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Relatório de avaliação do Programa Nacional de
Comissão de Ciência, Tecnologia, Inovação, Comunicação e Informática
(Resolução nº 44, de 2013)
Relatório de avaliação do
Programa Nacional de Banda Larga (PNBL)
Presidente:
SENADOR ZEZE PERRELLA
Vice-Presidente: SENADOR ALFREDO NASCIMENTO
Relator:
SENADOR ANIBAL DINIZ
1. APRESENTAÇÃO
As políticas públicas são instrumentos fundamentais do Estado
para promover o bem-estar da sociedade, pois asseguram a prestação de
serviços aos cidadãos. A avaliação é a etapa final do ciclo das políticas
públicas. Ela visa, primordialmente, ao controle de todo o processo,
realizando a devida prestação de contas perante a sociedade. Busca também
o aprimoramento das atividades realizadas pelo Estado nas etapas
anteriores, quais sejam a formação da agenda, a formulação da política, a
tomada de decisão e a implementação da política. Este aperfeiçoamento
acontece com base no acúmulo de experiências e informações, as quais
passam a ser consideradas em futuras decisões da administração pública.
O Programa Nacional de Banda Larga (PNBL) foi a política
pública selecionada pela Comissão de Ciência, Tecnologia, Inovação,
Senado Federal – Praça dos Três Poderes – CEP 70165-900 – Brasília DF
Telefone: +55 (61) 3303-4141 – [email protected]
SF/14386.16662-88
Avaliação de Políticas Públicas
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Comunicação e Informática (CCT) do Senado Federal para ser avaliada
durante o exercício de 2014. Com o objetivo de massificar o acesso à
internet em banda larga no país, principalmente nas regiões mais carentes
executadas desde sua instituição, em 2010. Quanto mais aperfeiçoado
estiver esse programa, maiores serão os benefícios para a população.
Assim, o presente relatório tem o intuito de apresentar não
apenas um diagnóstico dos principais gargalos observados na execução
desta importante política pública, mas principalmente organizar as
recomendações coletadas com base na consulta a membros da
administração pública, da sociedade civil e do setor privado.
2. ATIVIDADES REALIZADAS
Com o advento da Resolução nº 44, de 2 de julho de 2013, o
Senado Federal passa a sistematizar as atividades de acompanhamento,
fiscalização e controle de políticas públicas, realizadas por meio de suas
comissões permanentes. Em síntese, cada comissão, em sua área de
competência, deve selecionar, até o fim de março de cada ano, políticas
públicas desenvolvidas no âmbito do Poder Executivo, para serem
avaliadas. Ao final de cada exercício, a comissão deve apresentar relatório
com suas conclusões.
Portanto, em atendimento à citada resolução, o Senador Zeze
Perrella apresentou Requerimento nº 3, de 2014, indicando o PNBL como a
política pública a ser avaliada no âmbito da CCT, durante o exercício de
2014. O referido requerimento foi aprovado em reunião desta Comissão em
25 de março do presente ano.
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de tecnologia, o programa reúne um extenso conjunto ações que vêm sendo
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Tendo sido nomeado relator desta atividade, apresentei a esta
Comissão um Plano de Trabalho, por meio do qual propus e descrevi as
atividades que seriam realizadas no decorrer da avaliação. O referido Plano
A partir de então, tive a oportunidade de consultar
diferentes segmentos da sociedade. Foram realizadas duas reuniões
preparatórias. Na primeira, foram ouvidos servidores da Câmara dos
Deputados, que colaboraram com a preparação do Relatório da
Subcomissão Especial destinada a acompanhar as ações do Programa
Nacional de Banda Larga, aprovado em dezembro de 2013, na
Comissão de Ciência e Tecnologia, Comunicação e Informática
(CCTCI) daquela Casa Legislativa.
Na
segunda
reunião
preparatória,
foram
ouvidos
servidores do Tribunal de Contas da União (TCU), que apresentaram
resultados
de
atividades
de
auditoria,
levantamento
e
acompanhamento, atinentes ao setor de telecomunicações. Em relação
ao PNBL, o TCU efetuou uma breve análise do desempenho do
programa, no âmbito da avaliação das Contas de Governo de 2011.
A primeira audiência pública de avaliação do PNBL,
realizada em 27 de maio, contou com a participação do Ministro das
Comunicações, Sr. Paulo Bernardo. Na ocasião, sua Excelência
apresentou dados expressivos de crescimento de consumidores e de
aumento da cobertura da internet móvel, em todas as regiões do país,
entre dezembro de 2010 e abril de 2014. Também afirmou que o plano
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de Trabalho foi aprovado em 13 de maio.
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de “banda larga popular” resultou em cerca de 2,6 milhões de
residências conectadas.
objetivo de captar as impressões da população a respeito do PNBL e
também dos serviços de telefonia, de uma forma geral. O primeiro
destes seminários ocorreu em 14 de agosto, em Rio Branco, capital do
Estado do Acre, representando a Região Norte. Foram convidados
representantes da Assembleia Legislativa do Estado do Acre
(ALEAC), da Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL), da
empresa de economia mista Telecomunicações Brasileiras S.A.
(TELEBRÁS), do Governo do Estado do Acre, do Ministério Público
e da empresa Oi S.A.
Merece destaque a iniciativa do Governo do Estado do
Acre em promover o programa Floresta Digital. Ele é um serviço
público,
que
oferece
acesso
gratuito
à
internet,
utilizando
equipamentos de radiofrequência instalados em torres distribuídas
pelas cidades e interligadas via satélite. O principal objetivo do
programa é promover a inclusão digital das pessoas, entidades e
comunidades que mais necessitam.
São vários benefícios gerados pelo Floresta Digital. De
forma direta, o programa proporciona não apenas o aumento da
inclusão digital, mas também a facilitação do acesso à educação e a
ampliação dos negócios e do turismo. Além disso, possibilita também
a melhoria da eficiência nos processos relacionados à gestão pública, à
saúde, à segurança e à defesa ambiental.
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Em seguida, fizemos dois seminários de avaliação, com o
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Apesar do enorme potencial de benefícios, o Floresta
Digital ainda enfrenta muitas dificuldades para avançar com o
programa, seja pelos altos preços do serviço de acesso à internet, seja
o programa seja colocado à disposição para todos os cidadãos do
Acre.
Também convém salientar que os altos preços e a carência
de infraestrutura afetam diretamente a qualidade dos serviços públicos
oferecidos aos cidadãos do Acre. Para alcançar a totalidade dos
municípios do Estado, as políticas de capacitação e formação de
gestores públicos e professores do ensino básico utilizam instrumentos
de ensino à distância. São mais de quatro mil servidores públicos
inscritos no programa. Porém, por causa das falhas no acesso à
internet, eles têm enfrentado muitas dificuldades, retardando sua
capacitação.
O Floresta Digital é um bom exemplo de programa
criado para suprir uma necessidade manifesta dos cidadãos das regiões
Norte e Nordeste. Os moradores destas regiões ainda não foram
contemplados de maneira adequada pelo PNBL. É verdade que o
preço do acesso à internet em banda larga, oferecido pelas prestadoras
privadas, foi reduzido nos últimos quatro anos, como resultado da
política do governo federal. Apesar disso, os preços continuam mais
altos do que os observados em outras regiões, a oferta de serviços
ainda se mantém limitada a poucas áreas do Estado e a qualidade do
serviço é bastante deficiente.
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pela falta de infraestrutura adequada. Ambas as questões impedem que
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O segundo seminário aconteceu em 29 de agosto em
Salvador, capital do Estado da Bahia, representando a Região
Nordeste. Foram convidados representantes do Ministério das
União dos Municípios da Bahia (UPB), da Associação Brasileira de
Pesquisadores em Cibercultura, do Instituto Brasileiro de Defesa do
Consumidor (IDEC), da Sociedade Brasileira para o Progresso da
Ciência (SPBC) e do Sindicato Nacional das Empresas de Telefonia e
de Serviço Móvel Celular e Pessoal (SINDITELEBRASIL).
Também participei do Congresso Latino-Americano de
Satélites 2014, realizado em 4 e 5 de setembro, no Rio de Janeiro.
Percebi claramente quanto a tecnologia de satélites é fundamental para
a disseminação dos serviços de banda larga em todos os pontos do
nosso País, bem como para o desenvolvimento de tecnologia nacional
na área espacial.
Prosseguindo com os trabalhos, fui convidado a participar
em 9 e 10 de setembro do 58º Painel Telebrasil, evento setorial que
abordou aspectos importantes para a agenda do próximo governo, tais
como inovação e competitividade das telecomunicações. Também
visitei a Futurecom 2014, o maior evento de telecomunicações,
tecnologia da informação e internet das Américas, onde foram tratados
temas para o desenvolvimento do setor.
As diligências em São José dos Campos foram
especialmente produtivas. Em primeiro lugar, conheci a Visiona
Tecnologia Espacial S.A., empresa responsável pela integração do
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Comunicações, da Telebrás, do Governo do Estado da Bahia, da
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Satélite Geoestacionário de Defesa e Comunicações Estratégicas
(SGDC). No encontro, estiveram presentes o ex-Ministro da Ciência,
Tecnologia e Inovação e atual Diretor-Geral do Parque Tecnológico
Visiona, Sr. Eduardo Bonini, e outros representantes da empresa.
Vale enfatizar a importância do SGDC para o país. O
satélite governamental não somente acolherá os anseios do Ministério
da Defesa, em relação à segurança nacional, mas sobretudo
possibilitará o atendimento de banda larga nas áreas mais isoladas do
nosso território. Em termos financeiros, o SGDC é a ação mais
relevante do PNBL, com orçamento previsto de R$ 1,8 bilhão, para os
segmentos espacial e terrestre.
Também visitei a Embraer S.A., empresa que, juntamente
com Telebrás, controla a Visiona.
Ainda em São José dos Campos, observei, in loco, as
possibilidades que a internet proporciona à educação básica, por meio
de um programa absolutamente ousado e inovador, promovido pela
Prefeitura do município, por intermédio da Secretaria Municipal de
Educação. O programa, denominado Escola Interativa, traz um novo
processo de aprendizagem, unindo pedagogia às tecnologias de
informação e comunicação.
O programa Escola Interativa será implantado em toda a
rede municipal de ensino de São José dos Campos até o fim de 2015.
Em cada sala de aula, haverá um conjunto de recursos tecnológicos,
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de São José dos Campos, Sr. Marco Antônio Raupp, o Presidente da
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composto por servidor, computador portátil para o professor, tablet
para cada aluno, projetor interativo integrado e conteúdo pedagógico
audiovisual, obtido por meio de acesso à internet. O programa
equipamentos, interligados via internet e monitorados pelo professor.
A Escola Internativa também contempla a inclusão da
comunidade, permitindo o acesso das famílias às novas ferramentas
tecnológicas para apoio e incentivo aos alunos. Tudo isso ao custo
aproximado de R$ 1.200,00 (mil e duzentos reais) por aluno.
Cabe ressaltar que este programa, repito, absolutamente
inovador, foi realizado à margem das políticas executadas pelo
governo federal, seja o Programa Banda Larga nas Escolas (PBLE),
seja o projeto Um Computador por Aluno (UCA), seja o Programa
Nacional de Tecnologia Educacional (ProInfo).
Em seguida, visitei as instalações do Instituto Nacional de
Pesquisa Espacial (INPE). Em reunião com seu Presidente, Sr. Leonel
Fernando Perondi, fui informado acerca do papel histórico do INPE na
execução do Programa Espacial Brasileiro, particularmente no tocante
a especificação, contratação e operação de satélites dos mais diversos
tipos. Atentamos especialmente para a importância do Laboratório de
Integração e Testes (LIT), um dos laboratórios do instituto,
considerado o maior do gênero localizado no hemisfério sul. Desde
sua criação, em 1987, o LIT tem contribuído para o desenvolvimento
do setor espacial no País e o aumento da competitividade da indústria
brasileira.
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contempla a entrega de um tablet por aluno, totalizando 33 mil
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Conheci ainda o Instituto Tecnológico de Aeronáutica
(ITA). Em reunião contando com o corpo técnico e docente da
universidade, foram discutidas relevantes sugestões para uso da
foram debatidas recomendações para o desenvolvimento do setor
aeroespacial brasileiro. Na incubadora de empresas do ITA, a
INCUBAERO, vi projetos inovadores com o potencial de levar as
telecomunicações às regiões mais isoladas deste país.
Também participei de reunião com o Presidente da
TELEBRÁS, Sr. Francisco Ziober Filho, juntamente com outros
funcionários da empresa. Na ocasião, foram apresentados os principais
projetos da empresa, incluindo a implantação da rede nacional de fibra
ótica, a aquisição do SGDC e o acerto para lançamento do cabo
submarino entre Brasil e Europa. Também foram tratadas as
atividades relacionadas à Copa do Mundo 2014 e à implantação da
rede segura para comunicação de dados pela administração pública
federal, em observação às disposições do Decreto nº 8.135, de 4 de
novembro de 2013.
A segunda audiência pública de avaliação do PNBL
ocorreu em 4 de novembro, contando com a participação Convidados
representantes do Ministério das Comunicações, da Casa Civil da
Presidência da República, do TCU, do Idec, da Associação de
Consumidores PROTESTE, da Associação Brasileira da Indústria
Elétrica e Eletrônica (ABINEE) e SINDITELEBRASIL.
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internet em projetos pedagógicos e de pesquisa científica. Além disso,
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Diante da estreita relação entre o PNBL e o Programa
Espacial Brasileiro, por conta do lançamento do SGDC, organizamos,
por fim, uma audiência pública para tratar do assunto, que foi
INPE, do Ministério da Defesa, da Visiona, da Telebrás, do Sindicato
Nacional dos Servidores Públicos Federais na Área de Ciência e
Tecnologia do Setor Aeroespacial (SINDCT), do Instituto de Pesquisa
Econômica Aplicada (IPEA) e da Agência Espacial Brasileira (AEB).
Uma síntese das atividades realizadas encontra-se no
quadro a seguir:
Data
Atividade
Local
Descrição
19 de
maio
Reunião externa
Câmara dos Deputados Encontro com servidores da
CCTCI, da Câmara dos
Deputados.
27 de
maio
1ª Audiência
Senado Federal, Anexo Ministro das Comunicações,
Pública de
II, Ala Senador Nilo
Sr. Paulo Bernardo.
avaliação do PNBL Coelho, Plenário n.º 6
27 de
maio
Reunião externa
Tribunal de Contas da
União (TCU)
14 de
ago.
1º Seminário de
avaliação – Norte
Assembleia Legislativa Convidados representantes da
do Estado do Acre, Rio Aleac; da Anatel; da Telebrás;
Branco/AC
do Governo do Estado do
Acre; do Ministério Público; e
da Oi.
29 de
ago.
2º Seminário de
avaliação –
Nordeste
Assembleia Legislativa Convidados representantes do
do Estado da Bahia,
Ministério das Comunicações;
Salvador/BA
da Telebrás; do Governo da
Bahia; da União dos
Municípios da Bahia (UPB);
da Associação Brasileira de
Pesquisadores em
Cibercultura; do Instituto
Brasileiro de Defesa do
Consumidor (IDEC); da
Sociedade Brasileira para o
Encontro com o Secretário da
SefidEnergia, Sr. Marcelo
Barros da Cunha, e demais
representantes do TCU.
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realizada em 18 de novembro. Foram convidados representantes do
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Atividade
4 e 5 de Participação no
set.
Congresso Latinoamericano de
Satélites 2014
9 e 10
de set.
Local
Rio de Janeiro/RJ
Participação no 58º Brasília/DF
Painel Telebrasil
Descrição
Progresso da Ciência (SPBC);
e do SindiTelebrasil.
Evento setorial com
participação de representantes
do governo e dirigentes do
setor privado.
Evento setorial com
participação de representantes
do governo e dirigentes do
setor privado.
13 e 14 Participação na
de out. Futurecom 2014
São Paulo/SP
Evento setorial com
participação de representantes
do governo e dirigentes do
setor privado.
15 a 17 Visita externa
de out.
São José dos
Campos/SP
Encontro com o Presidente da
Visiona, Sr. Eduardo Bonini, e
demais representantes da
empresa.
Encontro com representantes
da Embraer.
Encontro com o Prefeito de
São José dos Campos, Sr.
Carlinhos Almeida, e demais
representantes da Prefeitura
Municipal.
Encontro com o Presidente do
INPE, Sr. Leonel Fernando
Perondi, e demais
representantes do instituto.
Encontro com o Presidente do
SindCT, Sr. Ivanil Elisiário, e
demais representantes do
sindicato.
Encontro com o Reitor do
ITA, Prof. Dr. Carlos Américo
Pacheco, de mais
representantes do instituto.
31 de
out.
Reunião Externa
Sede da Telebrás,
Brasília/DF
Encontro com o Presidente da
Telebrás, Sr. Francisco Ziober
Filho, e outros representantes
da empresa.
4 de
nov.
2ª Audiência
Senado Federal, Anexo Convidados representantes do
Pública de
II, Ala Senador Nilo
Ministério das Comunicações;
avaliação do PNBL Coelho, Plenário nº 2 da Casa Civil da Presidência
da República; do TCU; do
Idec; da Proteste; da Abinee; e
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Data
12
18 de
nov.
Atividade
Audiência Pública
sobre o Setor
Espacial
Local
Senado Federal, Anexo
II, Ala Senador
Alexandre Costa,
Plenário nº 7
Descrição
do SindiTelebrasil.
Convidados representantes do
INPE; do Ministério da
Defesa; da Visiona; da
Telebrás; do SindCT; do
Instituto de Pesquisa
Econômica Aplicada (IPEA);
da Agência Espacial Brasileira
(AEB).
3. DIAGNÓSTICO SOBRE O PROGRAMA NACIONAL DE BANDA
LARGA
Em sua acepção original, o PNBL foi instituído por meio do
Decreto nº 7.175, de 12 de maio de 2010, com o objetivo geral de fomentar
e difundir o uso e o fornecimento de bens e serviços de Tecnologias de
Informação e Comunicação (TIC). Entre seus objetivos específicos estão:
i.
massificar o acesso a serviços de conexão à internet em
banda larga;
ii.
promover a inclusão digital;
iii.
acelerar o desenvolvimento econômico e social;
iv.
reduzir as desigualdades social e regional;
v.
promover a geração de emprego e renda;
vi.
ampliar os serviços de Governo Eletrônico e facilitar o
uso dos serviços do Estado junto aos cidadãos;
vii.
promover a capacitação da população para o uso das
tecnologias de informação; e
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Data
13
viii.
ampliar a autonomia tecnológica e a competitividade
brasileiras.
do sistema Telebrás, a edição do PNBL marcou um passo importante em
direção ao planejamento da banda larga no Brasil. Antes da publicação do
Decreto nº 7.175, de 2010, o poder público havia deixado o setor de
telecomunicações à mercê unicamente do setor privado, esquecendo-se de
seu dever de garantir, a toda a população, o acesso às telecomunicações,
conforme preceituado na Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, a Lei Geral
de Telecomunicações (LGT).
Devido à amplitude de temas abordados, o PNBL foi dividido
em duas etapas. Na etapa inicial, o objetivo perseguido foi a
disponibilidade de infraestrutura e o desenho de uma política produtiva e
tecnológica compatível. Na etapa seguinte, o foco seria a promoção de
conteúdos digitais, aplicações e serviços. Em ambas as etapas, o programa
apresentaria propostas para diversas áreas temáticas, tais como governo
eletrônico, educação, saúde, segurança pública, comércio e serviços,
informação, entretenimento, entre outras.
A coordenação geral do PNBL cabe ao Comitê Gestor do
Programa de Inclusão Digital (CGPID), instituído pelo Decreto no 6.948, de
25 de agosto de 2009. O órgão é composto por representantes de nove
ministérios, de duas secretarias e do Gabinete Pessoal do Presidente da
República. De acordo com o Decreto nº 7.175, de 2010, compete ao
CGPID a gestão e o acompanhamento do PNBL, cabendo-lhe fixar as
ações, metas e prioridades do programa, acompanhar e avaliar suas ações
de implementação e publicar anualmente relatório de acompanhamento,
demonstrando os resultados do programa.
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Comparado ao cenário existente no período pós-privatização
14
No documento-base do PNBL, as ações propostas foram
distribuídas em seis diferentes dimensões: 1) normas de infraestrutura; 2)
regulação de serviços; 3) incentivos fiscais e financeiros; 4) política
partir desta sistemática, as dimensões 1 e 3 referem-se a temas tratados pelo
Ministério das Comunicações. A dimensão 2 está relacionada às atividades
exercidas pela Anatel. A dimensão 4 está sob a responsabilidade dos
Ministérios Ciência Tecnologia e Inovação e do Desenvolvimento,
Indústria e Comércio Exterior. Já a dimensão 5 ficou sob a atribuição da
Telebrás. Em relação à dimensão 6, foram instalados dois grupos temáticos
no âmbito do CGPID: o de Conteúdos, sob a coordenação dos Ministérios
da Educação e da Cultura; e o de Aplicações e Serviços, sob a coordenação
dos Ministérios do Planejamento, Orçamento e Gestão e da Saúde.
Infelizmente, constatei que o CGPID não vem cumprindo suas
atribuições: não se reúne desde 2010, nem apresenta os relatórios anuais de
acompanhamento do PNBL. A importância deste colegiado é ímpar.
Conforme destacado em avaliação do TCU, realizada em 2012, é
necessário reativar esta instância de coordenação multissetorial do PNBL.
Não obstante uma grande parte das ações estar vinculada ao Ministério das
Comunicações, também há relevantes atividades que deveriam ter sido
executadas no âmbito dos grupos temáticos coordenados pelos Ministérios
da Ciência Tecnologia e Inovação, do Desenvolvimento, Indústria e
Comércio Exterior, da Educação, da Cultura; do Planejamento, Orçamento
e Gestão e da Saúde. Vale frisar que esta situação compromete a
continuidade do programa, que previa, em sua segunda etapa, a
apresentação de propostas para a promoção de conteúdos digitais,
aplicações e serviços. Por terem ficado fora das atribuições do Ministério
das Comunicações, estas atividades ficaram paralisadas, desde então.
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produtiva e tecnológica; 5) rede nacional; 6) conteúdos e aplicações. A
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Ademais, também está desativado, desde 2010, o Fórum
Brasil Conectado, que era a instância de diálogo entre o CGPID e as
entidades de representação ligadas ao setor público, setor privado e
aprimoramento do PNBL e sua efetiva implementação e reunia mais de
sessenta instituições de diversos setores diretamente ligados às temáticas
estruturantes do PNBL.
Convém salientar que duas metas para o PNBL foram
definidas no documento-base do PNBL. A primeira trata do atendimento a
35 milhões de residências por meio do programa, ao preço de R$ 35,00 por
mês. A segunda refere-se à disponibilização da Rede Nacional em 4.278
municípios. Ambas as metas têm como horizonte temporal o final de 2014.
Em relação à primeira meta, duas fontes de dados podem ser
empregadas para avaliar o desempenho do programa. Em primeiro lugar,
estão as pesquisas anuais TIC Domicílios, produzidas pelo Comitê Gestor
da Internet (CGI), que oferecem dados para acompanhamento sobre o uso
da internet no Brasil. De acordo com as pesquisas, havia, em 2009,
15 milhões de domicílios conectados à internet. Destes, cerca de
10 milhões utilizavam acesso por banda larga fixa. Já em 2013, o número
de domicílios conectados à internet havia subido para 27,2 milhões, sendo
18 milhões por banda larga fixa, 6 milhões por banda larga móvel e a
diferença por outros meios.
A segunda fonte para acompanhamento da meta são os dados
coletados pela Anatel. Conforme divulgação efetuada pelo Ministério das
Comunicações, o número de acessos em banda larga fixa partiu de
12,9 milhões em maio de 2010 e chegou a 23,5 milhões em agosto de 2014.
Embora estes dados contenham também os acessos instalados em
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sociedade civil. O Fórum Brasil Conectado foi criado para o constante
16
estabelecimentos comerciais, eles são indicativos da evolução da banda
larga fixa.
uso da banda larga fixa, com crescimento de mais de 80% na quantidade de
acessos. Porém, é fato que a meta fixada para 2014 continua longe de ser
alcançada. Da mesma forma, verifica-se que ainda existe um enorme
contingente populacional que permanece alijado do uso da banda larga, que
sequer estava contemplado na versão original do programa.
Recente notícia, publicada pela BBC Brasil em 24 de
novembro deste ano, informa que, segundo cálculos efetuados pela
consultoria de tecnologia eMarketer, o Brasil terá cerca de 107,7 milhões
de internautas ao final deste ano e 125,9 milhões no fim de 2018. Ou seja,
daqui a quatro anos, ainda haverá, pelo menos, 75 milhões de brasileiros
sem acesso à internet.
Pesquisa realizada pelo DataSenado, que entrevistou 809
pessoas com idade a partir de 16 anos, entre 29 de outubro e 12 de
novembro deste ano, residentes em todas as Unidades da Federação, lança
luz acerca de diversas questões relacionadas à banda larga. Entre elas, os
entrevistados informam os motivos mais relevantes para não possuir
internet em sua residência. O principal motivo continua a ser a falta de
computador no domicílio, com 28% das respostas. Os dois motivos
seguintes estão diretamente relacionados ao objeto desta avaliação:
indisponibilidade do serviço no local onde mora (26%) e falta de condições
para pagar o preço do serviço (25%).
A pesquisa do DataSenado ainda mostrou que um terço dos
entrevistados ouviu falar do PNBL. Revelou também que mais de dois
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Em ambos os casos, percebe-se um extraordinário avanço no
17
terços dos respondentes (68%) usam a internet para acessar páginas de
órgãos públicos. Uma parcela relevante dos consumidores ainda acessa a
internet por meio de linha telefônica (12%) e mais da metade (55%) paga
A segunda meta do PNBL refere-se à disponibilização da Rede
Nacional. Embora a meta fixada fosse de 4.278 municípios atendidos ao
final deste ano, a Telebrás informa que sua rede chegará a somente 612
municípios, sendo 360 por oferta direta e 252 por meio de parceiros.
A principal razão do desempenho abaixo do previsto pode ser
imputada ao investimento insuficiente nos projetos executados pela
Telebrás. O Plano Plurianual (PPA) de 2012 a 2015, instituído pela
Lei nº 12.593, de 18 de janeiro de 2012, prevê investimentos da ordem de
R$ 2,9 bilhões para o PNBL no período de 2012 a 2013. Já a programação
das leis orçamentárias anuais nos mesmos anos prevê o investimento de
apenas R$ 314,7 milhões. Com o contingenciamento dos recursos, o valor
se reduz para R$ 267,9 milhões. A execução orçamentária, de fato, foi de
R$ 214,1 milhões, ou seja, apenas 7,4% da previsão do PPA.
Convém mencionar o projeto do governo australiano para
universalizar o acesso à internet em banda larga no país. Com o projeto, o
governo da Austrália pretende atender a 5,7 milhões de famílias, em
8,2 milhões de domicílios e estabelecimentos comerciais, num território
cuja superfície é equivalente à do Brasil. Este modelo serviu de inspiração
para a elaboração do PNBL, no período de 2009 a 2010.
Desde
2009,
o
governo
australiano
vem
realizando
investimentos na implantação de sua Rede Nacional de Banda Larga, cujo
montante final é estimado em US$ 31,3 bilhões. Independentemente da
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um valor entre R$ 31,00 e R$ 70,00 por mês.
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tecnologia empregada, seja fibra ótica, radiofrequência ou satélite, o preço
do acesso à internet foi fixado em US$ 29,00, sem impostos, por mês por
domicílio. Este preço corresponde ao serviço básico, cuja velocidade de
1 Mbps para upload2.
A título de comparação, na Austrália, foram previstos recursos
de aproximadamente US$ 3.817,00 por domicílio atendido. No Brasil, o
investimento previsto para o PNBL foi da ordem de US$ 33,003 por
domicílio, já incluídos os recursos destinados à aquisição do SGDC. Quatro
anos após o lançamento do programa no Brasil, menos de US$ 2,50 por
domicílio foram, de fato, executados.
Merecem destaque ainda algumas ações complementares
realizadas após a instituição do programa. Em 2011, o Ministério das
Comunicações e a Anatel firmaram acordos com as concessionárias de
telefonia fixa para oferecer um serviço nos moldes do PNBL, chamado de
“banda larga popular”. Conforme dados divulgados pelo Ministério das
Comunicações, em maio de 2014, o serviço era oferecido em 4.912
municípios brasileiros, atendendo a aproximadamente 2,6 milhões de
residências. Isso corresponde a cerca de 11% dos acessos em banda larga
fixa. Certamente, foi um resultado positivo do governo buscando acelerar o
atendimento às famílias carentes, em áreas com oferta de serviço
disponível.
1 Mbps representa uma taxa de transmissão de dados de aproximadamente 1 milhão de dígitos binários
(bits) por segundo.
1
Download representa os dados recebidos pelo usuário de telecomunicações, enquanto upload significa
os dados enviados do usuário para a rede.
2
3
SF/14386.16662-88
transmissão é de 12 megabits por segundo (Mbps)1 para download e
19
A partir da aprovação da Lei nº 12.715, de 17 de setembro de
2012, foi instituído o Regime Especial de Tributação do Programa
Nacional de Banda Larga (REPNBL), com o objetivo de estimular a
que dão suporte a conexões à internet em banda larga, por meio de
desoneração fiscal. O REPNBL estabeleceu uma série de benefícios
tributários, entre outros, a suspensão do Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI), do Programa de Integração Social (PIS), do
Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PASEP) e da
Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS), de
acordo com os critérios estabelecidos.
Segundo estimativas do Ministério das Comunicações, a
previsão de renúncia fiscal para os projetos já aprovados está compreendida
no intervalo entre R$ 800 milhões e R$ 1 bilhão. O investimento total a ser
realizado pelas prestadoras, referente a cerca de 500 projetos, ultrapassa a
cifra de R$ 5,5 bilhões. No entanto, com a promulgação da Lei nº 13.043,
de 13 de novembro de 2014, que estende o prazo para envio dos projetos
para análise do Ministério das Comunicações até 30 de junho de 2015,
estima-se que novos investimentos alcancem o montante de R$ 25 bilhões,
equivalente a uma renúncia fiscal de R$ 3,8 bilhões, ao longo de 3 anos.
Cabe mencionar que a referida renúncia fiscal para o setor é
equivalente a 36 vezes a média de execução orçamentária anual da
Telebrás. Em outras palavras, o Poder Executivo destina um volume
bastante elevado de recursos ao setor privado, enquanto realiza um
contingenciamento dos investimentos efetuados pela Telebrás.
Em 2013, a Telebrás formalizou contrato com Visiona
Tecnologia Espacial S.A., uma joint-venture formada por ela e pela
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implantação, a ampliação e a modernização de redes de telecomunicações
20
Embraer, para executar o projeto do Satélite Geoestacionário de Defesa e
Comunicações Estratégicas (SGDC). O contrato, no valor de R$ 1,3 bilhão,
prevê o lançamento do satélite em outubro de 2016. Investimentos na
operação comercial do sistema está prevista para o início de 2017. O SGDC
ampliará o acesso à banda larga nas regiões remotas do País e garantirá a
soberania brasileira nas comunicações das Forças Armadas. Destaca-se
ainda que, até o presente momento, o SGDC é o investimento mais
relevante do PNBL, em termos financeiros.
Com surpresa, constatei que este programa, essencial não
somente para a reestruturação do sistema brasileiro de satélites para
comunicação e defesa, mas também para o fortalecimento do Programa
Espacial Brasileiro, tem visão unicamente de curto prazo, com ações em
andamento apenas para a execução do SGDC-1 e não para sua continuidade
em longo prazo.
A Anatel publicou mais de cem resoluções desde a instituição
do PNBL. Muitos avanços foram alcançados com as novas regras
estabelecidas pela agência, sobretudo em relação à qualidade do serviço, à
proteção do consumidor e à competição. No mesmo período, a Anatel
também realizou licitações para as faixas de radiofrequência de 450 MHz,
700 MHz e 2,5 GHz. Tais licitações tiveram o objetivo de permitir a oferta
de serviços de comunicações móveis de quarta geração (4G), sem esquecer
a necessária cobertura dos serviços nas áreas rurais.
Apesar dos esforços da Anatel em promover a competição,
verifica-se o aumento contínuo da concentração no setor. Dos cinco
principais grupos econômicos que operavam no Brasil no início deste ano,
quatro permanecem no mercado. Porém já se especula, segundo
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infraestrutura terrestre correspondem a um acréscimo de R$ 500 milhões. A
21
publicações especializadas, que haverá nova consolidação no início de
2015, diminuindo a quantidade de competidores para três. Ainda seria
possível que, no decorrer dos próximos anos, o número de participantes
4.
RECOMENDAÇÕES
PARA
APERFEIÇOAMENTO
DO
PROGRAMA
As recomendações contidas nesta seção, que serão detalhadas
adiante, partem das seguintes hipóteses:
i.
a revisão da política de banda larga deve colocar a
inclusão digital como sua questão central, a qual deve
passar a ser encarada como direito fundamental do
cidadão, previsto na Constituição, e executada como
meio de inclusão social; e
ii.
de forma complementar, a política setorial deve
promover o crescimento econômico do país, por meio
de ações que incentivem a ampliação e modernização
da infraestrutura de telecomunicações no Brasil, a
melhoria contínua da qualidade do serviço de acesso à
internet e o fomento ao desenvolvimento de novas
tecnologias e à produção de conteúdos e aplicativos.
Com base nos dados disponíveis e em estimativas formuladas
pela Consultoria Legislativa (CONLEG) do Senado Federal, calcula-se que
exista no Brasil um hiato digital correspondente a 38,4 milhões de famílias.
Esta cifra corresponde a mais de dois terços das famílias brasileiras.
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seja reduzido, mais uma vez, chegando a apenas dois.
22
Do total acima, um grupo menor, composto por 7,5 milhões de
famílias, seria afetado por condições inadequadas para acesso à internet e o
grupo maior, formado por 30,9 milhões de famílias, não teria qualquer
localização de seu domicílio, 31,4 milhões destas famílias residiriam em
áreas urbanas e 7,0 milhões em áreas rurais.
A exclusão digital afeta, sobretudo, as famílias com renda de
até três salários mínimos. Entre as famílias de maior renda, a parcela que
possui serviço de banda larga disponível nos domicílios é superior a 80%.
Portanto, o foco do aperfeiçoamento da política também deve ser o
atendimento às famílias mais carentes.
Como objetivos complementares, a política revisada deve ser
capaz de ampliar a cobertura dos serviços de banda larga, substituindo
gradativamente as tecnologias legadas por tecnologias mais modernas,
capazes de acelerar o desenvolvimento econômico do país. Ao mesmo
tempo, as novas tecnologias devem possibilitar a evolução das velocidades
de acesso à internet, permitindo aos usuários no Brasil usufruir de
quaisquer serviços que estejam disponíveis na rede mundial de
computadores.
No
Brasil,
o
modelo
adotado
para
o
setor
de
telecomunicações, seguindo a tendência internacional, está calcado na
prestação de serviços pelo setor privado. Contudo, compete ao poder
público corrigir as falhas de mercado, a fim de universalizar os serviços
essenciais. O modelo de hiatos (gap model) proposto pelo Banco Mundial
propõe três medidas para a redução da exclusão digital. A primeira é a
expansão da fronteira de atendimento pelas prestadoras privadas por meio
de um ambiente regulatório eficiente, que estimule a competição. A
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forma de acesso à internet. Classificando o contingente segundo a
23
segunda ocorre pela expansão da infraestrutura em área de baixa
viabilidade econômica, por meio de estímulos à construção de redes. A
terceira é realizada pela oferta de subsídios às famílias de baixa renda, que
Assim, a competição é elemento essencial no quadro
institucional vigente no país. Ela possibilita a atração de investimentos do
setor privado, viabilizando a desejada ampliação das redes de
telecomunicações e a almejada melhoria na qualidade dos serviços
prestados aos consumidores. Ela também é uma das forças propulsoras da
inovação tecnológica e mercadológica. Por isso, a defesa da competição
precisa ser realizada pelos órgãos de governo em todas as modalidades
possíveis: atacado e varejo; infraestrutura e serviços; fixo e móvel; e entre
as diferentes plataformas tecnológicas de distribuição dos sinais, cabos,
radiofrequência e satélite.
Tão importante quanto a competição no setor são as políticas
que viabilizam investimentos de alto custo para as prestadoras e as que
oferecem serviços de baixo custo para as famílias carentes. No primeiro
caso, são empregados instrumentos como renúncia fiscal, financiamento de
longo prazo e investimento público. Exemplo do segundo caso são as
“tarifas sociais”.
No caso da internet, também é essencial a produção de
conteúdos e aplicações digitais, que acabam por impulsionar seu
desenvolvimento. Assim, a revisão do PNBL deve resgatar as ações que
haviam sido planejadas em 2010, mas que foram esquecidas ao longo de
sua implantação.
Neste relatório, a opção pelo foco na banda larga fixa reflete a
necessidade das famílias em usufruir todo o potencial oferecido pela
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não dispõe de condições financeiras para pagar pelo serviço.
24
internet. É verdade que o acesso à internet por meio de dispositivos móveis,
como smartphones, está cada vez mais comum. Porém, apesar da liberdade
de locomoção, 96% consumidores usam seus dispositivos em casa.
maiores velocidades de transmissão e permite maiores franquias de dados,
ampliando as possibilidades de uso da internet pelos consumidores.
O prof. Prahalad, sem dúvida, um dos mais influentes
pensadores da atualidade, ensina que a prestação de serviços para
consumidores na base da pirâmide social, aqueles com renda anual inferior
a US$ 1.500,00 por pessoa, exige a superação de uma série de desafios. É
necessário formatar aspirações, ampliar a logística de distribuição,
construir soluções locais e criar poder de compra para esses consumidores.
No Brasil, o parâmetro mais próximo do critério estabelecido
pelo prof. Prahalad seria uma renda familiar abaixo de R$ 1.000,00 por
mês, pouco mais de um salário mínimo. Nesta faixa, o percentual de
exclusão digital, segundo dados do CGI, é de assombrosos 80%.
Assim, as políticas que pretendem alcançar esses cidadãos
precisam estar alinhadas com os ensinamentos do prof. Prahalad. É
imperativo construir soluções que envolvam as comunidades locais, que
não somente distribuam os serviços tradicionais, mas também que
incorporem inovações para esse segmento. Assim, é possível gerar renda
nas comunidades atendidas, ao mesmo tempo em que se promove a cultura,
a disseminação de informações e a educação dos cidadãos.
Em outras palavras, as políticas voltadas para universalização
da banda larga devem fugir da abordagem tradicional realizada por grandes
empresas, que hoje atendem com banda larga fixa a apenas um terço das
famílias brasileiras, e passar a apoiar com mais força os empreendedores
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Ademais, por suas características técnicas, a banda larga fixa possibilita
25
locais, que podem ser tanto pequenos empresários, quanto empreendedores
sociais. A geração de empregos locais resulta no envolvimento da
comunidade com o projeto, o que, por sua vez, auxilia na diminuição do
Neste sentido, cabe ao governo federal fortalecer as iniciativas
para a promoção da banda larga realizadas pelo setor privado,
especialmente pequenos e médios provedores de internet, pelo setor
público em nível subnacional, Estados e Municípios, e de organizações sem
fins
lucrativos,
como
associações
comunitárias,
cooperativas
e
condomínios.
Apresentam-se, a seguir, as recomendações deste relatório.
Muitas delas encontram paralelo com as recomendações apresentadas em
avaliações anteriores, tais como os estudos realizados no âmbito do
Ministério das Comunicações e da Anatel, as determinações e
recomendações do acórdão TCU – Plenário nº 2.148, de 2005, relator
Ministro Ubiratan Aguiar, o relatório denominado “Alternativas de
Políticas Públicas para Banda Larga”, proferido pelo Deputado Paulo
Henrique Lustosa, em 2009, e o relatório final da Subcomissão Especial
destinada a acompanhar as ações do Programa Nacional de Banda Larga,
aprovado na CCTCI da Câmara dos Deputados, em 2013.Ademais, também
estão em consonância com várias das recomendações encontradas no
relatório mais recente da Comissão de Banda Larga para Desenvolvimento
Digital, grupo instituído em maio de 2010 por esforço conjunto de duas
agências da Organização das Nações Unidas (ONU), a saber: a União
Internacional de Telecomunicações (UIT) e a Organização das Nações
Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO).
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“analfabetismo digital”.
26
4.1. Prestação do serviço de banda larga em regime público,
reconhecendo o acesso à internet como serviço essencial de interesse
Atualmente, a internet é instrumento indispensável não
somente para interação social, mas principalmente para acesso a
informação, bens culturais, conhecimentos científicos e serviços públicos e
privados. Conforme definição presente no relatório da ONU para a
Liberdade de Expressão, “a internet é um dos mais poderosos instrumentos
deste século para aumentar a transparência relativa ao acesso à informação
e para facilitar a participação ativa dos cidadãos nas sociedades
democráticas. (...) Como tal, o acesso à internet a todos os indivíduos, com
mínima restrição de conteúdo, deve ser uma prioridade para todas as
nações”. Assim, o acesso à internet possibilita a efetivação de diversos
direitos humanos fundamentais.
Assim como a LGT estabelece o dever do Estado em garantir,
a toda a população, o acesso às telecomunicações (art. 2º, I), a Lei
nº 12.965, de 23 de abril de 2014, conhecida como Marco Civil da Internet,
dispõe que a disciplina do uso da internet no Brasil tem por objetivo a
promoção do direito de acesso à internet a todos (art. 4º, I).
No marco institucional definido pela LGT, os serviços
essenciais de interesse público estão sujeitos às obrigações de
universalização (art. 65, § 2º), para que qualquer pessoa ou instituição de
interesse público possam ter acesso a serviço de telecomunicações,
independentemente de sua localização e condição socioeconômica (art. 79,
§ 1º). Pode-se afirmar, categoricamente, que este é o caso hoje do acesso à
internet. Portanto, o serviço de acesso à internet deve ser prestado no
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público, de forma a promover sua universalização
27
regime público, podendo haver, de forma concomitante, sua oferta também
no regime privado.
a este tema é a campanha “Banda Larga é um Direito Seu”. O
Subprocurador-Geral da República, Sr. Antônio Carlos Fonseca da Silva,
enviou carta ao Ministro das Comunicações, Sr. Paulo Bernardo, em apoio
à referida campanha, por entender que o acesso à internet é um direito
humano fundamental. Ele também defende que o serviço de banda larga
seja prestado, ao menos parcialmente, em regime público.
A demanda pela universalização da banda larga parte não
apenas da sociedade brasileiras, mas também de organismos internacionais.
Tal necessidade também é apresentada pela Comissão de Banda Larga para
Desenvolvimento Digital. Em seu relatório anual mais recente, destaca-se
como sua primeira recomendação que todos os países adotem, a partir de
2015, um plano nacional de banda larga que inclua a banda larga como
serviço universal.
A prestação do serviço de acesso à internet em regime público
traria uma série de vantagens para o planejamento e a coordenação do setor
de telecomunicações pelo Estado. Em primeiro lugar, seria possível exigir
das prestadoras o cumprimento de obrigações de universalização e
continuidade. Em segundo lugar, seria aplicável o controle tarifário aos
planos do serviço de acesso à internet prestado no regime público.
Finalmente, talvez mais importante que as anteriores, seriam removidos os
entraves jurídicos para aplicação dos recursos públicos arrecadados pelo
Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações nos projetos
de ampliação do acesso à internet em banda larga.
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Um dos movimentos mais ativos da sociedade civil em relação
28
A universalização da banda larga visa a suprir uma lacuna na
prestação dos serviços de telecomunicações. O único serviço prestado
atualmente em regime público, a telefonia fixa, nunca foi realmente
brasileiros, percentual que se mantém estável há vários anos. Em
contraposição, a banda larga se difunde de forma acelerada, estando
disponível em cerca de 40% dos domicílios do país. Se o telefone fixo é
considerado serviço essencial, ensejando obrigações de universalização e
continuidade pelo Estado, que dizer da internet?
A necessidade das famílias em buscar informações, cultura,
entretenimento, educação e serviços públicos é evidente. Exemplo disso é a
universalização, de fato, da televisão no Brasil, que está presente em 98%
das residências. Não pode, portanto, o poder público fugir de suas
obrigações de oferecer de serviços de telecomunicações a toda a população.
Conforme faculta a LGT (art. 65, III), a prestação do serviço
de banda larga poderia ocorrer concomitantemente nos regimes público e
privado. Ainda seria possível o desmembramento do serviço de banda larga
nas modalidades de transporte e acesso, cada qual sujeita à prestação em
regime público ou privado. Em casos específicos, ainda poderia ser adotada
a prestação do serviço de banda larga, da modalidade de acesso, em regime
público com exclusividade (LGT, art. 65, § 2º), durante certo período, de
forma a melhorar sua atratividade perante potenciais prestadores, sejam
eles públicos, privados ou não-governamentais. Assim, caberá o
aprofundamento desta discussão em momento oportuno.
Assim, recomenda-se a prestação do serviço de acesso à
internet em regime público, a fim de promover a sua universalização.
Vários estudos explicam, de maneira pormenorizada, como realizar esta
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universalizado. Ainda hoje está presente em apenas 35% dos lares
29
mudança. Neste sentido, o relatório do Deputado Paulo Henrique Lustosa,
aprovado em 2009, merece menção especial.
relativas ao setor de telecomunicações, de forma articulada e com
horizonte de longo prazo
Resgatando mais uma vez as palavras do TCU, a edição do
PNBL representou um passo importante para o planejamento da banda
larga no Brasil. No entanto, o TCU identificou que faltam definições
importantes, como metas detalhadas, indicadores, fixação de prazos e
responsáveis pelas ações. Também seria imprescindível um horizonte
temporal de planejamento mais longo e a atualização periódica do plano.
De fato, a versão inicial do PNBL não teve uma visão de
longo prazo, pois seu horizonte é 2014. Seu objetivo foi responder às
necessidades urgentes da população.
Contudo, a falta de planejamento de médio e longo prazo pode
ser um grande entrave nos setores de infraestrutura. No setor elétrico, por
exemplo, estes pontos foram equacionados pela Empresa de Pesquisa
Energética (EPE). Em 2007, a EPE elaborou o Plano Nacional de Energia –
PNE 2030, um estudo de planejamento integrado dos recursos energéticos
realizado no âmbito do Governo brasileiro, com horizonte de 23 anos.
Além disso, ela também prepara anualmente o Plano Decenal de Expansão
da Energia Elétrica.
Uma vez que compete ao CGPID as funções de gestão e
acompanhamento do PNBL, está contido em suas atribuições elaborar o
planejamento de médio e longo prazos para o programa. Também lhe cabe
a elaboração e a divulgação do relatório anual das ações, metas e resultados
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4.2. Elaboração de novo PNBL, de forma a orientar as políticas
30
do PNBL, como forma de monitoramento da política por parte da
sociedade. Nenhuma dessas funções vem sendo cumprida.
Fórum Brasil Conectado, instâncias de coordenação multissetorial do
PNBL no âmbito do governo federal e de diálogo entre o CGPID e as
entidades de representação ligadas ao setor público, setor privado e
sociedade civil. Ambos estão inoperantes desde 2010.
Além disso, recomenda-se elaborar um novo PNBL, de forma
a considerar a universalização da banda larga, com horizonte de
planejamento de, pelo menos, vinte anos, permitindo o aprofundamento da
coordenação entre os órgãos do governo e entre o setor público e o setor
privado.
Ademais,
ampliando-se
o
horizonte
de
planejamento,
recomenda-se estabelecer em lei as diretrizes e metas do novo PNBL para
um prazo mínimo de dez anos, assim como efetuado no caso do Plano
Nacional da Educação, instituído pela Lei nº 13.005, de 25 de junho de
2014. Dessa forma, ficam garantidos os recursos públicos necessários à
execução do plano ao longo do tempo.
4.3. Divulgação periódica de relatórios de execução das ações do
PNBL, com indicadores detalhados que permitam acompanhar sua
evolução
De forma a complementar a recomendação anterior, é
imprescindível que os órgãos públicos envolvidos na execução do PNBL
apresentem periodicamente seus relatórios contendo informações sobre a
execução do programa, de forma a prestar contas perante a sociedade. Tais
SF/14386.16662-88
Assim, recomenda-se a imediata reativação do CGPID e do
31
relatórios precisam expor indicadores detalhados que possibilitem
acompanhar e avaliar a evolução do PNBL.
Nacional de Banda Larga na Austrália divulga semanalmente relatórios de
execução do projeto, informando cada localidade que passou a ser atendida
no último período. Esta é uma forma valiosa de promover a participação
popular, pois os interessados passam a acompanhar mais de perto a
execução do projeto.
No caso brasileiro, também seria interessante a divulgação
sistemática do andamento das ações governamentais em curso, com
divulgação mensal ou trimestral de dados para acompanhamento do
programa por cada órgão envolvido. Ao final de cada ano, o CGPID, na
condição de órgão de coordenação multissetorial, como lhe incumbe,
precisaria retomar a elaboração de relatórios de avaliação do programa.
Assim, recomenda-se a divulgação sistemática do andamento
das ações governamentais relacionadas ao PNBL por seus órgãos
executores e a publicação de relatório anual de avaliação do programa pelo
CGPID.
4.4.
Ampliação
dos
investimentos
públicos
para
alcançar
a
universalização da banda larga em vinte anos, fortalecendo o papel da
Telebrás como executora do PNBL
Conforme estimativas de especialistas, a demanda de
investimentos para universalizar a banda larga no Brasil varia entre
R$ 300 bilhões e R$ 600 bilhões, de acordo com a qualidade do serviço a
ser oferecido à população. Para concretizar tais investimentos, seriam
SF/14386.16662-88
A título de comparação, a empresa que administra a Rede
32
necessários de dez a vinte anos, com recursos anuais da ordem de
R$ 30 bilhões.
Estado efetuar os investimentos necessários de forma isolada. A título de
comparação, o valor de mercado dos quatro maiores grupos que atualmente
detêm a infraestrutura de telecomunicações no país variou entre
R$ 100 bilhões e R$ 140 bilhões, entre 2007 e 2014. Em outras palavras, o
valor que precisa ser investido em infraestrutura de telecomunicações para
universalizar a banda larga é cinco vezes maior do que o valor de mercado
das empresas do setor e duas vezes maior do que tudo o que já foi investido
desde a privatização do sistema Telebrás.
As entidades representativas do setor de telecomunicações
informam que as prestadoras já investem mais de R$ 30 bilhões por ano.
No entanto, estes investimentos buscam retorno para o investidor e,
naturalmente, são direcionados às áreas onde se obtém maior rentabilidade.
Além disso, o montante também engloba investimentos relativos à telefonia
móvel e a outros serviços.
Os investimentos realizados Telebrás enquadram-se na
segunda medida recomendada pelo modelo anteriormente mencionado do
Banco Mundial. As previsões iniciais de orçamento para a Telebrás
correspondiam a investimentos da ordem de R$ 3,7 bilhões. Mesmo
insuficiente diante do quadro apresentado, sequer as previsões iniciais
foram alcançadas. Estima-se que a execução orçamentária da Telebrás
relacionada ao PNBL nos últimos quatro anos tenha sido em torno de
R$ 284 milhões, ou seja, 7,7% do planejado. Percebe-se, claramente, que o
volume de recursos investidos pelo governo federal foi insuficiente para
alcançar as metas do PNBL estabelecidas em 2010 para 2014.
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O volume de recursos é tão elevado que não seria possível ao
33
Portanto, recomenda-se que o governo federal não realize o
contingenciamento de recursos destinados à Telebrás, de forma a evitar o
atraso de projetos já contratados pela empresa. Especial atenção a esse
recursos pode impedir o lançamento do satélite na data prevista, causando
enormes prejuízos à administração pública.
Outra questão refere-se à transferência dos serviços de
comunicação digital, hoje operados diretamente pelo Ministério das
Comunicações, para a Telebrás. Em tal situação encontram-se, por
exemplo, os programas GSAC, cidades inteligentes e telecentros
comunitários. A transferência dos serviços reforçaria o papel da Telebrás
como executora do PNBL e liberaria o Ministério das Comunicações para
efetivamente se concentrar na elaboração das políticas para o setor. Por
isso, recomenda-se que todos os serviços de comunicação digital operados
diretamente pelo Ministério das Comunicações sejam transferidos à
Telebrás.
De acordo com estimativas realizadas pela Conleg, os
investimentos do poder público para eliminar o hiato digital correspondente
às 30,9 milhões de famílias sem qualquer tipo de acesso à internet seriam
da ordem de R$ 46,4 bilhões, utilizando-se acessos com velocidade de
1 Mbps. O grupo formado pelas 7,5 milhões de famílias que já possuem
conexão, embora inadequada, seria tratado por medidas que envolvessem o
setor privado.
A título de comparação, no programa Luz para Todos, os
investimentos chegaram a R$ 22,6 bilhões, ao longo de dez anos de
duração do programa. Foram atendidas 15,3 milhões de famílias. Percebese, portanto, que os valores médios por família são bastante semelhantes. A
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ponto deve ser dada em relação ao SGDC, pois a falta de repasse de
34
demanda por maior investimento no caso do PNBL, portanto, decorre do
maior número de famílias a serem atendidas.
básico. Por isso, o fluxo de investimentos no PNBL precisa ser contínuo. O
aumento da velocidade do acesso básico para 4 Mbps exigiria
investimentos adicionais de cerca de R$ 69,5 bilhões.
Para realizar tais investimentos, o governo federal pode aplicar
os recursos recolhidos aos três fundos setoriais: Fundo de Universalização
dos Serviços de Telecomunicações (FUST), Fundo de Fiscalização das
Telecomunicações (FISTEL) e o Fundo para o Desenvolvimento
Tecnológico das Telecomunicações (FUNTTEL). Nos últimos exercícios, a
arrecadação média combinada dos três fundos superou a cifra de
R$ 7 bilhões por ano.
Destacando-se 85% da arrecadação dos fundos setoriais o
projeto de universalização da banda larga, ainda restaria mais de
R$ 1 bilhão para manter em funcionamento as atividades da Anatel e
realizar as atividades de desenvolvimento tecnológico. Mantido esse nível
de investimento, o projeto completo de universalização da banda larga
teria, então, duração de vinte anos. Nos primeiros oito anos, todas as
famílias brasileiras já desfrutariam de acesso à internet com uma
velocidade mínima de 1 Mbps, com franquia de uso mensal de 10 gigabytes
(GB)4 por mês.
Em síntese, recomenda-se que o governo federal amplie
significativamente os investimentos diretos realizados no PNBL e fortaleça
o papel da Telebrás como executora do PNBL, utilizando os recursos que
1 Gigabyte representa a quantidade total de dados transmitidos, sendo equivalente a aproximadamente
1 bilhão de octetos (bytes). Cada octeto é um conjunto de oito dígitos binários (bits).
4
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Futuramente, será necessário elevar a velocidade do acesso
35
são recolhidos aos fundos setoriais. Tal proposta implica reestruturação dos
fundos setoriais. Por isso, uma recomendação a respeito do tema encontra-
4.5. Estímulo à entrada de agentes públicos e privados no serviço de
banda larga, ampliando os investimentos no setor e a oferta de serviços
ao consumidor
A concorrência é instrumento fundamental do modelo
institucional vigente no setor de telecomunicações brasileiro. Assim, cabe
ao poder público estimular a concorrência, facilitando e fomentando a
entrada de novos agentes públicos e privados no setor, de forma a
promover a ampliação de investimentos em infraestrutura e serviços de
telecomunicações, assim como em aplicações e conteúdos digitais.
Seguindo o modelo tradicional, as tratativas para a entrada de
novas prestadoras de telecomunicações no mercado brasileiro já vêm sendo
conduzidas pela Anatel. No entanto, as formas de concorrência ampliaramse em razão do desenvolvimento tecnológico. Assim, hoje é possível
enfrentar a questão fomentando pequenos e médios prestadores de serviços;
entidades ligadas às comunidades locais, como, por exemplo, cooperativas,
associações comunitárias e condomínios residenciais; e órgãos públicos em
nível subnacional, como secretarias estaduais e municipais.
Em qualquer uma destas novas formas concorrenciais, a
grande vantagem é o envolvimento das comunidades. Lembrando as
palavras do prof. Prahalad, o envolvimento da comunidade proporciona a
geração de empregos e renda de maneira mais distribuída; promove a
cultura, a disseminação de informações e a educação dos cidadãos,
auxiliando na diminuição do “analfabetismo digital”; incentiva a inovação
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se adiante.
36
voltada para estes segmentos; e facilita a logística de distribuição de
equipamentos e serviços para os consumidores.
internet a ser oferecido por algum destes agentes acaba utilizando as faixas
de frequência não-licenciadas, em 900 MHz, 2,4 GHz ou 5 GHz. Esta
situação não apenas limita as opções tecnológicas disponíveis aos novos
prestadores, como também diminui a qualidade do sinal eletromagnético,
afetando a cobertura do serviço e a velocidade de transmissão de dados.
A fim de permitir a melhoria da qualidade dos serviços
prestados e assegurar os investimentos realizados por estes novos agentes
concorrenciais, é imperativo destinar algumas subfaixas disponíveis nas
faixas de 450 MHz e 700 MHz para uso primário pelos novos prestadores.
Para tanto, pode-se cobrar preços simbólicos das entidades com fins
lucrativos e isentar do pagamento as instituições sem fins lucrativos.
Tal proposta encontra analogia na outorga de serviço às rádios
comerciais de âmbito local e às rádios comunitárias. Aliás, tais prestadores
de serviço seriam excelentes parceiros na oferta de serviços de acesso à
internet às suas comunidades locais.
A entrada de agentes privados ainda pode ser efetuada por
meio de estímulos financeiros e creditícios para associações comunitárias,
cooperativas, condomínios residenciais e pequenos e médios provedores.
Por exemplo, o Ministério das Comunicações, a Anatel e a Telebrás podem
especificar, em conjunto, um “kit provedor”, que permita às entidades de
pequeno porte, mesmo sem o conhecimento técnico, implementar o
serviço.
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De acordo com as condições vigentes, o serviço de acesso à
37
Também não pode ser esquecido o papel do sistema formado
pelas emissoras de televisão pública. Ele possui infraestrutura que pode ser
utilizada em favor da inclusão digital, oferece conteúdo de informação,
expectador, por intermédio do Sistema Brasileiro de Televisão Digital
(SBTVD).
A entrada de agentes públicos pode ser realizada por meio de
convênios do governo federal, diretamente ou por intermédio da Telebrás,
com prefeituras e governos estaduais para ofertar serviço de acesso à
internet diretamente à população, em programas de inclusão digital. Já a
Telebrás precisa ser reestruturada para atender seu papel como indutora das
políticas de parceria público-privadas e de articulação entre o governo
federal e governos subnacionais.
Em síntese, o governo federal precisa coordenar investimentos
realizados por governos estatuais e municipais, pequenos e médios
empresas e organizações não-governamentais, por meio de um novo quadro
institucional que fomente a participação destes agentes.
Dessa forma, recomenda-se que seja estimulada entrada de
novos agentes públicos e privados no serviço de banda larga, de forma a
ampliar os investimentos no setor e a oferta de serviços ao consumidor.
4.6. Definição de metas de investimento para acelerar a redução das
desigualdades regionais
As desigualdades entre as regiões geográficas brasileiras é fato
conhecido e alvo de muitas políticas públicas formuladas pelo governo
federal. Contudo, em sua versão inicial, o PNBL não apresentou formas de
enfrentar este problema. No contexto atual, de proposição de um
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educação, cultura e cidadania e ainda possibilita a interatividade com o
38
planejamento de longo prazo para a banda larga, é indiscutível a
necessidade de tratar adequadamente esta questão.
distribuição do investimento no PNBL, a ser realizado pelo governo
federal, entre cada região. A título de exemplo, é possível adotar um
critério de distribuição, usando a área da região ou Unidade da Federação,
ponderada pelo respectivo número de habitantes. Por meio deste critério, os
recursos do PNBL destinados à região Norte seriam equivalentes a 28% do
total, à região Nordeste 34%, à região Centro-Oeste 8%, à região Sudeste
19% e à região Sul 11%. Pelo maior peso dado às regiões Norte e Nordeste,
que receberiam 62% do total de recursos investidos no PNBL, promove-se
a redução das desigualdades regionais.
Portanto, recomenda-se a definição de critérios para distribuir
os recursos destinados ao PNBL entre as regiões brasileiras, de forma a
reduzir mais aceleradamente as desigualdades regionais.
4.7. Criação da “tarifa social” para o serviço de banda larga
Apoiando-se mais uma vez nas recomendações da Comissão
de Banda Larga para Desenvolvimento Digital, o preço do acesso básico de
banda larga deve custar até 5% da renda das famílias. No caso das famílias
brasileiras com renda de até um salário mínimo, o preço mensal de R$
35,00, estabelecido no PNBL, acaba sendo bastante elevado, próximo ao
teto recomendado pela comissão internacional. Muitas vezes, este valor é
superior ao que as famílias têm condições de pagar. Esta quantia, por
exemplo, é maior do que o gasto médio mensal com medicamentos destas
famílias. Por isso, é importante encontrar alternativas para que estas
famílias não fiquem alijadas do PNBL e, consequentemente, dos benefícios
da Sociedade da Informação.
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Uma forma seria estabelecer parâmetros mínimos de
39
Convém fazer, mais uma vez, um paralelo com as regras do
setor elétrico. Lá, existe a tarifa social, que oferece descontos de 10% a
65% em relação à tarifa básica de energia para as famílias inscritas no
Parece, portanto, cristalino que, analogamente, deveria ser
criada uma “tarifa social” no PNBL, oferecendo descontos para
beneficiários do Bolsa Família em suas contas mensais de serviços. Um
parâmetro razoável para definir o preço para estas famílias seria 2% de sua
renda, equivalente a R$ 15,00 por mês. Assim, a faixa de descontos de até
65% usada no setor elétrico também parece adequada para a banda larga.
Assim, recomenda-se a implantação da “tarifa social” para o
serviço de banda larga, beneficiando as famílias inscritas no Cadastro
Único para Programas Sociais.
4.8. Reestruturação dos fundos do setor de telecomunicações
Algumas oportunidades de aperfeiçoamento do marco
institucional do setor surgem em relação aos fundos setoriais. Em primeiro
lugar, os três fundos setoriais, FISTEL, FUST e FUNTTEL, são
superavitários. Vale dizer que os recursos recolhidos aos fundos não são
aplicados em sua função precípua. Em segundo lugar, existe uma grande
complexidade na aplicação da legislação vigente, que interfere no preço do
serviço em função da tecnologia adotada pela prestadora.
O FSITEL tem arrecadação anual aproximada de R$ 5 bilhões.
Já o orçamento da Anatel, entidade que aplica os recursos recolhidos ao
FISTEL na fiscalização dos serviços de telecomunicações, não ultrapassa
R$ 500 milhões por ano, gerando um superávit anual superior a R$ 4
bilhões. Além disso, o cálculo das contribuições ao FISTEL depende de um
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Cadastro Único para Programas Sociais do governo federal.
40
processo complexo, que varia segundo a tecnologia utilizada, o tipo de
outorga e outros critérios definidos em lei.
que diferentes tecnologias possam ser utilizadas para prestar o mesmo
serviço. O serviço de acesso à internet hoje é oferecido por meio de redes
de fibra ótica e cabos metálicos, radiofrequência e satélite. Em cada um dos
casos, as taxas de fiscalização de instalação e de funcionamento são
diferentes, causando distorções no mercado. Por exemplo, o valor das taxas
de fiscalização para um consumidor atendido por meio de fibra ótica ou
cabo metálico é menor do que para aquele atendido por radiofrequência ou
satélite. Tal situação é especialmente injusta, pois onera justamente os
consumidores de menor renda ou aqueles residentes em localidades
remotas.
Portanto, sugere-se a alteração da forma de cobrança do
FSITEL para que seja calculado por um percentual incidente sobre o
faturamento das prestadoras, mantendo-se o atual nível de arrecadação, mas
transferindo-se o excedente para o FUST. Por meio de alteração na Lei
nº 9.998, de 17 de agosto de 2000, o FUST passaria a ser recolhido, em
cálculos preliminares, à alíquota de 4,3% da receita bruta das prestadoras,
excluindo-se o Imposto sobre Operações relativas à Circulação de
Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transportes Interestadual e
Intermunicipal e de Comunicações (ICMS), PIS e Cofins, como já ocorre
atualmente. Tal medida proporcionaria uma arrecadação equivalente a
R$ 6 bilhões por ano.
Já a alíquota do FISTEL passaria a ser de 0,35% sobre a
receita líquida das prestadoras, alterando-se a Lei nº 5.070, de 7 de julho de
1966, o que corresponderia a R$ 500 milhões por ano. A alíquota da
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Ocorre, contudo, que a convergência tecnológica possibilitou
41
Contribuição para o Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica
Nacional (CONDECINE) seria de 0,65%, por meio de modificação na
Medida Provisória nº 2.228-1, de 6 de setembro de 2001, mantendo-se sua
Alternativamente para o FISTEL, em vez de alíquota única
sobre a receita das prestadoras, pode-se adotar o valor de R$ 6,00 (seis
reais) para a taxa de fiscalização da instalação das estações móveis,
alterando-se apenas o Anexo I da Lei nº 5.070, de 1966.
Não se percebe, contudo, necessidade de alteração das normas
pertinentes ao FUNTTEL. A questão principal que envolve este fundo está
relacionada à aplicação de seus recursos em favor do desenvolvimento
tecnológico do setor, como será tratado mais adiante.
Dessa forma, recomenda-se a reestruturação dos fundos do
setor de telecomunicações, de forma a destinar a maior parte dos recursos
recolhidos ao projeto de universalização da banda larga.
4.9. Ampliação dos investimentos públicos destinados ao lançamento
de novos satélites de comunicação
Os recursos investidos pelo governo federal têm sido aplicados
de forma dispersa, o que resulta em redução da eficácia do PNBL. Na
Telebrás, por exemplo, os recursos foram investidos na construção da rede
de fibra ótica, na fabricação do SGDC, na implementação das redes seguras
de governo e no lançamento do cabo submarino entre Brasil e Europa. No
âmbito do Ministério das Comunicações, foram promovidas ações de
desoneração fiscal tanto na aplicação de recursos em construção de redes,
por meio da suspensão do IPI e das contribuições para PIS, Pasep e Cofins,
quanto na captação de recursos financeiros pelas prestadoras de
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arrecadação anual em R$ 900 milhões.
42
telecomunicações, por meio da isenção de imposto de renda sobre os
rendimentos obtidos de debêntures. Tais medidas concorrem tanto por
Uma parcela relevante da população desatendida encontra-se
em áreas isoladas. Uma forma rápida de atender às áreas isoladas é pela
utilização de satélites. O SGDC, que será lançado em 2016, terá capacidade
para atender de 500 mil a 2 milhões de famílias, número variável em
função da qualidade do serviço a ser oferecido. Porém, isso corresponde a
apenas 1,6% a 6,5% do hiato digital no Brasil.
Assim, precisaria ser prioritária a aceleração dos investimentos
em satélites de comunicação. Esta ação trará diversas vantagens. Em
primeiro lugar, oferecerá cobertura universal em todo o território nacional,
ampliando as possibilidades de atendimento em curto e médio prazos para
localidades isoladas e não atendidas por outras medidas do governo federal,
implementadas ou em curso. Em segundo lugar, permitirá em curto e médio
prazos o aumento da competição, de forma ampla, no segmento de
transporte de dados, também denominado backhaul, com as prestadoras do
setor privado. Em terceiro lugar, possibilitará o desenvolvimento mais
consistente do setor espacial no Brasil, área estratégica que ainda carece de
investimentos públicos regulares. Finalmente, permitirá o exercício da
liderança regional do Brasil na América Latina, por meio da oferta do
serviço de banda larga a demais países do continente, o que ainda trará
divisas para o Brasil.
Assim, sugere-se a constituição de uma frota de seis a oito
satélites de comunicação no âmbito do PNBL. A título de comparação,
convém lembrar que o sistema Telebrás já dispunha de cinco satélites de
comunicação em 1998, época em que foi privatizado. Outros satélites ainda
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recursos humanos, quanto por recursos orçamentários.
43
podem ser necessários para atender às demandas das redes de comunicação
para a administração pública e para ampliar a capacidade agregada do
Portanto, recomenda-se ampliar os investimentos públicos
destinados ao lançamento de novos satélites de comunicação, de forma que
a população, independentemente de sua localização geográfica, seja
atendida com acesso básico à internet. Concomitantemente, seriam
intensificados os investimentos para interligação dos pontos de maior
concentração de tráfego com redes de fibra ótica e equipamentos de
radiofrequência.
4.10. Fortalecimento do papel institucional da Anatel, reforçando a
regulação do setor e a fiscalização dos serviços prestados ao
consumidor
Conforme dinâmica própria do capitalismo, as prestadoras de
telecomunicações vêm buscando executar um processo de consolidação do
setor. Logo após a privatização do sistema Telebrás e licitação da banda B
de telefonia celular, havia 21 grupos econômicos no setor de
telecomunicações, operando em caráter regional e sob o regime de
duopólio. Atualmente, quatro grupos econômicos, operando nacionalmente,
detêm mais de 90% das receitas do setor. Em breve, uma nova aquisição
deve reduzir o número de competidores para apenas três.
Esta é uma situação de elevado grau de concentração do
mercado, em qualquer que seja o índice econômico escolhido para avaliar a
questão. Neste sentido, cabe ao poder público fortalecer a regulamentação
do setor, sobretudo por meio de um maior grau de intervenção.
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sistema, aumentando a velocidade de transmissão dos acessos individuais.
44
Existem duas formas possíveis para restringir os movimentos
de concentração no setor. A primeira ocorreria pelo desincentivo ex-ante às
fusões e aquisições entre empresas, por meio do estabelecimento de
concentração, de forma a compensar a sociedade pela perda na dinâmica
competitiva no setor. Embora tal instrumento já tenha sido utilizado em
diversas oportunidades pela Anatel, isto aconteceu sempre de maneira
reativa aos movimentos e não de forma a evitá-los.
A segunda forma seria pelo aprofundamento dos mecanismos
ex-post de limitação do poder de mercado das empresas resultantes de
movimentos de concentração. Isso também já vem sendo feito pela Anatel,
mas seria necessário impor condições cada vez mais severas, por causa do
aumento da concentração. Tais medidas passariam, inclusive, pela
definição de preço e rentabilidade máximos para serviços prestados no
regime privado.
Também se observa a necessidade de ampliar a efetividade e a
eficácia da fiscalização da agência em relação às prestadoras de serviços,
não apenas do ponto de vista eminentemente técnico, mas sobretudo sob a
perspectiva do atendimento ao consumidor. Tais situações vêm sendo
reiteradamente alertadas à Anatel pelo TCU, em auditorias realizadas desde
2005, que apontaram falhas quanto à forma de fiscalização, de aplicação de
medidas sancionadoras e de atuação na defesa dos direitos dos
consumidores.
Assim, recomenda-se fortalecer o papel institucional da
Anatel, reforçando a regulação do setor e a fiscalização dos serviços
prestados ao consumidor.
SF/14386.16662-88
condições prévias e crescentemente onerosas em função do grau de
45
4.11. Ampliação da divulgação e revisão periódica das condições da
oferta dos planos de “banda larga popular”
do setor de telecomunicações em junho de 2011, que passaram a oferecer
os planos de “banda larga popular”, representaram grande avanço do
governo em incluir o setor privado no PNBL. Contudo, por causa da
crescente demanda por conteúdos e aplicativos digitais, as condições de
oferta dos referidos planos ficaram defasadas. De acordo com as condições
vigentes, as concessionárias oferecem velocidade de 1 Mbps, com franquia
de 1 GB, se o serviço for prestado pelo SCM, ou de 300 megabytes (MB)5,
se o serviço for prestado pelo SMP. Ambas as ofertas têm o preço de
R$ 35,00.
Neste quesito, sugere-se, primeiramente, a unificação das
franquias, independentemente da tecnologia ou do tipo de outorga pelo
serviço, que passaria a ser equivalente a, inicialmente, 1 GB. Em segundo
lugar, os parâmetros dos planos de serviço deveriam ser revisados
periodicamente, evoluindo gradativamente até os seguintes patamares
mínimos, em consonância com os objetivos de longo prazo do projeto de
universalização da banda larga: velocidade de download de 4 Mbps,
velocidade de upload de 1 Mbps e franquia de 10 GB por mês. Como se
trata de serviços já oferecidos aos consumidores, estas adequações
poderiam ser efetuadas num período de oito anos.
Assim, recomenda-se que as condições de oferta dos planos de
banda larga popular sejam revisadas, no mínimo, a cada dois anos,
1 Megabyte representa a quantidade total de dados transmitidos, sendo equivalente a aproximadamente
1 milhão de octetos (bytes). Cada octeto é um conjunto de oito dígitos binários (bits).
5
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Os termos de compromissos firmados com as concessionárias
46
conforme objetivos de longo prazo definidos no planejamento para
universalização da banda larga.
reiteradamente reclamam que o serviço é pouco divulgado para a
população. Por isso, recomenda-se à Anatel que promova ações de
esclarecimento do serviço junto à população e que fiscalize a oferta dos
planos de “banda larga popular” de forma clara e equitativa em relação aos
demais planos das prestadoras.
4.12. Estímulo à instalação e ao uso das fibras óticas pelas empresas de
energia elétrica
As prestadoras do setor elétrico, grande parte delas
controladas pelo governo federal, possuem muitos ativos que podem ser
aproveitados para formar redes de comunicação de dados de alta
capacidade. A rede central da Telebrás está constituída, em grande parte,
sobre fibras óticas cedidas pelas prestadoras do setor elétrico. Em
contrapartida, a Telebrás tem feito investimentos para complementar as
redes das prestadoras do setor elétrico, lançando cabos de fibra ótica nos
trechos em que ela não está disponível.
Todavia, as regras do setor elétrico relacionadas à modicidade
tarifária para seus consumidores acabam por gerar dificuldades no
aproveitamento das complementaridades entre os setores elétrico e de
telecomunicações. Como as prestadoras do setor elétrico precisam reverter
a maior parte das receitas recebidas pelo aluguel de infraestrutura, aí
incluído a cessão e o uso das fibras óticas, em favor dos consumidores, as
empresas têm pouco ou nenhum benefício em compartilhar sua
infraestrutura com prestadoras de telecomunicações ou, ainda, realizar
investimentos em redes de telecomunicações para uso comercial.
SF/14386.16662-88
Além disso, as entidades de defesa dos consumidores
47
Assim, recomenda-se que sejam retirados os entraves jurídicos
que atualmente desestimulam as prestadoras do setor elétrico a instalar e
compartilhar fibras óticas, de forma que a ampliar a capacidade das redes
4.13. Aumento da velocidade da banda larga nas escolas públicas,
urbanas e rurais, com integração das políticas para oferta dos
equipamentos de laboratório, dos conteúdos digitais e da capacitação
dos professores
Em São José dos Campos, a Prefeitura Municipal demonstrou,
de forma inequívoca, como a integração entre os programas pedagógicos e
as políticas de inclusão digital é capaz de gerar bons resultados para
professores e alunos. Embora o volume global de investimentos no
programa Escola Interativa tenha sido bastante significativo para a
Prefeitura, o custo por aluno foi da ordem de R$ 1.200,00, o que aparenta
ser uma quantia bastante razoável para disseminação do programa em nível
nacional.
A efetividade, a eficácia e a eficiência do programa de São
José dos Campos resultaram de uma fórmula simples: o atendimento
integrado. Em cada escola, foi feito um levantamento das necessidades
específicas, tais como reforma de salas de aula e instalações elétricas para
receber os novos equipamentos. Ao mesmo tempo e de forma prévia às
aulas, os professores foram capacitados em relação aos equipamentos
disponíveis e aos conteúdos digitais oferecidos. Após este processo
preparatório, os equipamentos eram instalados e os tablets distribuídos aos
alunos. De modo simultâneo com esta etapa final, era realizada a conexão
com a internet em alta velocidade.
SF/14386.16662-88
de telecomunicações de alta velocidade no país.
48
Cabe destacar que as escolas da rede municipal de São José
dos Campos possuem conexões de internet de, no mínimo, 30 Mbps,
equivalente a, pelo menos, 60 kbps por aluno. Fora dos horários de aula, o
comunidade local.
Hoje, o governo federal que possui, pelo menos, três
programas voltados ao mesmo propósito realizado em São José dos
Campos, mas que são executados de forma descoordenada. São eles o
Programa Banda Larga nas Escolas (PBLE), o projeto Um Computador por
Aluno (UCA) e o Programa Nacional de Tecnologia Educacional (ProInfo).
Para que o projeto pedagógico seja efetivo, é necessário que cada um dos
três programas também o seja. Ainda assim, ainda faltaria a etapa
preparatória das escolas e a etapa de capacitação dos professores.
Em relação ao PBLE, convém mencionar que o serviço de
acesso à internet prestado às escolas públicas, na maior parte dos casos com
velocidades de 1 Mbps ou 2 Mbps, são insuficientes para as demandas
atuais de interatividade que os projetos pedagógicos exigem. Assim, as
velocidades mínimas a serem oferecidas às escolas deveriam ser de
30 Mbps, usando como referência o programa de São José dos Campos.
Velocidades de até 100 Mbps deveriam ser ofertadas em escolas com maior
número de alunos, mantendo-se como parâmetro mínimo a taxa de
transmissão e 60 kbps por aluno matriculado.
No entanto, o PBLE é apenas a ponta final de um processo que
necessita o funcionamento adequado das etapas anteriores, formadas pelo
UCA e pelo ProInfo. Ambos precisam funcionar bem, para que o PBLE
seja efetivo. No entanto, conforme relato de professores públicos, ambos os
programas precisam de atualização tecnológica, integração entre si e com
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sinal de internet, usando rede Wi-Fi, é disponibilizado gratuitamente à
49
as demais políticas educacionais e de inclusão digital, preparação em
relação ao ambiente da escola e capacitação dos professores.
à inclusão digital sejam tratadas de forma articulada e integrada, sob a
coordenação do CGPID, para que sejam efetivas, eficazes e eficientes.
Recomenda-se também que as velocidades do PBLE sejam atualizadas para
uma faixa de 30 Mbps a 100 Mbps, de acordo com o número de alunos da
escola e a disponibilidade de equipamentos e conteúdos digitais no projeto
pedagógico da escola.
4.14. Fomento ao desenvolvimento tecnológico do setor, por meio da
aplicação dos recursos recolhidos ao FUNTTEL
De acordo com resolução do FUNTTEL publicada em 2013,
os recursos do fundo serão investidos prioritariamente nas áreas de
comunicações ópticas, comunicações digitais sem fio, redes de transporte
de dados e comunicações estratégicas. No entanto, ainda há um grande
desafio no Brasil nas áreas de redes e de infraestrutura de acesso ao
consumidor final, especialmente entre as famílias de baixa renda. Como
exemplo, cita-se a solução desenvolvida em empresa incubada na
Incubaero, que produziu um balão aerostático capaz de sustentar
equipamentos de telecomunicações para transmitir sinais de banda larga
com grande cobertura. Tal solução tem o potencial de reduzir de forma
drástica os investimentos em infraestrutura em áreas de baixa densidade
demográfica, gerando economia para o país e também a possibilidade de
exportar tecnologia nesta área.
Assim, recomenda-se a inclusão da área de redes e
infraestrutura de acesso nos temas prioritários do FUNTTEL, de forma a
desenvolver soluções inovadoras para a ampliação da cobertura das redes
SF/14386.16662-88
Portanto, recomenda-se que as políticas educacionais voltadas
50
de acesso, especialmente voltadas ao atendimento a famílias de baixa
renda.
Os
trabalhos
realizados
no
decorrer
desta
avaliação
demonstraram que a publicação do Decreto nº 7.1.75, de 2010, que instituiu
o PNBL, foi um evento que assinalou o retorno da atenção do governo
federal ao setor de telecomunicações. Por um lado, ele marca o início do
planejamento da banda larga no país, mesmo que de forma ainda incipiente.
Por outro lado, abaliza o retorno do investimento público para o setor.
De acordo com o modelo analítico proposto pelo Banco
Mundial, o setor privado é responsável por prestar o serviço dentro da
fronteira eficiente de atendimento, ou seja, nas áreas rentáveis. Nas demais
áreas, compete ao Estado promover políticas públicas para expandir a
infraestrutura em áreas de maior custo e oferecer subsídios às famílias que
não podem pagar pelo serviço.
Naquele contexto, de reinício dos investimentos públicos no
setor, as metas estabelecidas para atendimento a 35 milhões de domicílios e
alcance em 4.278 municípios brasileiros revelaram-se demasiadamente
ousadas. É inegável que o baixo valor dos recursos destinados à Telebrás,
um dos principais órgãos executores do PNBL, afetou negativamente seu
desempenho operacional. Mas igualmente impactantes foram os desafios
inerentes ao reestabelecimento e funcionamento de uma empresa pública,
tais como contingenciamento de recursos, licitação e contratação de obras,
serviços e materiais, realização de concurso público para preenchimento do
quadro de funcionários.
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5. CONCLUSÕES
51
Não obstante todas as dificuldades mencionadas, a Telebrás
desempenhou papel fundamental durante a Copa do Mundo de 2014,
realizando as transmissões de todos os jogos do campeonato de forma
pela Telebrás nas cidades-sedes da Copa do Mundo 2014 para a
transmissão dos jogos servirão agora para ampliar o PNBL, oferecendo
serviços de transmissão de dados em altíssima velocidade.
Em resumo, houve extraordinários avanços em relação à
inclusão digital dos cidadãos brasileiros nos últimos quatro anos.
Observou-se um crescimento de, pelo menos, 80% das residências
conectadas com banda larga fixa. Este crescimento é resultado direto da
execução parcial e total não apenas das mais de sessenta ações previstas no
documento-base do PNBL, em seis diferentes dimensões, mas também de
importantes ações complementares, acrescidas ao PNBL durante o governo
da Presidenta Dilma.
Entre as ações complementares, destacam-se o plano de
“banda larga popular” e o REPNBL, ambos em parceria com o setor
privado. Também se ressalta o lançamento do SGDC, com vistas a atender
às demandas do Ministério da Defesa relacionadas à segurança nacional e
assegurar o atendimento do PNBL em todo o território nacional. Ainda em
relação aos serviços via satélite, foi concedido um benefício fiscal às
estações terrenas satelitais de pequeno porte que contribuam com os
objetivos de implantação do PNBL, por meio da Lei nº 12.715, de 2012.
Infelizmente, tal dispositivo até hoje carece de regulamentação pelo Poder
Executivo.
Porém, apesar de todos os esforços empreendidos pelo
governo federal nos últimos quatro anos, dificilmente o resultado das
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absolutamente impecável. Como legado, as redes de fibra ótica instaladas
52
políticas executadas ultrapassará o percentual de 60% da meta prevista de
35 milhões de domicílios com banda larga fixa ao final de 2014. Em
contrapartida, são bastante meritórios os resultados obtidos com a banda
radiofrequência, especialmente das faixas de 2,5 GHz, de 450 MHz e de
700 MHz, que impuseram condicionalidades de investimento em
infraestrutura de telecomunicações às vencedoras do certamente, convém
destacar duas realizações do governo federal. A primeira refere-se ao
atendimento de parte das áreas rurais com banda larga móvel a partir deste
ano, com a oferta de banda larga móvel, incluindo o atendimento gratuito
às escolas públicas rurais. A segunda está relacionada à ampliação da
cobertura da banda larga móvel para todos os municípios brasileiros, a
partir de 2019.
Não obstante os resultados já obtidos, os desafios para
universalizar o serviço de banda larga no Brasil são ainda maiores. De
acordo com a avaliação feita neste relatório, existem ainda 38,4 milhões de
famílias brasileiras sem acesso ao serviço ou com acesso inadequado. Para
solucionar a questão, é necessária uma parceria entre o setor público e o
setor privado.
Ao
setor
privado,
caberá
o
atendimento
às
áreas
economicamente viáveis, sempre em consonância com os anseios e as
demandas dos consumidores e com a necessidade de modernização da
infraestrutura de telecomunicações no país. Assim, as prestadoras precisam
se comprometer a melhor atender às 7,5 milhões de famílias que ainda
usam formas inadequadas ou ultrapassadas para acesso à internet e oferecer
uma evolução contínua do serviço às 18 milhões de famílias que já estão
bem atendidas.
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larga móvel. Como consequência de políticas acertadas nas licitações de
53
Ao setor público, competirá levar a banda larga às famílias
ainda desprovidas deste serviço. Para isso, esta avaliação aponta que seriam
necessários investimentos da ordem de R$ 6 bilhões por ano pelo governo
disponibilizando o serviço às 30,9 milhões de famílias que ainda não o
possuem. O fluxo de investimentos precisaria continuar por mais doze anos
para que, ao final deste processo, todas as famílias brasileiras tivessem
acesso à internet com qualidade compatível com a de países desenvolvidos.
Para que este projeto se concretize, basta aplicar integralmente os recursos
recolhidos aos fundos setoriais: FUST, FISTEL e FUNTTEL.
É bastante provável que, num prazo menor que o deste projeto
de universalização, talvez daqui a dez anos, a banda larga móvel já tenha se
disseminado tanto quanto se popularizou o telefone celular nas décadas
passadas. Que a banda larga móvel faça parte do quotidiano de todos os
cidadãos brasileiros, ou já esteja bastante perto disso. No entanto, este
possível cenário não afasta o dever do Estado brasileiro em “garantir a toda
a população, o acesso às telecomunicações, a tarifas e preços razoáveis, em
condições adequadas” (LGT, art. 2º, I).
Além disso, o projeto de universalização ampliará a
infraestrutura de telecomunicações disponível no país, o que, por um lado,
aumentará a competição neste segmento e, por outro, facilitará a atração de
investimentos privados em serviços, aplicações e conteúdos digitais.
Finalmente, a universalização da banda larga pelo poder público
estabelecerá parâmetros mínimos de preço e qualidade do serviço, que
balizarão as demais ofertas ao consumidor.
Quanto ao peso da carga tributária sobre o setor, reclamação
reiterada
das
prestadoras
de
telecomunicações,
este
relatório
é
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federal, durante oito anos, para universalizar a banda larga no país,
54
propositalmente silente em relação ao tema. De fato, é incontroverso que as
alíquotas incidentes sobre os serviços de telecomunicações no Brasil são
Todavia, tais comparações são injustas, pois omitem a
estrutura tributária de cada país. No Brasil, como é de amplo
conhecimento, os tributos incidem de forma mais acentuada sobre o
consumo do que sobre a renda. Assim, de forma geral, todos os bens e
serviços são tributados por alíquotas superiores às de seus pares
internacionais. Medidas que resultem em desoneração de bens e serviços
precisariam ser compensadas com aumento da incidência de impostos sobre
a renda, remetendo tal assunto a muito debatida e esperada Reforma
Tributária.
Ademais, embora seja inegável que, mesmo uma redução
pequena nos preços da banda larga, resultaria em aumento bastante
significativo do número de usuários, não existe qualquer garantia de que a
desoneração de tributos será repassada ao consumidor final. Pelo contrário,
a consequência mais provável seria a incorporação da desoneração fiscal
aos lucros das prestadoras, resultando em transferência direta de recursos
públicos a entidades privadas, com pouco ou nenhum benefício para a
sociedade.
Esse cenário provável decorreria de duas razões. A primeira é
o baixo nível de concorrência no segmento de banda larga fixa, em que há
de um a três concorrentes disputando o mercado, o que reduz a dinâmica
competitiva que limitaria os preços a serem cobrados do consumidor. A
segunda é a ausência de regulação sobre os preços dos serviços de banda
larga, que são prestados em regime privado. Assim, as prestadoras podem
fixar livremente seus preços, sem qualquer interferência estatal.
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mais elevadas do que na maioria dos países.
55
O uso da desoneração fiscal como forma de popularização da
banda larga é uma política de grande custo social que produz ganhos
incrementais de eficiência no mercado. O custo social decorre da redução
capacidade de pagamento, e os ganhos incrementais provêm apenas dos
novos consumidores que passaram a ter condições de pagar pelo serviço.
Por fim, a desoneração fiscal que é uma política acertada do
Governo, pode ser aperfeiçoada no sentido de priorizar os benefícios
àqueles que mais precisam. É o caso do REPNBL, que teve regulamentado
o benefício para a tecnologia de fibra ótica, mas ainda carece de
regulamentação para as estações terrenas de satélites.
Em breve síntese, as recomendações deste relatório são as
seguintes:
i.
em sintonia com os estudos realizados no âmbito do
Ministério das Comunicações e da Anatel, com o
acórdão TCU – Plenário nº 2.148, de 2005, relator
Ministro Ubiratan Aguiar, com o relatório proferido
pelo Deputado Paulo Henrique Lustosa, em 2009, e
com o relatório final da Subcomissão Especial
destinada a acompanhar as ações do Programa Nacional
de Banda Larga, aprovado na CCTCI da Câmara dos
Deputados, em 2013, prestar o serviço de banda larga
em regime público, reconhecendo o acesso à internet
como serviço essencial de interesse público, de forma a
promover sua universalização;
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horizontal de impostos, que atinge a todos, independentemente de sua
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ii.
elaborar novo PNBL, de forma a orientar as políticas
públicas relativas ao setor, de forma articulada e com
iii.
divulgar periodicamente relatórios de acompanhamento
do PNBL, com indicadores detalhados que permitam
avaliar a evolução do programa;
iv.
ampliar investimentos públicos para alcançar a
universalização do serviço de banda larga em vinte
anos, fortalecendo o papel da Telebrás como executora
do PNBL;
v.
estimular a entrada de agentes públicos e privados no
serviço de banda larga, ampliando os investimentos no
setor e a oferta de serviços ao consumidor;
vi.
definir metas de investimento para acelerar a redução
das desigualdades regionais;
vii.
criar a “tarifa social” para o serviço de banda larga;
viii.
reestruturar os fundos do setor de telecomunicações;
ix.
ampliar os investimentos públicos destinados ao
lançamento de novos satélites de comunicação;
x.
fortalecer o papel institucional da Anatel, reforçando a
regulação do setor e a fiscalização dos serviços
prestados ao consumidor;
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horizonte de longo prazo;
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xi.
ampliar a divulgação e revisar periodicamente as
condições da oferta dos planos de “banda larga
xii.
estimular a instalação e o uso das fibras óticas pelas
empresas de energia elétrica;
xiii.
aumentar a velocidade da banda larga nas escolas
públicas, urbanas e rurais, e integrar as políticas para
oferta dos equipamentos de laboratório, dos conteúdos
digitais e da capacitação dos professores; e
xiv.
fomentar o desenvolvimento tecnológico do setor, por
meio da aplicação dos recursos recolhidos ao
FUNTTEL.
Diante do exposto, requeiro dar conhecimento do presente
relatório à Mesa Diretora, para posterior remessa aos seguintes órgãos do
Poder Executivo:
i.
Presidência da República;
ii.
Casa Civil da Presidência da República;
iii.
Ministério das Comunicações;
iv.
Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação;
v.
Ministério da Educação;
vi.
Ministério da Cultura;
vii.
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão;
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popular”;
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viii.
Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio
ix.
Ministério da Saúde;
x.
Ministério da Fazenda;
xi.
Agência Nacional de Telecomunicações; e
xii.
Telecomunicações Brasileiras S.A. – Telebrás.
Requeiro ainda remessa ao SindiTelebrasil, na condição de
entidade representativa das prestadoras de telecomunicações.
Sala da Comissão,
, Presidente
, Relator
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Exterior;
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