutor
100% túnel
Segregação vertical
Extensão (km)
Trens
elétricos
de aço
12,3
Metrô sobre
trilhos
Metrô sobre
trilhos
Categoria
Tecnologia
Bangcoc (BTS)
Caracas
(Linha 4)
Exemplo
Tabela 8.1. Desempenho e custo de alguns sistemas típicos de MRT (Transporte Rápido de Massa)
completo nas cidades maiores e de maior cresci-
para qualquer área populosa. 20 Diversas ci-
mento, é possível que tenham algo mais a ofere-
dades asiáticas (Mumbai, Delhi, Manila e
cer além da preservação da faixa de domínio para
Bangcoc) e africanas (Abidjan, Maputo, Cidade
a futura implantação do metrô.
do Cabo) são potenciais candidatas à conversão de linhas de trens suburbanos em sistemas
As linhas de trens suburbanos são com fre-
modernos operados com DMUs ou EMUs (lo-
qüência bem localizadas para percursos radi-
comotivas a diesel ou elétricas).
ais. Apesar de representarem menos de 10%
do total de viagens, mesmo em cidades bem
Freqüentemente, os impedimentos mais comple-
servidas, a exemplo de Bombaim, Rio de Janei-
xos são os institucionais. Quando operados por
ro, Moscou, Buenos Aires e Joanesburgo, po-
companhias ferroviárias nacionais, os sistemas
dem ter grande importância ao oferecerem con-
suburbanos tendem a receber pouca prioridade e
dições para as longas viagens a trabalho. As
a ser mal coordenados com outros serviços de
linhas existentes, mas pouco aproveitadas, po-
transporte público urbano (como em Colombo,
dem ser convertidas num eficiente serviço local
Moscou e Mumbai). Em alguns casos, a fragilida-
para passageiros, quer seja na forma de trens
de da autoridade ferroviária nacional deixa a ca-
convencionais, compartilhando as instalações
pacidade do sistema seriamente subaproveitada
com outros veículos sobre trilhos, quer seja na
(a exemplo de Manila).
substituição da mesma faixa de domínio para
um sistema de veículo leve sobre trilhos.18 Eles
A experiência recente demonstrou o que pode ser
podem, entretanto, apresentar desvantagens
feito quando se solucionam esses problemas. Um
significativas. Às vezes, porque foram desen-
programa de concessões para o setor privado em
volvidos antes do aperfeiçoamento da moto-
Buenos Aires revitalizou o sistema, dobrando o
rização, possuem passagens em nível que re-
trânsito de passageiros em cinco anos, ao mes-
duzem sua velocidade e capacidade, além de
mo tempo em que reduziu a carga orçamentária
apresentar sérios riscos à segurança. Onde o
do sistema em cerca de $1 bilhão ao ano. No Bra-
centro de atividade urbana foi alterado, as esta-
sil, a responsabilidade dos trens suburbanos da
ções centrais podem não estar bem localizadas
CBTU, empresa altamente centralizadora, passou
e, em alguns casos, a faixa de domínio subapro-
para o controle local (estadual) em conjunto com
veitada se torna repleta de ocupações habi-
um programa de reabilitação financiado pelo go-
tacionais, o que dificulta o processo de revi-
verno, e melhorou o serviço na maioria das cida-
talização. Em alguns casos, dividir os trilhos
des mais importantes, 21 além de reduzir enorme-
com serviços de carga ou de longa distância
mente a carga tributária através de um programa
para passageiros, além das passagens de nível
de concessões22 (Quadro 8.1). Os custos de in-
19
vestimento nas faixas de domínio existentes po-
Apesar desses problemas, existem inúmeros
dem ser bastante razoáveis, e existe uma oportu-
sistemas que podem ser convertidos em me-
nidade considerável para esses empreendimen-
trôs de superfície, a uma fração do custo de
tos. Deve-se dar extrema atenção à superação dos
sistemas subterrâneos ou elevados, mesmo que
obstáculos institucionais para o desenvolvimen-
seja necessário acrescentar alguma ligação sub-
to de trens suburbanos, como parte da rede me-
terrânea ou elevada para o centro comercial ou
tropolitana de transporte rápido de massa.
constantes, também reduz sua capacidade.
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Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
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Quadro 8.1. Influenciando a coordenação do transporte urbano no Brasil
A responsabilidade pelo transporte urbano nas conurbações brasileiras sempre foi historicamente
fragmentada. O governo federal era proprietário e operava estradas de ferro suburbanas, os estados
são os responsáveis pelos ônibus intermunicipais na área conurbada, e os municípios respondem
pelos serviços de transporte coletivo na área da cidade. Os metrôs se encontravam sob a tutela dos
governos estaduais ou municipais. A política carecia de coordenação, especialmente quando as
várias esferas governamentais estavam sob diferentes controles políticos.
No início da década de 1990, como parte de uma política de descentralização, o governo federal
decidiu reabilitar os vários sistemas urbanos sobre trilhos e transferi-los para os estados da Federação.
O Banco Mundial financiou parte dessa reabilitação em diversas cidades (Recife, Belo Horizonte, Rio
de Janeiro, São Paulo, Salvador e Fortaleza). Como parte do processo, aproveitou-se a oportunidade
para abordar as questões mais relevantes de coordenação do transporte urbano. Além de custear a
infra-estrutura e a reabilitação do material rodante, cada projeto continha, entre seus elementos:
• estabelecimento de um órgão de coordenação do transporte regional;
• término de uma estratégia integrada de transporte urbano, uso do solo e qualidade do ar e um plano
regional de transporte público;
• introdução de mecanismos de financiamento para estabelecer a base do transporte público com
financiamento sustentável; e
• aumento da participação da iniciativa privada nas operações e nos investimentos no setor.
As reformas têm limitações. Os organismos de coordenação, em geral, não têm força de execução,
pois os prefeitos e governadores não estão dispostos a delegar seus poderes regulatórios. Mesmo
os planos de transporte bem feitos não garantem uma implantação compatível. As provisões
financeiras podem simplesmente ser a inclusão de uma mera dotação orçamentária, em vez de
uma fonte segura de divisas de longo prazo. E a participação privada não exclui a necessidade de
recursos públicos.
As conquistas, entretanto, têm sido animadoras. No Rio, o setor privado opera as bem-sucedidas
concessões de trens suburbanos e metrô. Em São Paulo, os sistemas de trens suburbanos e de
metrô estão se integrando, e seu desenvolvimento, sendo coordenado. Já em Fortaleza, o governo
estadual e a prefeitura trabalham juntos na reestruturação das redes e na introdução de sistemas
de tarifas integradas.
Fonte: J. Rebelo, baseado em documentos internos do Banco Mundial.
Transporte rápido de massa
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147
Metrôs são, em geral, a forma mais cara de
empreiteiras. O governo era visto como um clien-
transporte rápido de massa por quilômetro de
te com credibilidade pelas empresas constru-
linha, mas detêm a maior capacidade e o melhor
toras contratadas, cujos preços embutiam um
desempenho. Com composições de 10 vagões
componente de risco menor do que o espera-
e intervalos de dois minutos, a primeira linha
do. Outros motivos para os menores custos em
em Hong Kong transportava 80.000 passagei-
Madri foram atribuídos à tecnologia adotada.
ros por hora no sentido de pico (pphpd). No
Os custos das obras civis foram mantidos num
metrô de Moscou, vêm sendo regularmente
patamar baixo, pelo uso do método de equilí-
mantidos intervalos abaixo de 90 segundos. A
brio de pressão sobre a terra (EPBM) para a aber-
linha leste de São Paulo transporta mais de
tura de túneis, pelo extenso monitoramento
60.000 pphpd. Contudo, muitos metrôs foram
geotécnico e pelo projeto padronizado das es-
projetados para capacidades da ordem de
tações. As diferenças nos custos de equipa-
30.000 a 40.000 pphpd e poucos efetivamente
mento foram atribuídas à opção por tecnologia
atingem um patamar acima desse.
convencional, a exemplo da roda de aço, transmissão aérea de energia e uma cuidadosa aqui-
Os custos podem variar enormemente. Eles gi-
sição escalonada de equipamentos de comuni-
ram entre $8 milhões/km, onde existe uma fai-
cação e sinalização, especificando-se
xa de domínio disponível para adequação na
tecnologia ligeiramente inferior que aquela es-
superfície, e mais de $150 milhões/km, para uma
colhida para algumas localidades da América
linha subterrânea em uma área problemática.
Latina. Em Madri, houve também o benefício da
opção pelo aditamento de um contrato anterior,
Um estudo dos metrôs recém-construídos
o qual estipulava o fornecimento de material
mostrou que os custos totais por quilômetro
rodante novo a um custo relativamente baixo.
em sistemas subterrâneos latino-americanos
chegaram ao dobro ou ao triplo dos obtidos em
23
Madri (Tabela 8.2). Em larga escala, esse efeito
ro de alguns desses sistemas. Nos casos em
pode ser atribuído às diferenças nos sistemas
que o financiamento do metrô é inteiramente
de gestão do projeto. Em Madri, havia um com-
privado, os custos operacionais respondem por
promisso político pelo término do projeto, um
cerca de 40% do total, com os encargos de ca-
financiamento completo foi garantido desde o
pital correspondendo ao restante. Levando-se
início, e os empreiteiros foram pagos no prazo.
em conta esse dado, apenas Hong Kong apa-
Enquanto isso, na maior parte dos casos latino-
rentemente chega perto de cobrir os custos to-
americanos, houve atrasos e interrupções, mo-
tais e, em muitos casos, não se consegue co-
tivados por falta de recursos disponíveis e mu-
brir nem as despesas operacionais. A tabela in-
danças nas prioridades políticas. Além disso, a
dica ainda que, apesar de os custos diferirem
enxuta, mas altamente experiente equipe de
muito entre os sistemas, os dois fatores mais
gestão do projeto da companhia madrilenha de
importantes que afetam a sua viabilidade finan-
metrôs, tinha amplos poderes para tomar deci-
ceira são os volumes do corredor e a receita por
sões de ordem técnica e financeira, evitando,
passageiro. A despeito de existirem grandes
dessa forma, atrasos no cronograma, garantin-
efeitos externos (em geral, cerca de metade dos
do o rápido pagamento das parcelas às
benefícios está relacionada aos demais usuári-
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A tabela 8.3 apresenta o desempenho financei-
Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
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Tabela 8.2. Variações de custos em recentes empreitadas do metrô
Custo por km*
(US$ milhões)
Extensões
de Madri
Caracas
Linha 4
Porcentagem
de Madri
Santiago
Extensão da
Linha 5
Porcentagem
de Madri
Custo total
por km
31,18
93,56
300
70,1
225
Obras civis
19,69
31,41
160
33,68
171
Custo dos
equipamentos
5,13
22,48
438
11,56
225
Linha
1,27
2,67
210
3,57
281
Suprimento
de energia
0,85
8,45
994
2,36
278
Sinalização, etc
0,96
6,51
678
4,36
454
Equipamento
da estação
0,61
2,13
349
0,35
57
Escadas
rolantes e
elevadores
0,99
2,00
202
0,72
73
Equipamento
de bilhetagem
0,12
0,68
567
0,20
167
Material
rodante
5,54
25,77
465
17,84
322
Material
rodante
(ajustado)**
4,87
10,74
221
8,35
171
Projeto e gestão
0,69
4,64
672
8,54
1.237
* Todos os custos em US$ de acordo com o câmbio de setembro de 2000.
** Ajustado à capacidade de 10 mil pass./h, considerando 4 pass. em pé/m2.
Fonte: Autores.
os do sistema viário), que signifiquem que ta-
estejam relacionados com a economia de tem-
xas econômicas de retorno sejam positivas e
po dos passageiros de metrô e de ônibus, fun-
aceitáveis, mesmo quando o retorno financeiro
ção de receitas locais. Por isso, não só os be-
for negativo, os mesmos fatores que afetam a
nefícios financeiros do metrô, mas também os
viabilidade financeira atingem também as me-
econômicos dependem fundamentalmente do
didas convencionais de viabilidade econômica.
nível de renda dos usuários.
Os custos de capital, responsáveis por cerca de
dois terços do total, são, em grande parte, de-
F. PROPRIEDADE E FINANCIAMENTO
terminados pelos preços internacionais da
tecnologia de metrô. Por outro lado, é fato cor-
Grande parcela dos metrôs demanda subsídios.
riqueiro que cerca de três quartos dos benefíci-
Como mostra a Tabela 8.3, alguns deles conse-
os econômicos convencionalmente medidos
guem cobrir os custos operacionais, excluindo a
Transporte rápido de massa
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Tabela 8.3. Desempenho financeiro de alguns sistemas de metrôs
Custo
Receita/
Receita/
Custo/
Pass./km
oper./km
Pop. (em
milhões) (em milhões) pass. (US$) pass. (US$) (em milhões custo oper.
de dólares)
Cidade
Extensão
do sistema
(km)
Santiago
37,6
4,9
4,92
0,35
0,19
37,8
1,84
Cingapura
83,0
4,0
4,67
0,57
0,34
71,9
1,67
Hong Kong
82,0
7,1
9,36
0,96
0,61
65,2
1,56
Buenos
Aires
47,4
12,6
5,46
0,59
0,43
78,8
1,39
São Paulo
49,2
17,8
9,32
0,62
0,61
65,4
1,02
Seul
286,9
12,5
6,56
0,38
0,44
64,6
0,87
Pusan
54,2
4,0
4,43
0,39
0,46
103,2
0,83
México
191,2
18,1
6,66
0,15
0,28
41,9
0,53
Calcutá
16,45
12,9
4,86
0,11
0,23
47,6
0,42
Observação: Conversão para US$ de acordo com as taxas oficiais de câmbio.
Fonte: Dados dos Balanços Anuais das empresas no ano 2000.
depreciação do patrimônio; a cobertura total das
Nos últimos anos, a utilização do financiamen-
despesas exigiria o equivalente ao dobro dos cus-
to privado tem sido vista como uma forma de
tos operacionais. Apesar de custos operacionais
escapar dos encargos fiscais negativos, com
relativamente baixos gerarem poucas receitas por
dois sistemas em Kuala Lumpur, um em Bang-
passageiro, nos casos de Santiago e Cingapura,
coc e um em Manila sendo custeados dessa
as diferenças no nível de cobertura dos custos
forma. Aparentemente, os projetos foram
são mais fortemente influenciadas pelas varia-
construídos dentro do prazo e do orçamento,
ções do poder aquisitivo por passageiro do que
mas todos fracassaram no cálculo da demanda
pelos custos. Conseqüentemente, os novos me-
de passageiros. O risco à receita no projeto de
trôs tendem a impor uma pesada carga fiscal, a
Manila, em função do esquema BLT (Build-
não ser que os sistemas sejam extremamente
Lease-Transfer ou Construir-Arrendar-Trans-
utilizados e as tarifas, altas. Mesmo numa cida-
ferir) adotado, recaiu, em última análise, sobre
de relativamente rica, como Pusan, na Coréia, o
o governo. Os dois projetos de Kuala Lumpur
metrô tornou-se um fardo de tal proporção que
tiveram de passar por uma reestruturação, sen-
teve de ser devolvido ao governo nacional. Esti-
do que o governo efetivamente os socorreu. Em
ma-se que os 70% de participação do governo
Bangcoc, ainda ficou para ser provada a viabili-
federal na proposta para o metrô de Bogotá (ar-
dade do sistema BTS (Bangkok Mass Transit
quivada em 2000) exigiriam 30% da verba naci-
System – Sistema de Transporte de Massa de
onal não-comprometida, pelos próximos dez
Bangcoc), de início concebido para ser exclusi-
anos. Tal encargo poderia muito bem ser aplica-
vamente financiado pela iniciativa privada. Além
do em outras despesas sociais de grande bene-
disso, a confiabilidade no financiamento priva-
fício aos menos favorecidos.
do desestimulou a integração com outros
150
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Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
150
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modais ou linhas de MRT, de maneira que sua
trens suburbanos de Buenos Aires, houve, entre
contribuição ao sistema urbano total foi menos
1993 e 1998, um aumento de 75% nos índices
produtiva do que deveria ser.24
de vagão/km; a proporção de trens saindo ou chegando no horário programado cresceu cerca de
No caso de corredores de ônibus, estruturar
20%; os cancelamentos de viagens em trens/km
concessões privadas para o fornecimento de
caíram 80%. Apesar de as tarifas terem aumen-
infra-estrutura e de serviços tem se mostrado
tado 30% em valores reais ao longo do período,
difícil, com tentativas fracassadas em São Pau-
o volume de passageiros aumentou 125%.
lo (1995) e em Bogotá (1996).25 Apesar de seu
Como conseqüência, o custo do subsídio por
comprovado desempenho operacional e finan-
passageiro despencou aproximadamente 90%, de
ceiro, aparentemente, sem a participação ativa
$1 para 10 centavos. Dessa forma, a experiência
do governo no processo de implantação, o ris-
sugere que a construção e a gestão privadas pos-
co é grande demais para atrair o financiamento
sam gerar benefícios significativos, mas que as
26
privado. Em Bogotá, o contrato de concessão
vantagens da participação privada tendam a ser
para o recente projeto TransMilenio previa ape-
maiores dentro de uma estratégia bem avaliada e
nas o fornecimento e a operação de seus 470
cautelosamente planejada, onde o poder públi-
ônibus, mas o corredor físico foi financiado e
co aceite as implicações financeiras dessas polí-
implantado pelo governo municipal (Quadro 8.2).
ticas públicas que fundamentam os acordos de
concessão bem elaborados.
Tem-se empregado uma abordagem diferente
para envolver o capital privado na concessão
O transporte rápido de massa com freqüência
dos sistemas de metrô e trens suburbanos em
valoriza o preço de terrenos próximos das esta-
Buenos Aires, Rio de Janeiro e em outras cida-
ções, o que sugere a possibilidade de mobilização
des brasileiras e, atualmente, na Cidade do Mé-
financeira a partir dos “ganhos de urbanização”.
xico, onde o processo está sendo discutido. Em
Na prática, concentrar a urbanização não dá cer-
Buenos Aires, os contratos envolveram o finan-
to por causa da fragmentação da propriedade
ciamento governamental das obras de recupe-
do solo. Mesmo nas localidades onde esta se
ração mais importantes, além dos subsídios
concentra, a exemplo de Hong Kong, a contri-
operacionais baseados nas propostas vence-
buição direta para o financiamento público dos
doras. Já nas localidades brasileiras, a
metrôs se limitou a entre 10% e 15% dos custos
revitalização aconteceu em grande parte antes
de capital. Interações e incentivos sutis podem
da concessão, nos termos da transferência de
surgir onde o MRT é de propriedade coletiva e
responsabilidade de trens suburbanos do go-
existem empreendimentos ou terrenos contíguos,
verno federal para os estados. Por fim, na Cida-
como em algumas linhas de trens urbanos no
de do México, a concessão está sendo conce-
Japão. Mesmo assim, a urbanização pode ocor-
bida por meio de três contratos de custo bruto,
rer de maneira lenta (como no sistema PUTRA,
que possibilitarão às autoridades controlar as
em Kuala Lumpur). Talvez a lição mais visível da
tarifas dentro de um sistema integrado.
saga da empresa Hopewell, em Bangcoc, é de
que associar investimento em infra-estrutura de
A gestão privada melhorou muito a prestação do
transporte ao lucro da urbanização da proprie-
serviço e a recuperação dos custos, além de re-
dade constitui-se numa base insegura demais
duzir a carga fiscal. Nas linhas de metrô e de
para um progresso ordenado (Quadro 8.3).
Transporte rápido de massa
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151
Quadro 8.2. TransMilenio: Sistema de transporte por ônibus rápido em Bogotá
Como parte de uma ampla estratégia de mobilidade urbana, que incluiu o fomento ao transporte nãomotorizado e a restrição do uso do automóvel particular, a prefeitura de Bogotá, na Colômbia, desenvolveu
um sistema de transporte por ônibus rápido (BRT) denominado TransMilenio.
A infra-estrutura do sistema inclui corredores exclusivos de ônibus, nas faixas centrais das principais vias
arteriais, vias para linhas alimentadoras, terminais e instalações complementares. Terminais de linhastronco são instalações fechadas, com uma a três baias, que variam de 40 m a 180 m de comprimento,
localizados no meio do percurso, a cada 500 m em média. Essas linhas são servidas por veículos
articulados movidos a diesel, com capacidade para 160 passageiros, ao passo que as linhas
alimentadoras são operadas com ônibus a diesel, de lotação máxima igual a 80 pessoas cada um. Para
ampliar a capacidade, as linhas troncais acomodam serviços expressos, com paradas apenas em
estações selecionadas, além dos serviços locais que param em todos os terminais. Essa combinação
permite ao sistema transportar até 45 mil pessoas por hora em cada sentido.
Opera os serviços um consórcio privado, formado por tradicionais empresas locais de transporte, em
associação com investidores nacionais e internacionais, contratados via concorrências públicas, baseadas
no custo bruto. Também houve uma concorrência pública para um contrato separado de marketing, cobrindo
a confecção e a distribuição de cartões inteligentes, a aquisição e a instalação de sistemas de catracas e de
validação, informação ao passageiro e aplicação do dinheiro. Todas as receitas são depositadas em um
fundo de fideicomisso, de onde se extrai o pagamento dos operadores, de acordo com seus contratos.
A gestão geral do sistema é feita por uma nova empresa pública (TRANSMILENIO S.A.) mantida em
3% pelas vendas de passagens. A companhia opera um Centro de Controle, fiscalizando o serviço e
o acesso do passageiro. Cada ônibus articulado possui instalações para uso de GPS, indicando sua
localização a cada 6 segundos. As catracas informam o Centro de Controle sobre as movimentações
dos passageiros, permitindo que a oferta seja ajustada de maneira eficiente à demanda.
O sistema foi desenvolvido em menos de três anos, entre janeiro de 1998 e dezembro de 2000, quando o
serviço foi iniciado. Por volta de maio de 2001, realizava cerca de 360 mil viagens por dia útil, com uma tarifa
de US$ 0,36 e sem subsídios operacionais em 20 km de faixas exclusivas, 32 terminais, 162 ônibus articulados
e mais 60 de alimentação. A produtividade era alta, com 6,21 passageiros por km, 1945 pessoas transportadas
e 325 km percorridos por dia por ônibus. Foram eliminados os óbitos dos acidentes de trânsito, alguns
poluentes tiveram uma queda de 40%, e o tempo de viagem dos usuários teve uma redução de 32%.
No final de 2001, esperavam-se mais de 800 mil passageiros diários em 41 km de faixas exclusivas, com
62 terminais, 470 ônibus articulados e mais 300 de alimentação. Pretende-se expandir o sistema em um
período de 15 anos, buscando incluir 22 corredores com 388 km de faixas exclusivas.
Fonte: Hidalgo Guerrero, Dario. 2001. “TransMilenio: The Mass Transport System of Bogotá”. Documento preparado para o
Congresso Latino-Americano de Transporte Público Urbano (KLATPU), Havana, Cuba, 2001.
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Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
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Quadro 8.3. O projeto Hopewell em Bangcoc
Em 1991, o governo tailandês aprovou para a empresa Hopewell a concessão de um sistema de transporte
multimodal, com 60 km de extensão. O projeto incluía uma via elevada com pedágio, um sistema de transporte
rápido de massa, a passagem em desnível da Estrada de Ferro Estatal da Tailândia (SRT), melhorias em vias
locais e a ferrovia portuária saindo de Makkasan. A atratividade financeira do projeto se fundamentava
substancialmente na cessão dos direitos de urbanização da propriedade, em glebas da SRT.
Em 1997, época da derrocada do boom de propriedades em Bangcoc, o avanço das obras permaneceu
em compasso de espera, e o projeto se manteve em apenas 14% de seu total, por mais de nove meses.
O governo unilateralmente anunciou o fim da concessão na primavera de 1998, mas, em março de 1999, um
comitê oficial desistiu da ação. As negociações pela continuação do projeto se basearam na eliminação da
via com pedágio, visto que, nesse meio-tempo, o término de outros projetos viários reduziu sua atratividade.
Fonte: World Bank. 1999. Bangkok Urban Transport Sector Review. World Bank, Washington, DC.
Nas áreas em que a propriedade dos terrenos con-
como um todo. Em corredores, cujo fluxo pro-
tíguos aos sistemas de transporte de massa é frag-
jetado exceda os 10.000 pphpd, as soluções
mentada, os ganhos de urbanização só podem
alternativas de MRT devem ser avaliadas com
ser recuperados por meio de tributação. Essa
cautela, dentro de uma estratégia integrada de
propositura tem, entretanto, dois entraves. O pri-
transporte urbano, uso do solo e qualidade do
meiro é que ele só é recuperado depois de inves-
ar. A escolha da tecnologia precisa levar em
tido e, assim, não consegue contribuir com o fi-
conta a necessidade de manter um competitivo
nanciamento de capital inicial. O segundo é
ambiente de oferta, na proporção em que o sis-
que a tributação de melhorias específicas tende
tema se expande: inovações tecnológicas pa-
a ser politicamente litigiosa, pois a definição tan-
tenteadas podem criar sérios problemas a esse
to da área quanto do tamanho do impacto é difí-
respeito. Deve-se fazer uma avaliação muito
cil. Assim, é muito mais comum que os impos-
sóbria do sistema, utilizando a análise de cus-
tos relativos ao financiamento do transporte rá-
to-benefício (incluindo análise de reurba-
pido de massa provenham do sistema (como o
nização, ambiental e de impacto sobre os aci-
transport versement na França e o imposto do
dentes) bem como uma análise multivariada e
metrô em Buenos Aires) do que do projeto.
ponderada referente às metas a ser atingidas. É
necessária, ainda, a preparação de uma análise
O processo de concepção do projeto precisa
qualitativa dos impactos sobre a estrutura ur-
ser abrangente. Quase sempre, o compromisso
bana. É preciso que se faça a análise do impac-
prematuro com propostas imprevistas envolve
to financeiro e das tarifas de equilíbrio sobre os
certas obrigações eventuais que atormentam o
pobres e a possibilidade destes pagarem esse
governo, e a ausência de coordenação tem sido
valor. Por fim, deve-se avaliar também o impac-
demasiado prejudicial ao sistema de transporte
to nas finanças públicas.
Transporte rápido de massa
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153
G. INTEGRAÇÃO DO
TRANSPORTE PÚBLICO
para a grande maioria dos passageiros, pode
ser suplantada pelo surgimento de transportes informais que controlam, em grande es-
O planejamento e a avaliação de inúmeros projetos de transporte de massa pressupõem uma efetiva integração de modais, incluindo a criação de
instalações adequadas para a interligação (financiadas pelo Banco, no caso do metrô de Pusan,
e propostas no LRT3, em Manila), e reestruturação do serviço de ônibus. Se o objetivo principal do investimento nessa categoria de transportes for aprimorar as condições do transporte
cala, as conexões diretas de ponto a ponto.
Em segundo lugar, mesmo que os acordos
institucionais contribuam para uma reestruturação física organizada, é possível que essa
política não seja considerada socialmente viável, devido aos seus efeitos em algumas parcelas da população que se encontram em desvantagem. A reestruturação dos serviços de ônibus para alimentar estações de trens, por exem-
sobre pneus, a reestruturação do transporte pú-
plo, aumenta o número de interligações, impon-
blico de passageiros pode ser fundamental para
do problemas de tarifas e de tempo de conexão
o cumprimento das metas desejadas.
onde o sistema tarifário não é integrado. No intuito de superar essas dificuldades e de evitar
Existem dois problemas a esse respeito. Primei-
conseqüências desastrosas na distribuição de
ro, pode levar anos para que a reestruturação pro-
passagens, a implantação dos sistemas fisica-
posta saia do papel. Há várias razões para isso.
mente integrados nas principais cidades brasileiras foi acompanhada de integração tarifária e
• A fragmentação da responsabilidade
de um cuidadoso sistema de bilhetagem (ver a
operacional entre os modais (e no caso de sis-
seguir). A chave para uma integração eficaz en-
temas de ônibus, dentro do modal) significa
tre modais é a existência de uma poderosa auto-
que inexiste responsabilidade institucional
ridade de coordenação regional, apoiada por di-
para oferecer uma interligação apropriada.
ferentes níveis governamentais.
• A fragmentação de jurisdições freqüentemente
acentua esse problema, com a responsabili-
H. POLÍTICA DE PREÇOS
dade por modais sobre trilhos recaindo sobre
os governos estaduais ou nacionais e a dos
O transporte público serve a mercados extrema-
ônibus, sobre as prefeituras.
mente diferenciados. Em muitas cidades grandes,
• Os serviços de ônibus são quase sempre re-
atende às necessidades básicas de circulação
gulamentados por organismos que operam
daqueles que não dispõem de meios de transpor-
de forma totalmente independente de outras
te particular. Nas localidades mais congestiona-
instituições ligadas aos transportes.
das, pode ainda ter como meta atrair as viagens de
longa distância realizadas pelos abastados ou po-
• Os operadores de ônibus, que via de regra
possuem um poderoso lobby político, podem
resistir à redução de sua participação no
mercado como um todo.
problema é que ambos os mercados tendem a exigir diferentes combinações de preço e qualidade.
Em ônibus, isso pode ser solucionado pela oferta
• A reestruturação dos serviços formais de ôni-
de serviços de melhor qualidade (ar-condicionado,
bus, se não for compreendida como benéfica
viagens apenas com passageiros sentados, para-
154
Pag139a158
tenciais proprietários de veículos particulares. O
Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
154
23.06.04, 18:46
das limitadas), utilizando-se da mesma infra-es-
O fato de alguns subsídios conseguirem ser efi-
trutura dos serviços básicos e a um custo mais
cientes e aceitáveis não significa que qualquer
baixo. Apesar da possibilidade de haver duas cate-
um o seja. Os critérios mínimos para sua im-
gorias de serviço no mesmo trem, os preços das
plantação devem incluir o seguinte:
viagens ferroviárias de longa distância são mais
difíceis de discriminar.
• O subsídio não pode ser geral, precisa estar
previsto em contrato.
Existem várias formas de tentar solucionar essa
questão, incluindo tarifa única que permita aos
• O direito de prestar serviços subsidiados deve
ser licitado publicamente.
pobres, residentes nas periferias, acesso razoável ao centro, onde trabalham; subsídios relacio-
• É necessário que o nível aceitável de subsí-
nados ao cidadão, a exemplo do “vale transpor-
dios dado por um serviço ou organismo es-
te” brasileiro; e sistemas integrados de tarifas que
teja sujeito a uma explícita avaliação de cus-
eliminam as desvantagens da integração modal.
to e benefício.
Esses dispositivos são discutidos no capítulo 9.
• O custo do subsídio deve ser sustentável pela
estrutura fiscal.
Com relação ao transporte rápido de massa, o
ponto importante a considerar é o alto nível de
custos fixos dos sistemas sobre trilhos e os significativos efeitos externos e interações entre
I. CONCLUSÕES: RUMO A UMA
ESTRATÉGIA DE TRANSPORTE
RÁPIDO DE MASSA
modais. Não é aconselhável, portanto, adotar
uma visão purista de que todos os modos de
transporte devam ter financiamento independente. São certamente justificáveis as transferências financeiras entre os modais nessas circunstâncias. É fato que os usuários de transporte motorizado sobre pneus não paguem integralmente pela infra-estrutura que utilizam.
O transporte rápido de massa desempenha um
papel importante na manutenção da viabilidade
e da qualidade ambiental de cidades muito grandes. Pode, porém, ser caro e impor uma pesada carga sobre as finanças municipais. Assim,
é importante considerar uma extensa série de
tecnologias diferentes dentro da família de MRT
e que as cidades adotem as mais adequadas à
A insistência no financiamento “exclusivamen-
sua situação física e financeira.
te” privado da infra-estrutura de transporte público, como no sistema BTS, em Bangcoc,
pode resultar na adoção de níveis e estruturas
de preços que maximizam as receitas em vo-
Como conclusão, os principais elementos de
uma estratégia de transporte rápido de massa
seriam os seguintes:
lumes de baixo tráfego e, portanto, perdem significativos benefícios externos, excluindo os
Sobre o planejamento
menos favorecidos do uso do sistema. É igual-
• Deve-se considerar uma série de tecnologias
mente importante, entretanto, evitar acordos
de MRT, bem como fundamentar a opção por
que, efetivamente, tributem os usuários de
uma delas numa comparação ampla e siste-
ônibus para subsidiar uma minoria que usa os
mática de seus custos e benefícios com sua
transportes sobre trilhos.
sustentabilidade financeira.
Transporte rápido de massa
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155
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155
• A interação do sistema de transporte rápido
• É necessário que se garanta completamente o
de massa com o uso do solo e com a sua
financiamento da implantação do projeto, a fim
dimensão financeira absoluta exige a
de evitar atrasos e aditivos aos custos previs-
integração cuidadosa desse sistema ao pla-
tos, o que já prejudicou projetos anteriores.
nejamento da estrutura metropolitana, do
transporte e das finanças, dentro de um
abrangente plano estrutural de longo prazo para a cidade.
• É necessário que se estimem antecipadamente os custos totais que os novos investimentos em transporte de massa impõem aos orçamentos municipais, às tarifas e aos usuá-
• O poder público precisa estabelecer a estraté-
rios pobres; a urbanização deve continuar
gia, identificar com detalhes os projetos de
somente quando baseada em um seguro pla-
infra-estrutura, incluindo geometria, greide e
no financeiro e em um compromisso formal
supervalorizações das vias, e as localizações
das agências de financiamento com relação
de terminais, além de confirmar a aceitação
a qualquer apoio financeiro planejado.
dos impactos ambientais, das tarifas e de
quaisquer eventuais alterações ao sistema
existente de transporte.
• Na ausência de uma fonte segura para complementar os investimentos, não se deve fazer nenhum comprometimento de gastos
• O setor público também precisa adquirir as
adicionais em novos sistemas.
glebas e as faixas de domínio necessárias,
assegurar as permissões para urbanização,
consignar as verbas e oferecer garantias.
Quando houver a intenção de investir nos terminais, pode ser necessário promover a consolidação da posse da terra.
Sobre a gestão e a política de preços
• Os modais de transporte público demandam
coordenação física (para alcançar uma
integração modal conveniente) e de tarifas
(para manter a atratividade do transporte
Sobre o financiamento
público e para proteger os menos favoreci-
• Deve haver um plano financeiro abrangente,
dos). As partes interessadas precisam che-
dentro do qual os custos de infra-estrutura e
gar a um acordo sobre um plano abrangente
de operações que oneram os cofres públi-
para a estratégia de transportes, dentro do
cos sejam previstos e garantidos.
qual seja analisada a relação (física e finan-
• Sistemas de transporte de massa devem ser
incorporados normalmente no nível de preço
• É necessário que haja um poderoso apoio
e nos planos estruturais de âmbito municipal.
político e uma competente gestão de im-
• Os investimentos em transporte de massa
devem estar consonantes com um plano
aprovado de estrutura urbana, principalmente
plantação, com acordos adequados que facilitem a coordenação entre os diversos órgãos públicos.
quando envolvem financiamento privado; a
• Finalmente, os esquemas de integração ta-
urbanização oportunista e sem planejamento
rifária devem ser avaliados com base em
mostrou-se quase sempre prejudicial ao bem-
seus impactos sobre os usuários menos
estar público, além de onerosa ao projeto.
favorecidos.
156
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ceira) entre o MRT e outros modais.
Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
156
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Notas
1
7
Tal fato tende a ocorrer quando os profissionais
encarregados dos cálculos têm razões para serem otimistas – por exemplo, nos lugares onde
o complemento de projetos “promissores” é financiado a fundo perdido pelo governo federal,
ou quando os empreendedores da iniciativa privada querem apresentar uma visão positiva aos
potenciais financiadores.
2
Essa abordagem foi tratada num recente docu-
mento de discussão (discussion paper) do Banco Mundial. Mitric, S. 1997. “Approaching Metros
as Development Projects.” TWU Discussion
Paper 27. World Bank, Transport, Water and
Urban Development, Washington, DC.
Por exemplo, o corredor de ônibus 9 de Julho,
em São Paulo, a despeito de ser um transportador de passageiros com excelente relação custo-benefício, teve impactos negativos do ponto
de vista ambiental e na comunidade, incluindo
acidentes com pedestres que entram no sistema ou saem dele. Apesar de esses efeitos poderem ser reduzidos por mudanças no tipo de combustível, mais passarelas para pedestres e até
separação por gradis, todas essas instalações
aumentam os custos.
8
Note, contudo, que há esforços crescentes para
reduzir a poluição do ar por meio do uso de sistemas inovadores de propulsão de ônibus, incluindo o gás natural, o diesel limpo, híbridos diesel/elétrico e células combustíveis (ver capítulo
Fouracre, P. R., R. J. Allport and J. M. Thompson.
4). Além disso, dois recém-desenvolvidos corre-
1990. The Performance and Impact of Rail MRT
dores de ônibus, em Quito e em São Paulo, são
in Developing Countries. TRL Research Report
operados por trólebus elétricos.
RR278. TRL, Crowthorne, UK.
9
Gardner, G., P. R. Cornwell and J. A. Cracknell.
origem a uma preocupação sobre o “efeito tú-
1991. The Performance of Busway Transit in
nel” causado pelo confinamento do tráfego sob
Developing Countries. TRL Research Report
sua estrutura. Por causa disso, o governo da
RR329. TRL, Crowthorne, UK.
Tailândia decidiu que todos os futuros siste-
3
Em Bangcoc, o sistema elevado BERTS deu
mas sobre trilhos nas áreas urbanas centrais
Gardner, G. 1993. The Performance of Light
seriam subterrâneos.
Rapid Transit in Developing Countries. TRL
Project Report. TRL, Crowthorne, UK.
4
Halcrow Fox em associação com os Consul-
tores em Transporte e Tráfego. 2000. MRT in
Developing Countries. Resenha preparada
para a Revisão da Estratégia de Transporte Urbano do Banco Mundial, podendo ser acessada
no site de transportes do Banco Mundial, em
www.worldbank.org/transport.
10
Fouracre, Allport and Thompson, 1990.
11
O investimento total de um sistema com 32 km
de corredores de ônibus em Bogotá, incluindo
470 veículos articulados e mais 1.000 de alimentação para operarem fora dos corredores, foi estimado em aproximadamente $ 8 milhões por km/
linha. Ardila, A. e G. Menckhoff. “Busways:
Lessons from Latin American Cities.” World Bank,
Washington, DC. No prelo.
5
Rebelo, J. 1996. “Essentials for Sustainable
12
Urban Transport in Brazil’s Large Metropolitan
Areas.” WPS 1633. World Bank, Washington, DC.
6
PADECO. 2000.
Rebelo, J. and P. Machado. 2000. “The São
Mateus – Jabaquara Trolleybusway Concession
in Brazil.” Policy Research Working Paper 2353.
World Bank, Washington, DC.
Transporte rápido de massa
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157
13
A característica crítica, quando se planeja o
pelo Banco Mundial foi um programa de sepa-
desenvolvimento tecnológico gradual, é de que
ração de passagens de nível entre trilhos e ruas,
o terreno inicialmente reservado e a constru-
dentro da área urbana.
ção dos alicerces sejam suficientemente resis-
20
tentes para suportar a expansão posterior.
14
Observou-se congestionamento nas paradas
na Av. Caracas, em Bogotá, apesar da existência de duas pistas para cada sentido, com 400
ônibus pequenos e médios por hora; o sistema
recém-desenvolvido denominado “Trans-
Em Fortaleza, Brasil, está em andamento uma con-
versão desse tipo, a custo relativamente baixo.
21
Rebelo, J. 1999. “Reforming the Urban Transport
Sector in the Rio de Janeiro Metropolitan Region,
A Case Study in Concessions.” WPS 2096. World
Bank, Washington, DC.
Milenio” aprimorará o desempenho pela retira-
22
da de circulação dos veículos pequenos.
in Rio de Janeiro, Designing Contracts and
15
Quinn, D. J. 1998. “The Leeds Guided Busway:
A Low Cost Solution for Developing
Countries?” in Freeman, P. and C. Jamet, eds.
16
Mais detalhes em: Halcrow Fox em associação
com os Consultores de Transporte e Tráfego. 2000.
Rebelo, J. 1999. “Rail and Subway Concessions
Bidding Processes.” Viewpoint No_ 183. World
Bank, Washington, DC.
23
BB&J Consult. 2000. Implementation of Rapid
Transit. Resenha preparada para a Revisão da Estratégia de Transporte Urbano do Banco Mundial,
disponível no site de transportes do Banco Mun-
17
A mais alta capacidade de um sistema base-
dial, em www.worldbank.org/transport.
ado exclusivamente no sistema viário foi atin24
gida na linha Alexandria-Madina, com 12.000
pphpd e um fluxo de 275 passageiros por veículo a cada 80 segundos, apesar da velocidade baixíssima de apenas 6 km/h. O sistema
altamente segregado de Tunis possui uma ca-
é difícil tanto a transferência física entre linhas
de trem quanto entre trens e ônibus nessas cidades. Além disso, não há coordenação tarifária
alguma em nenhum desses casos.
pacidade de 13.000 pphpd, e a linha Ale-
25
xandria-Rami, com 95% de segregação,
para uma rede de ônibus com 241 km, mas ne-
18.000 pphpd. Atualmente, todas elas têm a
nhuma das concessionárias obteve financiamen-
ocupação bem abaixo dessas capacidades te-
to para a implantação de seus sistemas. No ano
óricas. Em Hong Kong, o sistema Tuen Mun,
de 1995, o município aprovou com sucesso a con-
totalmente segregado, tem capacidade esti-
cessão do corredor de trólebus São Mateus-
mada em mais de 25.000 pphpd.
Jabaquara (beneficiando-se do fato de que boa
Em São Paulo, a prefeitura licitou concessões
Caetano Roca Giner. 2000. Conversion of
parcela da infra-estrutura já estava pronta). Já em
Railway Lines for Suburban Passenger Services.
Bogotá, em 1996, o consórcio Metrobus não con-
Resenha preparada para a Revisão da Estratégia de
seguiu fechar o financiamento necessário para im-
Transporte Urbano do Banco Mundial, podendo
plantar o sistema.
ser acessada no site de transportes do Banco Mun-
26
18
dial, em www.worldbank.org/transport.
19
Um importante elemento de um projeto de
transporte urbano em Buenos Aires financiado
158
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Por exemplo, em Kuala Lumpur e em Manila,
Menckhoff, G. and C. Zegras. “Experiences
and Issues in Urban Transport Infrastructure.”
IRF Symposium on Innovative Financing in
Transportation Projects, Hanoi, 1999.
Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
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9
O PAPEL DO TRANSPORTE
NÃO-MOTORIZADO
Apesar da sua importância econômica para os menos favorecidos, tanto como modo
de transporte quanto como fonte de renda, bem como por suas vantagens ambientais,
o potencial dos meios não-motorizados é freqüentemente negligenciado ou mesmo
suprimido. Uma combinação de investimentos em infra-estrutura, gestão do tráfego
e medidas econômicas pode tornar o transporte não-motorizado mais seguro e
atraente, não apenas para os mais pobres, economicamente ligados a essa categoria
de transporte, como também para os não tão pobres.
A. A IMPORTÂNCIA DO
TRANSPORTE NÃO-MOTORIZADO
o transporte não-motorizado certamente não se
baseia em preferências ideológicas por baixa
tecnologia no transporte urbano. Com efeito, os
O transporte não-motorizado (NMT) possui um
impactos ambientais do transporte motorizado são
efeito indiscutivelmente benéfico do ponto de vis-
acentuados por motores e combustíveis tecno-
ta ambiental. Em muitas cidades, é o principal
logicamente ultrapassados, ao passo que os mo-
meio de transporte dos pobres, além de desem-
dernos veículos não-motorizados podem utilizar
penhar um papel significativo como fonte de ren-
materiais de tecnologia avançada. É necessária
da para eles. Assim, tem um impacto positivo
uma estratégia explícita de NMT para reparar um
muito forte sobre a pobreza. Em locais onde se
círculo vicioso histórico, que desequilibra a políti-
constitui no principal modal dos pobres para via-
ca de transporte urbano em favor dos usuários de
gens a trabalho, ele é também de extrema im-
veículos automotores, e contra os interesses de
portância para a economia da cidade. A despei-
pedestres e ciclistas. Como conseqüência, os
to desses méritos evidentes, o NMT tende a ser
meios não-motorizados se tornam menos segu-
ignorado pelas autoridades que deliberam sobre
ros, menos convenientes e menos atraentes, fa-
a formulação de políticas de infra-estrutura, e efe-
zendo do declínio do NMT um prognóstico mais
tivamente desestimulado como meio de presta-
do que certo. Esse processo é inaceitável porque
ção de serviços. O objetivo deste capítulo é com-
surge do fracasso em reconhecer alguns dos efei-
preender por que isso acontece e, à luz das evi-
tos externos que distorcem a opção individual
dências de suas características, papel, custos e
contra o NMT, e, portanto, prejudica os menos-
benefícios, sugerir uma estrutura dentro da qual
favorecidos, que não dispõem de meios sequer
ele possa ser mais bem explorado.
para utilizar o transporte público motorizado.
Aparentemente, alguns governos demonstram
Os dois modais mais importantes de transporte
uma preferência ideológica por modais motoriza-
não-motorizado são o modo a pé e as diversas
dos no lugar de não-motorizados, pois entendem
formas de ciclismo, que podem ser meios indivi-
os primeiros como meios tecnologicamente mais
duais ou públicos. O setor de transporte público
avançados. A preocupação do Banco Mundial com
de NMT, particularmente significativo no Sul Asiá-
O papel do transporte não-motorizado
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tico, compreende uma ampla variedade de veí-
tentes são freqüentemente ocupadas por ven-
culos para transporte de carga. Nos países de
dedores ambulantes, tomadas por lojas ou blo-
mais alto poder aquisitivo, muitas pessoas tam-
queadas por carros, motocicletas e bicicletas es-
bém caminham ou pedalam por exercício e pra-
tacionados.3 Visto que é difícil ao poder público
zer. Excluímos esse tipo de atividade de nossos
municipal administrar e controlar o comércio nas
comentários aqui expostos, concentrando-nos
ruas e as atividades em calçadões, a tendência é
apenas no NMT como meio de transporte. Os
livrar-se de tudo isso de uma vez por todas, em
meios não-motorizados respondem por 40% a
vez de assumir uma abordagem funcional para a
60% de todas as viagens nas principais locali-
hierarquização viária, em que as funções de al-
dades na Ásia. Nas cidades mais pobres da Áfri-
gumas vias devem se concentrar nos pedestres
ca, essa proporção é ainda maior.
e nas atividades comerciais, e não no fluxo rápido de veículos automotores. Apesar de lojistas e
B. CAMINHAR É UM MODO
DE TRANSPORTE
consumidores de países industrializados reconhecerem as vantagens das ruas comerciais
pedestrianizadas, continua difícil privilegiar o pe-
Para percursos extremamente curtos, caminhar
destre nas nações em desenvolvimento.
é o principal modo de transporte na maior parte
das sociedades, ricas ou pobres. Certamente,
Em alguns países de crescimento acelerado,
em todos os países, grande parcela das viagens
como a China, existem alguns planos voltados
envolve o modo a pé para chegar ou sair do
aos pedestres. Porém, esse planejamento foi pre-
modal principal. A participação do modo a pé
terido em favor do planejamento para os veícu-
pode ser muito alta. Estudos recentes demons-
los motorizados. As tentativas de prover espaço
tram que 25% a 50% das viagens nas princi-
para o tráfego motorizado rápido e de fluxo livre
1
pais cidades indianas e cerca de metade de
resultaram na gradativa segregação física do
todas as viagens nas mais importantes locali-
pedestre por meio de passarelas, passagens sub-
dades africanas são feitas inteiramente a pé, e
terrâneas e barreiras, estruturas muitas vezes mal
que mesmo aquelas realizadas no transporte
projetadas. Os locais desse tipo de construção
público envolvem significativas distâncias de
são escolhidos de acordo com a conveniência,
viagens a pé. Em cidades médias e menores, a
em vez de atenderem às linhas de desejo dos
participação do modo exclusivamente a pé no
pedestres. Apesar de a segregação física conse-
total de viagens chega a 60-70%. É evidente o
guir oferecer condições mais seguras para a cir-
domínio das viagens a pé nas distâncias meno-
culação dos pedestres, o resultado é isolamento
res. Mas, mesmo em termos de distâncias per-
e inconveniência para eles.
corridas, o modo a pé responde por mais de
50% em Morogoro, Tanzânia.2
C. PEDALANDO
Quase sempre, a atitude política perante os pe-
Quem anda de bicicleta?
destres demonstra negligência ou é surpreendentemente hostil. O espaço do pedestre está
A bicicleta representa um avanço em relação ao
em contínuo processo de redução. Na maioria
modo a pé. Em muitos países em desenvolvi-
das cidades indianas, menos da metade das prin-
mento de baixa renda, apenas famílias de mé-
cipais vias possui calçadas, e mesmo as exis-
dio poder aquisitivo conseguem comprar bici-
160
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Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
160
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cletas. Em Delhi (Índia), por exemplo, no ano de
1996, 54% dos usuários de bicicletas possuíam
uma renda familiar acima de 2.000 rúpias, e ape-
Atitudes diante da bicicleta
Algumas reflexões sobre as atitudes com relação às bicicletas são extraídas de um levanta-
nas 19% ganhavam menos de 1.500 rúpias. Um
mento realizado no ano de 1996, em cinco ci-
estudo semelhante realizado em Leon (Nicará-
dades diferentes em todo o mundo [Accra
gua) demonstrou que 89% dos ciclistas eram
(Gana), Delhi (Índia), Guangzhou (China), Leon
relativamente abastados.
(Nicarágua) e Lima (Peru)].5 Grande parcela dos
ciclistas nessas cidades prefere a bicicleta ao
Dados de pesquisas feitas em Guangzhou, Delhi,
ônibus principalmente porque aquela é um
Leon e Accra demonstram que a participação do
modal mais barato, mas também porque a bici-
transporte não-motorizado por faixa etária está
cleta possui mais flexibilidade nos itinerários, e
estreitamente relacionada com a participação
é mais rápida e confiável. A pesquisa sugeriu,
desses modais na mobilidade geral, sendo que
contudo, que muitos passariam às motocicle-
tanto a utilização de NMT quanto a mobilidade
tas, não fossem os custos. Em Ouagadougou,
geral têm como principal faixa etária aquela com-
uma cidade quase exclusivamente dependente
preendida entre 25 e 35 anos. No Vietnã, entre-
de transportes sobre duas rodas e com melho-
tanto, quase todas as crianças vão para a escola
res condições para essa categoria do que mui-
de bicicleta, ao passo que as motocicletas rapi-
tas das demais cidades, as bicicletas ainda eram
damente ocupam o lugar daquela como meio de
vistas como um modal inferior, a ser abandona-
transporte na faixa etária de 25 a 35 anos. Na
do tão logo o orçamento doméstico pudesse
maioria dos países, exceto na China e no Vietnã,
arcar com os custos de uma motocicleta.
os homens são os principais usuários de biciEm duas das cidades, foi perguntado aos usuá-
cletas.4
rios de transporte público sobre os méritos relaEm alguns países grandes, houve um declínio
tivos das bicicletas e do transporte público. Cu-
na proporção de viagens de bicicleta, núme-
riosamente, a maioria dos benefícios do uso da
ros que continuam a cair, à medida que au-
bicicleta identificados por esse grupo coincidiu
menta o poder aquisitivo e diminuem as se-
com os observados pelos ciclistas, quais sejam,
guranças pública e viária observadas pelos ci-
o custo, a velocidade e a flexibilidade. As princi-
clistas. Mesmo em cidades onde existe tradi-
pais desvantagens apontadas por esse grupo
ção em bicicletas, como Guangzhou e Delhi,
(que, por definição, estava decidido a usar trans-
os que utilizam o transporte não-motorizado
porte público) foram: os riscos de andar de bici-
aparentemente o fazem por falta de alternati-
cleta, o risco de roubos e furtos, a ausência de
va barata – ou seja, devem ser vistos (pelo
ciclovias e o desrespeito à legislação de trânsito
menos temporariamente) como usuários cati-
(e como conseqüência, falta de segurança viá-
vos. Mas há exceções. Em alguns países eu-
ria). Apenas uma minoria citou as grandes dis-
ropeus com alto nível de poder aquisitivo, a
tâncias ou a topografia como fatores decisivos.
utilização de bicicletas como modo de trans-
Uma implicação é que, se esses fatores pudes-
porte mantém-se estável ou tem tendência de
sem ser superados, a utilização de transportes
aumento, tanto como modal principal quanto
não-motorizados poderia ser ainda maior. Uma
na condição de modal alimentador.
outra leitura que se faz desses dados é menos
O papel do transporte não-motorizado
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161
confortável: caso o transporte motorizado parti-
jeto adequadas aos grandes volumes de não-mo-
cular tivesse um custo acessível e a mesma fle-
torizados dos países em desenvolvimento. Onde
xibilidade do NMT, ele seria escolhido. Aparen-
o governo regional depende do federal para cus-
temente, isso parece estar em consonância com
teio da infra-estrutura viária (o que não ocorre na
o rápido aumento do uso da motocicleta nos
China), as iniciativas locais podem sofrer limita-
países em desenvolvimento mais ricos.
ção na sua capacidade de oferecer estrutura para
o transporte não-motorizado.
As posturas das autoridades públicas com relação
aos modais não são coerentes com as respostas
individuais. Apesar dos esforços realizados para
segregar o tráfego motorizado e não-motorizado
na China, em outros países muito pouco tem sido
feito em âmbito nacional, e as melhorias nas condições do NMT dependem demasiado do entusiasmo dos governos municipais. Apenas um pequeno grupo, como por exemplo em Bogotá, sob a
administração do prefeito Penalosa, tentou alguma ação de âmbito maior. Com relação ao transporte não-motorizado, inúmeros governos – mais
visivelmente na Indonésia – tomam atitudes para
sua eliminação.
Mulheres e bicicletas
Em muitos países, as mulheres são excluídas
do uso de bicicletas. Isso ocorre em parte como
conseqüência de posturas econômicas e sociais,
que podem ser solucionadas por programas
de conscientização da comunidade para suplantar as restrições culturais do acesso feminino aos transportes não-motorizados. Existem, entretanto, restrições mais diretas à política de transportes, relacionadas com os acessos a mecanismos de crédito, ao design dos
veículos e às seguranças de trânsito e pessoal
As razões dessas posturas oficiais aparentam ser
extremamente complexas, conforme demonstra
a experiência chinesa (Quadro 9.1). Quase com
durante as viagens, que afetam mais as mulheres do que os homens e podem ser solucionadas com um pacote de políticas.
certeza, existe um desinteresse dos engenheiros (compartilhado até recentemente nos países
industrializados), que preferem participar de projetos de sistema viário e pontes, tecnicamente
mais gratificantes. A polícia em geral se concen-
Destacando os meios não-motorizados no planejamento urbano
tra nas dificuldades de fiscalizar as rotas de veí-
Na maior parte dos países, o NMT se desenvolveu
culos não-motorizados e o desrespeito dos ci-
espontaneamente e se mantém em larga escala à
clistas à legislação de trânsito. Da mesma ma-
margem dos processos normais de planejamento
neira, as classes sociais mais ricas e politicamen-
de transporte. O fornecimento de infra-estrutura
te mais influentes tendem a ser usuárias de au-
para transportes não-motorizados, quando feito,
tomóveis e a ter interesses espúrios na redução
tende a ser “adaptado” à infra-estrutura existente e
do incômodo provocado pelos transportes não-
a concentrar-se na redução do incômodo causado
motorizados, lentos e causadores de congestio-
ao fluxo do tráfego motorizado. A conseqüência é
namentos. Também contribuem para esse pou-
que a infra-estrutura fornecida torna-se, além de
co interesse a falta de capacidade de planeja-
cara, inadequada para o NMT (por exemplo, passa-
mento do transporte e a falta de soluções de pro-
relas de pedestres abertas, destinadas à travessia
162
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D. O PACOTE DE POLÍTICAS
Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
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Quadro 9.1. Algumas experiências recentes com infra-estrutura para ciclistas na China
Em Xangai, a criação de rotas para veículos não-motorizados (NMV) foi lenta e muitas propostas tornaram-se
obsoletas em virtude do ritmo da urbanização. Esses problemas não afetaram a rápida implantação de vias
para os veículos automotores. Em retrospecto, as agências de Xangai aparentemente viam a criação de rotas
para meios não-motorizados como uma forma de ampliar a capacidade e facilitar a operação dos trajetos de
motorizados, em vez de oferecer trânsito mais seguro e fácil para os NMV dentro de uma rede de rotas. As rotas
de veículos não-motorizados sofriam com os problemas de acesso e estacionamento dos motorizados.
Em Guangzhou, o desenvolvimento gradual e desordenado das vias elevadas no centro da cidade separou
as rotas de veículos não-motorizados daquelas de pedestres, e mais uma vez a criação de caminhos
segregados para NMV foi considerada pelas agências municipais como uma maneira de aumentar a
capacidade para os MV (veículos motorizados). Em Urumqi, os volumes dos NMV vêm decaindo
dramaticamente desde 1992, com a introdução dos miniônibus, especialmente na área central. O clima e
a geografia também contribuíram para volumes de NMV menores que em outras cidades chinesas. Como
conseqüência, as já existentes faixas segregadas para NMV estão sendo convertidas em vias de serviço e
calçadões. As ciclovias nas áreas centrais estão sendo convertidas em faixas de ônibus.
Em Pequim, a mobilidade dos veículos não-motorizados nas suas faixas segregadas vem sendo cada
vez mais restrita, tanto pelo estacionamento de veículos motorizados quanto pela realocação do espaço
das largas faixas dos NMVs para o tráfego de passagem dos MVs. Na Second Ring Road, a metade
externa da pista para veículos não-motorizados foi destinada para os motorizados, e a metade interna é
utilizada por ônibus e táxis. O estacionamento de NMVs nos locais de trabalho está sendo gradativamente
transferido para localidades mais distantes, a fim de proporcionar espaço para estacionamento de MVs.
A recente e amplamente divulgada proibição ao tráfego de veículos não-motorizados numa rua comercial
em Xidam, Pequim, exemplifica essa prática.
Fonte: Frame, G. 1999. “Traffic Management and Road Safety in World Bank Projects in Chinese Cities: A Review.” World
Bank, Washington, DC.
de vias movimentadas). Mesmo onde é necessária
desejável manter os pedestres protegidos e atrair
a “adaptação”, as chances de criar um projeto atra-
as bicicletas para as vias não-segregadas.
ente são muito maiores quando há disposição de
modificar elementos do sistema não originalmen-
Os projetos que obtiveram maior sucesso, ofe-
te previstos para meios não-motorizados. Por exem-
recendo o transporte não-motorizado como
plo, medidas de traffic calming (moderação ou
modal auxiliar ou principal, foram os incorpora-
desaceleração do tráfego) para reduzir as diferen-
dos na idealização inicial do sistema urbano. Por
ças de velocidade entre trânsito motorizado e não-
exemplo, o planejamento em Tama New Town,
motorizado poderão ser exigência essencial se for
Tóquio, proporciona a pedestres e ciclistas aces-
O papel do transporte não-motorizado
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23.06.04, 18:45
163
so aos centros urbanos e às estações de trens
sito, esse conjunto mínimo de medidas precisa-
de maneira completamente segregada do trá-
ria incluir o fornecimento de infra-estrutura ade-
fego de autos e ônibus. O fundamento para essa
quadamente protegida e segregada, caminhos
atenção ao transporte não-motorizado é uma
diretos sem maiores conflitos com o tráfego mo-
combinação de estratégia nacional e planeja-
torizado nos cruzamentos, estacionamento se-
mento da implantação local.
guro para bicicletas a fim de evitar furtos, e meios de financiamento acessíveis para a aquisição
Quando as redes de infra-estrutura forem sufici-
de veículos. Portanto, é desejável a existência de
entemente densas, contínuas e diretas, e quan-
um plano diretor local para bicicletas que funda-
do as ligações e os cruzamentos forem conside-
mente não só o planejamento da infra-estrutura
rados seguros, os obstáculos a serem vencidos
específica para tal modo, como também a incor-
pelos ciclistas deixarão de ser grandes. Isso en-
poração desse meio de transporte no planeja-
volverá a compreensão das linhas de desejo e a
mento geral da infra-estrutura e da gestão de
identificação das ligações viárias a completar, dos
tráfego. Esses planos foram idealizados e im-
pontos negros de segurança viária e de outros
plantados em cidades holandesas, como em
obstáculos ao uso da bicicleta. Muitas tentati-
Delft.6 Em Bogotá, Colômbia, foi recentemente
vas de mobilizar o potencial dos meios não-mo-
anunciado um ambicioso plano diretor para bi-
torizados fracassaram por não conterem um mí-
cicletas (Quadro 9.2).
nimo de elementos para garantir que esses
modais se tornassem uma proposta atraente para
O planejamento local isolado pode não ser sufi-
um número significativo de pessoas. Dada a ne-
ciente. É necessário identificar os objetivos do
cessidade de um sistema de transporte direto
setor em âmbito nacional e garantir que os ele-
que proporcionasse segurança pessoal e de trân-
mentos necessários à estrutura de fomento pos-
Quadro 9.2. O Plano Diretor para Bicicletas em Bogotá
No ano 2000, a prefeitura de Bogotá, Colômbia, anunciou um plano diretor para bicicletas na cidade,
que incluía a construção de 320 km de ciclovias a um custo de $120 milhões, em um prazo de nove
anos. Além disso, o plano previa a infra-estrutura de apoio necessária, incluindo estacionamento de
bicicletas, mobiliário urbano, paisagismo e semáforos. Ele foi objeto de detalhadas avaliações econômicas
e ambientais. Para uma mudança de 2,5% na opção modal por bicicletas, estimou-se uma taxa de
retorno econômico de 15%. Mudanças mais altas geram retornos proporcionalmente mais elevados.
O lançamento da primeira fase do plano, consistindo na construção de 200 km de pistas para bicicletas a um
custo de $50 milhões, foi seguido por uma ambiciosa ação de marketing, demonstrando a boa integração do
plano com o desenvolvimento paralelo do sistema de transporte coletivo Transmilenio e de outras instalações
de transporte. Um outro ponto do plano era oferecer ligações viárias com os municípios vizinhos.
Fonte: Mauricio Cuellar a partir de reportagens da imprensa local.
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Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
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sam ser gerenciados somente em nível nacional
principais de ação como elementos da estraté-
(como a criação do embasamento legal para a
gia de longo prazo para transportes naquele
gestão do tráfego, campanhas promocionais,
país. Uma iniciativa semelhante foi recentemen-
instrumentos de financiamento etc.). O Plano
te adotada na África do Sul, onde o governo
Diretor Holandês para Bicicletas especifica um
federal estabeleceu uma parceria nacional para
objetivo geral e identifica inúmeros pontos
o transporte por bicicletas (Quadro 9.3).
Quadro 9.3. Shova Lula (Pedalar Fácil) – Parceria Nacional para o Transporte por Bicicleta
Em seu discurso anual de anúncio do orçamento para o período de 2000/1, o Ministro dos Transportes
da África do Sul tornou público um plano para promover maior autoconfiança por meio de uma parceria
nacional para o transporte por bicicleta. O próprio Ministro tornou-se chefe dessa Parceria, com
autoridade para definir seus rumos. O Departamento Nacional de Transportes (NDoT) é responsável
pela gestão e implantação geral do projeto.
No centro da Parceria está um projeto denominado Programa Nacional de Demonstração do Transporte
por Bicicleta. A sua meta é demonstrar os benefícios do estímulo ao uso da bicicleta como meio de
transporte voltado aos usuários de menor poder aquisitivo, em áreas rurais e em cidades médias com
tráfego relativamente pequeno. Consiste em: um road show para conscientizar e conseguir apoio, inclusive
de meninas e moças; aquisição e fornecimento de bicicletas novas e usadas a baixo custo; treinamento
em ciclismo e técnicas de manutenção; desenvolvimento de uma estrutura de microempresas para
apoiar os usuários; e exercícios específicos de planejamento, treinamento e avaliação.
O programa é financiado pelo NDoT, com o objetivo de estimular o apoio adicional de outros
parceiros. O objetivo da Fase 1 (2000/1) é implantar pelo menos 10 mil lotes de transporte por
bicicletas em uma ou mais localidades em cada uma das províncias da África do Sul. O objetivo
da Fase 2 (2001/2) é implantar mais 15 mil lotes para bicicletas em nove localidades existentes
e mais oito novas. A Fase 3 (2002/3), por sua vez, visa à implantação de mais 50 mil em 17
localidades existentes e 18 novas.
Além do programa nacional de demonstração, a parceria desenvolveu projetos-piloto rurais e urbanos.
O projeto urbano é resultado da parceria entre o NDoT e o Midrand Local Council (Câmara Municipal de
Midrand). Como parte de sua iniciativa de Cidade Ecológica, Midrand destinou $ 300 mil para estimular
mil lotes subsidiados para bicicletas na área urbana de Ivory Park, juntamente com a criação de uma
estrutura para microempresas. Midrand e seus parceiros projetaram 6 km de infra-estrutura para ciclistas
em Ivory Park, a fim de garantir a segurança e maximizar o estímulo ao ciclismo no município.
Fonte: Interface for Cycling Expertise, 2000.
O papel do transporte não-motorizado
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Políticas de infra-estrutura
É quase sempre possível conciliar as funções
de uma seção viária pela alteração de seu arran-
A concepção da rede viária deve ser com-
jo físico. O tráfego motorizado e não-motoriza-
plementada pelo planejamento detalhado da con-
do pode coexistir de três maneiras. A integração
formação viária (o que fazer com o layout: segre-
total não oferece direitos exclusivos ou prote-
gar ou misturar), e dos cruzamentos/interseções.
ção especial aos ciclistas ou pedestres que cir-
Isso envolverá uma combinação de medidas que
culam por vias de uso misto, e se fundamenta
determinem a função, as características físicas e
no comportamento do motorista a fim de pro-
o uso de cada elemento na rede.
teger categorias mais vulneráveis. A segregação parcial reserva uma faixa no leito viário para
O ponto de partida é a função. Para cada cate-
os ciclistas e pedestres, mas não os protege
goria modal, existem diferentes funções, como
fisicamente. Por fim, a segregação total esta-
acesso, distribuição ou transporte. O planejador
belece limites exclusivos aos pedestres e ciclis-
precisa desenvolver uma classificação funcio-
tas, além de dificultar fisicamente a invasão des-
nal das vias e a hierarquização viária, bem como
ses limites pelo tráfego motorizado. Entretan-
identificar a medida adequada para solucionar
to, mesmo nesse caso, é provável que exista,
conflitos, pois os interesses dos vários modais
na melhor das hipóteses, a segregação apenas
podem ser diferentes (e os conflitos são
parcial nos cruzamentos mais importantes. Nas
endêmicos). Se a função da via for incompatí-
vias por onde circula o transporte não-motori-
vel com os diversos modais – a exemplo de ro-
zado, particularmente onde o volume de bici-
tas de fuga através de áreas residenciais, utili-
cletas tende a ser muito alto, como ocorre na
zadas como trechos das principais rotas estru-
China, é de extrema importância a arquitetura
turais –, será necessário definir as prioridades e
dos cruzamentos e do acesso de veículos mo-
modificar as características físicas bem como a
torizados às edificações. Nos últimos anos, o
regulamentação de seu uso. Em alguns casos,
desrespeito às faixas de ciclistas tornou-se um
como, por exemplo, nas principais vias arteriais
fenômeno comum em muitas cidades chinesas.
destinadas a deslocamentos rápidos e de longa
distância, ou a corredores urbanos de ônibus,
Essas alternativas possuem uma curva ascen-
a exclusão de veículos não-motorizados é jus-
dente no custo de capital, mas descendente no
tificável, em nome da eficiência e da seguran-
custo da fiscalização da legislação de trânsito.
ça viária. Porém, mesmo nessas circunstânci-
A escolha entre elas dependerá da composição
as, é importante que se tomem providências
do tráfego, da função principal da via, das velo-
para evitar uma severa segregação dos deslo-
cidades de fluxo livre relativas e dos volumes
camentos de curta distância. Além disso, é ne-
de tráfego. Na África (Gana) e na América Lati-
cessário que se avaliem as decisões de rees-
na (Peru), as experiências demonstraram que o
truturação viária (por exemplo, a introdução de
volume muito baixo de ciclistas induz ao des-
novas restrições com relação às categorias de
respeito, pelo menos por parte dos pedestres,
uso ou à retirada das faixas exclusivas de bici-
especialmente se inexistir alternativa a estes.
cletas) levando em conta o benefício a todos
os usuários, e não simplesmente a velocidade
Nas localidades em que ocorrem elevados volu-
do tráfego motorizado.
mes de NMT, oferecer a segregação total será
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não só mais seguro, como também mais efici-
alcançado por meio de medidas de traffic
ente em termos de velocidade de viagem para
calming rigorosamente fiscalizadas. Na Holanda
todas as categorias de tráfego. Outra medida efi-
e em outros lugares, a experiência mostra que as
ciente, como progressivamente praticado nas
medidas de traffic calming em zonas comerci-
maiores cidades da China, consiste em ofere-
ais estão entre os apoios mais eficazes aos pro-
cer separações de nível para o tráfego nos cru-
gramas de transporte não-motorizado.
zamentos, ainda que se possa correr o risco de,
por razões de economia, impor aos ciclistas in-
O furto é um grande elemento redutor à proprie-
cômodos desvios que reduzem o conforto rela-
dade de bicicletas. Em 1995, uma pesquisa
tivo do modal. No mínimo, isso justificaria a ins-
domiciliar em Guangzhou revelou que os che-
talação de fases semafóricas específicas para
fes de família sofriam, em média, o furto de uma
NMT nos cruzamentos semaforizados.
bicicleta ao ano, e que 62% desses furtos ocorriam em áreas residenciais. A proteção contra o
Já onde os volumes de trânsito forem baixos e
roubo se mostrou insuficiente. Em Guangzhou,
a localidade, vulnerável (por exemplo, áreas
quase todas as bicicletas furtadas estavam com
residenciais), poderá ser mais adequado usar
cadeados. Os furtos também foram registrados
dispositivos de traffic calming para reduzir a ve-
pela polícia, que demonstrou, entretanto, falta
locidade de todos os deslocamentos a níveis
de interesse em registrá-los corretamente, ten-
mais compatíveis com a segurança (a exemplo
do recuperado menos de 10% das bicicletas
do woonerf holandês). A adoção de padrões na-
roubadas (na cidade de Jiangmen, onde existe
cionais de recomendação referentes à separa-
a prática de colocar placas de identificação nas
ção do trânsito é um dos fundamentos para des-
bicicletas, os resultados são diferentes). Esta-
pertar uma preocupação com o transporte não-
cionamentos vigiados, comuns no Japão e na
7
motorizado no projeto viário.
Holanda, oferecem melhor segurança.8 Infelizmente, a maioria das cidades não dispõe de
Gestão do tráfego
As pesquisas demonstram que a segurança é a
estacionamentos bem localizados ou baratos
nos locais de destino mais importantes (estações, mercados, escritórios etc.).
questão mais crítica para preservação e desenvolvimento do transporte não-motorizado. A
separação física do NMT consegue ser uma
Educação e treinamento em
segurança de trânsito
estrutura que dispensa a fiscalização. Onde
inexistirem barreiras físicas para impedir infra-
Uma importante exigência da estratégia para esti-
ções, a separação só funcionará se houver uma
mular o transporte não-motorizado é estabelecer
combinação suficientemente forte de moni-
e divulgar para o público os direitos e responsa-
toramento, fiscalização e imposição de penali-
bilidades dos pedestres e ciclistas, bem como a
dades, especialmente quando os veículos tran-
regulamentação de trânsito relacionada com a
sitarem ou estacionarem no espaço do trans-
segurança. Em muitos países da OECD, esses di-
porte não-motorizado. O mais difícil de tudo é a
reitos e regras são claros. Em contraste, em mui-
proteção ao NMT no espaço compartilhado; em
tas economias em desenvolvimento, ciclistas e
muitos países a prática sugere que isso só será
pedestres são citados na legislação apenas por
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uma questão de definição, não possuindo direi-
É possível aprender com a experiência de alguns
tos legais específicos no uso do espaço viário. A
países industrializados, onde o fornecimento de
legislação de trânsito precisa definir claramente
infra-estrutura para o transporte não-motoriza-
os direitos e deveres dos usuários motorizados e
do – principalmente para o modo a pé – é uma
não-motorizados do sistema viário.
exigência do planejamento de empreendimen-
Ter regras estabelecidas é, no entanto, apenas
porém, demanda um grau de eficácia nos con-
parte do problema. Depois de estabelecê-las,
troles de urbanização e um compromisso políti-
deve-se divulgá-las e aplicá-las. Podem ser uti-
co de implantar estruturas adequadas para o
lizados o treinamento e a educação das crian-
NMT. A questão crítica é como desenvolver com-
ças no conhecimento de regulamentação de
promissos e capacidades.
tos comerciais como shopping centers. Isso,
trânsito, tanto por meio da incorporação desse
curso ao currículo escolar como por campanhas
Uma abordagem que vem sendo aplicada em al-
extracurriculares. Deve-se ainda, a longo pra-
gumas cidades africanas consiste em compor uma
zo, incorporar o conhecimento dos direitos de
equipe multidisciplinar e interdepartamental, com
pedestres e ciclistas nos testes para carteira de
objetivos especiais, dentro da administração mu-
motorista. A curto prazo, os problemas se rela-
nicipal, para tomar iniciativas, planejar e implan-
cionam com a grande quantidade de motoris-
tar as intervenções. Essa equipe poderá apoiar a
tas sem habilitação, e poucos policiais foram
participação intensiva do usuário no processo
treinados para considerar a segurança do pe-
de planejamento e projeto e se concentrar em
destre e do ciclista como responsabilidade dos
intervenções com boa retaguarda e alta taxa de
condutores de veículos motorizados. Portanto,
benefício/custo (retorno do capital investido). Um
o tratamento dos meios não-motorizados deve
modelo dessa abordagem foi proposto para as
ser parte central de programas abrangentes de
cidades africanas.9
segurança viária (ver capítulo 5).
Essa abordagem tende a ser mais eficaz onde a
E. INSTITUIÇÕES E ORGANIZAÇÃO
participação modal dos meios não-motorizados
é grande e seu significado, reconhecido. Den-
Organização municipal
tro de circunstâncias menos favoráveis, talvez
A oferta de transporte não-motorizado nas áreas
seja mais importante criar alianças, em vez de
urbanas é de responsabilidade quase exclusiva
arriscar-se a uma fragmentação ainda maior das
do município. E, como tal, padece da típica es-
responsabilidades pela infra-estrutura urbana.
cassez de verbas municipais nos países em
Nesses casos, é melhor capacitar pela incorpo-
desenvolvimento. A virtual impossibilidade de
ração de conhecimentos de transporte não-
cobrar diretamente dos usuários por essa infra-
motorizado existentes em outros órgãos, como
estrutura à medida que ela é fornecida, acentua
departamento de engenharia municipal, conse-
essa desvantagem. Mesmo estacionamentos
lhos nacionais de segurança viária, administra-
seguros para bicicletas, um serviço prestado
ções de fundos para vias públicas etc. Em to-
comercialmente nas nações industrializadas,
dos os casos, o ponto de partida precisa ser o
são estruturas difíceis de ser financiadas nos
reconhecimento do potencial do NMT e o com-
países em desenvolvimento.
promisso de oferecer estrutura para tal.
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Participação de grupos interessados
É de esperar que a participação dos usuários
ou dos grupos interessados aprimore a qualidade das decisões, ao explorar o conhecimento e os anseios locais e ao atacar e solucionar
do. Na Tanzânia, ao contrário, os resultados são
animadores, em parte por causa da urgência dos
problemas e pela expectativa de que o resultado de todo o processo seja positivo para o grupo de usuários envolvidos.
os problemas potenciais, além de facilitar a execução das intervenções do poder público. Na
Financiamento
prática, a experiência com os usuários do trans-
Muitos dos impedimentos aos ciclistas e pedes-
porte não-motorizado tem sido variável. Em
tres decorrem da inadequação da infra-estrutu-
Lima, no projeto de NMT, as equipes e autori-
ra, que não é contemplada pelos mecanismos
dades demonstraram ter um pequeno compro-
tradicionais de custeio. Por exemplo, aparente-
misso com a participação, e as esporádicas reu-
mente nenhum dos recém-desenvolvidos “fun-
niões só aconteceram em resposta aos protes-
dos de segunda geração para vias públicas” de-
tos locais. Da mesma forma, nos programas de
dica atenção alguma ao transporte não-motori-
SSATP (Sub-Saharan Africa Transport Policy
zado, nem tem os interesses dessa categoria re-
Program – Programa de Políticas de Transporte
presentados pelos Conselhos de Autoridades
para a África Sub-Saariana) implantados na Áfri-
Viárias, que administram os fundos. Isso não é,
ca, as autoridades quenianas faltaram com o
entretanto, nenhuma surpresa, considerando
compromisso e, por isso, o sucesso foi limita-
que a razão comercial do envolvimento do usu-
Quadro 9.4. Participação de grupos interessados no desenvolvimento de transportes
não-motorizados na Tanzânia
Em experiências conduzidas no leste do continente africano, como parte do programa de transporte da
África subsaariana, empregaram-se diferentes formas de participação do usuário em diversos estágios
dos projetos. Por exemplo, em Dar-es Salaam, 64 grupos de usuários com cerca de 10 pessoas cada
discutiram questões gerais ligadas à mobilidade e ao NMT, oferecendo aos planejadores informações
sobre os problemas, o comportamento no uso do sistema viário, as soluções e as prioridades potenciais.
Em seguida, uma assembléia geral de usuários com cerca de 20 cidadãos, sem ligações políticas ou
governamentais, deveria rever, articular e privilegiar os problemas levantados pelos grupos de usuários,
fazendo a interface entre as autoridades e a comunidade. Assembléias locais de usuários foram utilizadas
para planejar, rever os planos e propor soluções, efetuar controles durante a construção, mobilizar
recursos e organizar reparos etc. Por fim, associações organizadas de usuários, com status legal e
capazes de mobilizar verbas através da contribuição de seus membros, também desempenham papel
relevante na permanente atenção à infra-estrutura ou às instalações. No caso de Dar-es Salaam, planejouse um parque para ser entregue a uma associação de usuários, que o mantém e protege.
Fonte: Interface for Cycling Expertise, 2000.
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ário na gestão do fundo é que os que se benefi-
ingressavam na escola secundária, nessa
ciam devem pagar por isso, e vice-versa. Porém,
mesma cidade, mostrou uma alta elasticida-
esse fato destaca uma fragilidade do mecanis-
de-preço da demanda por bicicletas e indi-
mo quando se abordam os interesses dos gru-
cou a possibilidade de se ampliar o uso des-
pos não-comerciais envolvidos.
se meio de transporte pela identificação de
grupos de potenciais consumidores.
Apesar de os custos operacionais do uso de
bicicleta serem baixos e os benefícios serem
muitos onde inexiste alternativa acessível, o
preço desse meio de transporte, em vários países, é um sério obstáculo ao seu uso (principal-
F. CONCLUSÕES: ESTRATÉGIA
PARA O TRANSPORTE
NÃO-MOTORIZADO
mente nas localidades em que é elevado o risco
de prejuízo devido a furto). Esforços anteriores
para suplantar esse obstáculo obtiveram suces-
Os principais elementos de uma estratégia para
o transporte não-motorizado devem incluir:
so parcial, mas servem de lições úteis para o
projeto de futuros sistemas.10 Por exemplo:
• Definição clara dos direitos e deveres dos pedestres e ciclistas na legislação de trânsito.
• Em Lima (Peru), um programa de crédito finan-
• Formulação de uma estratégia nacional de
ciado pelo Banco Mundial e direcionado para
transporte não-motorizado como estrutura de
os setores mais pobres da população urbana
fomento a projetos locais.
atingiu suas metas de crédito, mas foi obstruído
pela desconfiança mútua, na administração do
plano, entre parte dos funcionários da Caixa
Municipal e os menos favorecidos.
• Um plano-piloto africano, que oferecia incentivos aos empregadores que estabelecessem
linhas de crédito e poupança, fracassou quando os créditos deveriam ser pré-financiados
pelos empregadores.
• Programas de venda a prazo de bicicletas
tiveram sucesso limitado na África, devido
ao elevado risco de emprestar dinheiro para
clientes pobres.
• Em Morogoro, o conceito de contratos de alu-
transporte não-motorizado, como parte dos
procedimentos de planejamento das autoridades municipais.
• Implantação de infra-estrutura separada onde
for adequado (para a segurança da circulação
e do estacionamento de veículos).
• Incorporação de padrões urbanísticos de
ciclovias e calçadas nos novos projetos de
infra-estrutura viária.
• Na gestão do tráfego, concentrar-se na
melhoria da mobilidade das pessoas, e não
na circulação de veículos motorizados.
guel de bicicletas foi considerado excelente
• Treinamento da polícia para fiscalizar a prefe-
pelos empresários do setor; eles, porém, mos-
rência do transporte não-motorizado no trân-
traram-se incapazes de pré-financiar um nú-
sito, bem como para promover o registro e a
mero suficiente de bicicletas.
prevenção de acidentes.
• Em contrapartida, uma promoção para ven-
• Incorporação, nos estatutos e procedimentos
der bicicletas para mulheres e crianças que
dos fundos para vias públicas, de responsa-
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• Formulação explícita dos projetos locais para
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bilidades pelo fornecimento de infra-estrutu-
5
ra para o transporte não-motorizado.
Promotion and Bicycle Theft. Estudos de
• Desenvolvimento de mecanismos de crédito
de pequena monta para financiar as bicicletas
em países pobres.
Interface for Cycling Expertise. 1997. Cycling
cenários locais em Leon (Nicarágua), Lima
(Peru), Nova Delhi (Índia), Guangzhou (China) e
Accra (Gana). Interface for Cycling Expertise,
Utrecht, Holanda.
6
Interface for Cycling Expertise. Non-motorized
Traffic in Developing Countries. 2000.
Notas
Documento de revisão de tópicos preparado
1
Sachdeva, Yash Pal. 1998. “Walk and Bicycle
Travel Characteristics in Indian Cities” in
Freeman, P. e C. Jamet, eds.
2
De Langen, M. and R. Tembel, eds. 2000.
Productive and Liveable Cities: Guidelines for
para a Revisão da Estratégia de Transporte
Urbano do Banco Mundial, podendo ser
acessado no site de transportes do Banco
Mundial, em www.worldbank.org/transport.
7
Interface for Cycling Expertise, 2000.
8
Em um dos raros lugares em Lima onde se pode
Pedestrian and Bicycle Traffic in African Cities.
Interface for Cycling Expertise, Utrecht, Holanda.
estacionar bicicleta, na Universidade Católica, os
3
Sachdeva, 1998.
estudantes são obrigados a mostrar sua
4
A participação masculina em Nova Delhi,
identidade ao entrar no campus. Até o momento,
Accra, Lima e Leon é 100%, 99%, 84,6% e
nenhum furto de bicicleta foi registrado.
90%, respectivamente.
9
De Langen, M. and R. Tembele, eds., 2000.
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10
PREÇOS E FINANCIAMENTO DO
TRANSPORTE URBANO
As tarifas geram recursos e aumentam a receita. No transporte urbano, a composição de
preços é um elemento complexo, em virtude da multiplicidade de objetivos pretendidos e das
separações institucionais entre infra-estrutura e operações viárias, entre política de preços da
infra-estrutura e sua cobrança, e entre as vias públicas e demais modais. Considerando os
interesses da integração e da sustentabilidade do transporte urbano, é aconselhável que os
países em desenvolvimento adotem tarifas que reflitam a totalidade dos custos sociais de
todos os modais, criem uma abordagem focada nos subsídios que representam objetivos
estratégicos e promovam a integração do custeio do transporte urbano.
A. O PAPEL DOS PREÇOS NO
TRANSPORTE URBANO
B. COBRANÇA PELO USO DA
INFRA-ESTRUTURA
Em boa parcela dos mercados, os preços têm
É comum dizer que as vias ficam congestiona-
duas funções preponderantes: racionalizar e dis-
das quando o volume de tráfego atinge um pa-
tribuir o uso de recursos entre o desenvolvimento
tamar tal que o fluxo se torna significativamen-
de diversos produtos e financiar a produção. Nos
te prejudicado. Nessas circunstâncias, o custo
transportes em geral, e em particular no trans-
extra à sociedade ocasionado pelas viagens ex-
porte urbano, o desempenho dessas funções
cedentes não se limita ao custo no qual os pró-
depende de três complicadores importantes:
prios veículos extras incorrem, mas inclui a soma
dos atrasos incrementais que eles impõem a to-
• A separação da responsabilidade pela infra-
dos os usuários do sistema viário. Se o custo
estrutura da responsabilidade pela presta-
cobrado do usuário – e pago por ele – não refle-
ção de serviço;
tir o custo extra imposto à sociedade, haverá
• A busca de diversos objetivos, em particular relacionados com a política de transporte público;
• A separação entre financiamento e cobrança
da infra-estrutura.
um incentivo para realizar viagens pelo sistema
viário, cujos benefícios ao viajante serão inferiores ao custo total adicional à sociedade.1
Na prática, na maioria dos países, tanto industrializados quanto em desenvolvimento, as vias ur-
Neste capítulo, comentaremos cada um desses
banas são oferecidas aos usuários sem qualquer
complicadores, sendo apresentadas sugestões
cobrança direta. Os únicos pagamentos realiza-
de como os governos municipais podem aprimo-
dos pelos usuários privados aos fornecedores
rar sua eficácia na prestação de serviços de trans-
públicos, que variam de acordo com o uso das
porte, pelo desenvolvimento de melhores siste-
vias, provêm indiretamente sob a forma de im-
mas de preços e de custeio.
postos (primordialmente sobre os combustíveis).
Preços e financiamento do transporte urbano
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É endêmica a prática de preços inferiores aos
no contexto de um mercado imobiliário mais
usuais. Mesmo nos países em desenvolvimento,
flexível, o município poderia se desenvolver de
com tributos relativamente mais elevados nos
uma forma mais compacta, com o uso do solo
combustíveis, os preços não refletem os custos
mais heterogêneo, com menos recursos
dos congestionamentos urbanos.
direcionados à expansão da rede viária no seu
entorno, e mais fundos disponíveis para a
Essa assertiva acarreta diversos efeitos adver-
melhoria da infra-estrutura em áreas já urbani-
sos. Primeiro, ela distorce a escolha modal em
zadas.3 Resumindo, ao contrário das alternati-
favor do transporte viário, especialmente dos
vas administrativas restritivas, pode tornar-se
carros particulares. Segundo, estimula o uso em
uma fonte de receitas, em vez de onerar os co-
demasia da infra-estrutura (que pode causar
fres públicos (Quadro 10.1).
congestionamento “excessivo”). Terceiro, pelo
fato de inexistirem receitas diretas, não é possí-
Por essas razões, o Banco Mundial reforçou a
vel utilizar critérios convencionais de investimen-
postura de cobrança pelos congestionamentos
to comercial na decisão sobre a quantidade de
no documento de política de transportes de 1976
capacidade a ser oferecida. Quarto, uma vez que
e, posteriormente, examinou sua aplicabilidade
as receitas não aumentam em proporção direta
em países industrializados.4 Todavia, as tentati-
para a esfera municipal responsável, os recur-
vas de introduzi-la em Kuala Lumpur e em Bang-
sos para a manutenção apropriada da infra-es-
coc em associação com projetos do Banco fra-
trutura existente podem não ser suficientes. Por
cassaram, tal como as iniciativas em Hong Kong,
todas essas razões, é mister garantir que os
no início dos anos 1980. Até hoje, a aplicação
preços cobrados dos usuários marginais cubram
mais sofisticada da iniciativa aconteceu em
a totalidade dos custos sociais de suas viagens.
Cingapura, onde um sistema de permissão de
uso da área, introduzido pela primeira vez em
1973, evoluiu para um sistema de cobrança ele-
Composição dos preços
por congestionamentos
trônica muito mais sofisticado. Em vez disso, diversas medidas paliativas, como restrições ao
A cobrança pelos congestionamentos encerra
estacionamento e políticas de preços, foram
o conceito de que os usuários das vias devam
adotadas em diversos países. Mesmo em países
pagar um preço que retrate o custo social mar-
industrializados, há uma preocupação crescente
ginal de curto prazo pela utilização do sistema
de que esses paliativos não funcionam bem. A
viário, valor que varia de acordo com o nível
cobrança direta em vias urbanas foi introduzida
2
preponderante dos congestionamentos. Os
para gerar receitas em algumas cidades norue-
economistas há muito defendem que, diferen-
guesas, e o estabelecimento de cobrança por
temente dos freqüentes controles administra-
congestionamentos passa por reavaliação na
tivos utilizados para gerenciar o tráfego, esse
Holanda e no Reino Unido.
conceito incentiva toda a gama de elementos
envolvidos nas decisões de viagem, inclusive
A maioria das objeções feitas contra a cobrança
as opções de destino, tempo de viagem, modo
por congestionamentos foi superada. As preo-
de transporte, itinerário etc. Além disso, caso
cupações iniciais sobre o custo e a confiabilidade
se aplique a cobrança por congestionamentos,
da tecnologia foram suplantadas pela evolução
174
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Quadro 10.1. Os túneis Namsan em Seul. Cobrança simples pelo uso de vias reduz os
congestionamentos e financia a gestão do tráfego
Os congestionamentos de tráfego em Seul, Coréia, cresceram dramaticamente ao longo dos anos
1980 e início da década de 1990, apesar da abrangente construção de novas vias expressas urbanas
e novas linhas de metrô. Em 1996, o governo metropolitano de Seul começou a cobrar 2.000 won
(US$2,20) pelo uso dos túneis Namsan 1 e 3, dois corredores de ligação do centro da cidade com a
região sul, com trânsito intenso de veículos particulares. Os preços foram estabelecidos para veículos
particulares com um ou dois ocupantes (incluindo o motorista) e eram cobrados em ambas as direções
por entrada/saída, das 7h às 21h, durante os dias úteis e das 7h às 15h aos sábados. Os carros
particulares com três ou mais passageiros, táxis, bem como todos os tipos de ônibus, vans e caminhões
estavam isentos de cobrança, além de todo o tráfego aos domingos e feriados nacionais.
Nos dois anos seguintes à implantação do sistema de cobrança pelo uso dos túneis Namsan 1 e 3,
houve uma redução de 34% nos volumes de veículos de passeio nos períodos de pico, a velocidade
média aumentou em 50%, de 20 km/h para 30 km/h, e a quantidade de carros isentos de pedágio
aumentou substancialmente nos dois corredores. Nas rotas alternativas, os volumes cresceram em até
15%, mas as velocidades médias também tiveram um aumento, como resultado da melhoria dos fluxos
nos cruzamentos semaforizados ligados aos corredores Namsan, e da ampliação da fiscalização de
estacionamento irregular nas ruas das rotas alternativas.
Toda a receita anual gerada pelos dois túneis (equivalente a cerca de $15 milhões) é depositada numa
conta especial, utilizada exclusivamente para projetos de transporte, incluindo medidas de Gestão de
Sistemas de Transportes (TSM) e Gestão da Demanda de Transporte (TDM) em toda a cidade.
Fonte: Kee Yeon Hwang, Bongsoo Son and Jin Ki Eom. 1999. “Effect of Congestion Pricing at the Namsan Tunnels in
Seoul.” Journal of the Eastern Asia Society for Transportation Studies, Vol. 3 (1).
da eletrônica. Os temores sobre invasão da pri-
veis nas cidades do mundo em desenvolvimen-
vacidade, que contribuíram para minar a expe-
to, onde grande parcela das pessoas continua
riência em Hong Kong, podem ser suplantados
dependente de modais de transporte público ou
por uma opção tecnológica que não dependa do
de meios não-motorizados.6 Mesmo em algu-
registro centralizado dos movimentos dos veí-
mas das maiores cidades da Europa Oriental com
culos. Já os temores sobre os efeitos da cobran-
aumento acelerado da frota de veículos, os ser-
ça pelos congestionamentos nos grupos de me-
viços de transporte público, oferecidos como al-
nor poder aquisitivo, um obstáculo significativo
ternativa ao carro particular, são muito mais
para sua aceitação política em sociedades alta-
abrangentes e freqüentes do que na maioria dos
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mente motorizadas, são muito menos justificá-
países ocidentais. As desigualdades específicas
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que surgem na transição para um sistema mais
A cobrança eletrônica viária (ERP) permite uma
direto e eficiente de cobrança pelo uso das vias
diferenciação mais precisa das cobranças, de acor-
públicas podem ser compensadas pela oferta de
do com a via, horário e tipo de veículo, em qual-
subsídios específicos, como cartões inteligen-
quer área de cobertura. Os recentes lançamentos
tes ou cupons grátis ou com preço baixo, váli-
em tecnologias de sistema de transporte inteligen-
dos durante um certo prazo. É uma tendência
te tornam esse sistema bem mais atraente. Diver-
crescente considerar a cobrança por congestio-
sos testes de aplicação foram conduzidos. Em
namento como o conceito da vez.
Cingapura, em 1998, houve a substituição do esquema de permissão para circulação local por um
As tarifas dos congestionamentos podem ser
sistema de ERP, aplicado na área central e em al-
cobradas com diferentes graus de precisão, por
gumas principais vias de acesso, cuja extensão
meio de diversas técnicas e níveis de sofistica-
ocorre na medida da necessidade.7 (Quadro 10.2).
ção tecnológica e custo. Apesar de, em tese, poderem ser estabelecidos preços diferentes em
Em princípio, contanto que as vias públicas te-
cada ponto da rede e a cada período do dia, na
nham seu uso cobrado a um preço equivalente
prática deve ser utilizada uma aproximação bem
ao custo marginal social, a decisão do órgão res-
maior, em nome da praticidade de aplicação e
ponsável pelo sistema viário sobre como e quan-
previsibilidade de reação dos motoristas. Até o
do investir na expansão viária depende da rela-
momento, foram desenvolvidas três formas de
ção entre as receitas geradas pela cobrança de
cobrança por congestionamento:
congestionamentos e os custos dessa expansão.8 Na prática, isso quer dizer que, nos locais
Cobrança em cordon line (linha de contorno) e
em que o sistema de preços é apenas superfici-
permissões para circulação local podem ser im-
almente aplicado, pode ser necessário realizar
plantadas com tecnologia simples, visando res-
uma análise de custo/benefício dos investimen-
pectivamente à cobrança pelo direito de acesso e
tos propostos. Mas pelo menos a aplicação do
circulação em áreas limitadas geograficamente,
esquema de composição de preços criará a base
com algum grau de variação durante o dia. A apli-
adequada para a realização da avaliação, bem
cação mais notória do sistema foi o esquema de
como gerará fontes de receitas que poderão ser
permissão para circulação no centro de Cingapura,
usadas para financiar a capacidade extra.9
em operação entre 1975 e 1998. Esquema semelhante foi preparado para o centro de Londres.
O fato de preços eficientes para o congestionamento, ou a cobrança de estacionamento utili-
Pedágio de acordo com o horário em vias es-
zada em substituição a eles (ver Quadro 10.2),
pecíficas ou em faixas de rolamento pode ser
gerarem receitas adicionais equivalentes à tota-
usado para cobrar pelos congestionamentos nas
lidade do custo direto do congestionamento é
principais auto-estradas e melhorar os fluxos de
utilizado como argumento contra eles mesmos.
tráfego na via afetada (ainda que não necessa-
Tal fato, em vez de problema, deve ser entendido
riamente adiante dessa). Nos países em desen-
como oportunidade. Em muitas cidades de paí-
volvimento, foi utilizado em diversos túneis em
ses em desenvolvimento, os preços altos ao usu-
Hong Kong e no Namsam, em Seul, e também
ário são cabíveis quando há pouco espaço nas
em vias expressas em Cingapura.
ruas em relação à área construída. As implica-
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ções na distribuição são progressivas, na medi-
pamentos no meio urbano, em benefício dos
da em que os proprietários de veículos têm, pre-
menos favorecidos, é recomendável para uma
dominantemente, alto poder aquisitivo e prova-
prefeitura com verbas escassas, comum nas eco-
velmente associam o valor mais elevado a uma
nomias em desenvolvimento ou em transição.
redução nos tempos de viagens e na
imprevisibilidade dos percursos. Os encargos
também podem ser democraticamente viáveis,
já que apenas uma minoria dos cidadãos teria de
se responsabilizar por esses custos mais eleva-
Imposto sobre o combustível como
um preço substitutivo ao usuário
dos, em face da baixa taxa de motorização. Por
O componente tributário do preço do combus-
todos esses motivos, a tarifação dos congestio-
tível na bomba, no entanto, é o principal encar-
namentos, seguida pela aplicação das receitas
go diretamente associado com o uso das vias
para aprimorar o transporte público e outros equi-
públicas. O preço dos combustíveis é, dessa for-
Quadro 10.2. A eletrônica aprimora a eficiência da cobrança pelo uso das vias públicas
em Cingapura
Em setembro de 1998, o governo de Cingapura substituiu o esquema de permissão para circulação
local (ALS), fiscalizado manualmente, pela cobrança eletrônica viária (ERP). A ERP geralmente cobre a
mesma área do ALS, mas com abrangência sobre vias de aproximação e desvios. Exige-se que todos
os veículos tenham uma unidade interna (IU) que aceita créditos, na forma de um cartão inteligente. Os
pedágios são pagos automaticamente, quando o veículo passa debaixo de uma cancela, e um display
de cristal líquido indica o crédito em dinheiro. Em relação aos volumes reais de tráfego, os valores dos
pedágios não variam, mas são reajustados a cada três meses, a fim de otimizar as velocidades do
tráfego. O sistema custou $200 milhões, metade dos quais para a instalação gratuita das IUs.
O sistema de ERP não foi implantado para incrementar as receitas governamentais. Os encargos são
geralmente inferiores às taxas correspondentes de ALS, ainda que o sistema de ERP utilize o princípio
de cobrança por passagem, o que significa que os motoristas que mais usam as vias cobradas agora
devem pagar mais. Em geral, a receita é cerca de 40% inferior à anteriormente gerada pelo ALS. A
cobrança eletrônica, porém, oferece mais flexibilidade para estabelecer encargos que sejam suficientes
para manter as ruas sem congestionamento.
Após a estabilização dos novos padrões, o volume de tráfego em dias úteis que adentra na zona restrita
despencou visivelmente, entre 20% e 24%, de 271 mil veículos por dia para um volume entre 206 mil a
216 mil. Com esses volumes menores de trânsito, as velocidades médias aumentaram de 30-35 km/h
para 40-45 km/h. As melhorias são menos evidentes nas três vias expressas onde opera o esquema de
ERP; a Autoridade de Transporte Terrestre revisa atualmente os encargos do ERP para otimizar o fluxo
de tráfego.
Fonte: Padeco.
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ma, muito importante no transporte urbano.
Como encargo de manutenção viária, o imposto
Para o motorista particular é, em geral, o único
sobre os combustíveis não faz a diferenciação
preço percebido a ser pago numa viagem mar-
adequada por tipo de veículo, precisando ser
ginal. Assim, afeta diretamente a quantidade de
complementado pela cobrança em função da pe-
viagens realizadas, a escolha modal e a escolha
sagem do eixo. Da mesma forma que o encargo
da tecnologia veicular e, de maneira mais indi-
sobre os congestionamentos, o imposto sobre
reta, atinge a relação existente entre o local e a
os combustíveis não reflete apropriadamente a
despesa com o transporte.
estrutura dos engarrafamentos, pois o consumo
de combustível não é sensível o suficiente a vari-
Em um cenário ideal, o preço do combustível
ações de velocidade de veículos. Na condição de
deveria cobrir o seu custo de produção, esto-
encargo ambiental, tende a ser um substituto
cagem e comercialização (o preço mínimo); a
excelente à taxação das emissões de carbono, mas
manutenção viária e os custos de congestio-
muitas outras emissões não são proporcionais
namentos deveriam ser cobrados diretamente,
ao consumo de combustível e variam de acordo
por meio de pedágios altamente diferenciados;
com o tipo de combustível e de veículo utilizado,
os custos ambientais, pagos por encargos so-
e com o alcance da tecnologia de emissões em-
bre as emissões; e os demais objetivos de
pregada. Como um instrumento de distribuição,
redistribuição, buscados por meio de impos-
possui a correta combinação de elasticidade de
tos sobre a quantia global que não causem
baixo preço e alto poder aquisitivo, sendo, por-
distorções. Esse cenário, atualmente, não foi
tanto, um elemento promissor para a redis-
atingido nem em países industrializados, nem
tribuição nos países em desenvolvimento.
em países em desenvolvimento.
O imposto sobre combustível tem uma grande
A maior parte das vias públicas tem acesso libera-
vantagem, em comparação com as taxações
do (particularmente em áreas urbanas), não po-
que não variam com a utilização do veículo
dendo se sujeitar a cobranças diretas altamente
(como impostos sobre os veículos, taxas de
diferenciadas. Inexiste uma tecnologia que permi-
licenciamento, encargos de seguro etc.). Ele se
ta a cobrança específica de emissões por poluentes
relaciona com as tarifas de transporte público,
ou por locais. São impossíveis, da mesma forma,
que variam diretamente com o uso (passes por
as transferências de quantias globais ou os inócu-
período são relativamente impopulares nos paí-
os impostos diretos sobre a distribuição.
ses industrializados por questões relativas a
pagamento adiantado). Se a taxação sobre os
Na falta de mecanismos de cobrança direta, a
carros particulares não estiver relacionada à sua
taxação do combustível é considerada, com fre-
utilização,como conseqüência os custos da uti-
qüência, uma alternativa para inúmeros outros
lização do carro para viagens curtas marginais
tributos ou encargos, preferíveis em tese, relati-
serão visivelmente inferiores, em comparação
vos à manutenção viária e aos objetivos
com as do transporte público. Uma das maio-
ambientais, de congestionamentos e de distri-
res vantagens em incluir pagamentos progres-
buição. Assim, é importante avaliar o potencial
sivos no atualmente cobrado de forma fixa so-
da taxação de combustíveis no desempenho
bre o combustível, ou outros encargos basea-
dessas várias funções.
dos na distância,10 é que, dessa maneira, colo-
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ca-se a estrutura de preços do transporte público e particular numa base mais comparável e,
portanto, menos distorcida.
Outros impostos e encargos menos
diretos sobre o uso de vias
Outros impostos veiculares podem desempenhar
sua função de alocar os custos viários de manei-
A confiança na taxação dos combustíveis como
paliativo da cobrança direta enfrenta algumas
dificuldades administrativas profundas. Existem
inúmeros combustíveis utilizados no transporte,
cada qual utilizado por um setor, com propósitos
específicos. O diesel, que pode merecer uma taxação pesada em virtude da poluição do ar local, é também o combustível principal no transporte de carga, razão pela qual, sendo um insumo
e não um bem de consumo, justificaria uma car-
ra eqüitativa e eficiente, entre as categorias de
veículos. Particularmente, os tributos anuais lançados em função dos eixos-padrão são largamente utilizados porque a deterioração do sistema viário ocorre muito mais pelo peso dos eixos
do que pelo consumo de combustíveis. Mesmo
que essas taxas sejam estabelecidas de forma
centralizada, as receitas geradas, por vezes, beneficiam diretamente a jurisdição local.
ga tributária relativamente baixa.
Algumas taxas possuem uma função de
Já o querosene sofre, costumeiramente, baixa
taxação, sendo até mesmo subsidiado, pois, em
muitos países, é utilizado no aquecimento doméstico. Infelizmente, se ambos os combustíveis
tiverem uma baixa tributação, haverá o risco de
utilização do diesel em veículos movidos a ga-
alocação bem explícita. Na Dinamarca e em
Hong Kong, por exemplo, os impostos de aquisição que, aproximadamente, triplicam o custo
dos veículos têm sido um dos principais fatores limitantes da taxa de motorização (atualmente cerca de 330 e 60 carros por mil habitan-
solina e/ou de adulteração da gasolina; qualquer
tes, respectivamente)11. O exemplo mais extremo
uma das opções pode ser desastrosa do ponto
de aplicação desse modelo ocorreu em Cingapura,
de vista ambiental. Transportar combustíveis
onde, em 1990, foi introduzido um sistema em
pode ser um problema em qualquer lugar, exceto
que um número racionado de licenças de propri-
nas cidades muito grandes, principalmente nas
edade de veículos (denominado certificado de pro-
localidades em que há uma diferenciação espa-
priedade ou CoE) é leiloado mensalmente. Em
cial da taxação de combustíveis, no intuito de
combinação com as taxas já existentes, essa for-
cobrar pelos congestionamentos.
ma de cobrança resultou em carros novos com
preços de varejo quatro ou cinco vezes mais ca-
Acima de tudo, entretanto, a taxação sobre o
ros do que no mercado mundial.
combustível, em geral, é uma prerrogativa federal, com as receitas beneficiando os cofres do
Outras experiências relevantes ocorreram em Tó-
governo central, em vez da prefeitura. Por isso,
quio, onde os interessados em comprar carros
tende a ser difícil adequá-la a uma estratégia em
são obrigados a provar que dispõem de espaço
âmbito municipal, ou mesmo coordená-la nesse
para estacionar o veículo fora da via; já em diver-
contexto, exceto no caso de um acordo nacional
sas cidades chinesas, as autorizações para
sobre alocação de todas as receitas de impos-
licenciamento de motocicletas foram alienadas,
tos relacionadas com o transporte, bem como
e foi proibida a circulação local das motos licen-
sobre a responsabilidade pelas despesas.
ciadas fora dessas cidades.
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As taxas de estacionamento quase sempre são
entre diferentes componentes fiscais. Em nome da
utilizadas no lugar de cobrança direta pelo uso
simplicidade, talvez seja desejável limitar a quanti-
das vias. Apesar de não conseguirem impedir
dade desses componentes. São recomendáveis,
que as pessoas dirijam por certos percursos, nem
porém, certos elementos genéricos.
representar as diferentes distâncias ou trajetos
adotados pelos motoristas, elas podem variar
O combustível, em qualquer circunstância, jamais
com o período e a localidade para atrair parte
pode custar menos que seu preço de custo. Onde
significativa da externalidade definida pelo con-
houver possibilidade de cobrança direta sobre con-
gestionamento e estimular uma melhor distri-
gestionamentos, essa deverá variar de acordo com
buição espacial e temporal da demanda por cir-
o horário e ser estruturada em função do volume
12
culação nas ruas e avenidas. Há esquemas em
de veículos-equivalentes no congestionamento.
que esse tipo de abordagem é manipulado de
maneiras bem sofisticadas em muitas cidades
É preferível que as despesas de manutenção te-
européias, e tanto na Inglaterra quanto na Fran-
nham retorno com base nas variáveis oriundas
ça ocorre um debate em torno da taxação de va-
tanto dos seus efeitos quanto da distância per-
gas de estacionamento oferecidas nos centros
corrida (quilômetro por eixo padrão). Onde for
das cidades pelos empregadores aos seus em-
impossível essa aplicação, as despesas de ma-
pregados.13 Permissões transferíveis de um cer-
nutenção poderão ser incorporadas, em par-
to número de vagas de estacionamento seriam
te, pela sobretaxação do imposto do combustí-
uma maneira de leiloar o direito de dirigir para os
vel e, em parte, por encargos relacionados com
usuários que viajam a trabalho.
a categoria do veículo (preferivelmente baseados também no uso anual de cada veículo).
Em suma, um regime ideal de cobrança pelo
uso de infra-estrutura deve impor todos os cus-
Os custos marginais de impacto ambiental e dos
tos agregados (ambientais, de congestiona-
acidentes podem ser recuperados por meio da
mento, manutenção etc.) aos usuários respon-
taxação municipal sobre o combustível e de
sáveis pelos prejuízos, tanto quanto possível
sobretaxação dos seguros.
na proporção direta destes. Essa meta nunca é
completamente satisfeita, nem mesmo em prin-
Qualquer imposto sobre supérfluos ou “sobre o
cípio, pois existem alguns custos, como ilumi-
luxo”, que, por taxação genérica, incorra aos
nação, limpeza das ruas etc., com característi-
usuários das vias (que não sejam relacionadas
cas de bens públicos e, por isso, com a caracte-
ao transporte), deve ser cobrado do transporte
rística de serem lançados de maneira mais ge-
de passageiros em vez do modal de carga, no
nérica. Uma vez que variam os custos que se
intuito de minimizar a distorção econômica.
impõem entre os tipos de veículos, dependendo das suas características e usos, apenas a
Nas localidades em que o diesel é tributado em
aplicação simultânea de diferentes mecanismos
patamares baixos, é necessário impor algum en-
de cobrança poderia atingir esse ideal.
cargo compensatório à aquisição e utilização de
veículos leves movidos a esse combustível no
Logo, a concepção de um sistema de cobrança
transporte de passageiros, a fim de reduzir as con-
precisa ser criada a partir da combinação criteriosa
seqüências ambientais adversas.
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C. COMPOSIÇÃO DE
PREÇOS E FINANCIAMENTO
DO TRANSPORTE PÚBLICO
simples, nem tampouco bem desempenhado na
maioria dos países em desenvolvimento.
A dificuldade em “fazer as coisas corretas” está
O problema dos objetivos múltiplos
na existência de motivos legítimos, baseados
na eqüidade e na eficiência, pelos quais o re-
O objetivo principal da composição de preços
sultado no mercado pode não ser o melhor. Por
do transporte público é gerar uma receita que
esses motivos, os governos municipais intervêm
possa garantir um prestação adequada e efici-
na definição tanto do serviço prestado quanto
ente do serviço. Espera-se, ainda, que ela tam-
das tarifas a serem cobradas. Na ausência da
bém contribua na redução do congestiona-
capacidade de se realizar cálculos mais sofisti-
mento e do impacto ambiental do tráfego viá-
cados, em geral a composição de preços toma
rio, na coordenação eficiente entre os modos
a forma de tarifas únicas para uma rede defini-
de transporte público e na redução da pobre-
da de serviços básicos. Por causa da dificulda-
za. Em geral, argumenta-se que, se o transpor-
de em fiscalizar essa política por meio de diver-
te público urbano conseguir satisfazer esses
sos operadores, freqüentemente se protege as-
últimos objetivos, não se poderá esperar a co-
sim o monopólio do setor público.
bertura de seus custos totais. Conseqüentemente, o transporte público urbano acaba sen-
Raramente pode ser considerada bem aplicada
do subsidiado em muitas grandes cidades do
tal simplicidade monolítica. Os usuários de
mundo industrializado.
transporte têm preferências diferentes (em parte
como resultado de diferentes níveis de renda).
É tradição a aplicação de políticas semelhantes
Portanto, pode ser possível incrementar o bem-
nas economias em transição e nas ex-colônias
estar do consumidor, ao mesmo tempo em que
em desenvolvimento. Mas muitos desses paí-
se amplia a lucratividade, oferecendo serviços
ses não estão em condições de custear essas
diferenciados para cada segmento do mercado.
políticas, e seus sistemas de transporte público
No transporte por ônibus urbanos, isso signifi-
enfrentam um processo de declínio devido à falta
ca a prestação de serviços “especiais” – como
de recursos. Esta seção explica como estabe-
serviços expressos ou com ar-condicionado – a
lecer políticas de preços e de recuperação de
preços especiais. Nesse sentido, discriminar o
custos no transporte público urbano, concilian-
preço pode beneficiar todos os usuários. Assim,
do esses objetivos múltiplos.
os operadores precisam ser estimulados a examinar as estratégias de melhorar as receitas como
Fornecimento eficiente
alternativa à dependência do subsídio. Tal estratégia já foi largamente adotada como medida de
Existem dois importantes aspectos da eficiência
manutenção do serviço de ônibus urbano em
no fornecimento. Primeiro, é necessário oferecer
Seul, Buenos Aires, Bangcoc, e em muitas ou-
a mais benéfica série de serviços, dentro dos re-
tras cidades de países em desenvolvimento.
cursos disponíveis – “fazer as coisas corretas”.
Em segundo lugar, é preciso suprir os serviços
“Fazer as coisas funcionarem” é o que a compe-
exigidos com o menor custo possível – “fazer as
tição comercial geralmente assegura, na medida
coisas funcionarem”. Nenhum desses aspectos é
em que a ameaça de falência é um poderoso estí-
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mulo à eficiência interna. A possibilidade de sub-
que precisam ser tributados para financiar o sub-
sídio enfraquece essa iniciativa. Particularmente
sídio ou por meio da tributação direta que induza
em empresas de economia mista, esse elemen-
as reivindicações por compensações salariais. O
to fortalece a predisposição de a mão-de-obra
deficit orçamentário tem conseqüências inflacio-
organizada apropriar-se de parte do subsídio,
nárias semelhantes. A posição geral do Banco
para reivindicar salários e condições de traba-
Mundial é de que o subsídio é a ferramenta errada
lho melhores que aqueles que um mercado
para lidar com a inflação; e não há elemento al-
competitivo seria capaz de oferecer. No Reino
gum relacionado ao sistema de transportes que
Unido, estimou-se que mais da metade dos
sirva para invalidar esse ponto de vista.
subsídios destinados a reduzir tarifas ou melhorar a qualidade de serviço “vazava” para benefícios à administração ou aos trabalhadores,
Os impactos sobre
o congestionamento viário
ou se perdia por meio da menor eficiência da
operação.14 Explorar medidas para reduzir a ne-
Nos países industrializados, em geral se argu-
cessidade de subsídios, através de uma efici-
menta que o transporte público deva ser subsi-
ência melhorada e custos reduzidos, é, portan-
diado, a fim de atrair os usuários de carros par-
to, o primeiro passo rumo à formulação de uma
ticulares e, assim, reduzir o congestionamento
estratégia de subsídio ao transporte público.
no sistema viário. Nas localidades em que os
As argumentações pela desregulamentação e
congestionamentos viários se concentram em
privatização do transporte (ver capítulo 7) vêm,
locais ou horários específicos, há a implicação
em grande parte, dessa realidade. As tentativas
de uma estrutura altamente diferenciada de sub-
de ampliar a eficiência das operações, por meio
sídios. Onde o congestionamento viário ocorre
da introdução de pressões competitivas no se-
de forma generalizada ao longo de todo o siste-
tor, conseguem habilitar preços mais baixos a
ma, o subsídio ao transporte público pode ser
serem cobrados sem recorrer-se aos subsídios.
utilizado a favor desse argumento.
O significado dessa afirmação é que, para qualquer patamar de recuperação abaixo de 100%,
A despeito da atratividade superficial dessa linha
os subsídios precisam ser direcionados espe-
de argumento, existem diversas considerações que
cificamente aos objetivos buscados, devendo
aconselham cautela na utilização do subsídio ao
ser incorporados a contratos em concorrência.
transporte público como instrumento contra os
congestionamentos. Em primeiro lugar, como já
Também devem ser considerados os efeitos
foi discutido anteriormente, há o impacto na efici-
macroeconômicos dos subsídios ao transporte
ência do fornecimento. O subsídio será benéfico
urbano. A curto prazo, eles poderão reduzir o ín-
para todos, se os benefícios a ele associados, re-
dice geral de preços se o transporte tiver um peso
sultantes de uma divisão modal mais eficiente, fo-
desproporcionalmente grande sobre esse índice.
rem maiores do que os entraves devidos a uma
Particularmente, quando o transporte urbano for
redução da eficiência do fornecimento15.
um item significativo no padrão de consumo de
grupos sindicalizados altamente organizados,
Além disso, há o problema de direcionamento.
poderá haver um alívio proporcional na pressão
Quando o congestionamento é limitado ao ho-
salarial. A longo prazo, contudo, é inevitável que
rário ou ao local, torna-se gradativamente mais
a pressão inflacionária respingará em outros itens
difícil direcionar os subsídios ao transporte
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público como resposta ao problema. O congestionamento viário ligado ao horário pede subsídios ao transporte público em horário de pico,
com o efeito colateral perverso de transferir a
demanda do transporte público dos períodos
fora do pico para o pico. Para o congestionamento variável de acordo com o local, políticas
diferenciadas de subsídio por rotas correm o
risco de dificultar a estruturação, mesmo se as
concorrências públicas tratarem os itinerários
com diferenciação.
Coordenação do transporte público
A alocação do tráfego em modais competitivos
dentro de um sistema de transporte urbano só
poderá ser eficiente se os preços forem os mesmos que os custos sociais marginais de curto
prazo. A recomendação geral para cobertura dos
custos fixos, onde esses não serão recuperados
pela composição de preços marginais de curto
prazo, é minimizar a distorção, ao carregá-los de
forma mais concentrada nas áreas do mercado
em que a demanda é menos suscetível a sofrer
com um aumento de preços. Esse conceito é
Em terceiro lugar, há o problema do custo fiscal.
Nos pontos em que o objetivo básico do subsídio é a migração do trânsito do carro particular
para o transporte público, a situação ideal pode
exigir uma altíssima elasticidade cruzada da de-
conhecido por “composição de preços de
Ramsey” (Quadro 10.3). Nos sistemas multimodais de transporte urbano que estiverem em
equilíbrio financeiro, isso poderá implicar o intercâmbio de subsídio entre modais, particularmente
manda pelo uso do automóvel, relativamente à
quando estes possuírem estruturas de custo di-
formação de preços do transporte público.
ferentes. A aplicação dessa abordagem da composição de preços de transporte urbano exige a
A evidência empírica (ainda que verificada, em
análise não só das implicações das externa-
maior grau, nos países industrializados) sugere
lidades relacionadas com os congestionamen-
que, com efeito, tal elasticidade é muito baixa
tos dos modais alternativos, como também de
(talvez 0,1), a curto prazo. Apesar de esse ele-
suas estruturas de custo diferentes.
mento se elevar ligeiramente a longo prazo graças aos efeitos sobre a taxa de motorização,
Nos lugares em que duas modalidades são ope-
aparentemente o subsídio é um instrumento
radas pela mesma organização, e o ingresso no
com sustentação relativamente baixa.
mercado é regulamentado, é possível conciliar
os diferentes níveis de recuperação de custos
Em quarto e último lugar, há a questão dos efei-
para ambas, com qualquer exigência de recu-
tos perversos no uso do solo. O subsídio ao
peração de custo total (incluindo custo de equi-
transporte público para contrabalançar a
líbrio). A ocorrência desse fato é extremamente
subtaxação do transporte particular significa que
comum em empreendimentos de transporte
todo o transporte seja subsidiado. Essa afirma-
público metropolitano (ainda que deva ser des-
tiva tem a tendência de gerar viagens em exces-
tacado que, onde tal fato efetivamente ocorra,
so e uma expansão desordenada do uso do solo.
é freqüentemente considerado uma forma de
“subsídio cruzado” ilegítimo).
As medidas para retificar essas inadequações
no sistema tributário devem sempre ser condi-
Contudo, quando os modais operam em con-
ção ligada ao financiamento da “segunda op-
corrência, tentando aplicar a regra da elasticida-
ção” de subsídios.
de inversa, há a criação de um conflito entre os
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Quadro 10.3. Recuperando custos fixos: as regras de composição de preços de Ramsey
A regra de margem de lucro de elasticidade inversa de Ramsey se relaciona com a alocação de custos
fixos entre produtos alternativos em uma agência de produção. Se um sistema multimodal de transporte
for compreendido como uma agência fornecedora única, a regra de composição de preços de Ramsey
poderá ser interpretada como uma regra relativa à alocação dos custos fixos do sistema entre modais.
Por exemplo, em operações de ônibus típicas, mais de 90% dos custos variam em relação à quantidade
de veículos utilizados ou à distância em quilômetros percorridos por ônibus. A composição de preços de
custo marginal de curto prazo cobriria quase a totalidade das despesas. O mesmo não ocorre com
sistemas sobre trilhos, em que, em geral, 50% a 60% dos custos se relacionam diretamente ao serviço
prestado. Nessas condições, o resultado mais eficiente pode envolver diferentes níveis de cobertura
dos custos totais por modal e pelas transferências entre eles.
Se a elasticidade cruzada entre formas de transporte alternativo for igual a zero, atingir-se-á o objetivo
pela adição das margens de lucro ao custo social marginal, proporcionalmente à reciprocidade da
elasticidade de preço da demanda. Com as elasticidades cruzadas diferentes de zero, a relação entre
as margens de lucro de diferentes serviços deve levar em consideração a elasticidade cruzada, bem
como as próprias elasticidades de preços. A regra, portanto, torna-se extremamente complexa. Considere,
por exemplo, a relação entre preços de horários de pico e entrepicos. Se a demanda de pico não tiver
elasticidade e a procura fora desse horário for infinitamente elástica, a totalidade da carga recairá sobre
o preço de pico. Isso, contudo, faria com que alguns passageiros transferissem suas viagens dos
horários de pico para os de pouco movimento. A estrutura de consumo então divergiria daquela em que
os preços em todos os momentos fossem iguais ao custo marginal.
Fonte: Autores.
interesses da composição de preços para a efici-
uma área urbana pode levar a um menor volume
ência de alocação e os da composição de preços
de reestruturação dos serviços de ônibus. A ex-
para a viabilidade comercial. A operação compe-
periência recente no Rio sugere que as conces-
titiva desses sistemas de modais mistos resulta-
sões das operações de trens urbanos ao setor
rá, baseando-se numa visão puramente comer-
privado podem dificultar ainda mais o cumpri-
cial, num nível de ocupação abaixo do interes-
mento da integração de tarifas.
sante para os modais com maior proporção de
custos fixos (trens vazios e ônibus lotados). Ela
Nem todas as considerações acerca da coorde-
também afetará a estrutura dos serviços presta-
nação modal defendem a manutenção dos sub-
dos. Por exemplo, para tirar vantagem da
sídios ao transporte público. Uma vez que o con-
complementaridade dos modais e da quantida-
gestionamento deve ser, por definição, maior nos
de de linhas troncais de ônibus acima do desejá-
horários de pico do que no entrepicos, para o
vel, a operação comercial de ônibus e metrôs em
usuário de veículo particular no horário de pico
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o custo marginal social deve sempre ser maior
verificar se é possível atingir essa meta na práti-
do que o custo médio. O custo marginal social
ca e com boa relação custo/benefício, utilizan-
do transporte público em horário de pico pode
do-se as políticas costumeiramente adotadas
superar o seu custo médio porque o serviço nes-
com esse intuito. Nesse contexto, as principais
se horário requer capacidade extra de veículos, e
características a serem revistas são: nível, es-
pode também impor elevados custos marginais
trutura, concessões e discriminação de tarifa.
de mão-de-obra (resultante de acordos com os
trabalhadores que exijam o pagamento por uma
Níveis tarifários. Em boa parte dos países em
quantidade mínima de horas trabalhadas por dia
desenvolvimento, com baixos e médios rendi-
além daquelas em horários de pico, e prêmios
mentos, o poder aquisitivo dos usuários de trans-
pela divisão dos turnos de trabalho). Assim, o
porte público encontra-se abaixo da renda dos
custo social marginal do serviço no horário de
que se locomovem com meios motorizados parti-
pico depende não apenas do nível de congestio-
culares e abaixo dos ganhos da população em
namentos, mas da disparidade entre as deman-
geral. Em tais circunstâncias, se as tarifas forem
das nos horários de pico e entrepicos, e do con-
estabelecidas num patamar abaixo do custo e os
texto das relações industriais no qual o serviço é
deficits operacionais cobertos a partir do impos-
prestado. Nas cidades com níveis relativamente
to de renda progressivo ou de um tributo sobre a
baixos de congestionamento viário mas altas re-
frota de veículos particular, o impacto sobre a dis-
lações de demanda de pico/entrepicos, os sub-
tribuição – que é o alívio da pobreza – será positi-
sídios do transporte público considerados óti-
vo. Se, ao contrário, o controle tarifário não for
mos no horário de pico podem ser pequenos (ou
custeado diretamente, o efeito de longo prazo será,
mesmo negativos).
em primeiro lugar, a redução da qualidade e, depois, da quantidade do serviço de transporte pú-
Eqüidade
blico disponível. Para que os pobres efetivamente se beneficiem do controle do preço, é necessá-
Em muitas cidades, as tarifas de transporte pú-
rio o equilíbrio entre serviços mais baratos e a
blico são controladas, em uma tentativa de
redução da qualidade. Existe uma evidência con-
manter um serviço adequado ao bolso dos po-
siderável, mesmo nos países relativamente po-
bres que não possuem outra opção modal. Ape-
bres, caso do Quirguistão, de que os menos fa-
sar de, em tese, transferências de quantias glo-
vorecidos estão dispostos a pagar mais, mas por
bais serem uma forma preferível de redistribuir
um serviço melhor do que o oferecido, num con-
renda, na prática é raro que essas medidas se-
texto de tarifas controladas. Num extremo, os
jam viáveis politicamente. Assim, aumentos nas
pobres não obtêm benefício algum quando se
tarifas de transporte público dependem do ce-
estabelecem tarifas demasiado baixas, se isso
nário político. Na Guatemala, em abril de 2000,
condena a prestação do serviço ao seu comple-
cinco pessoas morreram em decorrência de um
to desaparecimento. As decisões sobre o con-
protesto contra um aumento de tarifas.
trole tarifário devem, dessa forma, ser tomadas
no contexto de avaliação dos efeitos desse con-
A questão não é, portanto, entender se o objeti-
trole na qualidade do serviço e levando em conta
vo de manter um serviço de transporte público
que a continuação de um nível adequado do ser-
acessível é importante e desejável, mas sim
viço possa ser financiada.
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Estrutura tarifária. Tarifas únicas são, com fre-
Reduções ou isenções tarifárias. A distri-
qüência, adotadas em áreas urbanas ou em
buição dos subsídios direcionados à pobreza
conurbações urbanas, na crença de que elas se-
precisa, num plano ideal, ser relacionada de
jam um elemento eqüitativo. Nos lugares em que
maneira explícita com os níveis de poder aqui-
os pobres foram forçados a realizar viagens a tra-
sitivo dos usuários dos serviços. Pode haver
balho mais longas em virtude da discriminação
algumas categorias vulneráveis de passageiros
racial na habitação (como na África do Sul), ou
facilmente distinguidos (estudantes e aposen-
pela incapacidade de planejamento da habitação
tados que não recebem renda integral), de quem
(como em muitas economias que já foram planifi-
é possível cobrar um preço mais baixo. A van-
cadas), tarifas únicas realmente compensam ou-
tagem de discriminar nessa base é que ela pode
tras formas de discriminar os menos favorecidos.
ser aplicada a todos os serviços, até mesmo
Porém, nas cidades maiores, há o risco da neces-
com nuances (por exemplo, excluir os aposen-
sidade de estabelecer a tarifa única em um pata-
tados com poder aquisitivo acima de um deter-
mar tão elevado que acabe por estimular os que
minado patamar). Em muitos países, e particu-
percorrem distâncias menores a buscar modais
larmente nas economias em transição, há uma
alternativos, destruindo-se qualquer subsídio cru-
tradição difundida de oferecer tarifa reduzida ou
zado “dentro do modal”. Dessa forma, recomen-
gratuita de transporte para um extenso grupo
da-se que essas questões de distribuição espaci-
de funcionários públicos. Isso faz surgir dois pro-
al sejam tratadas com serviços e tarifas especifi-
blemas principais. O primeiro é que as catego-
camente criados, no lugar de utilizar um sistema
rias que se beneficiam das tarifas gratuitas nem
genérico de tarifa única.
sempre são as mais necessitadas, de forma que
são perversos os efeitos da redistribuição em
Criar uma estrutura tarifária e de serviços eqüi-
apoiar as concessões por subsídio interno cru-
tativa e eficiente é particularmente difícil em sis-
zado. O segundo problema é que, onde há uma
temas multimodais. Pode haver um argumento
grande proporção de passageiros dispensados
a favor da eficiência na estruturação dos servi-
de pagamento, é mais difícil obrigar o pagamen-
ços de ônibus para alimentar sistemas ferroviá-
to de quem deve fazê-lo. Dessa forma, é condi-
rios troncais de alta capacidade e para que os
ção sine qua non de qualquer processo de de-
ônibus subsidiem o sistema de trens. Em mui-
terminação tarifária uma clara reflexão acerca da
tos casos, entretanto, o usuário médio de ôni-
extensão e da justificativa da isenção de paga-
bus é mais pobre que o de trens. Embora possa
mento, além do tamanho da evasão e dos meios
parecer eficiente de um ponto de vista de coor-
para combatê-la. Além disso, nas localidades em
denação, na realidade significa o menos favo-
que as tarifas reduzidas são obrigatórias para o
recido subsidiando o rico. A ausência de uma
apoio a outros setores políticos (saúde, previdên-
bilhetagem multimodal acentua esse problema.
cia social, policiamento etc.), os custos dos sub-
A conclusão é que, quaisquer que sejam as ten-
sídios devem ser incluídos diretamente nos res-
tativas explícitas de assegurar a coordenação
pectivos orçamentos.
modal dentro do transporte urbano público, elas
devem ser tomadas rumo à integração tarifária
Discriminação tarifária. Nos pontos em que
e à estratégia de cobrança, reconhecendo os
os bairros residenciais são altamente segregados
efeitos sobre os pobres.
de acordo com o poder aquisitivo, itinerários es-
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pecíficos podem também ser identificados como
infra-estrutura e os serviços, como também cau-
passíveis da aplicação de subsídios, levando-se
tela com relação à dinâmica da mudança. Elimi-
em conta a distribuição de renda. Por exemplo,
nar o subsídio ao transporte público, na ausên-
em Santiago do Chile, em certo estágio, houve
cia de uma cobrança eficiente pela infra-estrutu-
uma diferença de preço entre a Linha 1 e a Linha
ra, pode simplesmente distorcer a escolha modal.
2 do metrô, com a linha que servia a parcela da
O modelo perfeito, assim, teria que associar qual-
população com menor poder aquisitivo cobran-
quer ação para recuperação de custos do trans-
do tarifas mais baixas por quilômetro. Aborda-
porte público com o sucesso obtido na introdu-
gens não-objetivas podem ter efeitos perversos.
ção de uma eficiente composição de preços pelo
Em um outro exemplo, considerando-se um ní-
uso das vias públicas.
vel de tarifa padrão, a previsão de patamares mínimos de densidade da rede e freqüência em toda
Na realidade política, essa pode ser uma difícil
a área urbana tende a fornecer, com relação a
proposição a ser atendida, especialmente onde,
uma situação economicamente sustentável, ní-
devido à bancarrota fiscal, a opção de curto pra-
veis mais elevados de serviço ou preços mais
zo aos aumentos de tarifa não são os subsídios,
baixos a áreas de baixa densidade residencial.
mas a perda do serviço. Gerar um fluxo de cai-
Nos países com rendimentos médios, essas áre-
xa apropriado é o problema mais sério para
as são zonas de elevado poder aquisitivo e alta
muitos operadores de transporte público nos
taxa de motorização. Quando se busca tal políti-
países em desenvolvimento. Os esforços para
ca dentro de um sistema que cubra a totalidade
controlar as tarifas em níveis abaixo do preço
de seus custos, o efeito pode ser um perverso
normal, na ausência de uma estrutura fiscal bem
subsídio cruzado dos pobres aos ricos. Manter a
fundamentada, ameaçam a sustentabilidade do
densidade da rede ou a freqüência com subsídi-
serviço, não apenas em empresas de economia
os externos possui outras desvantagens. Em
mista (como em muitas cidades da África Oci-
particular, haverá uma tendência sistemática de
dental), mas também para operadores privados
prover em excesso, já que tanto os clientes do
(a exemplo da Jamaica). Sem uma base finan-
transporte subsidiado como os que o operam
ceira segura, é impossível que se atinjam as
acabam por desenvolver um interesse escuso nos
metas discutidas. Por isso, sugere-se que a
elevados níveis de fornecimento do serviço.
manutenção de uma base financeira sadia deva
ser o cerne do processo político, apesar de que
A dinâmica da reforma de políticas:
tornando a sustentabilidade essencial
o aumento na recuperação dos custos pela tarifa não pode ser a principal preocupação inerente à política de transporte público.
Existe uma estreita ligação entre cobrar pelo uso
da infra-estrutura e cobrar pelo serviço de trans-
Nem sempre isso é bem compreendido. Nas eco-
porte público. Se o preço cobrado pela utiliza-
nomias em transição, em que os operadores de
ção viária fosse eficiente, inexistiria o caso de
economia mista não estão habituados a princí-
“segunda opção” econômica para o subsídio ao
pios comerciais de contabilidade, pode ser espe-
transporte público. Logicamente, essa afirmati-
cialmente difícil garantir que a provisão adequada
va sugere a necessidade não apenas de provi-
seja feita para financiar a depreciação. Mesmo onde
dências para garantir preços adequados para
parte dos investimentos de capital foi empregada
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em ativos de longa duração, fixos e que não po-
plantados pela instância municipal. Assim, os pro-
dem ser revendidos com lucro nem direcionados
jetos precisam estar sujeitos a alguma avaliação
a outro uso, a sustentabilidade do sistema de-
econômica formal dos investimentos como con-
manda receita suficiente para cobrir os custos
dição da repartição dos custos.
operacionais, de manutenção e de substituição
do material rodante.
A operação de crédito local é garantida com o
comprometimento das receitas municipais or-
D. FINANCIAMENTO DO
TRANSPORTE URBANO
dinárias ou, esporadicamente, das receitas dos
pedágios. Algumas prefeituras gozam de tanta
credibilidade quanto seus governos nacionais
O financiamento do transporte municipal é com-
e são capazes de emitir títulos por si sós. Po-
plexo e difícil, conseqüência da separação entre
rém, esse não é o caso em cidades menores,
operação e infra-estrutura viária, além dos múlti-
em que operações de crédito precisam ser con-
plos objetivos perseguidos pelo poder público
traídas em nome do governo municipal. Nesse
na política de transporte coletivo. Nesta seção,
contexto, é essencial que todas as reivindica-
examinaremos os problemas do financiamento
ções por recursos se baseiem em um critério
da infra-estrutura pelo setor público; também
comum de avaliação do investimento, que a
elencaremos as possibilidades da participação
prefeitura satisfaça os encargos do serviço da
da iniciativa privada no financiamento da infra-
dívida e, ainda, que tais solicitações sejam ava-
estrutura; por fim, discutiremos as possibilida-
liadas de acordo com esses elementos.
des institucionais de mobilizar os mecanismos
de composição de preços já discutidos, no intui-
Em muitos países, a capacidade de tributação
to de solucionar o problema do financiamento.
municipal é extremamente limitada, quase sempre restrita a impostos sobre a propriedade e a
Financiamento público
da infra-estrutura
diversas receitas menores de licenciamento. Inú-
As fontes de custeio dos investimentos do setor
entre as prerrogativas dos governos centrais, os
público incluem transferências do governo cen-
impostos de renda e sobre a comercialização.
tral, operação de créditos e tributação locais e
Por vezes, outros tributos municipais, ou obri-
cobrança pelos serviços. Os gastos públicos com
gações sob a forma de impostos, são utilizados
o transporte urbano nas capitais podem ser to-
para complementar a receita advinda do usuá-
talmente financiados pelo governo central. Mais
rio pela utilização dos serviços de transporte.
freqüentemente, e quase de forma exclusiva em
Na França, o versement transport é um impos-
cidades que não sejam capitais, a principal res-
to vinculado à folha de pagamentos. O vale-
ponsabilidade pelos financiamentos repousará
transporte brasileiro é uma obrigação imposta
sobre os governos municipais ou regionais, com
aos empregadores para financiarem parte das
algum fundo de contrapartida vindo em parte do
despesas de transporte de seus funcionários.
meras economias em desenvolvimento têm,
governo central. Essa divisão da responsabilidade financeira poderá induzir a sobreinvestimentos
Para o financiamento da infra-estrutura, sob o
na infra-estrutura, se ela tiver a forma de um fun-
princípio de que “aquele que se beneficia deve
do de contrapartida automático de projetos im-
pagar”, é aparentemente desejável tributar a par-
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cela beneficiada de moradores e empresas lo-
centemente, uma lei que autoriza o poder públi-
cais, em decorrência do investimento nessa
co municipal a reter as receitas de encargos viá-
infra-estrutura. A contribuição de melhoria, taxa
rios, o que incentiva as prefeituras a introduzir
que se apropria de parte da valorização das pro-
as taxas por congestionamentos.
priedades advinda dos investimentos em infraestrutura, em princípio realiza essa captação;
porém, na prática é de difícil avaliação e lançamento. Esse lançamento ocorre somente após
a conclusão da execução dos investimentos, e
não antes. As obrigações oriundas das contribuições de desenvolvimento urbano e infra-estrutura, quando sistematicamente apuradas,
conseguem proporcionar a expansão da infraestrutura durante o crescimento das cidades,
em que pese depender da existência de um
controle muito eficaz da urbanização, o que geralmente não se verifica em países em desenvolvimento. No Japão, o governo nacional lançou uma orientação administrativa sobre o desenvolvimento integrado de ferrovias e novas
cidades, obrigando as empreiteiras a contribuir
Mobilizando o
financiamento privado
Nas localidades em que o serviço de transporte
público é concedido à iniciativa privada, o financiamento de veículos e sua infra-estrutura
de apoio tornam-se, normalmente, responsabilidade do concessionário. Dentro desse contexto, a principal dificuldade é que, a não ser que
os contratos sejam bem definidos e tenham um
prazo razoável, pode ser difícil para um operador privado financiar os veículos necessários.
Por exemplo, no Uzbequistão, uma das maiores dificuldades enfrentadas na introdução das
franquias é que, na ausência de um histórico de
contratação, é impossível qualquer operação de
crédito ou leasing de veículos.
com os empreendimentos ferroviários, com diversos compromissos previstos em contrato.16
A experiência recente em alguns países latinoamericanos e do leste asiático demonstrou, tam-
As cobranças diretas pelo serviço, pagas pelo
bém, que se pode recorrer ao financiamento pri-
usuário da infra-estrutura custeada pela esfera
vado para a infra-estrutura de transporte urbano,
municipal, são, em geral, tratadas como uma
por meio de acordos de concessões. Na Malásia,
receita comercial que beneficia automaticamen-
na Tailândia e na Argentina, a iniciativa privada fi-
te a autoridade fornecedora. Essas cobranças,
nanciou integralmente as vias expressas urbanas;
porém, são muito raras. As taxas indiretas, como
em Bangcoc, o primeiro metrô urbano também
a tributação sobre o combustível, geralmente
foi financiado com capital privado. Em outros ca-
beneficiam o governo federal. A questão princi-
sos, como a concessão dos trens suburbanos na
pal é se a cobrança pelos congestionamentos
Argentina, em que as tarifas sofriam severas res-
deve ser tratada como um encargo do serviço
trições, foi necessária a participação financeira do
ou como um imposto. Um dos motivos pelos
poder público para viabilizar o financiamento pri-
quais a cobrança pelo uso do sistema viário
vado dos novos investimentos.
conseguiu tão poucos progressos nos países
industrializados é o fato de ela ser geralmente
A necessidade da participação financeira do
classificada na forma da lei como tributo, bene-
poder público não é motivo para adiar a parti-
ficiando o tesouro nacional. Contrário a essa
cipação da iniciativa privada. Mas é preciso
tendência, o Parlamento Britânico aprovou, re-
estabelecer princípios e procedimentos pelos
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quais seja avaliada essa participação. É es-
integradas com suas funções no setor de trans-
sencial que, se o concessionário privado for
porte. Infere-se, assim, que haja uma demanda
capaz de explorar o excedente de consumo
pela consonância entre os acordos financeiros
dos usuários da nova infra-estrutura, o poder
dentro de uma estrutura estratégica geral. Na
público deverá exigir que o valor dos benefí-
maior parte dos países, entretanto, presta-se
cios externos seja suficiente para justificar a
pouca atenção a essa recomendação. Precisa-
parcela que recai sobre os procedimentos nor-
mos, então, definir como esses acordos devem
mais de avaliação. O risco é o governo se com-
ser estruturados para garantir uma integração
prometer sem a clara compreensão dos cus-
mais efetiva intra e entre setores.
tos e benefícios.
O contexto institucional usual para essa afirmaUm dos maiores impedimentos à presença da
ção possui duas características complicadoras.
iniciativa privada na infra-estrutura do transpor-
A primeira é que a responsabilidade pelo trans-
te urbano é a problemática aquisição de lotes
porte público é, cada vez mais, descentralizada
fragmentados e o agrupamento destes para for-
nas cidades, na ausência de uma adequada base
mar uma faixa de domínio linear. Em lançamen-
fiscal local. Isso significa que ou o setor precisa
tos imobiliários realizados em terrenos vazios, a
ser auto-sustentável ou ser dependente de trans-
infra-estrutura do transporte consegue agregar
ferências intergovernamentais. A segunda é o
valor ao solo contíguo, de forma que é interes-
fornecimento de instalações e serviços de trans-
sante para os proprietários de terras facilitar a
portes, em geral, muito fragmentado, tanto entre
implantação de infra-estrutura. Esse ganho po-
os setores privado e público quanto funcional-
tencial foi explorado de maneira eficaz em inú-
mente, dentro do próprio setor público. Isso im-
meros sistemas de trens urbanos no Japão, usan-
plica a prestação do serviço ser usualmente de-
do
pendente de ajustes de financiamento separa-
um
processo
de
agrupamento
e
desmembramento de glebas (Quadro 2.3, capí-
dos e independentes para os modais.
17
tulo 2). Vale a pena explorar tal concepção como
meio facilitador da participação da iniciativa pri-
Transferências intergovernamentais
vada no investimento em infra-estrutura de transporte, em grandes cidades nos demais países.
Mas nas áreas onde já existem projetos imobiliários isso é de obtenção mais difícil. Por isso, o
setor público utiliza seu poder discricionário para
implantar e dispor da faixa de domínio, como nos
casos de investimentos privados ocorridos em
novos sistemas de metrô em Bangcoc e Manila.
Com relação às transferências intergovernamentais, faz-se necessário um mecanismo que
canalize o financiamento, de maneira que nem
distorça a alocação de recursos entre modais ou
instrumentos alternativos, nem enfraqueça os
incentivos a uma operação eficiente dos modais
isoladamente. Infelizmente, os dois mecanismos
de transferência mais utilizados, o custeio de
Custeio do transporte urbano
É consenso que o planejamento e a operação do
contrapartida dos investimentos em infra-estrutura e o subsídio direto das operações de ônibus, fracassam nesses testes.
transporte devam ser parte integrante da estratégia urbana. É ainda mais patente que as ativi-
O custeio de contrapartida da infra-estrutura
dades dos diferentes modais devam estar bem
de transporte urbano, feito por governos fede-
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rais, particularmente nas capitais, é comum
cas de serviço pela provisão de fundos não-com-
quando é esporádico o apoio financeiro das pre-
prometidos, com os quais as prefeituras possam
feituras para o transporte. O efeito disso é que
buscar pelos serviços considerados mais efetivos.
as cidades ficam predispostas a alocar os re-
Em alguns casos, em que o governo municipal tor-
cursos disponíveis para atrair o custeio de con-
nou-se refém das agências fornecedoras ou de seus
trapartida mais generoso. Em muitos países, a
funcionários, é necessário associar a provisão des-
contribuição parcial dos municípios nos inves-
ses fundos com as exigências rumo à introdução
timentos viários – e em alguns casos, nos fer-
de um processo de concorrência pública.
roviários – freqüentemente resulta do alto nível
de fundos de contrapartida atraídos por esses
Coordenação dentro do setor
investimentos. É possível que esses fundos
também acabem por esboroar a colaboração, já
Obviamente, os princípios de composição de
que as autoridades enxergam mais benefícios
preços estabelecidos antecipadamente não re-
na concorrência por custeio de contrapartida
sultam em orçamentos equilibrados para todos
“barata” do que na colaboração para o desen-
os modais de transporte urbano. No caso de
volvimento de programas efetivos.
vias urbanas congestionadas, o estabelecimento
de preços para o custo marginal de curto prazo
Três instrumentos podem contribuir para limitar
produziria um excedente sobre a manutenção
ou eliminar esse comportamento de busca por
viária e sobre os custos operacionais. Apesar
aluguel. A primeira, a alocação de fundos do go-
de, em muitos setores, isso justificar o aumento
verno federal para o municipal deve ser baseada
de capacidade para reduzir os custos de curto
na qualidade do projeto. A segunda, exige-se que
prazo, a aplicação desse elemento não seria pos-
todos esses investimentos em conurbações es-
sível no caso de vias urbanas, em virtude dos
tejam em conformidade com um plano acordado
elevados prejuízos ambientais e imobiliários de-
de desenvolvimento da conurbação. A terceira, o
correntes da elevação da capacidade. Em con-
apoio pode ser canalizado com acordos em blo-
traste, estabelecer tarifas de transporte coleti-
co, que liberem as cidades e as tornem responsá-
vo abaixo do custo, no intuito de redistribuir a
veis pela decisão do melhor uso dos recursos
renda, de corrigir a distorção da subtaxação do
aplicados pelo governo federal.
espaço viário e de influenciar a divisão modal
por motivos ambientais, abriria um deficit no
Subsídios às operações de transporte público
financiamento do transporte coletivo. Esse me-
oferecidos pelo governo federal são, em geral, ca-
canismo pode ser implantado num regime com-
nalizados para cobrir o deficit das empresas pú-
petitivo, por meio da franquia de preços negati-
blicas de transporte. Isso desencoraja a busca,
vos dos serviços de transporte. Mesmo dentro
pelos municípios, por mecanismos mais eficien-
do setor de transporte público, uma estrutura
tes de fornecimento; na maioria das economias
de preços bem implantada requer taxas de re-
em desenvolvimento ou em transição onde foram
cuperação diferenciadas para os sistemas so-
aplicados os subsídios, não se conseguiu ofere-
bre pneus e sobre trilhos, em virtude das pró-
cer uma base sustentável para as operações do
prias diferenças nas estruturas de custos entre
transporte público. Para evitar o problema, é ne-
as modalidades e as indivisibilidades do forne-
cessário substituir o custeio das agências públi-
cimento. Em todos esses casos, uma aborda-
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gem sistemática para o financiamento do trans-
ram propostas para combinar os objetivos do ser-
porte urbano faz mais sentido do que um ba-
viço com os anseios sociais/fiscais, a fim de que
lanço estritamente financeiro para modalidades
os benefícios do esquema sejam distribuídos da
ou fornecedores individuais.
forma mais justa possível, sendo entendidos
como tal.18 O surgimento de tal visão pode exer-
São um tanto quanto paradoxais as atitudes po-
cer uma influência significativa nas políticas dos
líticas ao subsídio cruzado. Dentro do setor de
países em desenvolvimento.
ônibus, o fato de as linhas mais lucrativas subsidiarem as rotas ou períodos de baixa remuneração é quase sempre visto como positivo, e a per-
Financiamentos integrados
do transporte urbano
da da capacidade é considerada a principal desvantagem de regimes competitivos. Ainda assim,
Essas considerações sugerem a necessidade de
existe uma grande resistência à transferência de
integrar o financiamento do transporte urbano
excedentes de um modal para outro. A cobrança
(seja ele garantido pelos usuários a partir dos
pelo uso do sistema viário se opõe a isso com
impostos municipais, seja a partir de transfe-
freqüência, baseando-se no fato de que aqueles
rências intergovernamentais) e assegurar sua
que pagam os encargos não são os que se be-
alocação eficiente entre as utilizações. Em ci-
neficiam dos excedentes. Em grande parte, o
dades menores e sem conurbações, uma admi-
futuro da cobrança por congestionamentos de-
nistração com diversas finalidades seria o mais
penderá da aceitabilidade política dos usos pro-
adequado, sem necessidade de criar nenhuma
postos para as receitas geradas.
instituição especial. Aparentemente, inúmeras
cidades chinesas operam satisfatoriamente
Nos países industrializados, a opinião pública,
dessa forma. Em tais circunstâncias, existe uma
aparentemente, está mudando. O surgimento de
fungibilidade suficiente de fundos, para servir
consenso profissional de que as receitas líqui-
à área de modo satisfatório, tanto dentro do
das advindas da cobrança pelos congestiona-
setor de transporte como entre os demais seto-
mentos (depois de uma pequena redução de
res. Porém, quanto maior a cidade e mais com-
outros impostos viários quando estes já forem
plexa sua organização de jurisdições e funções,
elevados) devam ser direcionadas a melhorias do
maior a predisposição de haver uma autoridade
transporte reflete o resultado de pesquisas de
e um fundo específicos.
opinião pública. Porém, mesmo em países com
elevadas taxas de motorização, a tradicional es-
Uma solução descomplicada para conurbações
treiteza dessa visão começa a se esvair. As dis-
maiores é a criação do Fundo de Transporte Ur-
cussões realizadas na Europa enfatizam em ge-
bano, em que sejam depositados os lucros de
ral o uso de significativa parte das receitas para
todo o transporte municipal bem como as trans-
alavancar o transporte coletivo, baseando-se no
ferências intergovernamentais relacionadas com
fato de que os motoristas que trafegam por áre-
transporte, e a partir do qual todas as despesas
as congestionadas se beneficiam com a redu-
com o setor sejam financiadas. A criação de tal
ção do tempo e do custo da viagem, pois houve
fundo não depende de nenhuma fonte tributária
quem tomasse a decisão de trocar o transporte
vinculada ao transporte, apesar de ser uma par-
particular pelo público. Diversas fórmulas já fo-
te essencial dessa concepção que as cobranças
192
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Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
192
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pelo congestionamento municipal sejam tratadas
nos objetivos políticos, as separações de respon-
como receitas comerciais do município e não
sabilidades – entre infra-estrutura e operações, entre
como impostos.19 As características essenciais
provisão de infra-estrutura e sua respectiva co-
buscadas num acordo são, portanto, o agrupa-
brança e entre o sistema viário e demais modais –
mento de todas as receitas disponíveis de trans-
criam distorções políticas significativas. A ironia é
porte e sua alocação entre usos, tendo como
que, com tamanha demanda por espaço viário e
base a arrecadação fiscal, feita com o propósito
com a cobrança deficitária por seu uso, faltam às
de desenvolver o município como um todo.
cidades recursos financeiros para fazer face aos
investimentos e aos modos de transporte que me-
A criação desse fundo não exige tampouco uma
lhor possam contribuir para aliviar os problemas
estrutura política local exclusiva. Apesar da ne-
do transporte urbano. No interesse da integração e
cessidade de um executivo de carreira em trans-
da sustentabilidade do transporte urbano, os paí-
portes urbanos para administrar os fundos, exis-
ses em desenvolvimento devem adotar tarifas que
tem inúmeras estruturas possíveis e diferentes
reflitam a totalidade dos custos sociais de todos
para o controle estratégico desse profissional.
os modais, tanto para criar uma abordagem
Onde houver um processo democrático local
direcionada para os subsídios que reflitam objeti-
consolidado, com administração competente, o
vos estratégicos quanto para a integração do cus-
fundo poderá ser dirigido pela autoridade políti-
teio do transporte urbano. Ao mesmo tempo, é
ca municipal, como vem sendo atualmente con-
aconselhável conservar as instituições e os objeti-
duzido em Buenos Aires. Ou com autoridades
vos para os modais, ou os componentes individu-
de jurisdições diversas, ele poderá ser controla-
ais que incentivem a eficiência operacional e a rela-
do por uma comissão unida de autoridades in-
ção custo/benefício. Portanto, o monopólio
dependentes, como tem sido desenvolvido no
monolítico do setor pelo poder público não é a
Brasil, em inúmeras conurbações grandes e de
solução. Os componentes estratégicos para alcan-
várias jurisdições. Ou, como é comum nos EUA,
çar essa integração lógica incluem:
ser administrado por um “distrito com objetivos
especiais”. A autoridade de controle deve incluir
a representação direta do usuário, na forma como
é geralmente recomendado para fundos nacionais viários. Essas alternativas são comentadas
de maneira mais detalhada no capítulo 10.
Sobre a cobrança da
infra-estrutura viária
• Os usuários de veículos nas vias congestionadas devem pagar um preço pelo menos
igual ao custo marginal de curto prazo pelo
uso daquelas.
E. CONCLUSÕES: ESTRATÉGIA
PARA A COMPOSIÇÃO DE
PREÇOS E FINANCIAMENTO
DO TRANSPORTE URBANO
A essência da questão da composição de preços
e do financiamento do transporte urbano é que,
• O estabelecimento de cobrança em linhas de
contorno (cordon lines) e os pedágios em vias
específicas podem servir de participação financeira provisória, mas a solução de longo
prazo envolve uma aplicação mais abrangente
de cobranças pelos congestionamentos.
dentro de um sistema em que há uma grande
• O imposto sobre os combustíveis, apesar de
interação entre os modais e uma complexidade
não ser mais do que um paliativo para o preço
Preços e financiamento do transporte urbano
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193
23.06.04, 18:56
193
do impacto dos congestionamentos ou da ma-
valor absoluto para cobrir todos os custos das
nutenção viária, na falta de cobranças diretas,
tarifas, nem para o transporte público em ge-
precisa ser estruturado conjuntamente com as
ral, nem para os modais individualmente.
taxas de licenciamento de veículos, a fim de
oferecer o melhor substituto disponível.
• As migrações de usuários entre as vias e os
serviços de transporte público, bem como
• Os impostos sobre os diferentes combustíveis
entre os diversos modais de transporte públi-
precisam ser estruturados de forma que reflitam
co, estão, potencialmente, em consonância
suas contribuições à poluição do ar urbano,
com estratégias para a otimização de preços.
novamente em conjunto com a estruturação das
taxas de licenciamento de veículos.
• No interesse da prestação eficiente de serviços, os operadores devem concorrer com ob-
• Cobranças pelo uso de estacionamentos, ain-
jetivos puramente comerciais, obtendo-se as
da que sejam frágeis substitutos dos encargos
transferências financeiras por meio de con-
sobre o congestionamento, devem sempre
tratos entre as autoridades municipais e os
cobrir integralmente o custo de oportunidade
operadores da prestação de serviços.
do terreno utilizado como estacionamento.
• Quaisquer objetivos não-comerciais impostos
• Onde a política de estacionamentos é o único
sobre os operadores devem ser compensados
mecanismo disponível para uma cobrança efi-
de maneira transparente e direta, quando for
ciente, os controles precisam abranger todos
adequado para os organismos competentes.
os tipos de vagas de estacionamento (inclusi-
• Na falta de uma contratação adequada ou de
ve os fornecidos em espaços privados pelos
mecanismos de apoio, a sustentabilidade do
empregadores aos seus empregados) e devem
serviço de transporte coletivo deve ser funda-
ser desenvolvidos para garantir um nível de
mental e, geralmente, deve prevalecer nos
restrição equivalente ao dos preços eficientes.
acordos tradicionais regulatórios de preço.
• Todos os encargos sobre os congestionamentos viários, ou as sobretaxas dos combustíveis que operam como um substitutivo àqueles, devem beneficiar a autoridade municipal
ou metropolitana e não o erário federal.
Sobre o financiamento do
transporte urbano
• Observando o grau de interação entre os
modais, os recursos financeiros do transporte urbano precisam ser agrupados em um
Sobre a composição de preços e o
financiamento do transporte coletivo
• Os princípios de composição de preços para
pela autoridade estratégica do setor, de âmbito municipal ou metropolitano.
os modais de transporte público precisam ser
• As transferências intergovernamentais devem
determinados dentro de uma estratégia urba-
normalmente ser feitas para o fundo e
na integrada e refletir o ponto até o qual a infra-
estruturadas de forma tal que evitem distorcer
estrutura viária é adequadamente cobrada.
a alocação eficiente de recursos dentro do
• Dado o elevado nível de interação entre os
setor de transportes, em âmbito local.
modais, e a predominante subtaxação do uso
• O financiamento da infra-estrutura de transpor-
das vias públicas, não se pode atribuir nenhum
te pela iniciativa privada deve ser levantado em
194
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fundo do transporte urbano, administrado
Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
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processos de licitação com participação finan-
6
ceira do poder público, contanto que seja su-
num problema maior, apesar da bitributação de
jeito a adequadas análises de custo/benefício.
impostos e cobranças sobre a propriedade e o
• A alocação de fundos para o transporte urbano
deve levar em consideração a relação que há
entre a política de transporte e outras políticas
uso de veículos; estudos sobre o orçamento doméstico demonstram que a absoluta maioria desses impostos é paga por 30% dos domicílios,
onde se concentra o maior poder aquisitivo.
setoriais, em especial a de habitação.
7
Ver Willoughby, C. 2000. “Singapore’s Experience
in Managing Motorization and its Relevance to
Notas
1
Em Cingapura, a eqüidade não se constituiu
Isso não significa que a situação ideal seria aquela
em que não houvesse congestionamento algum.
Em áreas urbanas, onde o custo do aumento da
capacidade das vias é geralmente muito elevado,
algumas pessoas podem se mostrar dispostas a
Other Countries.” TWU Discussion Paper 43.
World Bank, Private Sector Development and
Infrastructure, World Bank, Washington, DC e o
site da Autoridade de Transporte Terrestre de
Cingapura: www.lta.gov.sg.
pagar mais do que os próprios custos diretos pe-
8
los benefícios que recebem ao realizar uma via-
Pricing – A Diagrammatic Analysis.” Policy
gem, sendo que as vantagens de eliminar os con-
Research Working Paper 1070. World Bank,
gestionamentos não são suficientes para justifi-
Transport, Water and Urban Development,
car os altos custos do ganho de capacidade.
Washington, DC.
2
9
Mohring, H. 1997. “Congestion” in Essays in
Transportation Economics and Policy: A
Hau, T. 1992. “Economic Fundamentals of Road
Roth, G. 1996.
10
Para uma discussão sobre encargos baseados
Handbook in Honor of John R. Meyer. Wa-
em distâncias, ver Litman T. et al. “Distance-Based
shington, DC: Brookings Institution Press.
Charges: A Practical Strategy for More Optimum
3
Wheaton, W. 1996. Land Use and Density in
Vehicle Pricing.” TRB 78th Annual Meeting, Wa-
Cities with Congestion. MIT Center for Real
shington, DC, 1999.
Estate, Cambridge, Massachusetts.
11
4
Também em outros países justificaram-se no-
Hau, T. 1992. “Congestion Charging
vos impostos sobre a aquisição de veículos como
Mechanisms for Roads: An Evaluation of
forma de racionalizar o acesso ao espaço viário;
Current Practice.” Policy Research Working
porém, impostos relativamente baixos dificultam
Paper 1071. World Bank, Transport, Water and
a identificação dos impactos específicos. Para o
Urban Development, Washington, DC.
caso do Reino Unido, ver Newbery, D. 1990.
5
Ver, por exemplo, Richardson, H. and C. Bae.
1998. “The Equity Impacts of Road Congestion
Pricing” e Jones, P. 1998. “Urban Road Pricing:
Public
Acceptability
and
Barriers
to
“Pricing and Congestion: Economic Principles
Relevant to Pricing Roads.” Oxford Review of
Economic Policy, Vol. 6 (2).
12
Verhoef, H., P. Nijkamp and P. Rietveld. 1995.
Implementation” in Road Pricing Traffic
“The Economics of Regulatory Parking Polici-
Congestion and the Environment: Issues of
es: The (Im)possibilities of Parking Policies in
Efficiency and Social Feasibility. Cheltenham:
Traffic Regulation” in Transportation Research,
Edward Elgar.
Part A, Policy and Practice. Vol 29A (2).
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195
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195
13
Conseil National des Transports. 1999. Les
dos níveis de qualidade de serviço podem funcio-
transports et l’environnement: vers un nouvel
nar melhor que as dire-cionadas às tarifas.
equilibre. La Documentation Francaise, Paris,
16
Padeco, 2000.
17
Padeco, 2000.
France.
Department of Environment, Transport and the
18
Regions. 1998. A New Deal for Transport: Better
for Everyone. Cmd 3950. London: HMSO.
Small, K. 1992. Urban Transportation
Economics. Chur, Switzerland: Harwood
Academic Publishers.
14
Transport and Research Laboratory. 1985. The
19
Demand for Bus Transport. TRL, Crowthorne, UK.
Sem uma iniciativa desse tipo, os municípios
tornam-se, inevitavelmente, resistentes à in15
Dada a evidência disseminada de que a deman-
trodução das cobranças diretas sobre os usuá-
da por transporte público é mais elástica com re-
rios das vias públicas locais. No Reino Unido,
lação ao nível de serviço – em particular a densi-
o recente ressurgimento do interesse na co-
dade da rede e a freqüência – do que relativamen-
brança pelos congestionamentos resultou em
te à tarifa, as políticas destinadas a garantir eleva-
parte da aprovação da legislação que permite
196
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Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
196
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11
FORTALECENDO AS INSTITUIÇÕES
DE TRANSPORTE URBANO
As fragilidades institucionais são fonte de muitos dos fracassos observados no
transporte urbano de países em desenvolvimento. Em âmbito municipal, as estruturas
institucionais são frágeis e com pessoal inadequadamente capacitado. A necessidade
de integrar políticas dentro do setor de transporte e entre o transporte e outros
aspectos do desenvolvimento urbano enseja o desenvolvimento de instituições que
reduzam os entraves jurídicos e funcionais ligados à integração política e permitam
a extensão do papel da iniciativa privada em uma estratégia integrada.
A. IMPORTÂNCIA DAS INSTITUIÇÕES
e alocá-los para alcançar os objetivos urbanos. É também assunto de cidadãos que po-
Esta revisão apresentou a heterogeneidade e a
dem não ter acesso ou não ser bem represen-
complexidade técnica das questões do trans-
tados no processo político local.
porte urbano, além de sua sensibilidade à política. Simultaneamente, enfatizou a necessidade
Estratégia na cidade é assunto das agências
de integração estratégica no setor de transpor-
de implantação dos setores público e privado,
te e entre esse e os demais processos de de-
que se responsabilizam por tomar as providên-
senvolvimento urbano, para o qual ele contri-
cias ou prestar os serviços atribuídos a elas, mas
bui. Trata-se de um esforço enorme, tanto
com um certo grau de autonomia técnica ao
institucional quanto intelectual.
assumir suas obrigações.
A estratégia de transporte urbano opera funda-
A Tabela 11.1 lista as funções comumente asso-
mentalmente em três níveis:
ciadas a cada nível da produção estratégica e o
amplo escopo de organismos envolvidos. Para
Estratégia para a cidade é assunto de gover-
que a estratégia de transporte urbano seja efi-
nos nacionais e regionais que se responsabili-
caz, cada um desses três níveis precisa adquirir
zam pela política de desenvolvimento regional,
a competência técnica para desempenhar suas
pela alocação de transferências de fundos
funções, e os graus estratégicos precisam ser
intergovernamentais e pelo estabelecimento de
alinhados em consonância com os demais e ter
uma estrutura legal dentro da qual autoridades
uma coordenação eficiente. Boa parcela já ob-
e agências de menor escalão vão operar.
servada dos fracassos em atingir os objetivos
pretendidos (como segurança de trânsito, prote-
Estratégia da cidade é assunto das autorida-
ção ambiental ou integração do transporte pú-
des municipais que se responsabilizam por de-
blico), ou na implantação eficaz de instrumentos
terminar suas próprias prioridades, comple-
políticos (por exemplo, gestão de tráfego), pode
mentar recursos disponíveis das fontes locais
ser atribuída, pelo menos em parte, a fragilida-
Fortalecendo as instituições de transporte urbano
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197
23.06.04, 19:00
197
des institucionais. Em muitos casos, é necessá-
Se o profissionalismo das instituições mais re-
ria a colaboração entre as instituições ou atores
levantes não puder ser aprimorado, então é im-
que operam com diferentes incentivos e sem
provável que os principais problemas sejam
estímulos para agir em conjunto uns com os ou-
solucionados. Assim, ações são necessárias em
tros. As cidades que não conseguiram encontrar
dois níveis. No primeiro, as autoridades preci-
mecanismos institucionais aceitáveis também
sam reconhecer que tipo de organização técni-
fracassaram em solucionar os problemas do au-
ca é necessário para solucionar as questões de
mento do congestionamento viário, deterioração
transporte. No segundo, essas organizações
ambiental e deterioração do transporte público.
devem ter recursos humanos e físicos apropriados para desempenhar suas funções.
B. AS PRINCIPAIS FRAGILIDADES
INSTITUCIONAIS
Capacidade técnica das
funções de transporte
Coordenação espacial e jurisdicional
A suburbanização do crescimento populacional,
especialmente quando associada com a contínua centralização dos empregos e da atividade
A fragilidade das instituições de transporte urba-
econômica, leva a uma situação em que os prin-
no foi freqüentemente destacada nesta revisão.
cipais fluxos de tráfego ocorrem entre os limi-
São poucas as cidades com um organismo
tes das jurisdições municipais em vez de den-
abrangente de planejamento estratégico do uso
tro desses limites. A região metropolitana, e não
de solo e de transporte. É freqüente a inexistência
o município, torna-se a unidade efetiva de maior
de uma instituição de gestão de tráfego ou uni-
interação de transportes.
dade equivalente que honre esse nome, e
tampouco há um engenheiro de tráfego ou de
A sobreposição de níveis de autoridade
transporte adequadamente preparado. Em ge-
em um sistema hierárquico é fonte de fre-
ral, a polícia de trânsito se envolve com o plane-
qüentes conflitos jurisdicionais. Em muitas eco-
jamento da gestão de tráfego simplesmente por-
nomias de transição, a responsabilidade pelo
que inexiste outra alternativa técnica na instân-
financiamento do transporte público urbano foi
cia civil. Ela é, no entanto, mal equipada,
transferida para as prefeituras, enquanto o go-
despreparada para lidar com a fiscalização da
verno central retém algum poder (geralmente
gestão do tráfego e não gosta dos papéis e das
incorporado por lei) para determinar os níveis
funções da gestão do tráfego. As funções de pla-
tarifários. Nos países em que há uma estrutura
nejamento e regulamentação do transporte pú-
federal, é comum encontrar, para o transporte
blico estão quase sempre ligadas às operações.
urbano, alocações de responsabilidades bastan-
Se as instituições existem, elas tendem a ser
te complexas entre o governo federal, dos esta-
compostas de uma equipe insuficiente e
dos e as prefeituras. No Brasil, por exemplo, até
despreparada. O resultado é que os políticos e
bem recentemente os trens suburbanos eram
os altos executivos sem treinamento adequado
responsabilidade do governo federal, os ônibus
no setor de transporte e tráfego tomam decisões
intermunicipais, dos governos estaduais e as li-
importantes sem um feedback técnico e com
nhas de ônibus dentro do município, das prefei-
previsíveis conseqüências adversas.
turas. Em muitos casos, as áreas metropolita-
198
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Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
198
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nas mais importantes são compostas por diver-
por todos. Isso acontece de forma particular onde
sas prefeituras autônomas. De forma particular,
a capital possui um status legal diferenciado ou
onde o controle político se divide entre diversos
é mais favorecida pelo governo central do que
partidos políticos, pode ser extremamente difí-
as demais autoridades municipais, como em
cil chegar a um acordo.
Bangcoc. No entanto, é mais comum ocorrer
como em Manila, Caracas ou Lima, onde exis-
Autoridades contíguas, no mesmo nível hie-
tem múltiplas jurisdições com território e status
rárquico, administram diversas áreas metropoli-
equivalentes e sem a menor predisposição de
tanas tanto nos países em desenvolvimento
abrir mão do poder ou do controle financeiro para
quanto no mundo desenvolvido. Nos lugares em
outra autoridade no mesmo nível hierárquico.
que ocorre uma significativa interação de transporte nos limites dessas áreas, é desejável que
Interesses locais distritais e municipais
elas atuem em consonância. Às vezes, uma au-
nem sempre estão bem alinhados em questões
toridade central domina, e sua liderança é aceita
da política de transporte, mesmo dentro da pró-
Tabela 11.1. Alocação de funções estratégicas
Nível
estratégico
"Para a
cidade"
Função
Órgão responsável
Comentários
Vias federais
Iniciativa pública
Níveis de impostos
Transferências
intergovernamentais
Política regulatória e de
competição
Min. da Construção
Min. da Economia
Tesouro
Tesouro
Construção pela iniciativa
privada.
Às vezes municipal.
Min. da Economia
Talvez função de comissão
semi-independente.
Registro e segurança
veiculares
Min. do Transporte
Planejamento da
Depto. de planej.
estr.urbana
Planejamento estratégico Depto. de transportes
do transporte
Gestão viária local
Depto. sist. viário
"Da cidade" Planejamento/licitação do Órgão de transporte
transporte público
público
Gestão do tráfego
Depto. de trânsito
Exercício da lei
Depto. de polícia
Segurança viária
Unidade
interdepartamental
"Na cidade"
Às vezes nacional.
Responsabilidade direta
do prefeito.
Operações de transporte
público
Construção viária e
manutenção
Empresas privadas
Franqueada ou contratada.
Empresas privadas
Algumas forçam a
manutenção da conta.
Consulta local de
instalações
ONGs/indivíduos
Às vezes, sob a lei formal de
licitação pública.
Fonte: Autores.
Fortalecendo as instituições de transporte urbano
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199
pria cidade. Os impactos locais de uma nova infra-
duas cidades, a base institucional dessa experi-
estrutura, além das mudanças no serviço e no
ência bem-sucedida de planejamento da estru-
padrão tarifário do transporte público, podem ser
tura foi o estabelecimento inicial de uma grande
muito mais bem compreendidos nas proximida-
capacidade técnica de planejamento.
des do que no âmbito municipal. Por isso, mesmo os países com um processo democrático lo-
Coordenação entre modos de transpor-
cal ativo geralmente submetem a infra-estrutura
te deve ser exigida a fim de garantir uma cone-
macro de transporte a um detalhado processo
xão efetiva entre os modais, particularmente
paralelo de consulta e revisão local.
quando esses são independentes e operados
pela iniciativa privada. Também é necessário ga-
Coordenação funcional
A incapacidade de evitar os congestionamentos
com o mero incremento da capacidade viária leva
à interação entre os modais de transporte (parti-
rantir uma eficiente exploração econômica do
potencial de todos os modais dentro de um sistema e ao mesmo tempo manter um serviço básico acessível para os mais pobres. As cidades
cularmente entre os carros e o transporte coleti-
que institucionalizaram uma responsabilidade
vo) e entre as funções (entre a gestão de uso do
funcional central para o planejamento e a
solo, a provisão de infra-estrutura, a gestão do
contratação do transporte público são aparen-
tráfego viário e o planejamento e a operação do
temente as mais capazes para a coordenação
transporte público). O sistema de transporte, mais
técnica e econômica dos modais.
do que cada modal ou função, torna-se a unidade efetiva da oferta de transporte.
Coordenação na gestão do tráfego e na
fiscalização depende muito do relacionamento
Coordenação entre o uso do solo e o de-
entre as funções de política de transporte e de
senvolvimento do transporte é parte fun-
policiamento. Na maioria dos países, a polícia
damental do crescimento eficiente da cidade.
possui um poder extensivo e freqüentemente
Cingapura e Curitiba, Brasil, duas cidades do
exclusivo para orientar o tráfego de veículos, am-
mundo em desenvolvimento amplamente con-
parado pelo poder de prisão. Isso lhe confere
sideradas como as que melhor administram sua
um papel crítico na implantação de políticas de
frota motorizada, beneficiaram-se muito do es-
gestão do tráfego, segurança viária, transporte
tabelecimento prévio de um plano estrutural de
não-motorizado, setor informal de transportes,
longo prazo. Nos dois casos, os planos estrutu-
prioridade ao transporte público etc.
rais permitiram processos racionais de aquisição de áreas para as futuras faixas de domínio
Coordenação operacional
das principais vias arteriais de transporte, e serviram de base para a localização de grandes
Setores público e privado interagem de for-
pólos geradores de tráfego (como shopping
ma crescente, à medida que os governos cen-
centers), em locais convenientemente acessí-
trais se mostram incapazes de, sozinhos, finan-
veis pelo transporte público. Com isso, foi pos-
ciar suas estratégias. Os seus objetivos, porém,
sível oferecer um elevado nível de acesso a im-
não são coincidentes. O que não pertence à ini-
portantes atividades, reduzindo-se, em conse-
ciativa privada é interno e central ao governo
qüência, a dependência do carro particular. Nas
municipal esclarecido. Projetos de infra-estrutu-
200
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Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
200
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ra incompatíveis e sem coordenação (como em
retrizes gerais podem ser esboçadas a partir das
Bangcoc, nos sistemas de vias expressas e trans-
experiências nos países que obtiveram razoá-
porte rápido de massas) criam longas e cons-
vel sucesso na solução de seus problemas.
tantes dificuldades para o viajante. A concorrência na operação desregulamentada produz ameaças ambientais e de segurança de trânsito. Essas afirmações não significam que o setor privado não consiga contribuir de maneira importante
à solução dos problemas de transporte urbano.
Mas também lembram da necessidade de existir
instituições públicas no planejamento, no
agenciamento e na regulamentação dos serviços prestados pela iniciativa privada, a fim de
conciliar os diferentes interesses e mobilizar a
participação privada de maneira eficiente.
Estabelecendo a
base funcional necessária
As exigências organizacionais básicas para um
bom transporte urbano são: que cada função
principal seja reconhecida, que haja a correta atribuição de responsabilidades para cada função
em cada unidade de gestão existente, que se
busquem recursos adequados para as unidades
desempenharem suas tarefas e que seu relacionamento com outras organizações seja abertamente definido. Grande parcela do planejamento local e das funções operacionais cotidianas
C. OPÇÕES DE ORGANIZAÇÃO
ocorre em âmbito municipal ou metropolitano. A
tabela 11.2 demonstra uma organização típica
Essas questões de coordenação são de difícil
manejo, porque o transporte é apenas um elemento dentre inúmeros serviços com graus di-
do desempenho dessas funções, juntamente
com as responsabilidades e recursos exigidos
dos departamentos ou dos organismos.
ferenciados de interação espacial e “limites espaciais naturais” diferentes. Mesmo no próprio
Gerenciar o transporte público é particularmente
setor, algumas funções, como a fiscalização de
difícil quando existem muitos modais operando
estacionamento, podem ser administradas em
em municípios lindeiros, alguns na iniciativa pri-
um âmbito extremamente pontual, enquanto
vada e outros do setor público. Nessas circuns-
outras, como o planejamento da infra-estrutu-
tâncias, é importante que seja claramente atribu-
ra, precisam ser discutidas em escala muito
ída a responsabilidade pela garantia de coorde-
maior. Além disso, os países possuem sistemas
nação da infra-estrutura física, dos sistemas de
políticos e competências administrativas extre-
serviço, das tarifas e das finanças.1 Existem diver-
mamente diferentes entre si. Dessa forma,
sos padrões para esse modelo, incluindo:
inexiste uma solução estrutural única e universalmente aplicável. Mesmo dentro de um país
Uma comissão coordenadora regional, compos-
as providências podem mudar ao longo do tem-
ta de representantes políticos de todas as juris-
po, à medida que se alteram as prioridades, os
dições, mas sem poderes executivos próprios.
problemas e a atitude política no planejamento.
Essa categoria de instituição foi estabelecida em
No Reino Unido, por exemplo, houve uma hesi-
muitas áreas metropolitanas no Brasil.
tação entre as comissões únicas de transporte,
das instâncias governamentais locais, e a
Uma autoridade coordenadora regional, coman-
alocação dos principais poderes principais às
dada por um grupo de representantes políticos
jurisdições regionais. No entanto, algumas di-
das autoridades constituintes, com uma agência
Fortalecendo as instituições de transporte urbano
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técnica executiva encarregada de implantar as po-
porte urbano deve ser preencher e expandir de
líticas, sendo que os operadores são controla-
maneira proveitosa essa forma de tabela de fun-
dos diretamente por essa agência ou trabalham
ções básicas e, tomando como referência as or-
como contratados. Esse foi o padrão utilizado no
ganizações e as capacidades de cidades seme-
Reino Unido, dentro do acordo denominado
lhantes, identificar onde se localizam suas fragi-
“Passenger Transport Authority / Executive”, até
lidades institucionais e de recursos humanos.
meados dos anos 1980. Algumas das
“Verkehrversbund” alemãs (por exemplo, em Hamburgo e Karlsruhe) também seguem esse padrão.
Reduzindo o espaço do conflito
hierárquico
As interações entre os diversos escalões do
Uma autoridade coordenadora mista regional
dirigida por um grupo de representantes políticos
das autoridades constituintes e de operadores.
governo podem ser demasiado complexas. A
separação delineada e explícita das funções
entre os níveis hierárquicos pode evitar inúme-
Este é o modelo seguido pela “Verkehrversbund”
ros problemas. No Brasil, por exemplo, duran-
em Stuttgart e outras cidades alemãs.
te o processo de descentralização, o governo
federal transferiu para os estados a responsa-
Uma estrutura de dois níveis hierárquicos, na
bilidade pelas operações de trens suburbanos.
qual haja um organismo político e um de opera-
Essa ação certamente contribuiu para melho-
dores, associados por um acordo formal. Esse
rar a coordenação modal nas maiores cidades
é o modelo seguido por Berlim.
brasileiras. Mesmo com questões estratégicas
restritas a um âmbito metropolitano ou regio-
Uma autoridade independente legalmente
nal, os interesses das jurisdições menores pre-
estabelecida, comandada por um abrangente
cisam ser levados em consideração.
comitê representativo, incluindo diretores indicados pelas instâncias políticas, mas fora do con-
Isso, entretanto, nem sempre funciona. No caso
trole destas. Um exemplo dessa estrutura é apli-
brasileiro, a transferência foi feita, em geral, de
cado no Consórcio de Transportes de Madri.
modo suave, pois o governo federal acompanhou
a transferência com ajustes financeiros adequa-
A característica que distingue os bons exemplos
dos, na maioria das vezes consistindo em uma
dessas estruturas é a capacidade de gerenciar o
recomposição completa do capital por ações an-
sistema como se fosse monolítico e introduzir e
tes de efetivar a transferência. Em contraste, em
manter o planejamento e a composição de pre-
muitos dos países recém-independentes da ex-
ços dos serviços integrados. Por exemplo, a re-
União Soviética, a transferência de responsabili-
cuperação da ocupação do transporte público
dades não foi acompanhada por transferência al-
da capital espanhola tem ligação estreita com o
guma de fundos. Em alguns casos, a responsabi-
estabelecimento do Consórcio de Transporte de
lidade pelo custeio de transporte público foi até
Madri e a introdução de um “cartão do usuário”
mesmo transferida para as prefeituras ou regiões,
de transporte multimodal (Figura 11.1).
enquanto o governo central mantinha o poder para
estipular tarifas ou conceder descontos ou isen-
Um ponto de partida apropriado para uma cida-
ções. O resultado foi um desastroso declínio dis-
de que deseja aprimorar sua capacidade de trans-
seminado da qualidade dos serviços.
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Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
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Total de viagens no transporte
público (milhões)
Figura 11.1. Efeitos da integração do transporte em Madri
1400
1364,8
1327,6
1300
1200
1280,1
1210,1
1183,8
1236,3
1149,8
1141,9
1100
1100
1029,2
1014,5
1043,5
1000
950,5
900
74
76
78
80
82
84
86
Introdução
do consórcio
88
90
92
94
96
Lançamento
cartão usuário
98
Ano
Fonte: Consórcio de Transporte de Madri. 1999. Annual Report.
Coordenando autoridades sobrepostas
Existem diversas maneiras pelas quais se consegue obter uma coordenação entre autorida-
de uma comissão conjunta de autoridades independentes. Seus participantes permaneceriam
com autonomia financeira e acordariam entre si
o rateio das despesas.
des. Em um extremo está a criação de uma autoridade com um único nível hierárquico responsável pela conurbação, com poderes plenos não
A dificuldade dessas associações baseadas na
colaboração voluntariosa é a predisposição signi-
apenas sobre o transporte, mas também pelas
ficativa a rent-seeking behaviour, ou ao “para-
funções associadas como planejamento e con-
sitismo político” em que há a busca por transfe-
trole do uso do solo. Um acerto menos mono-
rências federais e estaduais para os municípios,
lítico é o que envolve uma estrutura governa-
nas tratativas entre as autoridades. Três mecanis-
mental local de duas hierarquias, com sobera-
mos institucionais reduzem essa possibilidade.
nia para o planejamento dos transportes e para
a formulação da política do setor na área
Primeiro, é necessário haver uma estrutura le-
conurbada e para outras responsabilidades
gal de âmbito nacional, dentro da qual deverá
menos estratégicas, como o controle de estaci-
ocorrer a colaboração entre as autoridades. Na
onamento local, deixado para o segundo esca-
França, no setor de transporte público, esse ele-
lão. Nesses ajustes, a autoridade de alto esca-
mento é juridicamente estabelecido.2
lão possui seu próprio orçamento independente, com suas fontes de receitas diretas ou
Segundo, as autoridades precisam ter liberdade
alocações predeterminadas tanto dos mais al-
para determinar os limites da colaboração. Na Fran-
tos quanto dos mais baixos níveis do governo.
ça, atinge-se essa meta com as autoridades livres
Um terceiro ajuste, menos radical, é a criação
para estabelecer seus próprios limites, por acordo.
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Preparar políticas de transporte
de passageiros compatíveis com
a estratégia e com a capacidade
financeira. Estabelecer
parâmetros para agência de
contratação de bens e serviços.
Gestão do
tráfego
Planejar e regulamentar os
sistemas de transporte público,
incluindo ônibus, bondes e VLTs,
táxis e metrôs. Orçar serviços.
Determinar as prioridades de
tráfego, compatíveis com a
estratégia geral.
Criar estrutura de gestão de
tráfego e de estacionamento
para distritos menores.
Preparar planos de gestão de tráfego.
Rever as propostas de
desenvolvimento com impactos ao
tráfego. Operar sistemas de controle
de tráfego e de ITS.
Gerenciar a inspeção veicular e o
programa de manutenção.
Monitorar os impactos ambientais.
Transporte
público de
passageiros
Preparar amplas estratégias
que as outras organizações
devem acompanhar
Formar a estrutura de
desenvolvimento, criar a base
para os controles do
desenvolvimento
Funções políticas
Planejamento
da estrutura
urbana
Preparar e manter o plano da
estrutura metropolitana
Principais responsabilidades
Conduzir estudos estratégicos
de transporte
Preparar planos abrangentes de
transporte para a cidade ou para
a região metropolitana.
Planejamento
estratégico de
transportes
Função
Subordinado à Prefeitura ou à
Câmara Municipal.
Relações com outras
organizações
Comentários
Especialistas em
transporte público e
em regulamentação.
Engenheiros de tráfego,
economistas,
especialistas de
estacionamento,
engenheiros elétricos.
Subordinado à autoridade
estratégica de transporte.
Deve ser separado das
operações de transporte de
passageiros.
Subordinado à autoridade
estratégica de transporte.
Precisa trabalhar e sob
consulta da autoridade
policial local e em
coordenação com esta.
Seções 2.17, 3.19,
4.62-72
Cap. 6,9.26-27
Seções 2.15, 3.17,
9.1-9.14, 9.18-19,
10.70-73
Cap. 2
Referências na
revisão
Aprovisionamento
preferivelmente por Cap. 7,3.18-3.32,3.38uma agência de
42
larga amplitude.
Algumas atividades
(como inspeção e
manutenção) podem
ser terceirizadas ao
setor privado.
Subordinado à autoridade
Precisa ser
estratégica do transporte.
Planejadores de
Recebe informações de outros compatível com o
transporte, economistas, órgãos municipais de transporte planejamento e a
engenheiros civis
na preparação de estratégias e função estratégica
do uso do solo
planos
Planejadores do uso do
solo; especialista em
meio ambiente;
sociólogos
Habilidades
profissionais
Tabela 11.2. Organização profissional das funções municipais de transporte
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205
Segurança de
trânsito
Projeto,
manutenção e
construção do
sistema viário
Fiscalização do
tráfego
Estratégia de segurança de
trânsito no sistema viário.
Coordenar todas as informações
dos setores públicos, incluindo
saúde, educação etc.
Analisar os dados de segurança
de trânsito. Orquestrar a
colaboração intersetorial para
implantar estratégias.
Prioridade na manutenção.
Estatísticos, Engenheiros
de tráfego
Engenheiros civis
Policiais
Colaborar com o plano de
gestão de tráfego. Fiscalizar a
política de gestão do tráfego.
Fiscalizar a regulamentação de
tráfego. Gerenciar eventos e
incidentes de tráfego. Coletar
dados de acidentes.
Responsável pelo projeto,
manutenção e construção de ruas
e avenidas.
Habilidades
profissionais
Funções políticas
Principais responsabilidades
Relações com outras
organizações
Pode fazer parte do
departamento
municipal de obras
públicas.
Em geral a polícia de
trânsito faz parte de
um departamento
municipal de polícia
com amplos poderes
de fiscalização.
Comentários
Precisa ser a principal
Diretamente subordinado à responsabilidade de um
departamento de ponta
prefeitura ou à Câmara
como o de engenharia
Municipal. É necessário o
do tráfego. O
relacionamento com as
comprometimento da
autoridades de saúde.
polícia é essencial.
Trabalho em conjunto com o
organismo gestor do tráfego
para implantar obras
detalhadas de engenharia de
tráfego
A polícia de trânsito passa
informações sobre acidentes
e incidentes de tráfego para
o órgão gestor de tráfego e
segurança de trânsito.
Tabela 11.2. Organização profissional das funções municipais de transporte (continuação)
Cap. 5,9.28-29
Cap. 6,Seções 3.3337,9.20-25
Cap. 6
Referências na
revisão
Terceiro, pode ser necessário um estímulo finan-
se incorporado a um plano de transporte e uso do
ceiro externo como contribuição. Dentro do
solo, ou plano estrutural, oferecendo a estrutura
mesmo exemplo, na França, isso é obtido exi-
estratégica dentro da qual consistentes políticas
gindo-se o estabelecimento de uma autoridade
funcionais e modais são desenvolvidas. Planos de
organizadora como condição para possibilitar a
prazo mais curto quase sempre adotam a forma
cobrança do imposto local de transporte (o
de um plano qüinqüenal ou de um plano e progra-
versement transport) ou o recebimento de ou-
ma anuais. Ferramentas mais modernas de ges-
tras contribuições do governo central. No Bra-
tão, como os sistemas de planejamento, progra-
sil, a criação de Comissões Coordenadoras do
mação e orçamento (PPBS), e a adoção de uma
Transporte Regional foi condição para o finan-
série de padrões e orientações para a prestação
ciamento de projetos de trens urbanos nas prin-
de serviços podem ajudar a converter um bom
cipais cidades. Pode-se fortalecer esse arranjo
planejamento em uma implantação bem gerida. A
sujeitando todos os gastos que envolvam aju-
figura 11.2 mostra uma típica estrutura lógica do
das governamentais à certificação da autorida-
processo de planejamento.
de regional, a fim de verificar se essas estão de
acordo com as políticas para a região.
Uma ampla gama de funções estratégicas é
transferida para a agência de âmbito metropoli-
A autoridade metropolitana geralmente é res-
tano, no qual se incluem:
ponsável por:
• estratégia de desenvolvimento de uso do solo;
• integrar o planejamento estratégico da infra-
• estratégia ambiental;
estrutura e do uso do solo urbano com o sistema de transporte e com o planejamento da
rede, incluindo o desenvolvimento e a divulgação de uma estrutura de planejamento
estratégico para o transporte e o uso do solo
na região metropolitana;
• integrar o planejamento da rede viária com o
de transporte público;
• integrar o planejamento, a política, a regulamentação e a composição de preços dos diversos modais de transporte público.
• planejamento viário, incluindo a fiscalização
dos projetos de concessão privada;
• estratégia de gestão de tráfego;
• estratégia de composição de preços para vagas de estacionamento e utilização do sistema viário; e
• planejamento do transporte público e aprovisionamento de serviço.
Atribuir essa gama de funções para a autoridade
da região metropolitana demanda desta o desenvolvimento de estratégias integradas, sabendo-
Coordenando funções:
planejamento e operações
se que é ela quem decide sobre sua implanta-
O reconhecimento da interação entre modais e fun-
crático normal. Os organismos de implantação
ções requer o desenvolvimento de políticas mutu-
devem operar dentro dessa estrutura estratégi-
amente compatíveis por meio de um processo de
ca, quer sejam subordinados à autoridade da re-
planejamento estratégico de transportes.
gião metropolitana, quer sejam semi-independen-
Freqüentemente, esse reconhecimento encontra-
tes ou unidades de ministérios existentes. Quan-
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ção, dentro dos limites de um processo demo-
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do a fiscalização é parte integrante de uma fun-
bus, guard rails para evitar o estacionamento
ção, as exigências de recursos precisam ser re-
irregular etc.), é sempre provável que haja ne-
conhecidas e atribuídas como parte do proces-
cessidade de fiscalização por parte da polícia.
so decisório. O ponto crítico é que a estratégia
Esta tende a operar de acordo com suas próprias
acordada para o planejamento do transporte e
conveniências, ainda que em algumas cidades
do uso do solo deve prevalecer sobre iniciativas
a polícia de trânsito tenha sido o único órgão
independentes e pontuais.
disposto a tomar providências com vistas a solucionar sérias questões relativas ao trânsito
(como a instalação de faixas intermediárias em
Integrando a implementação e a
fiscalização – o papel da polícia
Colombo para evitar acidentes de trânsito nos
cruzamentos). Seu objetivo principal é, via de
Na maioria dos países, a gestão de tráfego en-
regra, “manter o trânsito circulando”, especial-
frenta um elemento institucional demasiado
mente nas principais rotas. Por exemplo, o fra-
complexo. Apesar de as medidas de gestão pre-
casso do controle do tráfego local em Bangcoc
cisarem ser feitas da forma mais autofiscalizável
é, em grande parte, atribuído à propensão da
possível (separadores físicos em faixas de ôni-
polícia em controlar manualmente o fluxo de
Figura 11.2. Um processo típico de planejamento metropolitano
Colaborações
estratégicas
Plano e
orçamento
nacionais
Plano/Agenda
Locais
Plano/Programa/
Orçamento
Plano estrutural de 20 anos
Plano qüinqüenal
Plano e programa anuais
Documentos
de planejamento
Organização
administrativa
Órgão
Mun. de
Planejamento
Execução
direta de
obras
Regulamentação
econômica /
aprovisionamento
Regulamentação
técnica /
fiscalização
Operações
de transporte
público
Fonte: Autores.
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tráfego. Da mesma forma, uma fiscalização bem-
pamentos para auxiliar na fiscalização da regula-
sucedida de faixas exclusivas de ônibus no sen-
mentação do trânsito, assistência técnica para
tido do fluxo mostrou-se difícil em muitas cida-
ocorrências de acidente de trânsito e sistemas
des de países em desenvolvimento. A incapaci-
de análises. Os esforços feitos para desmontar o
dade de desenvolver uma campanha de segu-
risco de mau uso dos investimentos incluem
rança de trânsito em Buenos Aires foi, na mes-
medidas como garantir que o equipamento finan-
ma medida, atribuída às dificuldades de coor-
ciado não seja do tipo que possa ser usado com
denação entre as autoridades policiais e os or-
objetivos diferentes de fiscalização de tráfego e
ganismos de transporte.
tampouco para monitorar o uso do equipamento
pela polícia de trânsito ou os convênios com esta.
Tal independência de ações possui raízes
institucionais. Em âmbito nacional, a polícia de
A base institucional recomendável para esse
trânsito é, em geral, organizada sob responsa-
envolvimento é a de que a autoridade de tráfego
bilidade de um Ministério do Interior central e
deve ser responsável pelo planejamento, projeto
quase sempre suspeito de praticar corrupção e
e operação dos planos para o setor, inclusive os
clientelismo político. Em alguns países, como a
sistemas computadorizados de controle de trá-
Venezuela e o México, a força policial de trânsi-
fego.4 A atuação dos policiais de trânsito deve
to coexiste e trabalha paralelamente com a for-
se ater à fiscalização da regulamentação de trân-
ça nacional. Em outros, a guarda de trânsito é
sito, embora devam se envolver como consulto-
separada da polícia geral, mas em muitos não o
res nos projetos de programas e, continuamen-
é. Mesmo onde ocorre essa divisão, como é o
te, num papel de suporte e assistência. Assegu-
caso da Rússia, a polícia de trânsito tem a per-
rar essa coordenação e cooperação tende a ser
missão legal de agir na manutenção da ordem
mais fácil onde as autoridades policial e de trans-
pública. A imagem ruim da polícia prejudica ine-
porte são responsáveis pela mesma jurisdição.
vitavelmente a credibilidade e o respeito das medidas de tráfego – como faixas de ônibus e controle da velocidade – que dependem estritamen-
Coordenando os setores
público e privado
te de uma fiscalização imparcial. Além disso, cria
uma reputação de risco para doadores multina-
Não é necessário que a autoridade de planeja-
cionais ou organismos de financiamento como
mento estratégico tenha responsabilidade
o Banco Mundial, com a responsabilidade em
operacional direta ou sequer alguma capaci-
seus estatutos de evitar envolvimento em ques-
dade de suprir serviço de transporte. Algumas
tões políticas locais.
mobilizações da iniciativa privada obtiveram
sucesso em vários setores, inclusive:
Apesar desses problemas, é difícil progredir na
gestão do transporte urbano sem o envolvimento
da polícia. Dessa forma, o Banco Mundial con-
vias e em transporte público;
cluiu projetos de transporte com meios utiliza-
• concessão de operações existentes de trans-
dos pela polícia de trânsito em todas as regiões
porte público, com a responsabilidade pelo
do mundo.3 Em geral, esses meios incluem equi-
futuro financiamento de capital; e
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• investimentos em infra-estrutura de novas
Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
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• concessão ou privatização de partes ou da
totalidade de portos e aeroportos.
Em todas essas áreas foram necessários acordos
institucionais para garantir que houvesse uma base
para a operação comercial em consonância com
uma política integrada de transporte urbano.
estatal. A experiência ensina, no entanto, que, a
não ser que seja feita uma separação muito mais
ampla, e sejam criadas demandas efetivas de
gestão e iniciativa independentes, as mudanças
terão efeitos muito pequenos. Na verdade, nada
é imutável. A empresa operadora pode ser
reestruturada sob a forma de diversos núcleos
O primeiro passo para um envolvimento bemsucedido da iniciativa privada no transporte ur-
rentáveis e concorrentes, que posteriormente
serão privatizados. Esse tipo de transformação
bano é a separação entre o planejamento e a
demanda tempo (em Londres, levou quase dez
operação, de forma que os benefícios da com-
anos para se completar), mas poderá ser feita se
petição possam ser obtidos sem que o orga-
houver vontade política.
nismo responsável pelo planejamento estratégico se sinta na obrigação de proteger sua “pró-
A capacitação no setor privado é quase sem-
pria” agência de operações. Em geral se faz
pre um tema central e deve ser levada em con-
necessária a reestruturação dos organismos
ta quando se projetam políticas e programas.
competentes para alcançar essa meta, já que,
Nas localidades em que já existe um certo po-
normalmente, os empreendimentos de trans-
tencial competitivo dentro de um setor priva-
porte na esfera nacional ou municipal desem-
do pequeno e fragmentado, a capacitação de-
penham tanto as funções de planejamento
pende de estímulo institucional. Isso pode ser
quanto as de operações. Esse não é, contudo,
feito de duas maneiras. Primeira: pode ser ne-
um problema insuperável. Em inúmeros países
cessária a criação de uma base legal para o
industrializados, as atribuições de planejamen-
estabelecimento de associações de operado-
to e suprimento da agência monopolizadora fo-
res, com capacidade adequada para partici-
ram transferidas a um órgão semi-independen-
par de concorrências de processos de licita-
te de aprovisionamento. Entretanto, como a na-
ção. Por muito tempo, essas associações
tureza das tarefas de aprovisionamento se al-
alicerçaram as operações do transporte pú-
tera do suprimento de bens para o de serviços
blico em Buenos Aires, Argentina, e mais re-
de transporte, é necessário o desenvolvimen-
centemente ganharam respaldo legal em al-
to de algumas outras capacidades.
guns países da Ásia Central, como o Uzbequistão, onde as licitações vêm sendo intro-
A função operacional residual também precisa
duzidas. Segunda maneira, e mais difícil: deve-
ser reestruturada. É freqüente o fato de o setor
se dar atenção aos acordos institucionais para
público monopolizar o conhecimento profissio-
o financiamento de veículos e, especialmen-
nal necessário como argumento para explicar a
te, aos acordos legais para o leasing de veí-
impossibilidade de competição. Em muitos paí-
culos. A fragilidade dessas instituições, em al-
ses, o governo central eximiu-se da responsa-
gumas das economias de transição, vem sen-
bilidade de financiamento formal de suas tradi-
do um sério obstáculo à transformação da ini-
cionais agências de fornecimento ao convertê-
ciativa privada, de prestadora de serviços
las em empresas de capital aberto, com a maio-
marginal e de baixa qualidade, a parte princi-
ria das ações ainda nas mãos do organismo
pal do sistema de transporte público.
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Talvez seja necessária também a reestruturação
cionais, pode ser necessário que as respectivas
dos ajustes orçamentários do governo. Em
instâncias tenham aptidão para o tipo de adju-
muitos países, e particularmente nas econo-
dicação contratual que venha a surgir.
mias de transição da Europa Oriental, os operadores de transporte público são obrigados
Engajando a sociedade civil
por lei a oferecer tarifas gratuitas ou reduzidas
para muitas categorias de passageiros. O im-
Mesmo nos países industrializados, com pro-
pacto adverso dessas obrigações sobre a
cessos democráticos locais formais bem de-
sustentabilidade do serviço e sobre o bem-es-
senvolvidos, é prática comum o comprometi-
tar daqueles que mais necessitam de apoio já
mento da sociedade civil na validação de gran-
foi discutido no capítulo 3. A fim de evitar es-
des investimentos em infra-estrutura ou alter-
ses impactos e garantir que os recursos
nâncias políticas. Isso ocorre por meio da ex-
direcionados para os serviços sociais sejam
posição antecipada de planos para uma im-
usados da melhor maneira possível, é desejá-
prensa livre e outras mídias, bem como por
vel que todos os subsídios ao transporte que
meio de processos mais formais de pesquisas
apóiem os demais objetivos setoriais (saúde,
de opinião ou consulta pública. Essa partici-
educação, polícia etc.) sejam custeados dire-
pação pode operar em diversos níveis. Para
tamente dos orçamentos desses setores.
projetos pontuais e de pequena escala, é pos-
Quando inexistem recursos disponíveis para
sível incorporar preferências locais no próprio
custear as isenções, os operadores não têm
processo de projeto. Por exemplo, em Lima,
obrigação alguma de honrá-las.
as associações de moradores se envolveram
na identificação das melhorias desejadas para
Permanecem, entretanto, algumas exigências de
as vias de acesso às áreas de residência infor-
regulamentação. Com relação às condições téc-
mal. Da mesma forma, os usuários de trans-
nicas de construção e uso de veículos, é me-
porte público podem ser envolvidos nos acor-
lhor que continue a ser função do organismo
dos de franquia de serviço, por meio do enca-
nacional de regulamentação, tanto para os for-
minhamento das reclamações diretamente à
necedores de transporte sobre trilhos quanto
autoridade reguladora (como em Buenos Aires),
para os sobre pneus. O comportamento geral
das consultas do consumidor sobre os novos
do mercado precisa ser controlado pela agên-
itinerários e por meio do envolvimento da mídia
cia reguladora responsável pela fiscalização de
na avaliação do desempenho dos operadores
práticas monopolizadoras, restritivas e preda-
franqueados (como em Bogotá).
tórias (apesar da freqüente fragilidade dessa
atividade nos países em desenvolvimento).
Num patamar mais estratégico, e para projetos
Onde já há uma ampla extensão de provisão
mais complexos e maiores, a consulta funciona
privada de serviços tradicionais de utilidade
mais como meio de dar voz às preocupações
pública, talvez exista uma agência reguladora
locais, no processo de tentar conciliar interes-
responsável pela adjudicação dos aumentos de
ses concorrentes ou conflitantes. Nesse pata-
preço em contratos de concessão. Onde os
mar, é inerentemente mais difícil envolver os ci-
próprios contratos de concessão tentam dar
dadãos no desenvolvimento de estratégias de
conta por completo das condições opera-
urbanização baseadas em consenso.
210
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Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
210
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Criar esse envolvimento estratégico demanda
mais participativo. Para contribuir com esse pro-
ações em dois níveis. Primeiro, particularmente
cesso, o Banco Mundial desenvolveu um kit de
onde os processos políticos são frágeis, a exis-
ferramentas, juntando orientações sobre as boas
tência de eficientes grupos comunitários locais é
práticas na organização da participação.
extremamente importante. Nos países em desenvolvimento, esses grupos são mais desen-
Segundo, os processos públicos devem ser or-
volvidos em áreas rurais, e muito menos nas ur-
ganizados para facilitar consultas instantâneas
banas. O Banco Mundial pode fortalecer esse de-
e bem consistentes. Um exemplo interessante
senvolvimento, buscando de maneira positiva o
dessa abordagem é a apresentação de estraté-
envolvimento de grupos comunitários urbanos na
gias de transporte de longo prazo para banir os
implantação de projetos. Há exemplos promis-
carros do centro de Bogotá durante horários de
sores. Em Mumbai, por exemplo, associações de
pico a partir de 20h15, num referendo realizado
moradores de favelas desde o início se compro-
na capital colombiana em setembro de 2000.
meteram com o planejamento e a implantação
Apesar de esses compromissos de longo prazo
da desapropriação associada às melhorias das
serem suscetíveis de se tornarem ultrapassa-
estradas de ferro urbanas (Quadro 11.1). Na
dos no futuro, a importância está em elevar o
Indonésia, esforços vêm sendo envidados para
nível de interesse, compreensão e debate so-
encorajar um processo de tomada de decisões
bre questões estratégicas críticas.
Quadro 11.1. Envolvendo a sociedade civil na mudança dos pobres em Mumbai
O MUTP (Mumbai Urban Tranport Project) busca melhorias no transporte urbano em Mumbai, principalmente
para estimular o transporte público. O projeto demandará a remoção de mais de 75 mil pessoas, sendo a
maior parte delas população favelada. Em virtude do tamanho da remoção, o desenvolvimento do projeto
enfatizou uma abordagem com grande participação e o envolvimento da sociedade civil de Mumbai.
Obteve-se essa abordagem contando com a parceria de ONGs locais, responsáveis pela organização da
comunidade e coleta de dados, e também pela construção de habitações temporárias e mesmo
permanentes. Esse processo vem sendo encaminhado de maneira participativa, por meio da organização
de associações de PAP (Priority Action Programme – Programas de Ação Prioritária). A política do projeto
de mudança foi preparada do mesmo modo, utilizando uma força-tarefa chefiada por um secretário
aposentado com membros de organismos governamentais, ONGs locais e da iniciativa privada. O projeto
também visa estabelecer um Painel de Monitoramento Independente formado por cidadãos eminentes de
Mumbai, garantindo que as políticas de salvaguardas do Banco serão seguidas e oferecendo aos PAPs
um mecanismo de última instância para reparar as injustiças. Um problema de destaque ocorrido com o
processo participativo foi conciliar a parceria das ONGs com as diretrizes de aprovisionamento esboçadas
pelo Banco. Existem colaborações estreitas entre todas as partes, para encontrar soluções que satisfaçam
tanto essas diretrizes quanto os objetivos da parceria com as ONGs locais.
Fonte: Harald Hansen a partir dos arquivos de projeto do Banco Mundial.
Fortalecendo as instituições de transporte urbano
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211
D. CAPACITANDO
de intervenção da equipe e a solução de muitas
questões de planejamento, projeto e suprimen-
Planejamento e engenharia
Nos países em desenvolvimento, as instituições
responsáveis pelo transporte urbano, em âmbito
nacional ou local, geralmente possuem poucas
aptidões profissionais apropriadas. Embora o nú-
to, devidamente detalhada e inter-relacionada. O
sucesso depende da capacidade da equipe, ou
seja, de seu treinamento. Países como o Brasil e
o Chile possuem treinamento de pessoal e uma
bem fundamentada capacidade de gestão de trá-
mero de engenheiros de estradas ou de constru-
fego, mas em muitos lugares a gestão do tráfego
ção civil seja suficiente, há uma tendência de ha-
sequer é reconhecida como disciplina distinta, e
ver poucos engenheiros de tráfego, planejadores
a capacidade da equipe e os procedimentos de
e economistas de transporte e regulamentadores
treinamento são deficientes. A capacitação pode
de transporte coletivo. Em Bangcoc e em Jacar-
receber contribuições de diversas formas. A ges-
ta, a estimativa conservadora diz que a quantida-
tão do tráfego pode ser introduzida como parte
de de engenheiros de tráfego seria a décima parte
integrante dos currículos em cursos de nível su-
do número encontrado em cidades de tamanho
perior. Algumas universidades, em países indus-
semelhante nos países industrializados.
trializados, têm acordos de “intercâmbio” com
universidades de nações em desenvolvimento,
As equipes técnica e administrativa de apoio à
quase sempre com a assistência de fundos bila-
equipe profissional podem ser adequadas em nú-
terais. Existem também exemplos de “intercâm-
mero, mas é comum lhes faltar as aptidões ne-
bio” entre agências de transporte e tráfego, como
cessárias. Mesmo os funcionários com o conhe-
na Nigéria (Ibadan e Gothenburg) e no Vietnã
cimento técnico em transporte urbano podem não
(Hanói e Gothenburg).
ter condições de fazer o melhor uso deste, alcançando postos de nível gerencial fora de sua área
Grande parte do treinamento da polícia de trânsito
técnica ou em unidades em que as limitações ad-
é ministrada nas escolas de treinamento de polici-
ministrativas, jurisdicionais ou funcionais restringem a aplicação de seu conhecimento especializado. Muitos funcionários treinados não têm a experiência necessária para orientá-los nas questões sociais e políticas que enfrentam ao aplicar
sua especialização técnica. Ferramentas de suporte técnico — como padrões e diretrizes para
projetos locais, manuais de boas práticas e sistemas mais sofisticados de gestão do conhecimento — também tendem a ser pouco desenvolvidas.
Gestão e fiscalização do tráfego
na, como verificação de documentos, veículos roubados, controles de segurança com blitz etc., em
vez de questões relativas à gestão de tráfego (fiscalização do programa de trânsito, principalmente
com técnicas seletivas de fiscalização, ganhando
familiaridade com as leis e regulamentações de tráfego, registro e análise de acidentes etc.). Da mesma forma que ocorre com o treinamento para os
planejadores e engenheiros profissionais de transporte, faz-se necessária a abordagem sistemática
para o treinamento da polícia de trânsito. Esse tipo
A capacidade de gerenciamento de tráfego é par-
de treinamento é tarefa para especialistas, e pou-
ticularmente rara. Apesar de os programas de
cos engenheiros de tráfego têm vivência para iden-
gerenciamento de tráfego apresentarem um custo
tificar e planejar esses programas. Eles só podem
relativamente baixo, eles demandam uma gran-
ser oferecidos por especialistas em polícia de trân-
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ais e normalmente enfatiza o policiamento de roti-
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sito. Além disso, os métodos operacionais das for-
custo/benefício que os parcos conhecimentos
ças policiais de trânsito podem variar de país para
dos especialistas sejam centralizados em unida-
país, e o treinamento precisa se adequar às cultu-
des técnicas (como o CETE, na França) e utiliza-
ras locais (apesar de que, por vezes, é vantajoso
dos quando exigido pelas prefeituras. Uma outra
aprimorar práticas operacionais) e apresentar uma
opção é se concentrar no desenvolvimento do
alta interação com o local durante sua preparação.
ramo de consultorias locais; as agências governamentais podem optar por terceirizar consulto-
Distribuição e perenização
de conhecimentos técnicos
res de acordo com o projeto, ou de maneira mais
abrangente, num contrato a termo (como está
sendo realizado no Reino Unido). Qualquer que
Os profissionais tendem a se concentrar nos de-
seja a alternativa escolhida, os melhores resulta-
partamentos do governo central ou em áreas me-
dos tendem a ser obtidos pela difusão geográfica
tropolitanas, que não são necessariamente os lo-
de recursos, ao mesmo tempo em que se desen-
cais onde eles são mais necessários. Fazer o me-
volvem inúmeras unidades como “centros de ex-
lhor uso dos parcos conhecimentos profissionais
celência”, especialmente em áreas mais avança-
pode exigir uma certa flexibilidade institucional.
das, como modelagem de transportes e ITS
Nos pontos da capital onde os problemas são
(Intelligent Transportation Systems – Sistemas In-
maiores, é sensato abrir uma unidade especializa-
teligentes de Transporte).
da, voltada também ao desenvolvimento de recursos humanos e de técnicas que possam ser
utilizadas em outras localidades no país. Por
Instituições de treinamento
exemplo, a Unidade de Gestão de Tráfego de
Desenvolver os recursos humanos necessários
Londres, ainda que tenha como sua área de atu-
para o transporte urbano não é tarefa simples
ação a capital britânica, ampliou a capacidade
nem de curto prazo. Para o treinamento básico,
de gestão de tráfego em todo o Reino Unido. Nos
particularmente para técnicos ou categorias em
países em desenvolvimento, vem se tentando
que haja uma grande rotatividade, talvez seja
uma abordagem semelhante através da Agência
adequado um treinamento interno ou externo.
da Comissão de Gestão de Transporte Terrestre
Mas aumentar a quantidade de especialistas pro-
(OCMLT) em Bangcoc. Tais unidades precisam
fissionais demanda uma expansão de educação
estar associadas às agências nacionais de pes-
de terceiro grau associada ao subseqüente trei-
quisa e desenvolvimento, bem como às princi-
namento profissional prático. As principais op-
pais instituições acadêmicas. O apoio a esses
ções disponíveis para as organizações públicas
campos férteis para a capacitação técnica pode
são ampliar as próprias instalações, ampliar o
ser um instrumento essencial em agências de de-
setor local de educação de terceiro grau ou usar
senvolvimento multilateral.
as instalações existentes em países industrializados. Na prática, a curto prazo a combinação
Nem todas as aptidões, no entanto, precisam
das três alternativas parece ser necessária. Ao
fazer parte do setor público. Particularmente nos
longo do tempo, o objetivo certamente será de-
países em que os níveis salariais do governo
senvolver no local a educação técnica e de ter-
são muito baixos para a manutenção das equi-
ceiro grau, com os setores de serviço público
pes, talvez seja mais eficiente e de melhor relação
recorrendo gradualmente a esses instrumentos
Fortalecendo as instituições de transporte urbano
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para a capacitação. Em paralelo, é aconselhável
transporte urbano claramente identificadas
iniciar um sistema de certificação profissional e
e atribuídas.
cessão de licenças. Essa certificação pode ser
gerida pelo governo e fomentada por uma associação de instrução (como é nos EUA) ou ser
• Os governos federais devem desenvolver uma
estratégia de treinamento para capacitação profissional e técnicas no transporte urbano.
tanto fomentada quanto gerida por esse organismo (como acontece no Reino Unido). O inter-
• As escassas aptidões profissionais devem ini-
câmbio entre organizações com responsabilida-
cialmente ser concentradas e mantidas com
des técnicas semelhantes tanto em países ricos
remuneração adequada, tanto nos “centros
como em desenvolvimento habilita a equipe na
de excelência” do setor público quanto nas
aquisição de uma valiosa prática e experiência
consultorias da iniciativa privada.
na gestão da cidade. Iniciativas especiais regio-
• É preciso estimular a colaboração entre auto-
nais (como as Iniciativas de Ar Limpo na América
ridades em nível nacional, para compartilhar
Latina e na Ásia) permitem a troca de conheci-
conhecimentos, e internacionalmente, para
mentos sobre assuntos de destaque e de inte-
desenvolvê-los e adquirir mais experiência.
resse comum.
E. CONCLUSÕES: ESTRATÉGIA
PARA A REFORMA INSTITUCIONAL
NO TRANSPORTE URBANO
Para a coordenação de jurisdições
• A atribuição de responsabilidades entre níveis
de governo deve ser explicitada na forma da lei.
• As transferências intergovernamentais precisam ser cautelosamente planejadas para
Nenhum plano institucional para o transporte
público serve para todos os países. Existe, con-
estarem em consonância com a atribuição
de responsabilidades.
tudo, experiência suficiente nas dificuldades que
surgem do fracasso em alinhar políticas entre
• Acordos institucionais formais devem ser ce-
jurisdições e agências, ou em garantir a colabora-
lebrados em áreas conurbadas, em que múl-
ção entre elas, para estabelecer alguns princípios
tiplas prefeituras atuam, visando parcerias.
gerais na redução dos óbices institucionais a uma
efetiva integração política.
• O governo federal deve promover acordos de
transferência intergovernamental para estimular a coordenação em âmbito metropolitano.
A estratégia de reforma institucional deve abordar as principais áreas de desenvolvimento e
coordenação de recursos humanos e basear-se
nos seguintes fundamentos:
• As obrigações, legalmente impostas sobre
as prefeituras, devem se associar a canais
específicos de financiamento (como a respectiva agência de custeio da tarifa reduzida ou
Para a coordenação funcional
• As agências de transporte municipal ou
• É necessário haver um plano estratégico de
metropolitana devem criar uma estrutura
uso do solo e do transporte em âmbito mu-
administrativa com as responsabilidades
nicipal ou metropolitano, com um planeja-
pelas funções técnicas necessárias no
mento articulado e detalhado.
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gratuita do transporte coletivo público).
Para o desenvolvimento da capacidade
funcional e de recursos humanos
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• As funções precisam ser claramente atribuí-
cisa ser estabelecida para a concorrência na
das entre as agências, com as funções mais
oferta do transporte público, tanto dentro do
estratégicas delegadas ao alto escalão em áre-
mercado como direcionada para ele.
as metropolitanas.
• O setor público precisa desenvolver técnicas
• A polícia de trânsito precisa receber treina-
de contratação de serviços profissionais e a
mento em gestão de tráfego e administração
capacidade de fiscalizar contratos.
da segurança de trânsito e deve se envolver
como colaboradora no planejamento do
Notas
transporte e dessa segurança.
1
As formas alternativas são discutidas com
• A responsabilidade pela segurança do trân-
detalhes em PROINTEC/INOCSA. 2000. Urban
sito deve ser explicitamente atribuída, com a
Public Transport: Integration and Financing.
responsabilidade institucional nas mãos do
Documento de revisão de tópico preparado para
mais alto escalão da administração local (o
a Revisão da Estratégia de Transporte Urbano
gabinete do prefeito ou seu equivalente).
do Banco Mundial, disponível no site de
transportes
do
Banco
Mundial,
em
Para o envolvimento efetivo
do setor privado
www.worldbank.org/transport.
• As responsabilidades pelo planejamento e
Experience with Respect to Public Sector
pela operação do transporte público devem
Financing of Urban Transport. Documento de
ser separadas institucionalmente.
revisão de tópico preparado para a Revisão da
2
Ver Louis Berger S.A. 2000. Review of French
Estratégia de Transporte Urbano do Banco
• A regulamentação técnica deve ser separada da regulamentação de aprovisionamento
Mundial, disponível no site de transportes do
Banco Mundial, em www.worldbank.org/transport.
e econômica.
3
• As agências operadoras precisam ser integralmente alienadas ou privatizadas.
• O desenvolvimento de novos fornecedores competitivos de serviços precisa ser estimulado com
o reconhecimento legal de associações etc.
• Uma estrutura legal claramente definida pre-
Os países incluem Albânia, Armênia,
Bangladesh, Brasil, China, Costa Rica, Egito,
Hungria, Índia, Lituânia, Paquistão, Polônia,
Romênia, Turquia e Venezuela.
4
Barrett, R. 1986. “Institution Building for Traffic
Management.” Technical Paper 78. World Bank,
Washington, DC.
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12
DESAFIOS DO DESENVOLVIMENTO: COMO
O BANCO MUNDIAL PODE CONTRIBUIR
O cenário do transporte urbano altera-se rapidamente, com foco mais centrado na
redução da pobreza, na descentralização das responsabilidades, no incremento da
participação da iniciativa privada e na deterioração das condições ambientais e das
seguranças de trânsito e pública. Esses elementos apresentam novos desafios, ao
mesmo tempo em que criam novas oportunidades de corrigir práticas viciadas de
tarifação e financiamento e a fragmentação institucional, às quais se atribuiu o
desempenho ruim do transporte urbano no passado. Este último capítulo sugere formas
de o Banco Mundial dar o melhor apoio ao desenvolvimento de instituições e políticas
sustentáveis de transporte urbano, nessas novas condições.
A. INTRODUÇÃO: OS DESAFIOS
DO DESENVOLVIMENTO
bano – o nexo com a pobreza, argumentando que
o transporte urbano atinge os menos favorecidos de maneira indireta, pelos seus efeitos so-
Os objetivos gerais desta revisão foram: a) de-
bre o crescimento econômico (capítulo 2), e di-
senvolver uma melhor compreensão da natureza
retamente, pelo modo como afeta as vidas dos
e das dimensões dos problemas de transporte
pobres. Os impactos diretos não são apenas
urbano nas economias em desenvolvimento e de
econômicos (capítulo 3), mas se relacionam com
transição; e b) articular uma estratégia de auxílio
a qualidade de vida ambiental (capítulo 4) e com
aos governos nacionais e locais na abordagem
as seguranças de trânsito e pública (capítulo 5).
do transporte urbano, dentro da qual pode ser
Esses impactos foram explorados posteriormen-
identificado o papel do Banco e de outros agen-
te, com respeito aos principais modos de trans-
tes. Este capítulo fecha a revisão, por meio da
porte particular sobre pneus (capítulo 6), público
identificação de como o Banco Mundial pode en-
(capítulo 7) e não- motorizado (capítulo 8). A no-
caminhar ações importantes dessa agenda.
vidade foi uma explicação do paradoxo em termos de uma composição inadequada de preços
O contexto da revisão foi a continuada urbaniza-
e mecanismos de financiamento (capítulo 9) e a
ção nas economias em desenvolvimento e em
fragmentação institucional (capítulo 10). Em par-
algumas de transição, mas não todas, além da
ticular, o problema é visto como resultante da
crescente motorização das áreas urbanas. Nes-
separação entre cobrança pelo uso do sistema
se contexto, o foco recaiu sobre o “paradoxo fun-
viário e a provisão e financiamento da infra-es-
damental do transporte urbano”, que é a coexis-
trutura viária; a separação entre o fornecimento
tência da demanda em excesso por espaço viá-
de infra-estrutura de transporte urbano e opera-
rio com a incapacidade de financiar de maneira
ções; e a integração inadequada dos modais
adequada os serviços de transporte público. A
dentro do setor de transporte urbano e deste com
revisão começou pelo exame do transporte ur-
as demais estratégias de desenvolvimento.
Desafios do desenvolvimento: como o Banco Mundial pode contribuir
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Esse diagnóstico não é novo nem específico do
controles tarifários genéricos, a fim de garantir
mundo em desenvolvimento. Estão surgindo,
a acessibilidade do transporte coletivo, que, se
porém, algumas tendências que apresentam
não forem bem direcionados aos pobres, aca-
novos desafios, ao mesmo tempo em que criam
bam por “vazar” para os prestadores de serviço
novas oportunidades para uma reforma progres-
ou para as classes mais privilegiadas de usuários,
siva. As tendências mais visíveis são:
fora das camadas pobres e, quando inexistem
meios de financiar esses incentivos, reduzem a
• a intensificada concentração na redução da
pobreza;
• a descentralização;
• o incremento na participação da iniciativa privada na oferta de transporte urbano;
• a deterioração da segurança de trânsito e da
segurança pública; e
• o aumento na preocupação com o meio ambiente local e global.
qualidade ou a quantidade do serviço. Os mais
importantes conselhos políticos para enfrentar
essas deficiências são:
• Enfatizar o acesso viário e do transporte público sobre pneus às regiões de habitações
de baixa renda;
• Privilegiar o planejamento e o gerenciamento
viários para as necessidades do transporte
público;
Neste capítulo, apresentaremos, para cada um
• Desenvolver regimes de concorrência para
desses desafios, uma síntese das políticas que
reduzir os custos do transporte coletivo;
preconizamos; uma revisão dos progressos ob-
• Destinar subsídios tarifários de maneira
tidos no auxílio à implantação dessas políticas;
conservativa e garantir seu custeio;
e uma agenda das ações que o Banco deve
adotar para levar as políticas adiante.
• Proteger-se contra os efeitos colaterais adversos, como remoção de populações e demissões.
B. CONCENTRANDO O FOCO
NA POBREZA
As prioridades estratégicas
A criação da Comprehensive Development
É freqüente que os menos favorecidos não con-
Framework (CDF – Estrutura Abrangente de
sigam sequer ter acesso ao transporte público
Desenvolvimento) e dos Poverty Reduction
e dependam exclusivamente dos meios não-
Strategy Papers (PRSP – Documentos Estraté-
motorizados, basicamente do modo a pé. Obvia-
gicos de Redução da Pobreza) conduziu a im-
mente, são poucos os governos que reconhe-
plantação da infra-estrutura sob constante aná-
cem a importância desses modais e, quando o
lise crítica. Embora tanto os governos como a
fazem, aplicam poucos recursos ou dão pouca
sociedade civil continuem a realçar a importân-
atenção a eles. Em muitos países de médio po-
cia da infra-estrutura na resolução de proble-
der aquisitivo, é fundamental a eficiência opera-
mas fundamentais da exclusão,1 mudou visivel-
cional do transporte público para o bem-estar
mente a ênfase no transporte urbano. Na última
das camadas mais pobres, seus principais de-
década, os destaques do Banco para o trans-
pendentes. Os governos em geral impõem
porte urbano incluíram o seguinte:
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O progresso alcançado até
o momento
Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
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A concentração nas modalidades de trans-
volveram sistemas de tarifas integradas de uso
porte voltadas para os pobres. Segundo o
multimodal para beneficiar os pobres.
porta-fólio atual de transporte urbano, investese mais em transporte público do que em vias
Proteção à vulnerabilidade. Na década pas-
públicas. Os projetos de manutenção viária, como
sada, as políticas formais do Banco relaciona-
o da República do Quirguistão, são, com freqüên-
das à salvaguarda foram substancialmente
cia, concentrados nas principais rotas de trans-
fortalecidas, a fim de garantir que qualquer pes-
porte público. O Banco estimulou o fornecimen-
soa cuja residência fosse afetada diretamente
to de instalações de infra-estrutura para trans-
por qualquer projeto do Banco tivesse garantia
porte não-motorizado em Accra, Lima e Manila
de remoção ou uma compensação financeira,
e, mais recentemente, como na capital peruana,
de maneira que os impactos do projeto não re-
abordou os problemas de financiamento de bici-
presentassem prejuízo para ela. O Banco tam-
cletas para a camada pobre da população.
bém financiou a indenização por demissões e
pela reciclagem de mão-de-obra na reforma de
Aprimorando a eficiência do transporte
sistemas sobre trilhos na Argentina, no Brasil e na
público. Há tempos que o Banco Mundial pre-
Polônia, tanto por meio de fundos de empréstimo
coniza a competição como a melhor forma de
ao projeto como por financiamento de ajustes.
garantir esse aprimoramento. Contudo, a experiência sugere que, especialmente nas cidades
A agenda
maiores, a concorrência por franquias de ônibus,
dentro de uma estrutura de regulamentação bem
Apesar de todos esses esforços, a concentra-
monitorada e fiscalizada, consegue produzir ta-
ção na pobreza ainda não é suficiente. Pede-se
rifas mais baixas e serviços, ao mesmo tempo,
uma melhor compreensão do impacto das polí-
ambientalmente mais limpos e mais seguros, em
ticas de infra-estrutura do transporte urbano e
comparação à total desregulamentação. Refor-
de serviços sobre a pobreza. Na ausência de
mas desse tipo receberam apoio no Uzbequistão
efetiva gestão da demanda, existe o risco de os
e no Senegal. No transporte urbano sobre trilhos,
investimentos viários para eliminar congestio-
a concessão à iniciativa privada, financiada pelo
namentos tenderem a beneficiar os ricos em
Banco, também surtiu melhorias significativas na
detrimento dos pobres. O transporte não-mo-
Argentina e no Brasil.
torizado e o modo a pé continuam recebendo
poucos investimentos, e as necessidades es-
Estimulando estratégias sustentáveis de
peciais das mulheres e das pessoas com difi-
tarifas de transporte público. Nos projetos
culdade de locomoção ainda são negligencia-
da Rússia e de algumas repúblicas da Ásia Cen-
das. A competição é vista de forma demasiado
tral, o Banco destacou a importância do finan-
simplista, padecendo de uma total falta de re-
ciamento sustentável por meio da redução de
gulamentação, associada a um caos generali-
custos, custeio direto de redução tarifária pela
zado. Tampouco são honradas as exigências
agência responsável (saúde, educação etc.) e,
formais das respectivas agências em financiar
quando necessário sustentar o serviço, aumen-
subsídios para os seus grupos-cliente. A inde-
tar preços de passagens. Por meio de projetos
nização por desapropriação ou demissão é
do Banco, inúmeras cidades brasileiras desen-
freqüentemente vista como um entrave burocrá-
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tico aos projetos do Banco, devendo ser evita-
pobres, não se opor, em princípio, aos sub-
da pela escolha criteriosa dos projetos que plei-
sídios bem direcionados para os serviços
teiam financiamentos. O Banco pode ainda con-
básicos aos menos favorecidos.
centrar o foco de suas atividades de transporte
urbano na pobreza, das seguintes formas:
• Apoiar o controle geral tarifário apenas onde
está garantido o financiamento necessário
para manter o sistema, ou quando suas impli-
• Reforçar a importância da infra-estrutura para
o transporte não-motorizado, em particular oferecendo calçadas adequadas para os pedes-
cações sobre o fornecimento foram bem avaliadas e a qualidade dos serviços resultante
de tais controles, explicitamente escolhida.
tres e um ambiente regulatório mais amigável,
além de uma gestão do tráfego aprimorada para
todos os modais não-motorizados.
• Continuar a enfatizar compensações adequadas para os incômodos de localização ou de
ocupação causados pelos projetos.
• Buscar o desenvolvimento de novas formas
de financiamento de bicicletas para os menos favorecidos.
• Encorajar a participação maior de organizações não-governamentais no projeto e na implantação dos acordos de ajuste, e exigir evi-
• Na avaliação formal de custo e benefício dos
projetos, demandar a inclusão da totalidade dos
dências de consultas prévias e adequadas
com as partes envolvidas.
impactos econômicos, sociais e ambientais,
inclusive os que afetam os usuários de transporte não-motorizado, sempre que possível.
C. FACILITANDO A
DESCENTRALIZAÇÃO
• Apoiar gradativamente o desenvolvimento de
sistemas de franquia competitiva, por meio
As prioridades estratégicas
da assistência técnica no processo de reforma, e, quando for adequado, por meio de fi-
Em muitos países (especialmente na ex-União
nanciamento da remodelação dos sistemas
Soviética e na América Latina), a responsabili-
de transporte público, dentro dos mesmos
dade pelo transporte urbano passa por um pro-
processos. Isso também auxiliará os países
cesso de descentralização. Às vezes, esse pro-
a criar sistemas que permitam ao setor infor-
cesso não é mais que um subproduto do fra-
mal desempenhar um importante papel e
casso das fontes fiscais tradicionais. Com fre-
garantam que a vantagem competitiva injus-
qüência, nos lugares em que existe pouca
ta não seja utilizada às custas da segurança
capacitação profissional especializada,
de trânsito ou da qualidade do ambiente.
a descentralização reduz a disponibilidade
de especialistas no âmbito local. É raro a
• Estimular projetos de infra-estrutura e de serviço que melhor acomodem as pessoas que
têm dificuldades de locomoção.
quada para fazer face às responsabilidades
transferidas. Isso produz novos desafios na ges-
• Destacar a importância de financiar as ope-
tão municipal, bem como exige que as autori-
rações de transporte público de forma insti-
dades locais adquiram competências técnicas
tucionalmente sustentável e, quando não for
para satisfazer essas novas responsabilidades.
possível transferir receitas diretas para os
Além disso, dá aos municípios um incentivo para
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descentralização propiciar uma base fiscal ade-
Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
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incorporarem o transporte urbano nas suas es-
Desenvolvimento de recursos humanos. O
tratégias de desenvolvimento urbano e consi-
Banco procurou oferecer assistência técnica e
derarem as trocas e sinergias entre as políticas
treinamento diante das novas responsabilidades.
setoriais. É possível que a descentralização es-
Por exemplo, viagens de estudo (study tours),
timule prefeituras autônomas a colaborar no
para que as prefeituras tomem conhecimento da
desenvolvimento de estratégias metropolitanas
experiência da franquia tornaram-se uma carac-
e ofereçam uma nova base para acordos finan-
terística comum de projetos de transporte públi-
ceiros integrados. As principais propostas para
co no Leste Europeu e na Ásia Central.
explorar essas oportunidades incluem:
Estruturas de financiamento. No Brasil, os
• A criação, pelas regiões metropolitanas, de
sistemas de bilhetagem com integração modal
estruturas de planejamento e financiamento,
vêm recebendo apoio. Nos locais onde atuam
em escala regional.
várias prefeituras na mesma região metropoli-
• A preparação, pelas cidades, de programas
tana, a criação de uma autoridade única ou a
de desenvolvimento de recursos humanos
união do custeio de transporte urbano tem a
para suas novas responsabilidades.
capacidade de tornar os recursos mais fungíveis
que entre os modais, além de proporcionar um
• O desenvolvimento, ainda pelas cidades, de
acordos integrados e temporários para custeio de transporte urbano.
novo incentivo para novas taxações ou sistemas de cobrança pelo uso das vias públicas,
satisfazendo as necessidades de âmbito metro-
• Além disso, as cidades devem desenvolver
politano. Em algumas das economias de transi-
estratégias integradas de cobrança para o
ção da ex-União Soviética, realizam-se esfor-
uso do viário e do transporte público, tornan-
ços para assegurar que suficientes alocações
do o setor de transporte urbano economica-
sejam feitas para as vias urbanas, por parte de
mente sustentável.
fundos nacionais de estradas.
O progresso alcançado até agora
A agenda
O Banco Mundial já começou a reagir a esses
Para todos os efeitos, é importante o planeja-
desafios.
mento integrado da infra-estrutura de transporte
urbano. À medida que se descentraliza a respon-
Desenvolvimento institucional. A coordena-
sabilidade pela gestão dos serviços urbanos, por
ção institucional e o desenvolvimento de recur-
meio do repasse desta às cidades, torna-se mais
sos humanos já foram resolvidos em muitos pro-
viável essa integração. Para que seja bem-suce-
jetos de transporte urbano. É o caso de institui-
dida, entretanto, é necessário haver um esforço
ções de coordenação de transporte regional que
consciente no desenvolvimento de um plano es-
foram restabelecidas em várias das principais
trutural estratégico para o controle do uso do solo
conurbações do Brasil, junto com investimentos
e a coordenação do desenvolvimento de servi-
em transporte de massa feitos pelo Banco Mun-
ços urbanos, dentro da estratégia de desenvol-
dial. Esforços semelhantes pretendem restabele-
vimento de longo prazo. Para aprimorar a eficá-
cer uma função efetiva de planejamento metro-
cia da descentralização, o Banco pode contri-
politano no Metrô de Manila e em Dacar, Senegal.
buir das seguintes maneiras:
Desafios do desenvolvimento: como o Banco Mundial pode contribuir
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• Apoiar a formulação de estratégias de desen-
rem ou se concentrarem adequadamente no
volvimento urbano e os instrumentos técnicos,
importante papel que ainda precisam desempe-
como os controles de uso do solo e dos proje-
nhar. Tarifas e pedágios quase sempre são esta-
tos, que se prestam à implantação dos planos.
belecidos sem atenção à sustentabilidade do
• Auxiliar quanto for possível na reforma institucional, por meio de elementos de assistên-
serviço a ser prestado. Nos lugares em que houver competição efetiva é aconselhável um grau
cia técnica, dos instrumentos tradicionais de
mais elevado de liberdade na composição de
empréstimo, como o Ajuste de Projeto e de
tarifas. Mas as concessões ou franquias confe-
Setor, bem como pelo uso de instrumentos
rem, em geral, um patamar de poder monopolista
recém-lançados, como o Learning and
que, em alguns casos, acaba por resultar na
Innovation Loan (LIL – Empréstimo de Apren-
maximização dos lucros a preços relativamente
dizado e Inovação) e os de financiamento
altos e baixa utilização. A exclusão dos usuários
programático, proporcionando um amplo e
mais pobres reduz o bem-estar geral, ainda que
contínuo apoio aos programas de reforma.
aumente a lucratividade. Nas cidades dos países em desenvolvimento, o oportunismo na san-
• Continuar a encorajar o desenvolvimento de financiamento sustentável do transporte metropolitano e municipal, tanto pelo estímulo às reformas institucionais em projetos de transporte
urbano como, de modo mais genérico, pelos
empréstimos programados às prefeituras.
• Onde a liderança não é confiável, ou onde a
fragmentação jurisdicional ou funcional é par-
ção e no apoio à infra-estrutura financiada pela
iniciativa privada quase sempre leva à precária
coordenação física e comercial dos projetos
(como em Bangcoc e em Kuala Lumpur) e aos
inesperados e significativos custos eventuais que
recaem sobre as autoridades públicas (como em
Manila). Para solucionar essas deficiências, as
principais propostas são:
ticularmente prejudicial, apoiar organizações
de âmbito metropolitano e fins específicos
• O governo precisa providenciar uma estrutu-
com estruturas de custeio adequadas para a
ra legal e contratos-padrão para as conces-
integração do transporte urbano.
sões de infra-estrutura e processos de licitação pública para a franquia de serviços.
D. MOBILIZANDO A PARTICIPAÇÃO
DA INICIATIVA PRIVADA
As prioridades estratégicas
A incapacidade de sustentar uma crescente carga fiscal das operações do setor público associada ao desejo de garantir investimentos extraorçamentários levou muitos países, inclusive os
estrutura estratégica, consistentes com os
projetos do setor privado.
• Também é necessário que as cidades estabeleçam unidades de planejamento e aprovisionamento do transporte público independentes das agências operadoras.
de tradicional domínio do setor público, como a
• É necessário, ainda, que as cidades estabe-
ex-União Soviética, a recorrer à iniciativa privada
leçam critérios de avaliação para a contribui-
para o financiamento e para as operações de
ção financeira do poder público em esque-
infra-estrutura e serviços de transporte. Porém,
mas participativos do tipo setor público-ini-
é comum que eles assim o façam sem percebe-
ciativa privada, como em concessões.
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• As cidades devem preparar planos de infra-
Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
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O progresso feito até o momento
Muito já foi feito pelo Banco para estimular a participação da iniciativa privada no setor, tentando
particularmente auxiliar no desenvolvimento de
forma eqüitativa e eficiente dessa participação.
As principais áreas de desenvolvimento são:
Financiamento de ônibus. Antigamente, os financiamentos para as empresas de ônibus auxiliaram na resolução de seus problemas imediatos de
operação (a exemplo do ocorrido na Rússia), mas
quase sempre falharam na garantia da sustentabilidade dessa melhoria. Como conseqüência,
projetos mais recentes no Casaquistão e no
Concessão da infra-estrutura. Especialmente na América Latina, o Banco auxiliou na
concessão de algumas estradas de ferro ao setor privado. Essa experiência demonstrou que
sistemas urbanos de transporte de massa podem se beneficiar da administração privada, e
que os investimentos graduais na participação
setor público-iniciativa privada conseguem aprimorar a qualidade do serviço e reduzir a carga
orçamentária. Concessões de estradas urbanas
também ampliam a capacidade, mas criam problemas quando se encontram fora de um plano
de desenvolvimento de infra-estrutura urbana.
Uzbequistão concentraram-se em localizar uma
base institucional dentro da qual a oferta de transporte público acessível pudesse ser mantida, especialmente com a introdução da operação pela
iniciativa privada. O financiamento direto de veículos do setor público tende a minar a competitividade, além de enfrentar problemas sérios da
especificação dos veículos necessários. Por isso,
o Banco tenta encorajar a contratação de financiamento do fornecedor ou de leasing comercial, podendo ser acessado por todos os agentes, desde
que satisfaçam a totalidade dos custos financeiros
e de manutenção dos veículos.
Franquia do transporte urbano sobre
Tarifas acessíveis. O Banco apoiou inúmeros
pneus. Durante muitos anos, o Banco preconi-
mecanismos no intuito de garantir que a partici-
zou a confiança na prestação competitiva de ser-
pação privada não tornasse o transporte público
viços pelo setor privado, freqüentemente na for-
inacessível, como ocorrido na Argentina, onde
ma de uma crescente participação do setor in-
houve investimentos iniciais por parte do gover-
formal e de pequenos veículos. Todavia, experiên-
no para os contratos de concessão e especi-
cias em diferentes países, como Chile, Peru e Sri
ficação pública de tabelas tarifárias em documen-
Lanka, demonstraram que, particularmente em
tos contratuais, e no Uzbequistão, em que se
grandes conurbações onde as externalidades
recorreu ao degrau tarifário como critério de se-
ambientais e dos congestionamentos são mais
leção em licitações, ou, a exemplo de várias con-
significativas, a competição “pelo mercado” tal-
cessões de trens, sujeitando o nível da tarifa ou
vez satisfaça melhor as aspirações da cidade do
de lucro a um regulador independente.
que a concorrência livre “dentro do mercado”. O
Banco usou de forma extensiva os fundos de de-
Fortalecendo o contexto do planejamen-
senvolvimento de projeto para fazer com que os
to. O Banco já abordou esse problema, espe-
tomadores de decisão das economias de transi-
rando retorno, ao desenvolver planos coorde-
ção se inteirassem de uma série de formas de
nados no contexto de projetos de transporte
mercado competitivo, e também da experiência
urbano sobre trilhos no Brasil e, com os retor-
administrativa de países que obtiveram sucesso
nos efetivos, ao financiar a integração modal
no seu emprego.
entre ônibus e VLT’s em Manila.
Desafios do desenvolvimento: como o Banco Mundial pode contribuir
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Participação pública e privada. A infra-es-
para franquias de serviços. Também é importan-
trutura de transporte urbano, financiada pelo
te que os projetos da iniciativa privada atuem em
capital privado, pode gerar benefícios não ape-
consonância com a estratégia da cidade para o
nas aos seus usuários – que normalmente pre-
seu crescimento e se justifiquem no sistema de
cisam estar dispostos a pagar proporcional-
custo e benefício, bem como em termos finan-
mente pelos benefícios que recebem – mas
ceiros. Para uma participação mais efetiva do
também aos que não utilizam o transporte co-
setor privado no transporte urbano, o Banco
letivo, cujas condições de mobilidade são me-
pode contribuir das seguintes maneiras:
lhoradas pela transferência de algumas viagens
para meios de transporte recém-implantados.
• Disseminar boas práticas de franquia e con-
Isso destaca a importância de lidar com esses
cessão, por meio das atividades do WBI, in-
projetos como parcerias legítimas entre o pú-
cluindo os recém-desenvolvidos pacotes de
blico e o privado, para o qual os investimentos
ensino a distância.
de custeio de dinheiro estatal são inteiramente
adequados. Essas contribuições podem consistir em capital novo, complementação da
infra-estrutura existente ou até mesmo apoio
• Desenvolver e garantir sob medida os ajustes para as necessidades especiais que surgirem das concessões de transporte.
operacional. Elas também apontam para a pos-
• Envolver-se no financiamento de veículos ape-
sibilidade de combinar investimento do Banco
nas quando isso contribuir com uma reforma
e financiamento privado, o que requer atenção
desejável, tanto na introdução de tecnologias
tanto aos acertos institucionais como à avalia-
mais limpas e seguras quanto com acordos
ção da participação do setor privado no finan-
sustentáveis para fornecimento competitivo.
ciamento da infra-estrutura. O Banco Mundial
custeou investimentos públicos para contratos de concessão no Brasil e na Argentina.
• Apoiar procedimentos de financiamento comercial para veículos e buscar meios de oferecer pequenos créditos para pequenos operadores, visando a uma vasta gama de veí-
A agenda
culos automotores.
Apesar de os esforços de treinamento e disse-
• Continuar a estimular a criação de formas de
minação envidados pelo WBI com relação ao
contratação por concessão e franquia, garan-
financiamento da infra-estrutura terem desper-
tindo que os benefícios da competição sejam
tado a consciência sobre muitos problemas,
repassados aos usuários pobres e que se-
muito ainda deve ser feito para consolidar os
jam mantidos os padrões ambientais.
projetos de participação da iniciativa privada no
transporte urbano. As deficiências de projeto
dos contratos de concessão produziram alguns
problemas graves (por exemplo, a Segunda Via
Expressa de Bangcoc). A necessidade de
renegociar contratos obsoletos foi origem de
profissional em contratação de serviços e
regulamentação, por meio de financiamento de empréstimos para programas de reforma e de projeto.
inúmeros conflitos na Argentina. Os suprimen-
• Dar continuidade à ênfase da competitividade
tos reguladores quase sempre são inadequados,
na prestação de serviços, com destaque es-
tanto para concessões de infra-estrutura como
pecial no instrumento denominado Learning
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• Financiar o desenvolvimento de capacitação
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and Innovation Loan (LIL – Empréstimo de
avenidas, em decorrência da falta de um policia-
Aprendizado e Inovação), como um meio de
mento efetivo do trânsito. Os pobres padecem
apoiar a experimentação e a preparação, mas
de forma desproporcional essas deficiências. Nos
também por meio da incorporação de audi-
países em desenvolvimento, as seguranças de
torias e análises institucionais como rotina
trânsito e pública sofrem porque, embora sejam
da solicitação dos empréstimos.
elementos que demandem uma ampla colabo-
• Apoiar a coordenação física e comercial dos
meios de transporte público e privado, tanto
com investimentos específicos para atacar
os defeitos nos sistemas existentes quanto por meio da assistência técnica para estabelecer o planejamento da equipe e as
agências coordenadoras.
•
ração entre as agências (transporte, saúde, polícia etc.), quase sempre ficam abandonados. Para
superar esse problema, é preciso, ao mesmo tempo, desenvolver mecanismos de coordenação
entre as agências e desenvolver as competências
necessárias. Para abordar essas deficiências, as
principais propostas políticas são:
Por fim, apoiar também a extensão efetiva
• As cidades precisam identificar e fortalecer
da participação da iniciativa privada no finan-
uma unidade administrativa, ou uma agên-
ciamento da infra-estrutura de transporte ur-
cia semi-independente, responsável, junta-
bano, pela exigência de que os projetos es-
mente com a polícia, pelas seguranças de
tejam em consonância com um plano de ur-
trânsito e pública no transporte urbano.
banização consolidado e que os investimentos do setor público, sejam eles quais forem,
se sujeitem a uma avaliação econômica semelhante às realizadas para projetos de cus-
• Todo o planejamento de infra-estrutura de
transporte urbano e de gestão de tráfego deve
se submeter a uma auditoria obrigatória de
segurança de trânsito, antes da aprovação.
teio exclusivamente público.
• A polícia de trânsito deve se envolver no desen-
E. INCREMENTANDO A SEGURANÇA
DE TRÂNSITO E A SEGURANÇA
PÚBLICA DO TRANSPORTE
As prioridades estratégicas
volvimento de planos de gestão do tráfego, mas
precisa se sujeitar às orientações da autoridade
competente sobre os objetivos da política de
gestão bem como da fiscalização de tráfego.
• Todas as franquias de transporte urbano ou
permissões operacionais devem seguir exi-
Os acidentes de trânsito, especialmente na América Latina, representam uma pandemia, e a deterioração da segurança pública é um problema
gências estritas de práticas seguras de operações e serem passíveis de suspensões no
caso de não-observância.
crescente. Ausência de calçadas, iluminação inadequada e segregação malfeita entre tráfego
motorizado e não-motorizado tornam os ciclistas e pedestres vulneráveis a acidentes de trân-
Os progressos feitos até o momento
As tentativas de abordar os problemas incluem:
sito e a agressões criminosas. O comportamento arriscado dos condutores de transporte públi-
O projeto de infra-estrutura. Projetos recém-fi-
co também vem prestando uma contribuição
nanciados pelo Banco ofereceram infra-estrutura
decisiva à ocorrência de acidentes nas ruas e
segregada para ciclistas em Lima, Accra e Manila,
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bem como tentaram manter boas instalações para
privada nos serviços. É necessária uma maior
ciclistas em cidades chinesas. Essa preocupação
compreensão da relação entre esses dois tipos
agora deve ser preponderante em todos os proje-
de segurança e a estrutura do mercado no trans-
tos urbanos. Em alguns casos (por exemplo, em
porte urbano de passageiros; porém, aparente-
muitas áreas residenciais), a melhor solução pode
mente existe uma relação próxima entre a qua-
não ser a separação total do tráfego motorizado
lidade da regulamentação econômica e os ní-
do não-motorizado, mas a adoção de medidas
veis de segurança de trânsito e pública.
de traffic calming, ou “desaceleração” do tráfego
motorizado, de forma que as velocidades deixem
de ser uma ameaça aos pedestres e ciclistas. A
proteção dos pedestres também foi um elemento
levado em conta pelo financiamento para construção de calçadas em muitas cidades (por exemplo, em Accra, Nairóbi e Dacar).
Instituições. Apesar das questões de risco de
reputação da associação do Banco Mundial com
investimentos em policiamento em muitos países, houve o reconhecimento de que, aparentemente, os problemas de segurança de trânsi-
A agenda
A segurança pessoal é apenas parcialmente um
fenômeno intrínseco ao setor de transporte; todavia, possui impactos particularmente graves
sobre ele. Para ambos os tipos de segurança, o
desafio do Banco é ajudar clientes a desenvolver novas formas de enfrentar essas pressões
em um contexto em que o fornecimento de transporte público está cada vez mais fragmentado.
Para desenvolver um esforço conjunto de melhoria nas seguranças de trânsito e pública, o
Banco pode contribuir das seguintes maneiras:
to não podem ser abordados de maneira adequada sem envolvimento substancial da polícia. Recentemente, em Moscou, por ocasião de
um projeto de transporte urbano, revelou-se
necessário refinar os critérios de aceitabilidade
de tal envolvimento. Além disso, procurou-se
garantir a participação da polícia no planejamento de trânsito, e também o treinamento adequado da corporação para desempenhar funções
de gestão de tráfego de modo eficiente e consoante com a segurança do trânsito urbano e
• Exigir, em todas as intervenções de novos investimentos viários, de recuperação e gestão
de tráfego, infra-estrutura segura para os pedestres, incluindo aqueles com dificuldade de
locomoção, e para o transporte não-motorizado, especialmente bicicletas. Além disso, a
segurança de trânsito não deve ser utilizada
como justificativa para causar grandes inconvenientes a essas categorias de usuários quando se privilegia o fluxo de veículos automotores.
as estratégias de gerenciamento.
• Apoiar um envolvimento institucional mais
Regulamentação, estrutura do mercado
amplo nas questões de segurança pública e
e segurança de trânsito. Em alguns casos,
de trânsito relacionadas com o transporte, in-
como em Lima, Peru, a deterioração das seguranças de trânsito e pública foi associada à
gestão do tráfego e os órgãos de polícia.
liberalização do mercado. Em outros, como na
• Aperfeiçoar os critérios pelos quais são ava-
concessão dos trens suburbanos de Buenos
liados determinados itens específicos de in-
Aires, houve uma melhora no nível de seguran-
vestimentos em policiamento, dando aten-
ça dos passageiros com o ingresso da iniciativa
ção especial à necessidade de investir ape-
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cluindo uma coordenação melhorada entre a
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nas em benefícios e em equipamentos que
ções de transporte urbano, a curto prazo, com
não possam facilmente ser convertidos em
melhorias tecnológicas e alterações estruturais ur-
instrumentos de repressão civil.
banas, a longo prazo. Para atingir esses objetivos,
• Tentar garantir que a segurança da operação
as principais propostas são:
de trânsito e a segurança pessoal dos passageiros, incluindo os que têm dificuldade de
locomoção, sejam bem abordadas nas intervenções de reformulação do transporte público, particularmente onde os monopólios
forem substituídos por múltiplos operadores.
• Evitar ou adotar medidas para reduzir os riscos potenciais graves ao meio ambiente, à
saúde pública e à segurança de trânsito, associados com os projetos ou programas.
F. PROTEGENDO O MEIO AMBIENTE
• Devem ser lançados programas nacionais, quando necessário, para eliminar o chumbo da gasolina e aprimorar ou substituir a tecnologia
dos principais emissores de matéria particulada
onde houver boa relação custo-benefício.
• As cidades precisam estabelecer um departamento ou um órgão de gestão de tráfego
com responsabilidades pelas medidas de redução do impacto ambiental do trânsito, bem
como para aprimorar a eficiência deste.
• É aconselhável que a melhoria do transporte
público seja considerada de alta prioridade
As prioridades estratégicas
Apesar de os impactos ambientais do transporte serem prioridade máxima em muitas megacidades, as prefeituras ainda tendem a ignorar
pela ação municipal.
• É necessário desenvolver os programas de
gestão de sistemas de tráfego e de gestão
da demanda.
as implicações de suas estratégias até o limite
no processo de crescimento, bem como a rele-
O progresso feito até o momento
var as questões do aquecimento global e fra-
Essas propostas foram abordadas pelas opera-
cassar em reconhecer as implicações da distri-
ções do Banco, das seguintes maneiras:
buição dos impactos ambientais. Uma das lições que a experiência nos traz é que, apesar
O apoio ao desenvolvimento tecnológico.
de a gestão do tráfego conseguir aprimorar o
Uma vez que boa parcela do desenvolvimento
desempenho da rede, ela é incapaz de substituir
tecnológico ocorre na iniciativa privada, esta pro-
a provisão adequada de capacidade e o planeja-
vavelmente foge do escopo tradicional de emprés-
mento da rede nas cidades em rápido crescimen-
timo do Banco. Uma infinidade de novos instru-
to. O elo mais frágil no desenvolvimento de uma
mentos pode ajudar a superar essa limitação. A
postura estratégica é o relativo aos esforços para
IFC (International Finance Corporation) é a insti-
preconizar a gestão da demanda, particularmen-
tuição com capacidade para investir ou financiar
te por meio do estabelecimento de preços e ou-
inovações com potencial comercial. Além disso,
tros mecanismos paliativos que garantem que
novos instrumentos se tornam disponíveis em al-
os usuários pagarão os custos sociais integrais
gumas áreas. Por exemplo, o desenvolvimento
pelo uso das vias públicas. A estratégia geral
tecnológico de meios de aprimoramento da efi-
recomendada para a proteção do meio ambiente
ciência dos combustíveis no transporte pode ser
é uma combinação de melhor gestão das opera-
custeado pelo Programa Operacional 11, do
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Global Environment Fund, e por meio de investi-
Gestão da demanda, preços e impostos.
mentos realizados pelo Prototype Carbon Fund.
A despeito das experiências frustrantes do passado, o retorno das responsabilidades para as ci-
Gestão do tráfego. Em suas estratégias an-
dades no contexto de uma grave pressão fiscal,
teriores de transporte urbano, o Banco enfatizou
juntamente com o interesse crescente e a expe-
demasiado a gestão do tráfego. Ele obteve su-
riência de alguns países industrializados na co-
cesso considerável na melhoria do fluxo do
brança pelo uso do sistema viário, torna oportu-
trânsito em países como Brasil, Chile e Coréia, e
no que se dê prioridade aos mecanismos de com-
adotou medidas semelhantes em projetos atuais
posição de preços pelo uso das vias públicas.
em Moscou e em Beirute, incluindo investimentos substanciais em equipamentos de controle
Transporte de massa por ônibus. O con-
do tráfego. Entre os projetos mais recentes,
ceito de separação física entre ônibus e con-
houve, a exemplo de Manila e Lima, um cres-
gestionamentos de tráfego mais acentuados
cente destaque na provisão de infra-estrutura
teve o apoio do Banco em projetos no Brasil e
para transporte não-motorizado e para pedes-
no Chile, dentre outros. A recente volta da se-
tres. O Banco também administra as cessões
gregação dos ônibus como um sistema exten-
do GEF – Global Environment Fund – em anda-
sivo de transporte de massa, com a primeira in-
mento ou em preparação, que visam aprimorar
trodução em Curitiba, agora tem apoio em Bo-
a qualidade do ar por meio de medidas de ges-
gotá e vem sendo avaliada em Lima.
tão do tráfego em Manila, Santiago e Lima.
Transporte de massa sobre trilhos. As poInfra-estrutura viária. As despesas relacio-
líticas já adotadas e as atitudes já tomadas de-
nadas com as vias públicas respondem por cer-
ram a impressão geral de que o Banco Mundial
ca de um terço do porta-fólio do Banco Mundial
se opunha de forma definitiva ao investimento
para transporte urbano. Aproximadamente me-
em trilhos fixos nas áreas urbanas, por receio de
tade disso foi investida em recuperação da ca-
que despesas em projetos de tal monta expro-
pacidade, em detrimento da expansão viária,
priariam os cofres municipais, de modo que os
concentrando-se esse esforço em vias com os
retornos sociais seriam mais bem gerados em
principais fluxos de transporte coletivo, como
outro ponto. A revisão do porta-fólio mostra que,
no projeto ora em andamento no Quirguistão.
de forma substancial, essa posição foi corrigida.
Em cidades maiores, reconhece-se não ser pos-
A postura agora adotada é de que, onde existem
sível, nem tampouco desejável, que os países
sistemas sobre trilhos, em geral é aconselhável
tentem investir em rotas que não apresentem
mantê-los (como, por exemplo, os projetos no
congestionamento de trânsito. É óbvio que o
Brasil e na Argentina) e que novos investimen-
Banco não se recusa terminantemente a apoiar
tos em trens urbanos precisam ser vistos dentro
o investimento em infra-estrutura viária urbana.
do contexto mais amplo de uma estratégia de
Sequer existe intenção de fazê-lo. Porém, é fun-
urbanização de longo prazo. O elemento que per-
damental que qualquer empréstimo do Banco
manece da posição tradicional é a determinação
para investimento no sistema viário urbano te-
de que investimentos em transporte sobre tri-
nha como condição a implantação de políticas
lhos precisam ser sustentáveis sob o ponto de
efetivas de gestão e restrição ao tráfego.
vista fiscal. O que foi acrescentado é a determi-
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Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
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nação de que tais projetos precisam ser integra-
• Tentar garantir que as metodologias de ava-
dos numa abrangente estratégia de transporte
liação financeira e econômica dos investi-
urbano, e de que os acordos precisam incluir a
mentos sejam consistentes e comparáveis
integração física e tarifária entre os modais, ga-
entre os modais.
rantindo, dessa forma, que os investimentos não
excluam os pobres nem os levem a uma posição
de desvantagem. No âmbito técnico, isso se associa com as recomendações sobre a maneira
como podem ser estimadas as conseqüências
de distribuição dos investimentos em trens urbanos, e a forma pela qual devem ser avaliados
os benefícios econômicos.
• Renovar esses esforços para garantir a introdução de medidas efetivas de restrição
da demanda, por instrumentos que estejam
ou não ligados a preços. Quando o cumprimento de padrões ambientais exigir que outras medidas de gestão sejam associadas
aos investimentos, é recomendável evidenciar que tais medidas sejam implantadas
antes de se comprometer o custeio.
A agenda
• Apoiar a introdução ou a extensão de sisteO Banco mantém um compromisso maior com o
mas de transporte rápido por ônibus, se ne-
aprimoramento ambiental. Reconhece-se que a
cessário, associada a uma reforma na provi-
questão não pode ser abordada como uma ativi-
são de transporte público, principalmente
dade técnica ou institucional separada, mas pre-
onde se comprove que isso resultará em apri-
cisa ser integrada em uma política de transporte
moramento ambiental.
urbano com a qual deve ser conciliada. Para tornar os setores de transporte urbano mais sustentáveis do ponto de vista ambiental, o Banco
pode auxiliar os governos de municípios e de
• Apoiar a exploração do potencial do trem urbano, particularmente onde já existe a infra-estrutura básica, mantendo a cautela na garantia
de que a avaliação de tais investimentos seja
países da seguinte forma:
realista e de que a carga fiscal de longo prazo
• Enfatizar a importância do planejamento viário para a circulação de pessoas e não so-
destes seja avaliada adequadamente e não se
afaste de outros investimentos mais benéficos.
mente de veículos, abordando gradativa-
• Apesar de reconhecer que o desenvolvimen-
mente as necessidades dos passageiros do
to tecnológico do transporte é fundamen-
transporte público, dos pedestres e usuários
talmente uma prerrogativa e uma responsa-
de modais não-motorizados nas operações
bilidade do setor privado, o Banco Mundial
das vias urbanas.
pode buscar e apoiar projetos de tecnologia
• Preconizar uma estratégia equilibrada em áreas
urbanas, combinando a oferta de capacidade
viária básica com um programa de gestão de
tráfego, restrição da demanda e o desenvolvi-
para aumentar a eficiência da utilização de
combustíveis no transporte, atuando como
agente do Global Enviroment Fund e do
Prototype Carbon Fund.
mento do transporte público, além de vincu-
• Garantir que se permita uma margem razoá-
lar os investimentos viários urbanos às medi-
vel para os efeitos do tráfego induzido quan-
das de gestão de tráfego e política de preços,
do se avaliam os impactos econômicos e
para garantir que os benefícios da eficiência e
ambientais dos investimentos em infra-es-
ambientais sejam amplamente distribuídos.
trutura viária.
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G. AS FERRAMENTAS DE TRABALHO:
INSTRUMENTOS, PROCESSOS E
PROCEDIMENTOS
• Custeio, por um período de tempo, de um
programa de setor específico, baseado em
acordo sobre os objetivos e as reformas associados à política, como o tradicional inves-
Instrumentos
timento setorial e o empréstimo de ajuste.
Por fim, passamos à questão de como a estraté-
• Empréstimos multissetoriais com o objeti-
gia será implementada. O contexto desta revisão
vo de integrar os investimentos no setor
é uma alteração geral da política do Banco Mun-
dentro de uma estratégia abrangente, como
dial em sua abordagem nas questões de infra-
o componente de transporte no Projeto de
estrutura. Merecem menção três alterações na
Desenvolvimento do Setor Privado do Es-
política corporativa do Banco.
tado do Rio de Janeiro.
Uma abordagem por lotes, associada e iniciada
Primeiramente, há a troca do financiamento para
quando se atingem as metas de reformas, como
projetos de infra-estrutura por produção de co-
nos Adjustable Program Loans (APL – Emprés-
nhecimento, serviços de consultoria e cons-
timos Ajustáveis ao Programa), a exemplo do
trução de capacitação. O Learning and
Projeto de Mobilidade Urbana, no Senegal.
Innovation Loan (LIL – Empréstimo de Aprendizado e Inovação) é um instrumento de
Diversas questões críticas desta revisão – como
aportes rápidos e pequenos, destinado a pos-
a reforma institucional municipal, regulamenta-
sibilitar a introdução de reformas em uma base
ção dos contratos de concessão, poluição do
experimental e desagregar o apoio a essas ex-
ar local etc. – são aplicações de problemas mais
periências do empréstimo para investimento.
genéricos ao setor de transporte. Uma crescente
Porém, é administrativamente oneroso e ge-
proporção da assistência do Banco para refor-
rou um entusiasmo limitado por parte de fun-
mas das instituições de transporte urbano apa-
cionários e clientes. Para todos os efeitos, as
rece, portanto, em projetos maiores que lidam
reformas institucionais são, em geral, um pro-
com a reforma municipal ou com a qualidade
cesso lento de aprendizado e podem exigir
do ar em uma série de setores. Nesse contexto,
uma presença mais prolongada e sistemática
é importante assegurar que as questões
do que o LIL possibilita. Associada à produ-
setoriais continuem a ser tratadas de uma for-
ção de conhecimento está uma nova ênfase,
ma tecnicamente competente, que não fragilize
sobre o apoio baseado nos resultados, em que
os sólidos elos profissionais sempre tão funda-
o apoio não se encontra vinculado ao investi-
mentais na transferência de conhecimento e na
mento em fornecimento de serviços pelo se-
garantia do compromisso do país nos âmbitos
tor público, mas ao desenvolvimento de pro-
técnico e político adequados. As rigorosas re-
cessos de suprimento dos serviços prestados
gras do Banco Mundial na concessão de em-
aos pobres pela iniciativa privada.
préstimos permanecerão como sempre foram,
com o objetivo de garantir a competição justa e
Em segundo lugar, existe um redirecionamento
evitar as possibilidades de corrupção.
do financiamento exclusivo para um projeto voltado a empréstimos mais programáticos. Isso se
Em terceiro e último lugar, existe o desejo de
dá de diversas maneiras, incluindo:
alterar o empréstimo convencional para um em-
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Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
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préstimo de “alto impacto”. Isso pode incluir
do com seu estatuto, não pode emprestar dire-
novas atividades, particularmente na participa-
tamente para as cidades, exceto se houver uma
ção pública e privada, da qual se espera um gran-
garantia soberana. Como contraste, o IFC
de efeito de demonstração. Por exemplo, a ga-
(International Finance Corporation) consegue
rantia de risco parcial do Banco pode proteger
emprestar apenas à iniciativa privada, e o faz
os franqueados de omissão do governo no de-
sem garantia soberana. Dessa forma, as cida-
sempenho de obrigações contratuais, ainda que,
des ficam entre as condições do BIRD e do IFC,
na prática, até hoje inexistam garantias desse
dependendo de quem toma o empréstimo: go-
tipo. Em alguns outros aspectos importantes
vernos ou empresas privadas.
da política de transporte urbano – particularmente em projetos de transporte não-motori-
Os efeitos dessa situação são complexos. Por
zado e no setor público informal –, a necessi-
um lado, as cidades podem enfrentar o dano
dade crítica é a provisão de volumes relativa-
moral de serem incentivadas a contrair um em-
mente pequenos de financiamento para múlti-
préstimo arriscado e desnecessário, se garanti-
plos tomadores, geralmente privados. A expe-
do pelo governo central. Mas esse incentivo
riência do Banco com linhas de crédito – princi-
perverso pode ser contraposto pelo estabeleci-
palmente as associadas com setores selecio-
mento de preços para a garantia (por exemplo,
nados – não tem sido boa. Portanto, é impor-
os governos polonês e colombiano cobraram
tante que a melhor experiência do Banco em
uma taxa de 2% em adiantamento pela garan-
concentrar-se nas necessidades de financiamen-
tia). Ou, como um incentivo para a reforma, os
to de Empreendimentos Pequenos e Médios seja
governos podem oferecer garantias de forma
incorporada nos projetos do setor de transpor-
competitiva para as cidades que realizam refor-
te urbano. Reconhece-se explicitamente, hoje
mas e que aumentarão sua sustentabilidade fis-
em dia, que em algumas áreas o Banco possui
cal.3 Garantias soberanas com preços ou con-
metas globais de apoio que podem se antecipar
dições adequados talvez contribuam para se
à percepção e às preferências atuais do cliente.
alcançar os objetivos da sustentabilidade. O
No setor de transporte urbano, o Banco iniciou
problema mais sério, dada a ênfase do Banco
uma campanha desse tipo para melhorar as se-
no apoio a uma efetiva descentralização, é de
guranças de trânsito e pública no transporte.
que um governo central pode utilizar o seu poder de aval para influenciar as prefeituras que
Financiando as cidades
possuam ideologias políticas diferentes daque-
À medida que a responsabilidade pelo transpor-
las da esfera central, ou pode tentar evitar a
te urbano vai sendo descentralizada, as cida-
desagradável tarefa de discriminar entre cida-
des se sentem gradativamente forçadas a to-
des que merecem e que não merecem crédito.
mar suas decisões sobre financiamentos, e
mesmo sobre tomar empréstimos. Os riscos
Em alguns casos, os canais de financiamento
de crédito das cidades podem ser particular-
alternativos, além do empréstimo direto ou
mente graves se os empréstimos do Banco fo-
avalizado às prefeituras, podem satisfazer as
rem concedidos em moeda estrangeira, e as
necessidades do transporte urbano. O BIRD con-
receitas da cidade, em moeda local. Ao contrá-
cedeu empréstimo para bancos públicos na
2
rio de algumas multinacionais , o BIRD, de acor-
Colômbia que o repassou para as cidades. No
Desafios do desenvolvimento: como o Banco Mundial pode contribuir
Pag217a234
231
23.06.04, 19:01
231
Uzbequistão, fez-se uso de um empréstimo para
a agência de empréstimos do setor público, operando sob cláusula suspensiva, no intuito de
disponibilizar nas cidades médias veículos para
Procedimentos: propriedade,
participação e colaboração
Os programas de empréstimo do Banco surgem
de um processo “de cima para baixo”, cujo ápice
as companhias de capital aberto e estatais. O
se encontra na Country Assistance Strategy (CAS
IFC pode emprestar para bancos privados ou de
– Estratégia de Assistência ao País) ou, em países
capital misto, que podem repassar em termos
HPIC (Heavily Indebted Poor Countries – Países
comerciais para os prestadores de serviço de
Pobres Altamente Endividados), o Poverty
transporte. Todavia, a experiência de desenvol-
Reduction Strategy Paper (PRSP – Documento
ver o microcrédito para veículos de transporte
Estratégico de Redução da Pobreza). Tais docu-
urbano não é muito promissora, e o crédito do
mentos estratégicos vêm se tornando um produ-
fornecedor para veículos alugados é algo difícil
to conjunto dos governos nacionais e do Banco,
de estimular em algumas economias de transi-
quase sempre apoiados por uma extensa consul-
ção, exatamente onde seria mais necessário.
ta aos públicos de interesse. Assim, a inclusão de
Assim, permanece a necessidade de uma exten-
itens de transporte urbano nos programas dos
sa gama de instrumentos de empréstimo.
países depende da identificação do setor como
problema prioritário na estratégia de desenvolvi-
O tema crucial, do ponto de vista do Banco Mun-
mento nacional. Apesar de permear a economia
dial, é se os instrumentos disponíveis conse-
urbana em sua totalidade, a influência do trans-
guem levar adiante os objetivos de fortalecer a
porte urbano tende a ser difusa. É importante,
capacidade das cidades para que estas se tor-
dessa forma, que seja mais bem compreendido o
nem independentes quanto às questões fiscais
transporte urbano e seu nexo com a pobreza, e
e acessem mercados de capital privado. Alguns
que os projetos do setor sejam gradativamente
meios tradicionais de empréstimo – por exem-
mais associados a atividades gerais de desenvol-
plo, para empresas estatais substituírem seus
ônibus – acabaram por desestimular o desenvolvimento dessa sustentabilidade.
vimento urbano e a outros projetos específicos do
setor social, inclusive o reconhecimento das mulheres e das pessoas com dificuldades de locomoção como públicos-alvo importantes.
Portanto, o destaque é a alteração para o desenvolvimento de crédito aos fornecedores,
microcrédito e outros acordos comerciais de financiamento, afastando-se do financiamento
de empresas públicas. O IFC pode desempenhar um papel importante na assistência do es-
sucesso do projeto. No contexto rural, cada vez
mais a sociedade civil se envolve no processo
de Desenvolvimento Conduzido pela Comunidade. Isso é mais difícil em áreas urbanas em
que as populações são mais transitórias e as
tabelecimento de agências comerciais capazes
instituições locais, proporcionalmente mais frá-
de emprestar às prefeituras, como a INCA (In-
geis. Existem, porém, algumas questões políti-
frastructure Finance Corporation), da África do
cas extremamente importantes em que se esti-
Sul; o IFC não consegue, entretanto, se envol-
mula cada vez mais a participação do usuário
ver no financiamento de linhas diretas de crédi-
de transporte visando a uma concepção mais
to para as prefeituras.
sensata do projeto ou do programa. São elas:
232
Pag217a234
A propriedade local é sempre essencial para o
Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
232
23.06.04, 19:01
Projeto e implantação de medidas para
lência e o assédio no interior dos veículos têm
remoção da população. No Projeto de
impacto significativo nos padrões de comporta-
Transporte Urbano de Mumbai, as associa-
mento feminino e, portanto, em seu bem-estar.
ções locais de moradores de favelas se envolvem na definição de estratégias, na sele-
Na tarefa da preparação da presente revisão, o
ção de locais e no cronograma de medidas
Banco buscou envolver as organizações não-
para a remoção da população.
governamentais e membros individuais da sociedade civil, bem como organismos dos go-
Projeto e implantação de programas de
vernos e profissionais, para darem suas respos-
pavimentação em áreas pobres. Os cida-
tas ao que estava sendo proposto.
dãos do município de Villa el Salvador, na periferia de Lima, desenvolveram sua própria estra-
A Estrutura de Desenvolvimento Abrangente
tégia e seu próprio plano de pavimentação das
também lança a questão da vantagem compa-
vias locais. Na organização de um projeto de
rativa do Banco Mundial em cada área específi-
transporte para Lima, os habitantes das áreas
ca de atividade. O Banco já se envolve com fre-
pobres (“pueblos jovenes”) participaram na es-
qüência na colaboração com outras instituições
colha das ligações viárias que deveriam ser pa-
internacionais de empréstimo e de doação, e
vimentadas, permitindo o acesso de veículos
algumas delas financiaram estudos de fundo
às áreas desassistidas.
para esta revisão. A Comunidade Européia expressou o desejo paralelo de aumentar as cola-
Relações entre qualidade do serviço e ta-
borações em questões de desenvolvimento dos
rifa. Análises sociais dos passageiros do trans-
transportes. Em geral, a colaboração envolve o
porte público são elemento essencial na con-
financiamento conjunto ou paralelo de projetos.
cepção deste. Pesquisas realizadas em Cali,
Colômbia, demonstraram que o desembolso
Em alguns casos, entretanto, como no progra-
feito em um sistema de metrô não era visto como
ma urbano do SSATP (Sub-Saharan Africa
benéfico aos pobres, ainda que os políticos ale-
Transport Policy Program – Programa de Po-
gassem o contrário. Por outro lado, pesquisas
lítica de Transportes da África Subsaariana),
de opinião de usuários no Uzbequistão e na
a colaboração se estende ao âmbito do pro-
República do Quirguistão comprovaram uma
grama. Um dos propósitos principais de pu-
preocupação muito maior com a utilidade do
blicar uma revisão da estratégia é despertar o
serviço do que os políticos apregoavam.
comentário de instituições colegas, com o objetivo de alinhar cada vez mais as posições
Formulação de políticas de segurança de
assumidas pelas instituições em importantes
trânsito e segurança pública. Em geral, mui-
temas de estratégia de desenvolvimento. Os
tíssimo pouco é feito para estabelecer como e
problemas sociais, ambientais e econômicos
onde os usuários de transporte são mais vulne-
do transporte público são imensos e crescem
ráveis, tanto a acidentes de trânsito quanto, de
mais ainda em muitos países. Essas dimen-
maneira mais evidente, à violência pessoal. Em
sões merecem e precisam de atenção concen-
Lima, no projeto em preparação, uma pesquisa
trada e coerente de toda a comunidade en-
detalhada sobre mulheres comprovou que a vio-
volvida com o desenvolvimento.
Desafios do desenvolvimento: como o Banco Mundial pode contribuir
Pag217a234
233
23.06.04, 19:01
233
Notas
1
3
As preocupações expressas nos estudos Voices
of the Poor foram divididas igualmente entre os
temas saúde, educação e infra-estrutura.
Por exemplo, o governo da Federação Russa
ofereceu seu aval para o Primeiro Empréstimo
de Transporte Urbano para as cidades médias
sob a condição de promessas destas de que
atingiriam um patamar preestabelecido de re-
2
Por exemplo, o EBRD (European Bank for
cuperação de custos, considerado necessário
Reconstruction & Development) pode empres-
para tornar sustentáveis suas operações. Na
tar para as cidades, se houver condições de
ocasião, ainda que as finanças das cidades não
fazê-lo, sem garantias soberanas; enquanto o
estivessem em bom estado, elas, sem exceção,
EIB (European Investment Bank), apesar de
satisfizeram os termos estabelecidos.
exigir uma garantia, aceita uma fiança comprada do tomador de um banco comercial.
234
Pag217a234
Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
234
23.06.04, 19:01
APÊNDICE: PORTA-FÓLIO DE
TRANSPORTE URBANO DO BANCO MUNDIAL
Tabela A1.1. Projetos de transporte urbano em preparação em 31/12/00
País
Projeto
Ano
fiscal
de
aprovação
Custo do
projeto (US$ mi)
Empréstimo do
Banco Mundial
Situação
Total
Transporte
Total
urbano
Transporte
urbano
Impulso
principal ao
transporte
urbano
Quantidade
de cidades
no projeto
Líder da
equipe de
projeto
Região da África
Benin
First Decentralized
City Mangement
(phase 1)
2000*
Em andamento
28,3
21,8
25,5
19,2
Reabilitação e
drenagem de vias
urbanas
3
Larbi
Burkina Fasso
Urban Environment
Project
1995
Em andamento
49,7
9,1
38,0
6,8
Melhorias e
reabilitação de vias
urbanas
2
Ouayoro
Camarões
Douala Infrastructure
Project
2002
Em preparação
86,0
86,0
38,0
38,0
Reabilitação e
gestão de vias
urbanas
1
Inal
Chade
Transport Sector
Strategy (PAProNaT)
2001
Em andamento
91,1
2,2
67,0
1,6
Melhorias na
proteção viária
1
Schliessler
Gana
Urban 5
(phase 1)
2000*
Em andamento
22,0
5,0
11,0
2,0
Melhorias das
vias urbanas
23
Bahal
Quênia
Urban Transport
1996
Em andamento
155,0
155,0
115,0
115,0
Infra-estrutura e
gestão do tráfego
26
Morrell
Maláui
Road Maintenance &
Rehabilitation (ROMARP)
1999
Em andamento
39,0
4,0
30,0
4,0
Reabilitação e
manuntenção de
vias urbanas
2
Brushett
Urban Development
& Decentralization
1997
Em andamento
93,5
30,0
80,0
25,4
Reabilitação e
manuntenção de
vias urbanas
10
Inal
13
Inal
Mali
Urban Development
Program
2001*
Em andamento
100,0
17,0
70,0
14,0
Melhorias na
infra-estrutura de
transporte e
construção de
ruas e avenidas
Transport Sector
2002
Em preparação
100,0
70,0
20,0
3,0
Melhorias na infraestrutura ambiental
4
Ghzala
Nigéria
Lagos Urban
Transport
2002
Em preparação
140,0
140,0
100,0
100,0
Reforma institucional,
reabilitação de vias e
aprimoramento da
operação de ônibus
1
Schelling
Senegal
Urban Mobility
Improvement
2000*
Em andamento
132,0
132,0
98,0
98,0
Aprimoramento da
infra-estrutura e apoio
ao setor privado
1
Bultynck
Tanzânia
Urban Sector
Rehabilitation
1996
Em andamento
141,0
32,0
105,0
30,0
Reabilitação e
construção de ruas
e avenidas
8
Carroll
Urban Development
1994
Em andamento
29,0
26,2
13,0
11,0
Drenagem e vias
urbanas
1
Cave
National Road
1998
Em andamento
454,0
40,0
70,0
11,0
Reabilitação e apoio
à gestão de vias
urbanas
3
Brushett
Totais
1.660,6
770,3
880,5
479,0
Mauritânia
Maurício
Togo
Zambia
Apêndice: porta-fólio de transporte urbano do Banco Mundial
Pag235a244
235
23.06.04, 19:01
235
Tabela A1.1. Projetos de transporte urbano em preparação em 31/12/00
País
Ano
fiscal
de
aprovação
Projeto
Custo do
projeto (US$ mi)
Empréstimo do
Banco Mundial
Situação
Total
Transporte
Total
urbano
Transporte
urbano
Impulso
principal ao
transporte
urbano
Quantidade
de cidades
no projeto
Líder da
equipe de
projeto
Região da Ásia e Pacífico
China
Guangzhou City
Center Transport
1998
Em andamento
586,0
586,0
200,0
200,0
Invest. e manut. viárias,
gestão do tráf./proteção,
ambiente e transp.
público
1
Scurfield
China
Liaoning Urban
Transport
1999
Em andamento
384,0
384,0
150,0
150,0
Invest. e manut. viárias,
gestão do tráf./proteção,
ambiente e transp.
público
3
Scurfield
China
Urumchi Urban
Transport
2001
Em andamento
250,0
250,0
100,0
100,0
Invest. e manut. viárias,
gestão do tráf./proteção,
ambiente e transp.
público
1
Dotson
China
Shijiazhuang Urban
Transport
2001
Em preparação
286,0
286,0
100,0
100,0
Invest. e manut. viárias,
gestão do tráf./proteção,
ambiente e transp.
público
1
Scurfield
China
Wuhan Urban
Transport
2003
Conceito
500,0
500,0
200,0
200,0
Invest. e manut. viárias,
gestão do tráf./proteção,
ambiente e transp.
público
1
Dotson
8
Scouller
Indonésia
Strategic Urban
Roads Infrastructure
1996
Em andamento
168,0
168,0
87,0
87,0
Redução de gargalos ao
tráfego, descentralização
da responsabilidade pelo
transporte urbano
Indonésia
Strategic Urban
Road Infrastructure II
(Java)
2003
Em preparação
150,0
150,0
150,0
150,0
Redução de gargalos ao
tráfego, descentralização
da responsabilidade pelo
transporte urbano
TBA
Dotson
Pusan Urban
Transport Management
1994
Em andamento
332,0
332,0
100,0
100,0
Eficácia do transporte
urbano sobre trilhos e
reformas políticas
1
Burningham
Filipinas
Metro Manila
Urban Transport
Integration
2001
Em preparação
87,0
87,0
56,0
56,0
Aprimorar o acesso
integrado ao transporte
público e ao NMT
Tailândia
Bangkok Air Quality
Management
2002
Em preparação
80,0
80,0
80,0
80,0
Reduzir as
emissões locais
1
Cappannelli
Urban Transport
Improvement
1998
Em andamento
47,0
47,0
43,0
43,0
Eficiência operacional e
melhorias na proteção
1
Burningham
Totais
2.870,0
2.870,0
Coréia do Sul
Vietnã
12 cidades e
5 mun. no Burningham
metrô de
Manila
1.266,0 1.266,0
Região da Europa e Ásia Central
Armenia Transport
Project
2000
Em andamento
47,0
0,5
40,0
0,5
Estudo do
transporte urbano
1
Talvitie
Urban Transport
2001
Em andamento
24,2
24,2
22,0
22,0
Reabilitação e
financiamento de vias
urbanas
3
Podolske
Letônia
Municipal Services
1995
Em andamento
45,4
15,0
27,3
15,0
Melhorias no serviço
de ônibus em Riga
1
Balkind
Rússia
Urban Transport
1995
Em andamento
391,0
391,0
330,0
330,0
Expansão da frota e
reforma nas operações
de transporte público
14
Podolske
Armênia
República do
Quirguistão
236
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Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
236
23.06.04, 19:01
Tabela A1.1. Projetos de transporte urbano em preparação em 31/12/00
País
Projeto
Ano
fiscal
de
aprovação
Custo do
projeto (US$ mi)
Empréstimo do
Banco Mundial
Situação
Total
Transporte
Total
urbano
Transporte
urbano
Impulso
principal ao
transporte
urbano
Quantidade
de cidades
no projeto
Líder da
equipe de
projeto
Região da Europa e Ásia Central
Rússia
Bridge Rehabilitation
1997
Em andamento
466,0
93,0
350,0
69,8
Reabilitação de
pontes em Moscou
1
Podolske
Rússia
Moscow Urban Transport
2001
Em preparação
100,0
100,0
60,0
60,0
Gestão do tráfego +
desenvolvimento
institucional relacionado
1
Podolske
Urban Transport
2000
Em andamento
31,4
31,4
29,0
29,0
Reforma no
transporte público e
leasing de ônibus
5
Crochet
Totais
1.105,0
655,1
858,3
526,3
Uzbequistão
Região da América Latina e Caribe
600,0
186,0
210,0
65,0
Pavimentacão
de ruas
Várias
Miguel
Mercado
Diaz
Em andamento
364,0
364,0
200,0
200,0
Apoio a concessões de
transporte por trilhos e
reforma institucional
1
Menckhoff
1998
Em andamento
36,0
15,0
18,0
7,5
Poluição do ar
1
Tlaiye
Decentralization
2001
Em andamento
67,0
3,0
54,0
2,4
Reabilitar e pavimentar
ruas e avenidas
20+
Rojas
Brasil
Belo Horizonte
Metropolitan Transport
1995
Em andamento
197,0
197,0
99,0
99,0
Reabilitar e transferir
comutação sobre
trilhos do governo
federal para o local
1
Rebelo
Brasil
Recife Transport
Decentralization
1995
Em andamento
204,0
204,0
102,0
102,0
Reabilitar e transferir
comutação sobre
trilhos do governo
federal para o local
1
Rebelo
Brasil
São Paulo Integrated
Urban Transport (BF)
1998
Em andamento
95,1
95,1
45,0
45,0
Construir ligações p/
integrar sistemas de
comutação sobre trilhos
1
Rebelo
Brasil
Rio de Janeiro
Mass Transit
1998
Em andamento
316,0
316,0
186,0
186,0
Reabilitar e conceder
trens; melhorar integração
1
Rebelo
Brasil
Salvador Urban
Transport
1999
Em andamento
308,0
308,0
150,0
150,0
Construir nova linha
de metrô (BOT)
1
Rebelo
Brasil
Fortaleza Urban
Transport
2001
Em andamento
1
Rebelo
Brasil
São Paulo Line 4
2002
Em andamento 1.800,0
Brasil
Recife Urban
Upgrading
2002
Em preparação
Colômbia
Regulatory Reform TA
1997
Colômbia
Bogotá Urban
Services
2003
Argentina
Second Municipal
Development
1995
Argentina
Buenos Aires Urban
Transport
1997
Argentina
Pollution Management
Bolívia
176,0
85,0
85,0
Reabilitar e transferir
comutação sobre
trilhos do governo
federal para o local
1.800,0
209,0
209,0
Construir novca linha
de metrô (BOT)
1
Rebelo
100,0
22,0
56,0
12,3
Ampliação e pavimentação
de ruas, avenidas e vias
para pedestres
1
V. Serra
Em andamento
33,0
2,0
13,0
0,8
Assistência técnica para
corredores de ônibus,
metrô e trens de subúrbio
3
Challa
Em preparação
332,0
136,8
150,0
68,0
Gerenciamento de tráfego
em rotas alimentadoras,
manuntenção viária e
reforma institucional
1
Persaud
176,0
Apêndice: porta-fólio de transporte urbano do Banco Mundial
Pag235a244
237
23.06.04, 19:01
237
Tabela A1.1. Projetos de transporte urbano em preparação em 31/12/00
País
Projeto
Ano
fiscal
de
aprovação
Custo do
projeto (US$ mi)
Empréstimo do
Banco Mundial
Impulso
principal ao
transporte
urbano
Situação
Total
Transporte
Total
urbano
Transporte
urbano
Quantidade Líder da
de cidades equipe de
no projeto
projeto
Região da América Latina e Caribe
México
Medium-Size Cities
Urban Transport
1993
Em andamento
471,0
471,0
200,0
200,0
Sistemas de transporte
urbano em cidades de
porte médio
12
James
México
Second Air Quality
and Transport Project
2004
Em preparação
100,0
TBA
70,0
TBA
Gerenciamento da qualidade
do ar e gerenciamento do
transporte urbano
TBA
Vegera
1
Guitink
Lima Urban Transport
2003
Em preparação
94,0
94,0
35,0
35,0
Corredor de ônibus e
poluicão atmosférica;
melhorar acessibilidade a
áreas de baixa renda e
segurança de trânsito
Venezuela
Urban Transport
1993
Em andamento
220,0
220,0
100,0
100,0
Melhorias viárias e de
tráfego, fortalecimento
institucional
10
Rebelo
Venezuela
Caracas Slum
Upgrading
1998
Em andamento
153,0
30,0
60,0
11,6
Ampliação e pavimentacão
de ruas, avenidas e vias
para pedestres
1
Cira
Totais
5.066,1
4.639,9
1
Loir
1
Feghoul
Peru
1.832,0 1.513,6
Região do Oriente Médio e do Norte da África
Reformas institucionais,
assistência à concessão
do metrô
Gestão das ruas e
avenidas, do tráfego e
dos estacionamentos;
planejamento do
transporte
Argélia
Transport Technical
Assistance
2002
Em andamento
11,3
3,9
8,7
2,8
Líbano
Urban Transport
Development
2002
Em preparação
115,0
115,0
65,0
65,0
Líbano
First Municipal
Infrastructure
2000
Em andamento/
Supervisão
100,0
100,0
79,0
79,0
Vias municipais, paredes
de retenção, calçadas,
capacidade municipal
Tunísia
Transport Sector Investment
(APL Phase I)
1998*
Em andamento
117,2
117,2
82,0
82,0
Reformas nos serviços
de transporte
1
Loir
Transport Sector Investment
(APL Phase II)
2001*
Em andamento
57,0
39,3
37,6
26,6
Reformas nos serviços
de transporte
1
Loir
Tunísia
Totais
400,4
375,4
272,3
255,4
Benouahi
Região do Sul da Ásia
Bangladesh
Dhaka Urban
Transport
1999
Em andamento
234,2
234,2
177,0
177,0
Melhorias nos serviços de
transporte urbano
1
Qureshi
Bangladesh
Municipal Services
1999
Em andamento
154,0
10,0
139,0
9,0
Programa de reabilitação
de transporte urbano
4
Kamkwalala
Índia
Mumbai Urban
Transport
2002
Em preparação
838,0
838,0
485,0
485,0
Transporte público
sustentável (sobre
trilhos/ônibus)
1
Swaminatha
Índia
Tamil Nadu Urban
Development - II
1999
Em andamento
205,0
55,0
105,0
28,2
Melhorias nos serviços
de infra-estrutura urbana
Totais
1.431,2
1.137,2
906.0
699,2
Suzuki
Notas: * = Adjustable Program Loan (Empréstimo de Programa Ajustável). Os dados se baseiam no Documento de Avaliação do Projeto à época da aprovação.
Sempre que inexistirem informações detalhadas no Documento de Avaliação do Projeto, os valores foram estimados. “Empréstimo” = empréstimo do IBRD ou crédito do IDA.
Fonte: Arquivos de projeto do Banco Mundial.
238
Pag235a244
Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
238
23.06.04, 19:01
Aprimoramento no
financiamento
Integração do sistema
de transporte
Regulamentação do
transporte público
Instituicões de
gestão de tráfego
Planejamento
do transporte
Proteção ao
transporte
Controle da
poluição do ar
Concessões
e franquias
HIV
Projeto
Pobreza
País
Ano fiscal de
aprovação
Tabela A1.2. Características especiais dos projetos
Região da África
First Decentralized
City Management
2000*
Urban Environment Project
1995
Douala Infrastructure Project
2002
Chade
Transport Sector Strategy
(PAProNaT)
2001
Gana
Urban 5 (phase1)
2000*
Quênia
Urban Transport
1996
Maláui
Road Maintenance &
Rehabilitation (ROMARP)
1999
Mali
Urban Development
& Decentralization
1997
X
Mauritânia
Urban Development
Program
2002*
X
Benin
Burkina Fasso
Camarões
Maurício
Transport Sector
2002
Nigéria
Lagos Urban Transport
2002
Senegal
Urban Mobility
Improvement
2001*
Tanzânia
Urban Sector Rehabilitation
1996
Urban Development
1994
National Road
1998
Togo
Zâmbia
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Região da Ásia e do Pacífico
China
Guangzhou City
Center Transport
1998
X
X
X
X
X
X
China
Liaoning UrbanTransport
1999
China
Urumchi Urban Transport
2001
China
Shijiazhuang Urban Transport
2001
China
Wuhan Urban Transport
2003
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Indonésia
Strategic Urban
Roads Infrastructure
1996
Indonésia
Strategic Urban Road
Infrastructure II (Java)
2003
Pusan Urban
Transport Management
1994
Metro Manila
Urban Transport
2001
Coréia do Sul
Filipinas
X
X
X
X
X
X
X
X
Apêndice: porta-fólio de transporte urbano do Banco Mundial
Pag235a244
239
23.06.04, 19:01
X
239
X
X
Aprimoramento no
financiamento
X
Integração do sistema
de transporte
Instituicões de
gestão de tráfego
X
Regulamentação do
transporte público
Planejamento
do transporte
Proteção ao
transporte
Controle da
poluição do ar
Concessões
e franquias
HIV
Projeto
Pobreza
País
Ano fiscal de
aprovação
Tabela A1.2. Características especiais dos projetos
Região da Ásia e do Pacífico
Tailândia
Vietnã
Bangkok Air Quality
Management
2002
Urban Transport
Improvement
1998
X
Região da Europa e Ásia Central
X
Armênia
Transport Project
2000
República do
Quirguistão
Urban Transport
2001
Letônia
Municipal Services
1995
Rússia
Urban Transport
1995
Rússia
Russia Bridge Rehabilitation
1997
X
Rússia
Moscow Urban Transport
2001
X
Urban Transport
2000
Uzbequistão
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Região da América Latina e Caribe
Argentina
Second Municipal
Development
1995
Argentina
Buenos Aires Urban
Transport
1997
Argentina
X
X
1998
Decentralization
2001
Brasil
Belo Horizonte
Metropolitan Transport
1995
X
X
Brasil
Recife Transport
Decentralization
1995
X
X
Brasil
São Paulo Integrated
Urban Transport (BF)
1998
X
X
Brasil
Rio de Janeiro Mass Transit
1998
X
X
Brasil
Salvador Urban Transport
1999
X
X
Brasil
Fortaleza Urban Transport
2002
São Paulo Line 4
2001
X
X
X
Brasil
Brasil
Recife Urban Upgrading
2002
X
Colômbia
Regulatory Reform TA
1997
Colômbia
Bogotá Urban Services
2003
Pag235a244
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Pollution Management
Bolívia
240
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
240
X
23.06.04, 19:01
X
X
Integração do sistema
de transporte
Aprimoramento no
financiamento
Regulamentação do
transporte público
Instituicões de
gestão de tráfego
Planejamento
do transporte
Proteção ao
transporte
Controle da
poluição do ar
Concessões
e franquias
HIV
Projeto
Pobreza
País
Ano fiscal de
aprovação
Tabela A1.2. Características especiais dos projetos
X
X
Região da América Latina e Caribe
México
Medium-Size Cities
Urban Transport
1993
México
Second Air Quality
and Transport Project
2004
Peru
Lima Urban Transport
2003
X
Venezuela
Urban Transport
1993
X
Venezuela
Caracas Slum Upgrading
1999
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Região do Oriente Médio e do Norte da África
Argélia
Transport Technical
Assistance
2001
Líbano
Urban Transport
Development
TBD
Líbano
First Municipal
Infrastructure
2001
Tunísia
Transport Sector Investment
(APL Phase I)
2000*
Tunísia
Transport Sector Investment
(APL Phase II)
1998*
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Região do Sul da Ásia
Bangladesh
Dhaka Urban Transport
1999
Bangladesh
Municipal Services
1999
Índia
Mumbai Urban Transport
2001
Índia
Tamil Nadu Urban
Development - II
1999
Notas: * = Adjustable Program Loan.
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Categorias de recursos podem ser sobrepostas.
Fonte: Arquivos de projeto do Banco Mundial.
Apêndice: porta-fólio de transporte urbano do Banco Mundial
Pag235a244
241
X
23.06.04, 19:01
241
242
242
2002
Douala Infrastructure Project
Camarões
Urban Transport
Road Maintenance & Rehabilitation
(ROMARP)
Maláui
4,8
0,3
2,4
0,2
23.06.04, 19:01
Armênia
33,0
2,4
8,5
7,3
4,7
0,5
0,7
3,5
25,7
8,8
9,2
3,4
1,5
7,0
2,2
2,0
10,0
15,9
2,3
7,2
5,6
0,8
2,7
4,6
4,5
1,2
2,8
15,1 14,5
13,0
3,1
7,2
13,4
281,2 86,2
2,6
4,6
9,0
12,9
0,9
1,8
3,1
9,6
Controle da
emissão veicular
1,5
0,7
0,6
0,5
3,6
1,2
16,8
3,5
6,5
10,0
4,5
2,9
9,6
8,6
8,7
1,4
2,5
3,4
1,1
2,9
7,1
22,2 18,9
3,2
3,0
0,5
0,1
4,7
9,1
6,8
1,6
2,4
2,2
4,8
86,0 38,4
4,0
3,0
2,1
3,8
3,4
0,9
1,6
2,0
1,2
0,9
167,6 86,8
500,0 200,0
286,4 100,1
250,0 100,0
384,2 150,1
586,1 200,0
40,0 11,0
12,7 11,4
32,0 29,8
132,1 98,1
21,7 15,9 140,3 100,0
70,0
17,8 14,0
30,3 25,4
4,0
39,6 29,4 155,0 115,0
0,1
5,7
21,8 19,3
2001
1995
1995
1997
Urban Transport
Bridge Rehabilitation
Rússia
Rússia
2000
Armenia Transport Project
Municipal Services
2002
1998
83,7 62,8
21,7 19,6
34,1
378,0 318,0
Região da Europa e Ásia Central
3,3
2001 18,9 12,6 20,5 10,5 26,0 18,0 10,0
0,5
2,5
0,5
9,3
9,3
13,0 11,0
0,5
2,5
0,5
1,0
1,0
0,5
42,7
93,0 72,1
391,0 329,0
15,6 15,0
24,2 22,1
0,5
4,5
80,0 80,0
86,4 56,3
331,5 100,0
6,4
6,8
6,8
27,3 20,3
4,6
Outros
investimentos
1994
48,2 12,2
9,6
3,1
6,8
29,8 22,1
15,6 13,3
3,0
Ônibus, trólebus
e bondes
70,0
3,5
3,6
0,5
4,6
Outras
TAs
150,0 150,0
5,8
1,0
4,7
Região da Ásia e do Pacífico
1,6
19,5 14,5
9,2
6,3
0,6
5,3
3,2
Engenharia de
TA e supervisão
de construções
3,2
Total
2003
1996 147,0 76,1
2003
2001 219,0 76,6 16,5
Urban Transport
República do
Quirguistão
Letônia
8,5
Gestão de
tráfego
0,8
Instalações
para pedestres
e ciclistas
Região da África
Faixas de ônibus
e instalações
de HOV
1999 292,0 114,1 26,0 10,2 26,8 10,5 17,4
2001 219,5 87,8 3,5 1,4 10,0 4,0 3,8
Urban Transport Improvement
Tailândia
9,8
1998 505,0 172,4 7,0
1998
Bangkok Air Quality Management
Filipinas
Vietnã
Metro Manila
Urban Transport
Indonésia
Strategic Urban Road
Infrastructure II (Java)
Coréia do Sul Pusan Urban Transport Management
Strategic Urban Roads Infrastructure
Wuhan Urban Transport
China
Indonésia
Urumchi Urban Transport
Shijiazhuang Urban Transport
Liaoning Urban Transport
China
Guangzhou City Center Transport
China
China
China
National Road
Zâmbia
1994
1996 31,0 29,1
Urban Sector Rehabilitation
Urban Development
32,3 24,0
2000*
Urban Mobility Improvement
Senegal
Tanzânia
Togo
67,0 41,1
2002
2002
Transport Sector
Lagos Urban Transport
Maurício
26,7 22,4
3,5
Nigéria
2002* 14,3 10,8
3,5
Urban Development Program
Urban Development & Decentralization 1997
1999
Mauritânia
Mali
2000*
Urban 5 (phase 1)
Gana
Quênia
0,7
Construção de
vias e pontes
1,0
6,8
75,1 29,1
9,1
18,6 16,1
Reabilitação e
manutenção de
vias e pontes
1996 25,7 19,1 78,7 58,4
2001
Transport Sector Strategy (PAProNaT)
Chade
1995
Urban Environment Project
First Decentralized City Management 2000*
Projeto
Ano fiscal de
aprovação
Burkina Fasso
Benin
País
Empréstimo do Banco
Mundial/Quantia cedida
Custo do projeto
Componentes do transporte urbano
Metrô
Tabela A1.3. Porta-fólio urbano: custo do projeto e empréstimo/concessão WBG de alocação (US$ milhão)
Comutação
sobre trilhos
Pag235a244
Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
Apêndice: porta-fólio de transporte urbano do Banco Mundial
Pag235a244
243
23.06.04, 19:01
243
Rússia
1998
2001
2002
Recife Urban Upgrading
2003
Lima Urban Transport
México
Porcentagem
Total (Todas as regiões)
Tamil Nadu Urban Development - II
Mumbai Urban Transport
7,0
3,5
2,1
22,0 18,7
7,0
3,5
9,0
146,0 53,0
1999
2002
1999
1,0
72,8 72,8
3,0
16,1 11,0
2,0
1,2
1,0
5,4
6,4
0,8
0,8
86,9
7,0
26,0 15,0
4,2
1.800,0 209,0
305,5 148,1
157,0 55,0
590,0 341,5
44,0
176,0 85,0
299,2 179,5
84,0 38,8
199,9 99,9
173,0 86,9
90,3 71,5
6,0
3,7
7,9
9,3
3,0
0,9
5,9
8,8
15,8 19,9
0,6
6,1
18,3
1,5
0,3
107,0 61,9
11,0
1,5
0,6
110,0 65,3
1,9
0,4
6,5
1,2
4,0
2,3
6,7
0,9
2,9
6,0
34,4 34,0
3,8
8,0
47,0 20,0
1,0
16,8
1,2
8,0
4,6
6,7
1,4
1,0
4,8
97,6 56,9
2,4
7,2
2,0
1,0
22,0 12,0
1.800,0 209,0
176,0 85,0
308,0 150,0
316,0 186,0
93,1 45,0
204,0 102,0
196,0 98,5
3,0
14,5
367,0 200,0
186,0 65,0
31,4 29,0
3,9
2,8
4,8
5,8
5,0
3,9
2,8
10,0
9,0
226,2 177,0
39,3 26,6
15,1 70,0
78,6 78,6
115,0 65,0
54,9 28,2
18,0 10,4 838,0 485,0
13,0 11,4
7,6
5,8
5,0
30,0 12,0
40,0 32,0 220,0 100,0
94,0 35,0
100,0 70,0
467,0 200,0
27,6 17,7 136,9 68,0
2,0
5,4
0,6
2,3
3,3
2,4
3,7
2,0
3,1
100,0 100,0
30,0 239,7 160,0 251,9 177,8 206,6 1525,0 10.354,6 4.861,0
3,5
5,0
4,6
1,5
2,8
Fonte: Arquivos de projetos do Banco Mundial.
24,6 10,3
43,1 609,6 430,0 2543,7 498,3 1639,7 967,4 59,0
4,1
4,0
10,2
Categorias de recursos podem ser sobrepostas.
13,8 15,8
1,0
25,0 14,5
16,6 15,1
28,2
8,0
47,7
549
9,0
5,4
Região do Sul da Ásia
35,0 30,0
1.720,9 734,9 1.428,8 768,6 555,0 313,4 84,8
57,0 33,0
1,0
1,0
22,3 10,3
2,0
1,0
Região do Oriente Médio e do Norte da África
27,0 11,0
26,0
340,0 145,0 80,0 35,0
43,5 20,0
20,0 11,0
185,0 65,0
0,5
27,2 26,2
Região da América Latina e Caribe
70,2 33,4
1999 50,1 37,6 52,4 40,2 53,0 40,3 19,9 14,8
75,0 30,0
43,5 20,0
4,1
Notes: * = Adjustable Program Loan (Empréstimo de Programa Ajustável).
Índia
Índia
Municipal Services
Tunísia
Bangladesh
2001*
Transport Sector Investment
(APL Phase II)
Tunísia
Dhaka Urban Transport
1998*
Transport Sector Investment
(APL Phase I)
Bangladesh
2000
First Municipal Infrastructure
Líbano
2002
Urban Transport Development
2002
Transport Technical Assistance
1999
Argélia
Caracas Slum Upgrading
Venezuela
Líbano
Urban Transport
Venezuela
1993
2004
Second Air Quality
and Transport Project
Peru
1993
2003
Medium-Size Cities Urban Transport
Bogotá Urban Services
Regulatory Reform Techinical Assistance 1997
México
Colômbia
Colômbia
Brasil
2002
São Paulo Line 4
Brasil
1999
2001
Salvador Urban Transport
Fortaleza Urban Transport
Brasil
1998
Brasil
Rio de Janeiro Mass Transit
1998
São Paulo Integrated
Urban Transport (BF)
Brasil
Brasil
1995
Recife Transport Decentralization
Belo Horizonte Metropolitan Transport 1995
Decentralization
1997
1995
2000
2001
Brasil
Brasil
Bolívia
Pollution Management
Buenos Aires Urban Transport
Argentina
Argentina
Second Municipal Development
Urban Transport
Moscow Urban Transport
Argentina
Uzbequistão
244
Pag235a244
Cidades em movimento: estratégia de transporte urbano do Banco Mundial
244
23.06.04, 19:01
BIBLIOGRAFIA
A. RELATÓRIOS COMISSIONADOS
Os relatórios de históricos para a revisão, listados a seguir, foram comissionados com a assistência de fundos nacionais de fideicomisso (Espanha, França, Holanda, Japão) ou por meio de financiamento governamental direto (Reino Unido, Alemanha). Eles foram todos publicados na web
page do Urban Transport Strategy Review, podendo ser acessados do site de Transportes do
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Créditos da edição em português
Responsabilidade editorial
Maria Beatriz de Campos Elias
Tradução
Eduardo de Farias Lima
Revisão da tradução
Antônio Carlos de Campos Elias
Preparação de originais
Sumatra Produções Culturais
Revisão de originais
Ivonete Leal Dias e Renato da Rocha Carlos
Editoração eletrônica
Benedito Minotti, Roberto Figueirinha e Sumatra Produções Culturais
Ilustrações
Artur Kenji Ogawa
Editoração eletrônica de capa
Benedito Minotti e Roberto Figueirinha
Revisão técnica da tradução
Marcelo Luiz Labate
Doutorando em Arquitetura e Urbanismo pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da
Universidade de São Paulo (USP)
Especialista em Gestão do Solo Urbano pela Escola Técnica Real (KTH) de Estocolmo, Suécia
Mestre em Transporte pelo Imperial College de Londres, Grã-Bretanha
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