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Políticas Públicas e Sociedade - Assessoria de Educação a Distância

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Políticas Públicas e Sociedade - Assessoria de Educação a Distância
Ministério da Educação – MEC
Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior – CAPES
Diretoria de Educação a Distância – DED
Universidade Aberta do Brasil – UAB
Programa Nacional de Formação em Administração Pública – PNAP
Bacharelado em Administração Pública
Políticas Públicas e Sociedade
Maria Paula Gomes dos Santos
2012
2ª edição
© 2012. Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC. Todos os direitos reservados.
A responsabilidade pelo conteúdo e imagens desta obra é do(s) respectivo(s) autor(es). O conteúdo desta obra foi licenciado temporária
e gratuitamente para utilização no âmbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, através da UFSC. O leitor se compromete a utilizar
o conteúdo desta obra para aprendizado pessoal, sendo que a reprodução e distribuição ficarão limitadas ao âmbito interno dos cursos.
A citação desta obra em trabalhos acadêmicos e/ou profissionais poderá ser feita com indicação da fonte. A cópia desta obra sem autorização expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanções previstas no Código Penal, artigo
184, Parágrafos 1º ao 3º, sem prejuízo das sanções cíveis cabíveis à espécie.
1ª edição – 2012
S237p
Santos, Maria Paula Gomes dos
Políticas públicas e sociedade / Maria Paula Gomes dos Santos. – 2. ed. reimp –
Florianópolis : Departamento de Ciências da Administração / UFSC, 2012.
98p.
Bacharelado em Administração Pública
Inclui bibliografia
ISBN: 978-85-7988-165-7
1. Administração pública – História. 2. Políticas públicas. 3. Política Social. 4.
Bem-estar social. 5. Educação a distância. I. Coordenação de Aperfeiçoamento de
Pessoal de Nível Superior (Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil. III. Título.
Catalogação na publicação por: Onélia Silva Guimarães CRB-14/071
CDU: 35
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO
COORDENAÇÃO DE APERFEIÇOAMENTO DE PESSOAL DE NÍVEL SUPERIOR – CAPES
DIRETORIA DE EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDÁTICOS
Universidade Federal de Santa Catarina
METODOLOGIA PARA EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
Universidade Federal de Mato Grosso
AUTORA DO CONTEÚDO
Maria Paula Gomes dos Santos
EQUIPE TÉCNICA
Coordenador do Projeto – Alexandre Marino Costa
Coordenação de Produção de Recursos Didáticos – Denise Aparecida Bunn
Capa – Alexandre Noronha
Projeto Gráfico e Editoração – Annye Cristiny Tessaro
Revisão Textual – Sergio Luiz Meira
Créditos da imagem da capa: extraída do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.
Sumário
Apresentação............................................................................................... 7
Unidade 1 – Conceitos Fundamentais
Conceitos Fundamentais........................................................................... 11
Sociedade e suas Instituições................................................................... 13
Política, Poder, Estado e Governo......................................................... 17
Liberalismo e Marxismo........................................................................ 22
Unidade 2 – Mercado e Estado: o público e o privado na regulação da
vida social
Mercado e Estado: o público e o privado na regulação da vida social����������� 35
Unidade 3 – O Estado de Bem-Estar Social: histórico e tipologias
O Estado de Bem-Estar Social: histórico e tipologias................................. 45
Histórico............................................................................................... 45
Modelos de Estado de Bem-Estar Social............................................... 47
Unidade 4 – Políticas Públicas: teorias e métodos de análise
Políticas Públicas: teorias e métodos de análise......................................... 57
Modelos Teóricos para a Análise de Políticas Públicas........................... 60
Ciclos de Políticas Públicas................................................................... 75
Considerações Finais................................................................................. 89
Referências................................................................................................ 93
Minicurrículo............................................................................................. 98
Apresentação
Apresentação
Caro estudante,
A disciplina aqui desenvolvida tem como proposta iniciálo nos conceitos e métodos fundamentais da Análise de Políticas
Públicas; disciplina que é, ao mesmo tempo, teórica e prática.
Este empreendimento requer, inicialmente, o esforço de
exploração de conceitos como Sociedade, Estado, Política, entre
outros que lhe são correlatos, uma vez que as políticas públicas são
artifícios criados e atualizados, na época contemporânea, para dar
conta de questões e relações próprias da ordem social e política.
Assim, a disciplina tem início com a Unidade 1, na qual
trataremos dos conceitos de Sociedade, Instituições, Política, Governo
e Estado, cuja compreensão é pré-condição para o entendimento do
que são as políticas públicas, sua função e os modelos sob os quais
se pode analisá-las.
Em seguida, na Unidade 2 trataremos de abordar uma
dicotomia essencial para a contextualização das diversas modalidades
de análise e de práticas de políticas públicas no século XX: a que se
refere às relações entre Mercado e Estado, que se constituem nas
instituições representativas das esferas privada e pública na vida
social contemporânea.
Na Unidade 3 nos dedicaremos a conhecer mais detidamente
um experimento de política pública que se impôs no mundo
capitalista avançado, logo após a Segunda Grande Guerra – o
Estado de Bem-Estar Social - e que, a despeito das críticas e revisões
que recebeu, permanece como um paradigma respeitável para a
estruturação das relações entre Estado e Sociedade, no capitalismo.
Módulo 8
7
Políticas Públicas e Sociedade
Por fim, na Unidade 4 iremos mergulhar nos aspectos técnicos
e teóricos da Análise de Políticas Públicas, a partir de onde você
poderá buscar aprofundar seu entendimento sobre os processos e
impasses envolvidos na tarefa de governar.
Na expectativa de lhe proporcionar uma leitura agradável
e interessante, desejamos a você um bom aproveitamento dos
conteúdos aqui apresentados.
Professora Maria Paula Gomes dos Santos
8
Bacharelado em Administração Pública
UNIDADE 1
Conceitos Fundamentais
Objetivos Específicos de Aprendizagem
Ao finalizar esta Unidade, você deverá ser capaz de:
ffRelacionar
Sociedade, regras e instituições, bem como, relacionar
política X poder e liberalismo X democracia;
ffDefinir
grupos ou agregados sociais;
ffConceituar
Estado Moderno;
ffIndicar
as características do pensamento liberal e do pensamento
marxista; e
ffExplicar
o capitalismo na visão marxista.
Unidade 1 – Conceitos Fundamentais
Conceitos Fundamentais
Caro estudante,
Ao iniciarmos um estudo sobre Políticas Públicas e suas
relações com a Sociedade, nos deparamos com a necessidade
de esclarecer, previamente, um conjunto de conceitos, que se
constituem em importantes ferramentas para a compreensão
dos fenômenos que vamos analisar. São eles: Política,
Sociedade, Estado e Governo, entre outros. Estes termos
têm sido objeto de extensa reflexão e de debate, ao longo
da história do pensamento ocidental. São responsáveis pela
produção de uma alentada literatura, cujas origens estão na
Antiguidade Clássica, com os filósofos gregos, e permanecem
até hoje na agenda de investigação das Ciências Sociais.
Não cabe aqui refazer todo o percurso desta bibliografia,
porém não podemos ignorá-la. Necessitamos, portanto, de
estabelecer, nesta disciplina, uma base conceitual que sirva
ao desenvolvimento do curso e garanta a você, estudante,
a possibilidade de articular as análises aqui realizadas
com as demais disciplinas, bem como com os fenômenos
sociopolíticos que se apresentam à sua observação na vida
diária. Desta forma, buscaremos, nesta Unidade, oferecer uma
breve sistematização teórica, que favoreça este objetivo.
Desejamos então que você tenha uma boa leitura e em caso
de dúvidas não hesite em entrar em contato com o seu tutor.
Começaremos agora nossos estudos num grau de profundidade
moderado – isto é, sem obrigar você, estudante, a um mergulho
integral na obra dos principais formuladores destes conceitos –
tentando evitar, contudo, resvalarmos em simplificações impróprias.
Vale lembrar que muitos destes conceitos já foram tratados na
disciplina Ciência Política, no Módulo 2 deste curso, na medida em
que o estudo das Políticas Públicas configura-se numa subárea desta
ciência.
Módulo 8
11
Políticas Públicas e Sociedade
Por outro lado, cabe advertir também que, para muitos destes
conceitos, há entre os próprios pensadores diferenças quanto às
definições adotadas. As Ciências Sociais se ocupam de fenômenos
que têm por principal característica dependerem da vontade dos
homens (MACPHERSON, 1978); e isto tem diversas implicações,
relativas ao que seja considerado “verdadeiro” ou “falso” neste
campo. Uma destas implicações é a de que a interpretação dos
fenômenos sociais não escapa das determinações éticas – ou
seja, da influência dos valores e convicções – daqueles que
as realizam. Disto decorre que a definição de conceitos tão básicos
como os de Estado ou de Sociedade pode variar entre autores
tão respeitados como Aristóteles, Karl Marx ou Max Weber. Estes
conceitos, podemos dizer, não possuem significados definitivos, mas
interpretações e versões, mais ou menos aceitas, e mais ou menos
adequadas ao tratamento de situações específicas.
Outra implicação importante é que os estudos empreendidos
pelos cientistas sociais nem sempre apresentam os mesmos resultados,
se realizados por pesquisadores distintos e em condições distintas.
Porque os próprios fenômenos sociais têm causalidades e dinâmicas
que variam muito, segundo as condições de sua observação. Em
virtude disto, as Ciências Sociais apresentam menor grau de
previsibilidade do que, por exemplo, as Ciências Naturais.
Tudo isto pode parecer estranho a quem, como a maioria de
nós, recebeu uma educação científica informada pelos parâmetros
da ciência natural, especialmente da Física, cujo poder preditivo
era considerado “perfeito”, pelo menos até o advento da Teoria
da Relatividade (depois dela, até os fenômenos físicos passaram
a ser entendidos como dependentes de muitos outros, de difícil
mensuração).
Estamos vendo que no campo das Ciências Sociais é
ponto pacífico que não há “verdades” definitivas sobre qualquer
fenômeno, bem como não existe conceito fundamental que não
esteja permanentemente sendo revisto e reformulado. Assim, nosso
esforço, neste curso, destina-se a oferecer algumas “chaves” para o
entendimento das dinâmicas que constituem a vida social e para a
compreensão das possibilidades de sua “administração”, as quais
12
Bacharelado em Administração Pública
Unidade 1 – Conceitos Fundamentais
se constituem, por excelência, no objeto de interesse das Políticas
Públicas.
Esta Unidade será composta por três subunidades, dedicadas
a conceitos e teorias relevantes para a nossa disciplina: a
Sociedade e suas Instituições; a Política, o Poder e o Estado;
e as teorias que, a partir do século XIX, têm pautado as
interpretações sobre a sociedade capitalista: o Liberalismo e o
Marxismo.
Sociedade e suas Instituições
A sociedade pode ser definida como uma “contextura” – no
dizer dos pensadores Horkheimer e Adorno (1973, p. 263) – na
qual se processam relações entre indivíduos ou grupos, regidas por
regras e instituições. Estas, por sua vez, estabelecem os papéis
sociais, ou seja, um “manual de conduta” a ser seguido por cada
indivíduo, em cada contexto social específico. A família, por exemplo,
é uma instituição social, na qual estão previstas as regras de conduta
e os papéis de pais, filhos, avós, tios etc.
As regras e instituições podem ser formais ou informais.
Isto é, podem ser estabelecidas e fiscalizadas de forma deliberada
e explícita, por uma autoridade pública – como são as leis, no
Estado contemporâneo; ou instituídas e cobradas informalmente,
pela tradição e pelos costumes. Vale ressaltarmos que não é por
prescindirem de uma autoridade pública formal – que comande
sua produção, execução e fiscalização – que as regras tradicionais
e costumeiras têm menor força. Pelo contrário – às vezes, são mais
obedecidas do que as próprias leis.
Módulo 8
13
Políticas Públicas e Sociedade
Podemos compreender o termo Sociedade como o
referente de uma ordem, a qual pode ser comparada
a uma “teia”, onde se dão interações entre indivíduos
e/ou grupos. Estas interações são pautadas
necessariamente pelas regras e instituições, e pelos
papéis, que mencionamos anteriormente. Estes
modelam os comportamentos individuais e coletivos,
indicando o que se pode e o que não se pode fazer,
num dado contexto social.
Dado o conceito de sociedade, podemos perguntar: um filho
pode contradizer seus pais? Um cidadão pode abster-se de
votar? É possível um homem escolher, para esposa, a irmã de
sua própria mãe?
Cada sociedade terá sua própria resposta a estas perguntas,
posto que segue regras e se organiza segundo instituições próprias e
distintas.
A origem das instituições sociais remete a disputas pelo
controle de recursos sociais, importantes para a coesão e reprodução
de uma dada sociedade (NORTH, 1991). Ou seja, na base de
qualquer instituição estão conflitos em torno de recursos relevantes.
Estes recursos podem ser materiais – como a terra e o alimento;
ou imateriais, como o poder e o prestígio. Sua importância para
a sociedade e o grau em que os indivíduos desejam controlá-los
depende dos valores de cada sociedade. Na sociedade capitalista,
por exemplo, a propriedade de bens materiais é extremamente
desejada e disputada, dando origem, como sabemos, ao próprio
poder político. Já em outras formações sociais, o prestígio e o
poder podem não advir da posse ou controle destes bens, mas das
orientações impostas pela religião dominante, conforme argumentou
Weber (1973), em seus estudos sobre a Índia, por exemplo.
Assim, as religiões, as formas de divisão do trabalho e de
distribuição da propriedade, e mesmo as línguas, são instituições
14
Bacharelado em Administração Pública
Unidade 1 – Conceitos Fundamentais
sociais – como também o são as leis e o Estado contemporâneos –
que pautam os comportamentos individuais e coletivos, e estabelecem
os limites e possibilidades destes comportamentos.
Os grupos, ou agregados sociais – entendidos como
as unidades básicas da sociedade – se definem pela adesão,
voluntária ou involuntária, de um conjunto de indivíduos a
certas regras e instituições. E se distinguem, uns dos outros, pela
particularidade das regras que comandam cada um deles. Etnias,
classes, grupos religiosos, famílias, clãs, nacionalidades,
grupos de interesse, entre outros, constituem agregados ou grupos
sociais.
Os grupos admitem indivíduos com múltiplos pertencimentos.
Ou seja: um mesmo indivíduo pode estar referido a diversos grupos, a
um só tempo. Nas sociedades industriais e urbanas contemporâneas
– as chamadas sociedades complexas – uma enorme variedade
de grupos coexiste e interage, numa mesma “teia”, segundo regras
às vezes muito distintas e até contraditórias.
Já as sociedades ditas tradicionais – baseadas tão somente
em regras e costumes não escritos – admitem menor variabilidade
de grupos internos, e menor quantidade de pertencimentos
diversificados, de seus indivíduos. Podemos dizer que a complexidade
de uma sociedade é dada pelo grau de variedade dos seus grupos
sociais, somado à multiplicidade de vínculos que um mesmo indivíduo
pode manter com eles.
As interações sociais – que se dão tanto entre indivíduos
quanto entre grupos – podem ocorrer de forma cooperativa,
competitiva ou conflitiva. O que determina qual destas formas
prevalecerá numa determinada interação, são os interesses e
valores dos indivíduos ou grupos envolvidos, diante de situações
específicas. Se o dinheiro é importante numa sociedade, a competição
por ele pode ser dura, do mesmo modo que a competição entre irmãos
mais velhos e mais novos, em sociedades onde a primogenitura*
assegura muitos privilégios.
A competição pelo controle de recursos, portanto, gera conflitos
sociais, que podem ser mais ou menos predatórios. Isto é, mais ou
menos ameaçadores à coesão interna do grupo e à sua reprodução
Módulo 8
*Primogenitura – condição de primogênito; que
ou aquele que nasceu
primeiro;
o
primeiro
filho de um casal. Fonte:
Houaiss (2009).
15
Políticas Públicas e Sociedade
Saiba mais
Thomas Hobbes (1588-1679)
Foi o filósofo que, inspirado pelas teorias do movimento e do corpo,
compreendeu o homem como uma máquina natural submetida ao estrito
encadeamento de causas e efeitos. Sua obra mais conhecida é Leviatã,
publicada em 1651, na qual o filósofo trabalha o conceito de estado de
natureza, segundo o qual, sendo os homens movidos pelo desejo e não
limitados por nada (integralmente livres), disputam o tempo todo a posse de
bens materiais. Considerando que o desejo de poder e o desejo de viver são
contraditórios, resta aos homens transferir à autoridade pública (Estado) a
sua potência individual. A soberania do Estado, segundo Hobbes, é ilimitada,
pois o contrato que a estabelece não a sujeita a nenhuma obrigação. Fonte:
Châtelet, Duhamel e Pisier-Kouchner (1985).
John Locke (1632-1704)
A obra política de Locke é contemporânea da segunda revolução inglesa
(1689), da queda definitiva do regime de direito divino e da instauração de
uma espécie de monarquia constitucional. São esses fatos históricos que
explicam a teoria lockeana como inteiramente contrária ao “contrato de
submissão” que institui o Leviatã de Hobbes. Locke baseia sua investigação
política numa concepção dos direitos naturais – no estado de natureza – que
indica um conceito-limite, e, outras vezes, um período histórico primitivo.
Para Locke, os homens foram criados de tal modo que são capazes de
conhecer, de expressar seu pensamento e de trabalhar. Essa liberdade
inscreve um direito natural, ou originário que capacita o homem para dispor
de sua vida e de suas palavras como lhe convém, e de caçar os animais e de
ocupar um território em que possa trabalhar para sobreviver. Como você
pode perceber, esses são os fundamentos filosóficos do Liberalismo. Fonte:
Châtelet, Duhamel e Pisier-Kouchner (1985).
Jean-Jacques Rousseau (1712-1778)
Foi o responsável pela reflexão sobre as fontes da desigualdade entre
os homens desde 1754, quando ao polemizar sobre a natureza humana
advertiu seus contemporâneos para a grande heterogeneidade das teses que
precederam a sua. Tentou denunciar esse erro comum aos teóricos do direito
natural, que, como afirmou, transportaram para o estado de natureza ideias
que haviam retirado da sociedade; ideias que falavam do homem selvagem,
à medida que retratavam o homem civilizado. Fonte: Châtelet, Duhamel e
social. São estas ameaças
que geram a necessidade
de ordenamentos sociais
– instituições e regras –
demarcadores dos limites
da própria competição.
É
precisamente
o receio da competição
predatória entre os homens
que dá origem ao Estado,
segundo os filósofos políticos
contratualistas dos séculos
XVI e XVII – especialmente
Thomas Hobbes, John Locke
e Jean-Jacques Rousseau.
Segundo estes pensadores,
o Estado derivaria de um
pacto, ou contrato, ao
qual os indivíduos aderem
voluntariamente,
para
evitar a guerra permanente
e o despotismo. A rigor, o
contrato social é, para os
contratualistas, a origem e
o fundamento da própria
sociedade e do poder
político.
Para Bobbio, Matteucci
e Pasquino (1983), em
sentido muito amplo, o
contratualismo compreende
todas
aquelas
teorias
políticas que veem a
origem da sociedade e
o fundamento do poder
político
(chamado,
de
Pisier-Kouchner (1985).
16
Bacharelado em Administração Pública
Unidade 1 – Conceitos Fundamentais
quando em quando, potestas, imperium, Governo, soberania, Estado)
num contrato, isto é, num acordo tácito ou expresso entre a maioria
dos indivíduos, acordo que assinalaria o fim do estado natural e o
início do estado social e político.
Num sentido mais restrito, por tal termo se entende uma escola
que floresceu na Europa entre o começo do século XVII e o fim do
XVIII e teve seus máximos expoentes em Althusius (1557-1638),
Hobbes, Spinoza (1632-1677), Pufendorf (1632-1694), Locke,
Rousseau, Kant (1724-1804). Por escola entendemos aqui não uma
comum orientação política, mas o comum uso de uma mesma sintaxe
ou de uma mesma estrutura conceitual para racionalizar a força e
alicerçar o poder no consenso (BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO,
1983).
Na próxima seção, nos dedicaremos a analisar mais detidamente
os conceitos de Política, Poder, Estado e Governo, a partir dos
quais o próprio conceito de Políticas Públicas ganha sentido.
Política, Poder, Estado e Governo
A política consiste em uma ordem específica de relações e
interações sociais: uma “subteia” da Sociedade, na qual se processam
os conflitos relativos à apropriação e ao controle dos recursos sociais
relevantes, especialmente o poder.
Política, portanto, é antes de tudo um conceito, que
se refere especificamente a um conjunto particular de
interações, diretamente relacionadas à distribuição
do poder, nas relações sociais, atravessando diversas
instituições.
Módulo 8
17
Políticas Públicas e Sociedade
O poder social é descrito por Stoppino (1983) como uma
“relação entre pessoas”, derivada da capacidade de um homem,
ou grupo, de determinar intencional ou interessadamente o
comportamento de outros homens . Mas não se trata, diz este autor,
de uma relação entre apenas duas partes: a que manda e a que
obedece. Para ele, o poder implica numa relação “triádica”. Isto é,
há um terceiro elemento necessário ao exercício do poder, que é
“[...] a esfera de atividade a que o poder se refere [...]” (STOPPINO,
1983, p. 934). Isto significa que uma pessoa pode ter poder em certas
áreas (na política, por exemplo), mas não em outras (como a sua
própria casa). Conheçamos diretamente o argumento de Stoppino
(1983, p. 934):
A mesma pessoa ou o mesmo grupo pode ser submetido
a vários tipos de Poder relacionado com diversos campos.
O Poder do médico diz respeito à saúde; o do professor, à aprendizagem do saber; o empregador influencia
o comportamento dos empregados, sobretudo na esfera
econômica e na atividade profissional; e um superior
militar, em tempo de guerra, dá ordens que comportam
o uso da violência e a probabilidade de matar ou morrer.
[...] A esfera do Poder pode ser mais ou menos ampla,
e delimitada mais ou menos claramente. O Poder que
se funda sobre uma competência especial fica confinado ao âmbito desta competência. Mas o Poder político
e o Poder paterno abrangem, normalmente, uma esfera
muito ampla.
A obediência ao poder, por sua vez, pode ser voluntária –
quando os comandados atendem às determinações de outrem, por
estarem convencidos de que isto é o melhor para si; ou decorrente
de coerção – quando a obediência se dá mediante a ameaça do uso
da força física e/ou das armas.
Segundo o mesmo Stoppino, quando o poder político se
estabiliza e institucionaliza, ele constitui-se na autoridade. Esta, por
sua vez se fundamenta na legitimidade. Isto é, no consentimento,
voluntário ou forçado, dos dominados.
18
Bacharelado em Administração Pública
Unidade 1 – Conceitos Fundamentais
De acordo com Weber (2004), autoridade – termo que
também foi traduzido de sua obra como dominação – pode se
configurar segundo três tipos ideais:
ff
a autoridade carismática;
ff
a autoridade tradicional; e
ff
a autoridade racional-legal.
A autoridade carismática emana diretamente da força
pessoal do governante, de sua capacidade de convencer e de
impressionar seus súditos, por seus atos e palavras. A autoridade
tradicional decorre, vale redundar, da tradição: “[...] é assim
porque sempre foi assim [...]”. Os súditos obedecem por força do
costume, ou por lhe atribuírem uma inspiração divina. Por fim, a
autoridade racional-legal se fundamenta em regras, que definem
expressamente o que é permitido ou proibido, seja ao governante, seja
aos governados. As sociedades complexas ocidentais enquadram-se
neste último tipo.
O poder político é um fenômeno social e encontrase disseminado na sociedade, em doses diferentes, nas diversas
instituições, sejam elas públicas ou privadas. Mas é no Estado – uma
instituição muito particular – que ele está concentrado, em alta medida.
E você imagina o que ocorreu para chegar à formação do
Estado que temos hoje?
O Estado que conhecemos hoje (o Estado Moderno)
consolidou-se enquanto instituição no período que vai,
aproximadamente, do século XVI ao XIX, sobre os territórios
antes fragmentados do feudalismo medieval. Este
Paz de Westfália
Saiba mais
Estado Moderno foi sendo constituído no seio
Um conjunto de tratados que pôs fim
das transformações sociais que deram origem ao
a várias guerras, ocorridas na Europa
capitalismo no Ocidente, e seus fundamentos foram
Central, no início do século XVII. Fonte:
lançados na chamada Paz de Westfália. No
Elaborado pela autora deste livro.
processo de “costura” desses tratados de paz, ganhou
Módulo 8
19
Políticas Públicas e Sociedade
força a ideia de que, para se garantir uma paz duradoura no âmbito
europeu, seria necessária a constituição de autoridades únicas e
soberanas sobre os territórios e povos em conflito, cujos poderes se
equilibrassem, no plano internacional. Daí surge, historicamente, a
concepção de Estado-nação, com funções e formas de organização
que, por sua vez, foram se alterando ao longo do tempo.
*Cidade-Estado – regiões
controladas exclusivamente por uma cidade, politicamente independentes.
Cidades-Estados
eram
comuns na Antiguidade,
principalmente na Grécia
Antiga. Na era medieval,
existiam no território que
hoje pertence à Itália e à
Alemanha, últimos países
a se constituírem como
Estados-nações.
Fonte:
Elaborado
autora
deste livro.
pela
Por outro lado, a ideia de Estado já estava presente na
Antiguidade e na Idade Média, embora com significados um pouco
distintos do que conhecemos, hoje. Tanto na Grécia Antiga quanto
na Itália Medieval, haviam Cidades-Estado*, que também se
constituíam em autoridade única sobre um território e um povo.
Contudo, a extensão do seu poder, bem como sua organização, eram
distintas do Estado surgido na Era Moderna e que chegou aos nossos
dias.
v
Você pode ver mais
detalhes dos escritos de
Aristóteles, no seu livro
denominado A Política.
20
Antes disso, outras instituições regulavam a competição pelo
controle dos recursos sociais. Ainda hoje, há sociedades que possuem
mecanismos de regulação que não se constituem exatamente como
Estado. Isto ocorre em muitas das sociedades ditas tradicionais, tais
como as sociedades indígenas brasileiras, por exemplo.
As teorias sobre a origem do Estado também são variadas. No
século III a.C., Aristóteles formulou uma concepção, segundo a qual
o Estado é uma extensão da família; e suas funções são, basicamente,
satisfazer as necessidades materiais dos indivíduos (defesa, segurança
e conservação), e promover a virtude e a felicidade da pólis – a
coletividade civil grega.
Durante a Idade Média, quando a autoridade era fragmentada
entre diversos Senhores Feudais, não havia o Estado Nacional e o
poder político dos Senhores fundava-se na tradição. Sustentava-se
que este poder provinha de Deus e que a sociedade deveria pautar-se
por seus mandamentos, tais como ensinados pela Igreja Católica. Foi
Nicolau Maquiavel – que viveu e escreveu na península itálica, entre
os séculos XV e XVI – quem introduziu a ideia da independência do
governo em relação à religião, a partir de uma concepção laica
da sociedade, que acabou prevalecendo no pensamento ocidental,
nos séculos seguintes.
Bacharelado em Administração Pública
Unidade 1 – Conceitos Fundamentais
v
Os pensadores Contratualistas já aqui mencionados – Hobbes,
Locke e Rousseau – seguiriam nesta mesma trilha laica, conferindo ao
Estado um estatuto racional-legal, que se corporifica no contrato,
destinado a evitar a guerra de todos contra todos.
No século XIX, duas novas
teorias ganham especial
influência, na definição
do Estado que chegará ao
Para o momento, vale memorizar que o Estado
Moderno constitui-se num “mediador civilizador”:
uma instituição que ordena a vida social e política nos
territórios, assumindo funções de regulação social e
de provisão de bens públicos. Sua configuração mais
antiga é o Estado Monárquico, o qual vai, pelo processo
de burocratização, transformar-se no Estado que
conhecemos hoje. É chamado de Estado de Direito,
na medida em que tem nas leis, e não na vontade do
governante, o fundamento de sua autoridade.
século XX: o Liberalismo e
o Marxismo. Trataremos
delas na próxima seção.
Segundo Weber (2004), o que caracteriza o poder do Estado
sobre um povo é ele possuir o monopólio do exercício legítimo
da violência. Ou seja, somente o Estado pode usar da violência
contra os indivíduos, ou grupos, que se encontram em seu território.
De outro lado, o elemento que distingue a violência do Estado,
daquela praticada por quaisquer outras organizações sociais (mesmo
que possuam armas), é a legitimidade com que o Estado a exerce. A
legitimidade do Estado emana do consentimento, da autorização
que lhe é concedida pelo povo, para governar a todos, prevenindo
e regulando conflitos, e provendo bens e serviços. É esta autorização
que confere ao Estado soberania, ou seja, a condição de tomar
decisões em nome de todos, para além dos interesses particulares,
seja no plano interno (da sociedade) ou externo, no âmbito da
comunidade das nações.
O Governo, por sua vez, consiste na direção que é dada
ao Estado, por aqueles grupos que assumem o seu poder. As formas
de apropriação do controle do estado podem ser várias, desde a
Guerra até a competição entre partidos políticos, organizada através
Módulo 8
21
Políticas Públicas e Sociedade
Saiba mais
David Ricardo
Influenciado por Adam Smith, aprofundou o estudo das
questões monetárias. Em Princípios de Economia Política
e Tributação (1817), expõe suas principais teses. Defende
a livre competição no comércio internacional, com a
especialização dos países na produção de determinados
bens, o que beneficiaria compradores e vendedores.
de eleições. A disputa pelo controle do
Estado – e, por conseguinte, pelo direito
de governar – tem sido, desde a Era
Moderna, cada vez mais institucionalizada.
Ao longo dos três últimos séculos, os
Estados têm incorporado, cada vez mais,
a participação dos governados na escolha
dos governantes.
Sua teoria do trabalho, pela qual o valor de um bem
é determinado de acordo com o trabalho necessário
à sua produção, é considerada a contribuição mais
importante para a ciência que criou. Elege-se em 1819
Liberalismo e Marxismo
para o parlamento, no qual defende projetos liberais e
reformistas. Fonte: Elaborado pela autora deste livro.
François-Marie Arouet (Voltaire)
Influenciado por Newton e por Locke, defendia as
liberdades civis (de expressão, religiosa e de associação)
e criticou as instituições políticas da monarquia,
combatendo o absolutismo. Criticou o poder da Igreja
As duas correntes teóricas que vamos ver
agora se afirmaram ao longo do século
XIX, buscando explicar as relações
entre Estado e mercado nas sociedades
capitalistas, e propondo formas mais
justas de organização da sociedade.
Católica e sua interferência no sistema político. Voltaire
Ambas formaram-se combatendo ideias
foi um defensor do livre comércio, contra o controle do
e a ordem prevalecente à sua época.
Estado na economia. Foi um importante pensador do
Vamos estudar cada uma delas.
iluminismo francês e suas ideias influenciaram muito nos
processos da Revolução Francesa e de Independência dos
Estados Unidos. Fonte: UOL Educação (2010).
Charles-Louis de Secondat (barão de Montesquieu)
Filósofo moralista, historiador e teórico político francês.
Montesquieu exerceu uma influência considerável nas
Assembleias Constituintes revolucionárias francesas.
De sua reflexão sobre o espírito das leis, ele induz uma
nova classificação dos regimes políticos, ao cabo da qual
o governo moderado, onde é assegurada uma separação
de poderes, revela-se a única solução institucional da
liberdade política. Fonte: Châtelet, Duhamel e PisierKouchner (1985).
22
Com base no pensamento de
filósofos ingleses e franceses dos séculos
XVI e XVII – entre eles, John Locke,
Adam Smith, David Ricardo, Voltaire
e Montesquieu, o liberalismo iria se
opor ao poder absoluto exercido pelas
monarquias hereditárias da Europa, que
invocavam o direito divino como fonte
de sua legitimidade. O marxismo, por sua
vez, faria a crítica da sociedade burguesa e
da ordem liberal, vigentes no século 19, a
partir da produção de Karl Marx.
Bacharelado em Administração Pública
Unidade 1 – Conceitos Fundamentais
Mas, diferentemente do liberalismo, que se impôs amplamente
sobre o pensamento conservador, ao longo do século XIX,
reorganizando as sociedades europeias conforme os seus princípios, o
marxismo não logrou substituí-lo, no pensamento político e na ordem
social vigente. Embora viesse a nutrir a plataforma política e eleitoral
de dezenas de partidos operários através do mundo, o pensamento
marxista só realizou-se em algumas experiências governamentais e
societais no século XX, entre as quais estão a antiga União Soviética
e Cuba.
Tanto uma como outra corrente têm em comum, nas suas
origens, a preocupação com duas questões fundamentais para a
ordem política:
ff
Qual é a natureza do domínio exercido pelo Estado sobre a
sociedade e do uso da coerção física sobre os indivíduos?
e
ff
Como maioria e minoria relacionam-se entre si e com o
Estado?
As respostas à primeira pergunta constituiriam o núcleo duro
de cada matriz, permanecendo praticamente inalteradas ao
longo do tempo. Já as respostas oferecidas para a segunda
pergunta iriam variar consideravelmente, através da história.
Vejamos, em primeiro lugar, os fundamentos do liberalismo e,
em seguida, os do marxismo.
O pensamento liberal funda-se numa corrente filosófica
que foi predominante na Europa durante os séculos XVI e XVII: o
Jusnaturalismo. Contrariamente a toda a tradição filosófica que
lhe antecedeu – que tinha o grupo como unidade básica da vida
social – o Jusnaturalismo iria buscar no indivíduo a origem do
Direito e da ordem política legítima. A ideia base do Jusnaturalismo
é “[...] o homem é um ser naturalmente livre [...]” e precisa ter a
sua liberdade protegida pelo Estado e pelo Direito. Entre os vários
e diferentes pensadores dessa corrente, quatro tiveram influência
Módulo 8
23
Políticas Públicas e Sociedade
decisiva na formação do pensamento liberal: Thomas Hobbes, John
Locke, Montesquieu e Jean-Jacques Rousseau.
Foram esses pensadores os responsáveis pela fundamentação
teórica das mudanças sofridas na concepção de indivíduo. Se o
contratualismo ofereceu ao pensamento da época as bases teóricas
necessárias para justificar a existência do Estado, foi o jusnaturalismo
o responsável pela concepção de indivíduo livre e racional. Daí
construíram-se os direitos políticos individuais e o Estado passou
a ser o responsável pela defesa dos direitos de liberdade individual
(liberdade de expressão, opinião, ir e vir e outros).
Apesar das diferenças de ideias entre os quatro pensadores,
alguns elementos em comum foram fundamentais na constituição do
liberalismo:
ff
a ideia de que a vida em sociedade não é o ambiente
natural do homem, mas um artifício fundado num
contrato (como já foi visto); que o contrato social que
funda a sociedade civil teria sido precedido por um estado
de natureza, no qual as relações humanas seriam regidas
pelo Direito Natural;
ff
que o Direito Natural seria a única base legítima do Direito
Civil; e
ff
que somente por meio da razão seria possível conhecer
os direitos naturais para, com base neles, estabelecer os
fundamentos de uma ordem política legítima.
A partir desses pressupostos, Hobbes, Locke, Montesquieu
e Rousseau iriam tratar extensamente do Direito Público, dos
fundamentos e da natureza do poder do Estado, estabelecendo,
pela primeira vez na história, uma clara separação entre Estado e
sociedade civil, entre esfera pública e esfera privada, que até hoje se
constituem na referência básica do Estado de Direito.
Segundo a ordem liberal, todos os indivíduos são
iguais por natureza e igualmente portadores de
direitos naturais, dos quais eles não podem, sob
nenhuma hipótese, abdicar: os direitos à liberdade e
à propriedade.
24
Bacharelado em Administração Pública
Unidade 1 – Conceitos Fundamentais
No estado de natureza, quando não havia um poder estatal
constituído, os indivíduos gozariam da mais plena liberdade e
usufruiriam de tudo aquilo que pudessem possuir. Naquelas
condições, não haveria nem bem, nem mal, nem a noção de justo
ou injusto, pois nenhuma convenção ou lei – a não ser as da própria
natureza – havia ainda sido estabelecida entre os homens.
Se a condição humana, no estado de natureza, era a de
plena liberdade e independência, o que, então teria levado a
humanidade a abandoná-la, para viver em sociedade e sob o
domínio do Estado?
Apesar de conceberem a passagem do estado de natureza
para o estado civil de formas distintas, todos os quatro autores dariam
uma única resposta a essa pergunta: por segurança (conforme já foi
mencionado na seção anterior).
E apesar das discordâncias entre estes autores, quanto às
motivações que levaram a humanidade a deixar o estado de natureza
para ingressar no estado civil, todos entendem que, sob a ordem
civil, os direitos naturais dos indivíduos têm necessariamente de
ser preservados. A renúncia a qualquer desses direitos – ainda que
voluntária – seria sempre ilegítima, pois equivaleria à abdicação da
própria humanidade. Assim sendo, por se tratar de direitos humanos
inalienáveis, a preservação da liberdade e da propriedade dos
indivíduos seria considerada pelos liberais como cláusula pétrea de
qualquer contrato social. Toda ameaça ou tentativa de usurpação
desses direitos seria sempre espúria, pois contrária à razão da
existência do próprio Estado.
A ausência de uma base factual para essa teoria – já que
nem a Antropologia nem a História jamais a comprovaram – não
significaria qualquer constrangimento para os filósofos jusnaturalistas,
pois o seu método de trabalho é inteiramente racional e dedutivo,
dispensando comprovações empíricas.
Ao rejeitarem a história como fonte do conhecimento da
natureza e dos fundamentos de uma ordem política legítima, e
Módulo 8
25
Políticas Públicas e Sociedade
aterem-se estritamente à razão, os pensadores liberais romperiam
frontalmente com a tradição enquanto fonte de legitimação do
poder, que se constituía na base de justificação da dominação dos
reis e príncipes da Europa até o século XVII. A teoria jusnaturalista
buscaria encontrar a fonte original do poder político aplicável a toda
humanidade, independentemente das circunstâncias temporais e dos
costumes dos diferentes povos.
Além deste universalismo intrínseco, os valores liberais
estariam ainda associados a um radical humanismo, que romperia
com o princípio do fundamento divino da lei e do poder dos
governantes, também vigentes até o século XVIII.
A ideia de que a união política surge de um pacto de submissão,
por meio do qual cada indivíduo abre mão do uso legítimo da sua
força física transferindo-o ao Estado, repousa sobre a noção, até
então desconhecida, de representação popular como fundamento do
exercício do poder político. Essa inovação faria com que o poder
exercido por todo e qualquer governante – mesmo o das monarquias
hereditárias – passasse a ser concebido como poder delegado pelos
governados, e não mais por unção de Deus, como sustentavam os
adeptos do Direito divino.
A inversão do princípio da representação, por sua vez, abriria
caminho para o surgimento da democracia liberal, na virada do
século XIX para o XX. Mas até que a democracia fosse admitida
pelos liberais haveria um longo percurso.
Inicialmente, liberalismo e democracia eram vistos como
princípios inconciliáveis. Como vimos, de acordo com o liberalismo
todo indivíduo é portador de direitos irrevogáveis, que devem ser
respeitados por qualquer governo: seja o governo de um só, de poucos
ou de muitos. Já a democracia, desde a Antiguidade, repousa, pura e
simplesmente, no princípio do governo da maioria, que desconhece
qualquer limite além da vontade desta.
Ora, se para o liberalismo o poder do Estado deve ser sempre
limitado pelos direitos naturais, então existiria uma incompatibilidade
fundamental entre os seus princípios e a prática democrática.
Conforme colocado por Mill (1980, p. 87):
26
Bacharelado em Administração Pública
Unidade 1 – Conceitos Fundamentais
A democracia não será jamais a melhor forma de governo
[...] a não ser que possa ser organizada de maneira a não
permitir que nenhuma classe, nem mesmo a mais numerosa, possa reduzir todo o resto à insignificância política.
O temor da tirania da maioria não era exclusivo dos
liberais, mas compartilhado por muitos outros pensadores, desde
muitos séculos. Para evitar tal risco, os liberais recomendariam não
só a restrição do direito de participação política às classes educadas e
proprietárias, como também a garantia de direito de expressão para a
minoria. A primeira recomendação iria cair por terra com o advento
da democracia, como examinaremos mais adiante; a segunda, no
entanto, iria se tornar em uma das cláusulas pétreas das democracias
liberais.
Mas antes que o pensamento liberal tivesse de rever
alguns de seus pressupostos e previsões para se
adaptar às circunstâncias criadas pela democratização
das sociedades liberais, entre o final do século XIX e
início do XX, outra poderosa corrente de pensamento
iria surgir na Europa em oposição a ele, fazendo
uma contundente e profunda crítica à sociedade e à
economia capitalistas: o marxismo.
O marxismo se insere numa longa tradição da filosofia política
– o organicismo – muito popular até dois séculos antes do predomínio
do jusnaturalismo no pensamento europeu. A partir dele, a dinâmica
social voltaria a ser analisada em função das relações entre os
grupos sociais, em sua experiência concreta; e não mais, a partir de
indivíduos abstratos. A história – relegada pelos jusnaturalistas a um
plano secundário – é recuperada como dimensão central de reflexão
pelos filósofos e economistas alemães do século XIX, entre os quais
Marx.
Para este, a história não seria uma mera sucessão temporal
de fatos e formas de organização social, mas teria um motor: a luta
de classes, que a conduziria a um determinado desfecho. De acordo
Módulo 8
27
Políticas Públicas e Sociedade
com essa concepção, o movimento da história não seria aleatório ou
indeterminado, nem tampouco contínuo, mas se desenvolveria por
meio de contradições, isto é, dialeticamente.
Na teoria de Marx, o movimento dialético da história não se
daria no plano das ideias, mas no plano concreto das relações de
produção da riqueza social. É por isso que o método por meio do
qual Marx iria interpretar e explicar o movimento da história seria
chamado por ele de materialismo dialético.
As classes sociais são um conceito-chave do pensamento
marxista. São identificadas e definidas pela inserção dos indivíduos
no processo produtivo. Em cada período da história, as classes
fundamentais de uma sociedade seriam aquelas diretamente ligadas
ao modo de produção dominante.
O conceito de modo de produção – central na periodização
marxista da história da humanidade - iria resultar da combinação
de dois fatores: as forças produtivas, isto é, o trabalho humano,
mais os meios de produção – tais como a terra, as máquinas e
equipamentos e as tecnologias empregadas – e as relações de
produção, que se estabelecem entre as diferentes classes sociais, e
que envolvem:
ff
a propriedade sobre os fatores de produção e sobre o
produto do trabalho; e
ff
o mando e controle sobre o processo de produção.
Embora o interesse principal de Marx fosse dissecar e
compreender a lógica e funcionamento do modo de produção
capitalista, acabou por elaborar uma teoria geral da história da
humanidade, examinando os modos de produção anteriores ou
estranhos à civilização ocidental. Assim desenvolveu um extenso
estudo sobre as diferentes etapas históricas da humanidade,
identificando as distintas formas adotadas para a produção e o
consumo.
O capitalismo seria o modo de produção típico das sociedades
industriais. Nele, as classes fundamentais seriam:
28
Bacharelado em Administração Pública
Unidade 1 – Conceitos Fundamentais
ff
a burguesia – proprietária de todos os meios de produção;
e
ff
o proletariado – dono apenas da sua força de trabalho.
Marx iria mostrar que, a despeito de uma suposta igualdade
formal entre burgueses e proletários no mercado – onde os segundos
venderiam “livremente” sua força de trabalho aos primeiros –, o
que ocorria de fato era a dominação e exploração dos primeiros
sobre os segundos. Destituídos de todas as posses, aos proletários só
restaria vender a sua força de trabalho à burguesia para sobreviver,
não havendo, portanto, verdadeiramente liberdade de escolha para
aqueles que nada possuíam.
A partir desta análise, Marx concluiria que o sistema
capitalista é baseado na exploração do proletariado pela burguesia.
Sob uma ordem aparentemente livre e igualitária e pretensamente
fundada nas leis da natureza, existiria de fato uma ordem burguesa,
que atenderia, antes de tudo, aos interesses econômicos da classe
proprietária dos meios de produção, assegurando o seu lugar de
classe dominante na sociedade. Neste sentido, a função básica do
Estado capitalista era servir ao processo de acumulação e valorização
do capital, funcionando como o “Comitê Executivo da Classe
Dominante”, ou seja, a expressão política de um poder já estabelecido
economicamente, a partir da distribuição (desigual) da propriedade
privada.
Assim, o progresso da humanidade tornava necessária a
superação do capitalismo. E isto se daria através da revolução
proletária, que comandaria a passagem do capitalismo para o
socialismo, primeiramente; e finalmente, deste para o comunismo.
Mas para isso, o proletariado deveria, antes, desenvolver a consciência
dos seus próprios interesses de classe e transformá-los em interesses
coletivos. A tomada de consciência seria um processo eminentemente
político, e o Partido Comunista teria o papel de organizar a classe
operária, conduzindo-a na tomada do poder.
A missão histórica e libertadora do proletariado seria
precisamente a de acabar com as classes sociais, restabelecendo a
Módulo 8
29
Políticas Públicas e Sociedade
igualdade inicial entre os homens. Quando as classes tivessem sido
finalmente abolidas, o próprio Estado deixaria de existir, pois teria
perdido completamente a sua função, que seria a de garantir a
dominação de uma classe sobre as demais.
Complementando...
A construção do nosso conhecimento é uma busca contínua. Por isso, amplie
sua pesquisa consultando o texto sugerido a seguir:
ÍÍContratualismo – de Nicola Matteucci. Neste texto você pode conferir o
que pensava Jean-Jacques Rousseau sobre o contrato social.
30
Bacharelado em Administração Pública
Unidade 1 – Conceitos Fundamentais
Resumindo
Para fecharmos a Unidade 1 vale ressaltar os principais
conceitos aqui estudados. Se a sociedade é uma ordem onde
se dão interações entre indivíduos e/ou grupos, e as “instituições sociais” nos remetem a disputas pelo controle de recursos
sociais importantes para a coesão e reprodução de uma dada
sociedade, então podemos concluir que a política é uma ordem
específica de relações e interações sociais na qual se processam
os conflitos relativos à apropriação e ao controle dos recursos
sociais relevantes, especialmente o poder. Daí que Política é um
conceito que se refere a um conjunto particular de interações,
diretamente relacionadas à distribuição do poder, nas relações
sociais, atravessando diversas instituições.
Já quanto ao Governo, o definimos como a direção que é
dada ao Estado, por aqueles grupos que assumem o seu poder.
Poder esse que tenderá para correntes teóricas que buscam
explicar as relações entre Estado e mercado nas sociedades
capitalistas. Se a tendência for pelo Liberalismo, a participação
do Estado deverá ser mínima; se for pelo Marxismo, a participação do Estado deverá ser maior, pois caberá ao Estado, nesse
caso, buscar reduzir as desigualdades naturais causadas pelo
capitalismo.
Na próxima Unidade estudaremos o Mercado e o Estado
– a forma como a esfera pública e a esfera privada atuam na
vida social. Teremos a oportunidade de analisar como os bens
públicos são produzidos e compreendidos pelos Estados e
Governos.
Módulo 8
31
Políticas Públicas e Sociedade
Atividades de aprendizagem
Vamos conferir se você entendeu o que abordamos neste
tópico? Para saber, realize as atividades propostas. Caso tenha
alguma dúvida, faça uma leitura cuidadosa dos conceitos ainda
não entendidos ou, se achar necessário, entre em contato com
seu tutor.
1. Relacione sociedade, regras e instituições.
2. Como podemos definir os grupos ou agregados sociais?
3. De que forma podemos relacionar política e poder?
4. O que é Estado Moderno?
5. Quais são as características do pensamento liberal?
6. Relacione liberalismo e democracia.
7. Quais são as características do pensamento marxista?
8. Como se explica o capitalismo na visão marxista?
32
Bacharelado em Administração Pública
UNIDADE 2
Mercado e Estado: o
público e o privado na
regulação da vida social
Objetivos Específicos de Aprendizagem
Ao finalizar esta Unidade, você deverá ser capaz de:
ffCompreender
o que são políticas públicas;
ffEntender
a diferença entre a administração patrimonial e a
administração burocrática; e
ffIdentificar
as razões que levam os indivíduos a se organizarem
para a realização dos interesses comuns.
Unidade 2 – Mercado e Estado: o público e o privado na regulação da vida social
Mercado e Estado: o público e o
privado na regulação da vida social
Caro estudante,
Estamos iniciando Unidade 2 de nossa disciplina. Nela
vamos estudar principalmente o que são políticas públicas. É
importante o entendimento deste conceito para embasar todo
o conteúdo que você aprender daqui para frente.
Leia com atenção. Se tiver dúvidas, releia a Unidade a fim de
esclarecê-las e, se a dúvida persistir, procure o seu tutor, que
estará à disposição para ajudá-lo. Bom estudo!
A expressão políticas públicas refere-se necessariamente
a aspectos da vida social relacionados à esfera pública. Ou seja,
aspectos de interesse comum ao conjunto dos cidadãos de uma comunidade, ou de um grupo. Em contraposição, os aspectos de interesse individual, ou familiar, dizem respeito à esfera privada.
As sociedades ocidentais contemporâneas reconhecem uma
perfeita distinção entre o domínio público e o domínio privado. Esta
diferença já estava presente na Antiguidade Clássica, mas não é regra
geral para todos os povos, em todos os tempos. Em Grego antigo,
empregava-se a palavra koinion para designar a noção de público,
e idion para significar aquilo que se referia ao âmbito privado. Em
Latim, res publica e res priva, respectivamente.
A tensão entre público e privado tem marcado as preocupações da filosofia política, ao longo do tempo. Os economistas políticos do século XVIII, Adam Smith e Davi Ricardo, por serem liberais,
buscariam equacioná-la através da ideia do Mercado (HABERMAS,
1988). Segundo eles, como já vimos, a maximização dos interesses individuais geraria o interesse público. Para tanto, seria
necessário, apenas, que fosse concedida liberdade aos indivíduos,
Módulo 8
35
Políticas Públicas e Sociedade
para exercerem suas escolhas. Neste sentido, o Governo deveria ser
mínimo, e dedicar-se-ia apenas a assegurar a ordem, através da lei e
dos direitos.
De acordo com Habermas (1988), esta representação seria
tipicamente anglo-saxã, distinta daquela que seria mais corrente na
Europa Continental, onde a interpenetração dos assuntos das duas
esferas seria muito maior, e o público abrangeria, por exemplo, os
negócios e o comércio.
De qualquer modo, podemos afirmar que separação
entre esfera pública e esfera privada é uma marca
distintiva das sociedades capitalistas e democráticas
contemporâneas.
Desta
separação
decorrem
outras diferenciações relevantes no interior dessas
sociedades, como a existente entre um Direito Público
e um Direito Privado; entre Estado e sociedade civil; e
entre os poderes do Estado e os direitos do cidadão.
Nestas sociedades, a forma de administração do Estado é
bastante distinta da vigente em outras. De acordo com Weber (1973),
em sociedades tradicionais – isto é, não capitalistas – predominaria
um tipo de administração chamada por ele de patrimonial, cuja
característica principal é a condução dos negócios públicos como se
estes fossem assuntos privados dos governantes.
Com o desenvolvimento do capitalismo, a formação do Estado
Moderno e, finalmente, com a democratização dos Estados liberais,
iria se impor a administração burocrática, cujos atos e procedimentos devem basear-se na legalidade (ou seja, em leis e regras
formalmente estabelecidas); na impessoalidade (isto é, aplicam-se a todos e a qualquer um) e no profissionalismo dos agentes
públicos, além de serem previsíveis, posto que emanam de
regras preestabelecidas (Weber desenvolveu a Teoria da Burocracia
na obra A Ética Protestante e o Espírito do Capitalismo).
36
Bacharelado em Administração Pública
Unidade 2 – Mercado e Estado: o público e o privado na regulação da vida social
Entendemos que a esfera pública é, por excelência,
a esfera de ação do Estado, enquanto que a esfera
privada é a de ação dos indivíduos na sociedade civil.
Na esfera pública, os indivíduos desfrutam da condição
de cidadãos, seja na posição de agente do poder
público, isto é, de servidor do Estado; seja na condição
de usuário ou beneficiário dos serviços públicos.
Alguns economistas contemporâneos, como Paul Samuelson
(1957) e Mancur Olson (1999), definem as relações entre a esfera
pública e privada em função dos diferentes tipos de bens e serviços
consumidos pelos indivíduos em sociedade, e pelo meio de provê-los. Para Samuelson, bens públicos, ou coletivos, seriam aqueles
que uma vez providos, tornam-se automaticamente disponíveis para
todos os membros do seu grupo, sem que estes tenham que pagar
novamente por ele. Neste sentido, são indivisíveis e não exclusivos.
Como exemplo, podemos citar a segurança pública, ou o sistema
de defesa nacional. Daí a necessidade de que sejam providos pelo
Estado, e que seu custo seja pago através de impostos, recolhidos
compulsoriamente. Já os bens privados são aqueles que são consumidos por escolha dos indivíduos e apenas para aqueles que pagam
pelo seu provimento.
Buchanan (1975) questionou a simplicidade do modelo de
Samuelson, argumentando que há bens coletivos que só podem ser
consumidos por aqueles que pagam por eles – serviços de abastecimento de água, energia elétrica e de comunicações, por exemplo.
Estes são serviços que podem, inclusive, ser providos privadamente e consumidos apenas mediante pagamento. Além disso, há
bens ou serviços públicos que, mesmo providos pelo Estado, só se
aplicam a determinados grupos, a partir de um critério de “mérito”.
Por exemplo, os benefícios da Previdência Social brasileira só estão
disponíveis para aqueles que contribuem com ela, por determinado
tempo.
Na Teoria da Ação Coletiva, proposta por Olson (1999), o
conceito de bem público é relevante para explicar como os indiví-
Módulo 8
37
Políticas Públicas e Sociedade
duos se organizam para realizar o interesse comum. Olson adverte
que a provisão de bens públicos, de interesse comum, envolve
custos. Portanto, alguém tem que pagar por eles. Dado o fato de
que o consumo destes bens não é exclusivo daqueles que pagam –
considerando que o bem público é indivisível e não exclusivo - seria
razoável, do ponto de vista do indivíduo, esperar que outros paguem
estes custos primeiro; e, uma vez produzido o bem coletivo, ele possa
desfrutá-lo “de graça” (este é o típico comportamento chamado por
Olson de “carona”).
Mas então, como são produzidos os bens coletivos? Pois, apesar
dos custos, e da tentação natural dos indivíduos de exportá-los
para os outros, estes bens são efetivamente produzidos.
A resposta de Olson (1999) é que aqueles que tiverem maior
vantagem pessoal com o bem público – ou que obtenham benefícios
maiores do que o próprio bem, em si – são os que se dispõem a pagar
os custos da ação coletiva. Assim, as ações coletivas são empreendidas não por aqueles que colhem benefícios iguais, numa coletividade, mas por aqueles que, além dos benefícios comuns, extraem
alguns outros, que só se aplicam a ele. Por exemplo: governar um
Estado pode ser extremamente custoso: o indivíduo perde, em
grande medida, o direito à sua privacidade. Contudo, pode valer a
pena, se a este indivíduo interessar o prestígio, as honras e o poder
que o cargo de governante oferece. Ou seja, benefícios só aplicáveis
àqueles que se dispõem a pagar os custos de empreender a ação
coletiva subjacente à manutenção de um Estado.
A definição do que são bens públicos com base em quem os
fornece não é trivial: há países em que os serviços de saúde são prestados pelo setor público, enquanto em outros as pessoas se socorrem
de serviços privados e dispõem de alguma forma de seguro saúde;
o mesmo vale para os transportes coletivos, que podem ser oferecidos por serviços/empresas estatais, ou por empresas privadas. Há
muita superposição e interação entre os dois domínios, especial-
38
Bacharelado em Administração Pública
Unidade 2 – Mercado e Estado: o público e o privado na regulação da vida social
mente a partir do século XX, quando a regulação estatal se difundiu
por diversos espaços da vida social, antes pensados como privados:
educação, seguridade social, habitação e urbanismo, entre outros. As
políticas públicas nesses campos tornaram-se frequentes em quase
todos os países industrializados, ainda que em momentos distintos,
como exigência do próprio desenvolvimento capitalista.
Para o interesse deste curso, podemos considerar que o setor
público oferece bens públicos e privados, além de bens públicos que
disponibiliza de forma racionada entre aqueles que satisfazem critérios de mérito ou que podem pagar tarifas.
Módulo 8
39
Políticas Públicas e Sociedade
Resumindo
Para fecharmos a Unidade 2 vamos ressaltar alguns
aspectos já estudados. A expressão políticas públicas refere-se a aspectos de interesse comum ao conjunto dos cidadãos
de uma comunidade, ou de um grupo (aspectos da vida social
referidos à esfera pública). Daí podermos afirmar que a esfera
pública é, por excelência, a esfera de ação do Estado, enquanto
que a esfera privada é a de ação dos indivíduos na sociedade civil. Essa separação entre esfera pública e esfera privada é
uma marca das sociedades capitalistas e democráticas contemporâneas, e a forma de administração do Estado passa por
essa distinção. Max Weber utiliza essa separação para tipificar
modelos de administração. A administração patrimonial, por
exemplo, teria como principal característica a condução dos
negócios públicos como se fossem privados. Já em uma administração burocrática os atos e procedimentos de Estado devem
basear-se na legalidade, na impessoalidade e no profissionalismo dos agentes públicos. Se para Adam Smith e Ricardo era a
maximização dos interesses individuais que geraria o interesse público, para Samuelson e Olson as relações entre a esfera
pública e privada ocorrem em função dos diferentes tipos de
bens e serviços consumidos pelos indivíduos em sociedade, e
pelo meio de provê-los. Já Buchanan, questionou o modelo de
Samuelson argumentando que há bens coletivos que só podem
ser consumidos por aqueles que pagam por eles. O fato é que a
definição do que são bens públicos não é simples e as variadas
formas como os governos lidam com a questão prova isso.
Na próxima Unidade veremos como se forma e desenvolve o Estado de Bem-Estar Social, bem como quais são as formas
que ele assume em diferentes épocas e governos.
40
Bacharelado em Administração Pública
Unidade 2 – Mercado e Estado: o público e o privado na regulação da vida social
Atividades de aprendizagem
Vamos verificar como foi seu entendimento até aqui? Uma
forma simples de verificar isso é você realizar as atividades
propostas a seguir.
1. O que são políticas públicas?
2. Qual é a diferença entre a administração patrimonial e a administração burocrática?
3. Por que os indivíduos se organizam para realizar interesses comuns?
Módulo 8
41
Unidade 3 – O Estado de Bem-Estar Social: histórico e tipologias
UNIDADE 3
O Estado de Bem-Estar
Social: histórico e
tipologias
Objetivos Específicos de Aprendizagem
Ao finalizar esta Unidade, você deverá ser capaz de:
ffIndicar
a conjuntura histórica que funda o Estado de Bem-Estar
Social;
ffCaracterizar
os modelos de Estado de Bem-Estar Social, segundo
Esping-Andersen; e
ffApontar
as variáveis que contribuem na formação de um modelo
de Estado de Bem-Estar Social, segundo Esping-Andersen.
Módulo 8
43
Unidade 3 – O Estado de Bem-Estar Social: histórico e tipologias
O Estado de Bem-Estar Social:
histórico e tipologias
Caro estudante,
Nesta Unidade vamos estudar como se forma e se desenvolve
o Estado de Bem-Estar Social, bem como quais são as formas
que ele assume em diferentes épocas e governos.
Leia com atenção e se tiver dúvidas anote-as e busque
esclarecê-las antes de prosseguir.
Vamos lá? Bons estudos!
Histórico
*Laissez faire – expressão
da língua francesa que
significa
O Estado de Bem-Estar Social pode ser definido como aquele
que assume a proteção social de todos os cidadãos, patrocinando ou
regulando fortemente sistemas nacionais de Saúde, Educação, Habitação, Previdência e Assistência Social; normatizando relações de
trabalho e salários; e garantindo a renda, em caso de desemprego.
Seu desenvolvimento, em meados do século XX, foi favorecido pelas condições econômicas que emergiram após a II Grande
Guerra. O laissez faire*, que predominara desde o século XIX até
o início do século XX nas economias capitalistas ocidentais, dera
origem a uma grave crise financeira internacional que resultou no
crack da Bolsa de Nova Iorque, em 1929. A reconstrução da Europa,
depois do conflito armado, demandava também um esforço de reconfiguração da ordem econômica.
deixem
fazer.
Trata-se de uma doutrina econômica defendida
pelos fisiocratas do século
XVIII que diz que os negócios econômicos da sociedade são otimizados pelas
decisões individuais, pelo
mercado e pelo mecanismo de preços, com virtual
exclusão da autoridade
governamental.
v
Fonte:
Lacombe (2009).
Conheça mais sobre a
crise na Bolsa de Nova
Iorque acessando: <http://
educacao.uol.com.br/
historia/crise-1929-
grande-depressao.jhtm>.
Acesso em: 18 abr. 2012.
Módulo 8
45
Políticas Públicas e Sociedade
Saiba mais
John Maynard Keynes
Considerado um dos mais importantes
economistas de toda a história, Keynes
atacou o problema do subemprego que
existia na Inglaterra depois de 1930.
Apresentou como resposta ao problema a
existência de um estado de subequilíbrio
permanente, que nenhum mecanismo
automático
de
mercado
corrigiria.
Keynes defendeu, em consequência, um
crescimento do consumo, uma baixa taxa
de juros, o crescimento dos investimentos
públicos,
medidas
que
implicavam
a
intervenção do Estado. Fonte: Cruz (2002).
Foi neste contexto que ganharam espaço
(e poder político) as formulações teóricas de John
Maynard Keynes, que propunha o planejamento econômico a partir do Estado, ao invés de um mercado
livre e altamente competitivo. Para Keynes, o Estado
deveria fazer investimentos públicos na produção,
para garantir o pleno emprego. Se todos trabalhassem, haveria renda para que todos consumissem.
Assim ficaria criado um ciclo virtuoso de produção e
consumo, que garantiria o funcionamento do capitalismo. Vale lembrar que, àquela altura, a experiência
socialista da União Soviética, com sua economia planejada, já estava em curso, apresentando sinais de
sucesso, em termos de crescimento .
Juntamente com os investimentos na
produção, o Estado deveria também regular as relações de trabalho e
oferecer serviços sociais básicos, de modo a permitir que as pessoas
trabalhassem tranquilas e que pudessem destinar suas rendas ao
consumo de bens. Os serviços públicos, por sua vez, também geravam
empregos, dinamizando ainda mais a economia.
Se você ainda não
assistiu ao filme Tempos
Modernos, de Charles
Chaplin, tente assistilo, pois nele o autor
faz uma crítica irônica
e contundente da nova
linha de produção
v
introduzida pelas novas
teorias da administração,
depois popularizada pelo
fordismo.
Este modelo já vinha sendo adotado nos Estados Unidos,
desde a década de 30, pelo presidente Roosevelt, com o objetivo de
tirar aquele país da grande recessão em que mergulhara, a partir da
crise da Bolsa de Nova Iorque. Foi aplicado na Europa em reconstrução com grande êxito, permitindo um ciclo de crescimento acelerado e grande abundância no capitalismo ocidental. Resultou nos
“anos de ouro”, como ficaram depois conhecidos, e que duraram até
o início da década de 70.
A este modelo econômico somava-se um modelo industrial,
de produção em massa, desenvolvido inicialmente na fábrica americana de automóveis, Ford, no início do século XX. O princípio era
“produção em massa para consumo de massa”. Ou seja, dever-se-ia, primeiramente, produzir em grandes quantidades, para o que se
adotaram os métodos de administração científica de Taylor e Fayol.
Estes métodos consistiam, entre outras coisas, em se decompor
o processo de trabalho industrial em movimentos estudados e prees-
46
Bacharelado em Administração Pública
Unidade 3 – O Estado de Bem-Estar Social: histórico e tipologias
tabelecidos, o que permitia controlar melhor o tempo de trabalho
e reduzir o desperdício deste. Além disso, era preciso estimular o
consumo, o que foi feito mediante acordos coletivos com os trabalhadores, em torno de ganhos de produtividade do trabalho. Paralelamente, a publicidade e a propaganda, que então ganhavam impulso,
encarregavam-se de estimular, em grande escala, a demanda por
bens duráveis, de base industrial e tecnológica: geladeiras, carros,
máquinas de lavar roupas etc.
Modelos de Estado de Bem-Estar Social
A despeito da semelhança entre as condições
econômicas dos diversos países em que floresceu o
Estado de Bem-Estar Social, os modelos adotados
por cada um deles diferem significativamente. Os
tipos de benefícios e serviços oferecidos, as formas
de sua provisão, bem como de seu financiamento,
variam bastante de um contexto nacional para outro,
o que tem levado os analistas do campo a procurar
entender estas diferenças e os fatores que as determinam.
Saiba mais
Nascido
na
Gosta Esping-Andersen
Dinamarca,
formado
em
sociologia e economia pela Universidade
de Copenhague e PhD pela Universidade
de Wiscosin – Madison. Atualmente leciona
sociologia na Universidade Pompeu Fabra,
em Barcelona, na Espanha. Ficou conhecido
por seu livro Les Trois Mondes de l’État
Providence, que se tornou um clássico no
âmbito dos estudos sobre os welfares e as
O cientista social Esping-Andersen estudou
políticas sociais. Fonte: Esping-Andersen
os arranjos de proteção social de um conjunto de
(2010).
18 países, que fazem parte da Organização para a
Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE): Alemanha,
Austrália, Áustria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, Estados Unidos, Finlândia, França, Irlanda, Itália, Japão, Noruega, Nova Zelândia, Países
Baixos, Reino Unido, Suécia, e Suíça.
Através dessa pesquisa, Esping-Andersen concluiu que os
modelos se distinguem, ou se assemelham, em três aspectos básicos,
a saber:
ff
o grau de participação do Estado nas despesas com a
proteção social;
Módulo 8
47
Políticas Públicas e Sociedade
*Direito civil – composto
dos direitos necessários à
liberdade individual – liber-
ff
o grau de abrangência da cobertura aos cidadãos; e
ff
o grau de proteção que o sistema oferece ao trabalhador,
e fé; direito à proprieda-
garantindo-lhe condições básicas de sobrevivência,
independentemente dele possuir ou não um emprego. A esta
última variável ele chamou de “grau de descomodificação
de e de concluir contra-
da força de trabalho”.
dade de ir e vir, liberdade
de imprensa, pensamento
tos válidos; e o direito
à justiça: é o direito de
defender e afirmar todos
os direitos em termos de
Você deve estar se perguntando: o que é descomodificação?
igualdade com os outros
e pelo devido encaminhamento processual. Fonte:
Elaborado
pela
autora
deste livro.
*Direito
político
–
o
direito de participar no
exercício do poder político, como um membro de
um organismo investido
da
autoridade
política
ou como um eleitor dos
membros de tal organismo. Fonte: Elaborado pela
autora deste livro.
*Direito social – se refere
a tudo que vai desde o
direito a um mínimo de
bem-estar econômico e
segurança ao direito de
participar, por completo,
na herança social e levar
a vida de um ser civilizado
de acordo com os padrões
que prevalecem na sociedade. Fonte: Elaborado
pela autora deste livro.
Podemos entender descomodificação como um neologismo
derivado da palavra inglesa commodity, que significa, no âmbito do
comércio, uma mercadoria barata. Segundo este autor, o capitalismo
industrial teria transformado o trabalho assalariado em commodity,
na medida em que a sobrevivência do trabalhador dependeria inteiramente dos ganhos obtidos por ele, com sua força de trabalho. Ou
seja, do seu salário.
A “descomodificação” se dá quando o indivíduo tem acesso
aos bens e serviços de que necessita para sua sobrevivência, através
do Estado, enquanto um “direito social” - tal como entendido por
Marshall – direitos civis*, políticos* e sociais*. Desta forma, ele
não necessita comprá-los com seu salário, o que lhe garante maior
poder de barganha em suas negociações relativas a emprego e renda.
A garantia de direitos sociais mínimos aos trabalhadores permitiria a
estes, segundo essa ótica, valorizar sua força de trabalho. Daí a ideia
de descomodificação.
Diante do exposto, cabe elencarmos as variáveis existentes
para identificação do índice de descomodificação. São elas:
ff
pensão mínima, enquanto percentual dos ganhos de um
trabalhador normal, para uma pessoa;
ff
taxa bruta de reposição de uma pensão padrão, para uma
pessoa;
ff
número de anos de contribuição requerido para fazer jus
ao benefício;
48
Bacharelado em Administração Pública
Unidade 3 – O Estado de Bem-Estar Social: histórico e tipologias
ff
alíquota do valor da pensão que é financiada pelos
indivíduos (alíquota de contribuição individual).
Os valores destas variáveis são somados e pesados pelo percentual de pessoas acima da idade mínima de direito à aposentadoria, que estejam efetivamente recebendo pensões. Para os benefícios relativos à saúde e seguro-desemprego, os procedimentos foram
idênticos, com as seguintes exceções: foi incluída apenas a taxa de
reposição para benefícios-padrão; a alíquota de contribuição individual foi omitida; e incluiu-se o prazo de carência requerido para
recebimento dos benefícios, bem como o número de semanas de sua
vigência. Quanto maior o valor deste índice, maior é, segundo esta
tese, a capacidade de um sistema de seguridade social, de emancipar os indivíduos de sua dependência do mercado (ESPING-ANDERSEN, 1990, p. 22).
De acordo com Esping-Andersen (1990), os sistemas de
proteção social também variam conforme a quantidade de pessoas
cobertas e os critérios utilizados para incluí-las ou excluí-las de tal
cobertura. Neste sentido, os Estados de Bem-Estar Social podem ser:
ff
universalistas: atendem a todos indiferenciadamente;
ff
corporativos: restrito a corporações profissionais; ou
ff
residuais, isto é focalizados em alguns beneficiários:
geralmente, os mais necessitados (os mais pobres, os mais
velhos, as crianças ou os portadores de deficiência, por
exemplo). Destes o sistema exige que comprovem sua
necessidade, através de “testes de meios”.
*Taxa média de universalidade –
média das
Esping-Andersen calcula então uma taxa média de universalidade* para cada um dos países, a qual expressa o grau em que
cada sistema de proteção cobre seus cidadãos.
taxas de universalidade
Por fim, o grau de participação do Estado nas despesas
com a seguridade social seria, no entendimento de Esping-Andersen,
um terceiro aspecto a explicar a variação dos regimes de proteção
social. Este índice expressaria a relação entre financiamento público
e privado de um sistema e, afinal, o grau de efetivo “esforço de
proteção” de uma determinada nação (ESPING-ANDERSEN, 1990).
prego. Fonte: Elaborado
Módulo 8
de
diversos
benefícios:
saúde, aposentadorias e
pensões e seguro desempela autora deste livro.
49
Políticas Públicas e Sociedade
A partir da análise destas variáveis nos diversos países selecionados, Esping-Andersen conclui que haveriam três modelos de
Estado de Bem-Estar Social, os quais ele chama de regimes:
ff
O regime social-democrata apresentaria grande
capacidade de descomodificar a força de trabalho,
contribuindo fortemente para a desproletarização do
trabalhador. Os países identificados com este regime
– Suécia, Dinamarca, Noruega e Finlândia – também
apresentariam os maiores índices de universalidade.
Finalmente, é nestes países que ocorre a maior participação
do Estado no gasto com a seguridade social.
ff
Os regimes conservadores são aqueles que apresentam
taxas médias de descomodificação da força de trabalho.
Quanto à universalidade na provisão de serviços sociais,
embora a maioria dos cidadãos esteja coberta, esta
cobertura se dá pela via corporativa. Ou seja, a partir
de sua inserção no mercado de trabalho, segundo sua
categoria ocupacional. Isto significa que, para obter
proteção, o indivíduo precisa estar empregado; e seus
benefícios e direitos dependem de sua profissão e/ou
emprego, e do sindicato ao qual está vinculado. Trata-se
de um modelo bem semelhante àquele introduzido por
Bismarck na Alemanha, no final do século XIX, como vimos
anteriormente. E não surpreende que este seja o modelo
que vige até hoje naquele país, bem como em diversos
outros da Europa Continental, tais como França, Bélgica,
Áustria, Países Baixos, Itália e Suíça. O maior problema
deste arranjo é que ele gera significativas diferenças
entre os direitos sociais dos indivíduos, em função de sua
categoria profissional, bem como entre os incluídos e os
excluídos do mercado de trabalho.
Nestes países, a participação percentual do Estado no gasto
com benefícios sociais também é alta, mas, neste caso, isto
se deve principalmente ao expressivo gasto realizado com
o pagamento de benefícios a funcionários públicos, dos
quais o Estado é o patrão. Observamos também grande
participação do financiamento privado a benefícios sociais,
50
Bacharelado em Administração Pública
Unidade 3 – O Estado de Bem-Estar Social: histórico e tipologias
tais como aposentadorias e pensões complementares, que
são instituídos pelas próprias categorias profissionais.
ff
O regime liberal se caracteriza por:
ffbaixos índices de descomodificação da força de trabalho;
ffreduzida universalidade dos benefícios - com o
predomínio do uso de teste de meios (teste de pobreza)
para o acesso dos cidadãos a eles; e
ffbaixa participação do Estado nos gastos, vis-à-vis a alta
participação dos esquemas privados no financiamento
dos mesmos.
Os países incluídos neste regime são Estados Unidos,
Austrália, Canadá, Nova Zelândia e, a partir das
reformas dos anos 80, o Reino Unido.
Para uma melhor compreensão do que abordamos até aqui,
observe o Quadro 1 que traz, segundo Esping-Andersen, os modelos
de Estado de Proteção Social.
Variáveis
Modelos
Social-Democrata
Conservador
Liberal
Grau de descomodificação
Alto
Médio
Baixo
Grau de universalidade
Alto
Médio
Baixo
Grau de participação do Estado
Alto
Alto (pelo grande
gasto com funcionários públicos)
Baixo
Países
Suécia, Noruega,
Alemanha, França,
Finlândia, Dinamarca.
Itália, Bélgica,
Holanda, etc.
Estados Unidos,
Canadá, Inglaterra
(pós-1980).
Quadro 1: Modelos de Estado de Proteção Social
Fonte: Adaptado de Esping-Anderson (1990)
Ao explicar as diferenças entre estas tipologias, Esping-Andersen afirma que elas se devem, em grande medida, às distintas
trajetórias históricas destes países, especialmente no que diz respeito
à evolução do seu mercado de trabalho, bem como das suas relações
trabalhistas e sindicais. Aponta também para a grande importância
da existência, ou não, de partidos políticos ligados aos sindicatos, na
determinação dos modelos.
Módulo 8
51
Políticas Públicas e Sociedade
Saiba mais
Guildas, corporação artesanal, ou
corporações de ofício
Eram associações de artesãos de um mesmo ramo, isto é,
pessoas que desenvolviam a mesma atividade profissional,
e que procuravam, através da associação, garantir os
interesses de classe. Ocorreram na Europa, durante a Idade
Média e mesmo após. Apesar de a maioria das guildas se
limitar às fronteiras da cidade ou comuna, algumas se
formaram sobre espaço geográfico amplo, por vezes uma
nação inteira. O segredo industrial era parte importante da
Assim, a Suécia, um expoente do
regime socialista, teria o seu padrão de
proteção social explicado pela força do
partido social-democrata naquele país, em
sua íntima relação com os poderosos sindicatos de trabalhadores daquele país. Já
o regime de proteção “minimalista” dos
Estados Unidos seria determinado pela fragilidade do movimento sindical americano e
sua pouca ligação com os partidos políticos.
No entanto, os países da Europa
Continental teriam sido indelevelmente
normalmente acontecia com a revelação destes segredos.
marcados pela tradição histórica das
Fonte: Elaborado pela autora deste livro.
guildas e corporações de ofício (mais uma
vez, lembrem-se das aulas de história do ensino médio!), as quais, desde
a Idade Média, organizavam a proteção social aos seus membros. Estes
países, mesmo tendo sido posteriormente governados por partidos políticos de esquerda, não lograram reverter os arranjos corporativistas já
consagrados por aquela tradição (ESPING-ANDERSEN, 1990).
instituição das guildas. A passagem para o grau de mestre
O modelo de Esping-Andersen, aqui esquematicamente reproduzido, atribui forte poder explicativo a fatores políticos na
determinação das diferenças entre os tipos de Estado de Bem-Estar
Social, identificando a influência de três variáveis específicas:
ff
o padrão de formação da classe trabalhadora;
ff
o processo de construção de coalizões políticas, durante o
florescimento da sociedade industrial; e
ff
a herança recebida por cada sociedade, relativa à
hierarquia de seus grupos de status e à distribuição de
privilégios entre estes.
Esping-Andersen (1990) busca oferecer uma alternativa às
teorias do Estado de Bem-Estar Social que o explicam apenas como
resultado do poder de mobilização da classe trabalhadora, realçando
a importância da mediação deste poder, seja pelas instituições políticas (parlamentos, partidos e competição eleitoral), seja pelas instituições sociais (formais e informais), como os sindicatos e os grupos
de status, que refletem a estratificação social nos diversos países.
52
Bacharelado em Administração Pública
Unidade 3 – O Estado de Bem-Estar Social: histórico e tipologias
Resumindo
Para fecharmos a Unidade 3 vale destacar alguns aspectos do Estado de Bem-Estar Social aqui estudados. O Estado
de Bem-Estar Social é aquele que assume a proteção social de
todos os cidadãos, patrocinando e regulando os sistemas nacionais de Saúde, Educação, Habitação, Previdência e Assistência
Social. Desenvolveu-se a partir da quebra da Bolsa de Nova
Iorque, em 1929, quando as formulações teóricas de Keynes
propunham a atuação do Estado para solucionar a grave crise
econômica.
Os modelos de Estado de Bem-Estar Social adotados
por diversos países diferem significativamente. E foi o cientista social Esping-Andersen o responsável pelos estudos de
arranjos de proteção social em um conjunto de 18 países que
fazem parte da OCDE. Foi essa pesquisa que o permitiu distinguir modelos e apresentar três aspectos de aproximação ou
discordância nesse modelo de Estado: despesas com a proteção social; abrangência da cobertura aos cidadãos; condições
básicas de sobrevivência (grau de descomodificação da força de
trabalho). Como você deve lembrar, a descomodificação ocorre
quando o indivíduo tem acesso aos bens e serviços de que
necessita para sua sobrevivência, através do Estado, enquanto
um direito social.
Na próxima Unidade teremos a oportunidade de estudar
as teorias e os métodos de análise das Políticas Públicas. Nosso
objetivo será compreender como são identificados os problemas e formadas as agendas, com vistas à tomada de decisões,
implementação e avaliação dessas políticas.
Módulo 8
53
Políticas Públicas e Sociedade
Atividades de aprendizagem
Para saber se você entendeu o que foi apresentado até aqui,
responda às atividades propostas. Caso tenha alguma dúvida,
faça uma releitura atenciosa dos conceitos ainda não entendidos
ou, se necessário, entre em contato com seu tutor.
1. Qual é a conjuntura histórica que funda o Estado de Bem-Estar Social?
2. Quais são os modelos de Estado de Bem-Estar Social, segundo Esping-Andersen?
3. Quais são as variáveis que contribuem na formação de um modelo de
Estado de Bem-Estar Social, segundo Esping-Andersen?
54
Bacharelado em Administração Pública
Unidade 4 – Políticas Públicas: teorias e métodos de análise
UNIDADE 4
Políticas Públicas: teorias
e métodos de análise
Objetivos Específicos de Aprendizagem
Ao finalizar esta Unidade, você deverá ser capaz de:
ffDiferenciar
análise política de análise de políticas públicas;
ffIndicar
os modelos teóricos que influenciam a análise de políticas
públicas;
ffApresentar
ffExplicar
ffIndicar
características resumidas de cada modelo de análise;
a Nova gestão pública; e
como se forma uma agenda de política pública.
Módulo 8
55
Unidade 4 – Políticas Públicas: teorias e métodos de análise
Políticas Públicas:
teorias e métodos de análise
Caro estudante,
Nesta Unidade vamos estudar as teorias e os métodos
de análise das Políticas Públicas. Vamos ver como os
problemas são identificados, priorizados e formadas as
agendas de políticas públicas, com vistas à tomada de decisão,
implementação e, posteriormente, à avaliação dessas políticas.
Leia com calma e atenção, anote suas dúvidas e conte com o
seu tutor para auxiliá-lo sempre que julgar necessário. Bons
estudos!
Você lembra o que são políticas públicas? Certamente não
há uma definição única deste conceito. Muito menos, há consenso
entre os estudiosos do campo sobre qual o melhor modelo para sua
análise. Algumas definições clássicas na literatura do campo:
ff
Para David Easton (1953, p. 129), as políticas públicas
são “[...] a alocação autorizada de valores para toda a
sociedade [...]”;
ff
Abraham Kaplan e Harold Laswell (1979) afirmam que
políticas públicas são programas que projetam “objetivos,
valores e práticas”;
ff
Carl Friedrichh (1963), similarmente, entende que o
conceito de políticas públicas implica em “objetivos ou
propósitos”;
ff
Thomas Dye (1992) afirma que tais políticas são “[...] o
que quer que os governos escolhem fazer ou não fazer
[...]”, uma vez que, para ele, a não atuação dos governos
também tem grande impacto sobre as sociedades.
Módulo 8
57
Políticas Públicas e Sociedade
Cabe notar, contudo, que nos últimos anos – especialmente a
partir dos anos 90 – com a crescente participação de grupos sociais
organizados nos processos de decisão, implementação e gestão de
políticas públicas, estas passaram a ser entendidas não mais como
prerrogativa exclusiva do Estado. Segundo esta nova concepção,
para caracterizar uma política como pública, não importa que instituições ou atores lhe dão origem, mas a quem se destina.
São consideradas políticas públicas, então, as medidas
que atuam sobre o espaço público, gerando ou não
bens públicos.
A consolidação do campo das Políticas Públicas, como atividade prática e como objeto de reflexão, está associada ao crescimento da intervenção do Estado na economia, bem como em outros
domínios da vida social, ocorrida fortemente após a Segunda Grande
Guerra (2ª metade do século XX), particularmente na Europa e nos
Estados Unidos. O esforço de reconstrução demandado, sobretudo
na Europa, ao lado da falência da ideia de mercado autorregulável
e da afirmação da teoria econômica keynesiana, estimulou governos
e instituições multilaterais a buscarem “resolver problemas”, ou alterarem situações sociais consideradas inadequadas ou insatisfatórias.
Para tanto, conhecimento e planejamento foram os instrumentos
utilizados: era preciso reunir informações detalhadas sobre o estado
de coisas e programar ações, no tempo, que produzissem efeitos desejáveis.
E você sabe quais áreas do conhecimento contribuíram para o
desenvolvimento das políticas públicas?
Contribuiu, de forma definitiva, o desenvolvimento das
ciências naturais e de disciplinas como a Engenharia, a Economia,
e depois, a Administração, a Sociologia e a Psicologia. A estas se
58
Bacharelado em Administração Pública
Unidade 4 – Políticas Públicas: teorias e métodos de análise
juntaram outras, ao longo do século XX, que passaram a fornecer as
teorias sobre as relações de causa e efeito entre fenômenos, sociais
ou naturais.
Paralelamente ao desenvolvimento das políticas públicas
enquanto atividades práticas – até então, quase que privativas dos
governos –, emerge um campo de reflexão conceitual e teórica
acerca delas, no qual se insere uma extensa linhagem de estudiosos,
de origens acadêmicas diversas, que passam a produzir explicações e
formular modelos, que tentam dar conta de:
ff
como as políticas públicas transformam-se, de ideias em
ações e resultados;
ff
onde surgem as ideias;
ff
como elas ganham apoio político e legitimidade; e
ff
também, como e por que determinados resultados nem
sempre refletem as ideias e intenções contidas nas políticas.
Emerge assim o campo da policy analysis, que em português
recebe a tradução de análise de políticas públicas, a qual não
deve ser confundida com a análise política, que se aplica a um
conjunto mais amplo de fenômenos políticos (eleições, partidos, instituições políticas, correlações de forças entre grupos etc.). A análise
de políticas públicas focaliza especificamente aquelas atividades
práticas (oriundas ou não de governos, como já afirmamos) voltadas
ao espaço público. Ela pertence, certamente, ao campo da Ciência
Política, possuindo, contudo, este foco bem preciso.
Tal como outras disciplinas científicas, a Ciência Política
desenvolveu diversos modelos conceituais para a análise dos
fenômenos políticos. Trataremos destes modelos na próxima
seção.
Módulo 8
59
Políticas Públicas e Sociedade
Modelos Teóricos para a Análise de
Políticas Públicas
Modelos são, como explica Dye (1992, p. 20), “[...] representações simplificadas de alguns aspectos do mundo real [...]”, os
quais, entretanto, não competem entre si, necessariamente. Isto é,
cada um enfatiza um aspecto da ordem política; e assim, sua aplicação exclusiva a um dado fenômeno pode ser insuficiente para esclarecê-lo. Muitas vezes, é necessária a aplicação de vários modelos
combinados, para que se possa dar conta do fenômeno em questão.
Contemporaneamente, o corpo teórico relativo à análise de
políticas públicas encontra-se razoavelmente sistematizado embora
ainda tenha sido pouco traduzido para o português. Deste modo, as
referências em nossa língua são ainda escassas neste campo. Uma
obra clássica em língua inglesa é o livro de Thomas Dye, Understanding Public Policy (1992). Nele, o autor resenha um conjunto de
modelos de análise política que influenciaram a Análise de Políticas Públicas ao longo do século XX.
São eles:
ff
o modelo institucional;
ff
o modelo de processos;
ff
o modelo da teoria dos grupos;
ff
o modelo de elites;
ff
o modelo racional;
ff
o modelo incremental;
ff
o modelo da teoria dos jogos;
ff
o modelo da escolha pública; e
ff
o modelo sistêmico.
Com base nessa classificação, passamos, a seguir, a apresentar
uma breve descrição de cada um deles. Vamos lá!
60
Bacharelado em Administração Pública
Unidade 4 – Políticas Públicas: teorias e métodos de análise
Modelo Institucional
Os estudos realizados a partir deste modelo entendem a
política pública como produto das instituições políticas. Neste sentido,
focalizam prioritariamente o papel do Estado e suas instituições, na
produção das políticas públicas. Em geral, se atêm à análise de instituições governamentais específicas – sua estrutura, organização,
deveres e funções – sem inquirir, sistematicamente, acerca do impacto
das características institucionais sobre os resultados da política.
Uma crítica que se pode fazer a estes estudos é que dão pouca
atenção à ligação entre a estrutura das instituições políticas e
o conteúdo da política. Vale notar que o aspecto estrutural é, com
certeza, relevante para a análise, uma vez que ele afeta a formulação das políticas, bem como sua implementação, facilitando-as ou
dificultando-as.
Contudo esse modelo é insuficiente para responder a perguntas
como estas: por que tais políticas foram escolhidas? A que
interesses atendem? Que interesses contrariam? Estes aspectos
são o principal objeto de interesse do modelo que veremos a
seguir.
Modelo de Processos
Os processos são uma série de atividades políticas que conformam as políticas públicas, a saber:
ff
Identificação dos problemas;
ff
Formulação de propostas, ou da agenda de propostas;
ff
Legitimação da política (busca de apoio político);
ff
Implementação da política; e
ff
Avaliação.
O modelo visa identificar como tais processos se dão a partir
do comportamento dos atores políticos – eleitores, burocratas, juízes,
Módulo 8
61
Políticas Públicas e Sociedade
grupos de interesse etc. A crítica de Dye (1992) a este modelo é que,
embora ele permita entender “como” as políticas são formuladas,
não diz nada a respeito do seu conteúdo.
Modelo da Teoria do Grupo
Para os teóricos que desenvolveram tal modelo, a política é
vista como processo de obtenção de equilíbrio entre os interesses
de diferentes grupos. Grupos são organizações de interesses afins,
que pressionam os governos para o atendimento de suas demandas.
Neste sentido, as análises colocam foco privilegiado sobre a interação
entre eles. Assim, os grupos são os agentes intermediários entre os
indivíduos e os governos, e a arena política é o locus onde diferentes
grupos travam disputas para influenciar as políticas públicas. Neste
sentido, o sistema político deve oferecer o ambiente institucional para
a administração desses conflitos. A política pública é, para esta teoria,
o resultado destas disputas.
Naturalmente, os grupos são muito distintos quanto aos
recursos de que dispõem para influenciar as decisões relativas às políticas públicas. O tamanho dos grupos, seu poder econômico, sua
coesão interna, sua maior ou menor capacidade de vocalizar seus
interesses e influenciar a opinião pública – tudo isto se constitui em
recursos que são acionados pelos grupos no momento da disputa
e que determinam desde a escolha das questões que são objeto da
política, até o seu conteúdo e os meios de sua implementação.
Modelo Elitista
Para este grupo, a política é o resultado de preferências
e valores de elites governamentais. Neste sentido, não haveria influência significativa, por parte dos governados, sobre as políticas
públicas. O pressuposto aqui é de que estes são apáticos e mal informados, cabendo, então, às elites moldar a opinião pública, de acordo
com suas próprias preferências.
Considerando tal pressuposto, não haveria mudanças e inovações muito significativas nas políticas públicas, mas apenas ajustes
62
Bacharelado em Administração Pública
Unidade 4 – Políticas Públicas: teorias e métodos de análise
marginais e incrementais, decorrentes de mudanças operadas nas
próprias elites, as quais seriam, por sua vez, conservadoras.
É importante ressaltarmos ainda que, nessa perspectiva, as
elites estariam sempre de acordo quanto às normas fundamentais do
sistema social, o que nem sempre se comprova; e as instituições democráticas, como as eleições e os partidos, teriam apenas um papel
simbólico, de ligar os governados ao sistema político, legitimando-o.
Modelo de Política Racional
Uma política racional é aquela que atinge o máximo ganho
social. Ou seja, ganhos que excedam os custos incorridos na produção
da política. Naturalmente, os custos considerados aqui não são
apenas os econômicos ou financeiros, mas os políticos, sociais etc.
Assim, a política é uma razão positiva entre os valores alcançados e os recursos despendidos, superior a qualquer outra alternativa possível.
Tal teoria tem como pressupostos que os tomadores de
decisão:
ff
conheçam todas as preferências e valores da sociedade e
sua importância relativa;
ff
conheçam bem todas as alternativas políticas possíveis e
suas consequências;
ff
façam corretamente o cálculo de custos entre os valores
alcançados e os custos de realização; e
ffselecionem a alternativa política mais eficiente.
Uma política racional, portanto, requer informação, capacidade preditiva e competência para calcular a relação entre os custos
e benefícios envolvidos.
Trata-se de um modelo prescritivo, na medida em que
assume que os resultados serão ótimos se o processo planejado
for seguido. Mas também é descritivo, já que tende a considerar as
decisões como resultado do cálculo de um decisor bem informado
quanto às alternativas, bem como quanto a seus custos e consequências.
Módulo 8
63
Políticas Públicas e Sociedade
As limitações de tal modelo são diversas, entre as quais sua
reduzida capacidade de explicar a autonomia e o poder dos indivíduos para realizar escolhas. Do mesmo modo, não se leva
em conta que o número de variáveis econômicas, políticas, sociais e
culturais, envolvidas no processo de produção de políticas públicas,
é imenso, não sendo possível aos decisores manipulá-las completamente.
Modelo Incremental
De acordo com este modelo, as políticas públicas jamais
promovem – nem devem promover – alterações muito radicais
no status quo. Assumindo a crítica ao modelo racional, de que há
inúmeras variáveis incontroláveis nos processos políticos e sociais,
e que sua manipulação e seu controle são incertos, os autores alinhados com esta perspectiva prescrevem, aos tomadores de decisão,
uma atitude de cautela. Neste sentido, as ações propostas devem
buscar resultados modestos, mas efetivos, que poderão servir de base
a novas ações, igualmente brandas, no futuro. Daí o caráter incremental das políticas públicas que recomendam.
Tal modelo parte ainda do pressuposto de que os indivíduos
esperam do governo a satisfação de demandas pontuais e específicas, diferentemente dos indivíduos supostos pelo modelo racional,
os quais buscariam maximizar seus valores – isto é, obter da ação
governamental o máximo de benefícios possíveis, para si e para os
seus.
Políticas incrementais também ofereceriam a vantagem de
apresentarem baixo custo político, já que não exigiriam grandes alterações na alocação de recursos, nem esforços para aplacar ou compensar descontentamentos diversos, comuns em ações muito inovadoras e abrangentes.
Modelo da Teoria dos Jogos
A teoria dos jogos se aplica às situações em que as decisões
de apenas um ator não garantem o resultado desejado; este depende
64
Bacharelado em Administração Pública
Unidade 4 – Políticas Públicas: teorias e métodos de análise
ainda de escolhas feitas por outros atores envolvidos na mesma
situação, em posições conflitantes. São situações em que os resultados das escolhas dos atores são interdependentes, tais como
na diplomacia internacional, nas negociações nos parlamentos, ou
mesmo no trânsito.
Cada situação é tomada como um jogo, de que participam
vários jogadores, com interesses diversos, a partir de regras estabelecidas. Estas descrevem as escolhas possíveis para cada um deles. E,
dependendo das escolhas efetivamente feitas por cada um, o resultado variará, do melhor ao pior, para cada um ou para todos.
A modalidade mais simples de um jogo é a que se encontra
representada pela matriz apresentada no Quadro 2.
Jogador A
Jogador B
Alternativa A1
Alternativa A2
Alternativa B1
Resultado A1B1
Resultado A2B1
Alternativa B2
Resultado A1B2
Resultado A2B2
Quadro 2: Matriz de um jogo simples
Fonte: Elaborado pela autora deste livro
Esta matriz é utilizada para um exemplo clássico na teoria dos
jogos: o Dilema do prisioneiro, cujo enredo é o que se segue.
Dois prisioneiros, parceiros num determinado crime, são investigados separadamente pelas autoridades policiais. Ambos sabem
que, se nenhum deles confessar o crime, não haverá provas suficientes para sua condenação e eles só sofrerão uma pena de reclusão
por trinta dias. Se ambos confessarem, entretanto, pegam uma pena
de 1 ano. Estas regras, portanto, fazem com que ambos tenham incentivos para não confessarem o crime.
Contudo, o delegado responsável pela investigação prometeu,
a cada um deles, que se um confessar e o outro não, o confessor não
terá pena alguma; enquanto que aquele que não confessou será condenado a 5 anos de prisão.
Diante destas circunstâncias, cada um teria incentivos para
confessar, qualquer que seja a decisão do seu parceiro. Do ponto
de vista de cada um deles, as alternativas são as seguintes: se eu
confesso e meu parceiro também o faz, eu pego 1 ano de cadeia; se
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Políticas Públicas e Sociedade
apenas eu confesso, estarei livre; se ninguém confessar, pegaremos
30 dias.
Desta forma, os melhores resultados para cada indivíduo (a
liberdade, ou apenas 1 mês de prisão), dependem da decisão do
outro – ou seja, são soluções interdependentes. A liberdade total
depende de um confessar e do outro não confessar; e a pena de 30
dias de cadeia, depende de nenhum deles confessar.
A pior situação, por outro lado, é a daquele que não confessa,
enquanto seu parceiro confessa, pois ele pagará, sozinho, os 5 anos de
prisão. A estratégia menos arriscada, portanto, é a de confessar: pois,
se o parceiro também confessar, ambos serão detidos por apenas um
ano; e se outro não confessar, ele estará completamente livre.
Esta é uma estratégia denominada minimax, pois minimiza
as perdas máximas, ou maximiza os mínimos ganhos. Nem sempre,
contudo, os atores se comportam de forma tão racional, no sentido
de preferir perder menos ou ganhar o mínimo. Da mesma forma,
nem sempre têm informação suficiente para avaliar todas as perdas e
ganhos possíveis. Assim, a teoria dos jogos não seria capaz de explicar
a ação dos decisores, nem dos cidadãos, em qualquer circunstância.
Mas, de qualquer forma, ela pode ser útil para indicar como indivíduos ou grupos se posicionam diante de circunstâncias competitivas.
Modelo da Escolha Pública
Este modelo entende as políticas públicas como resultado de
decisões coletivas, a partir de indivíduos preocupados, fundamentalmente, com seus interesses particulares. Consiste na aplicação dos
conceitos da economia clássica – especialmente o conceito de indivíduo maximizador de seus interesses privados – às políticas públicas.
Assim, o modelo assume que todo e qualquer ator político –
eleitores, políticos, burocratas etc. – se move no sentido de extrair
o máximo benefício privado da política, bem como do mercado.
Mesmo assim, eles são capazes de chegar ao maior benefício comum.
Indivíduos autointeressados esclarecidos são capazes de chegar a um
acordo – um contrato – através do qual se estabelece o governo,
66
Bacharelado em Administração Pública
Unidade 4 – Políticas Públicas: teorias e métodos de análise
o qual por seu turno, lhes garantirá segurança, liberdade e o direito
sobre a propriedade.
Os teóricos da escolha pública – entre os quais se destaca
o inglês James Buchanan – são herdeiros diretos dos contratualistas,
especialmente de John Locke. Neste sentido o governo deve existir
apenas para corrigir as falhas do mercado. Entre elas, a provisão
de bens públicos. Segundo o modelo, só o governo pode prover
bens públicos, isto é, aqueles bens que, como vimos, são indivisíveis e, uma vez providos, não são de uso exclusivo daqueles que o
proveram. Por exemplo, o aparato de defesa de um país, cujos custos
somente o governo pode pagar.
Outro tipo de falha de mercado são as externalidades.
Ou seja, quando a atividade de um indivíduo, grupo, governo ou
empresa impõe custos a outros, os quais não podem ser compensados. Por exemplo, a poluição do ar ou das águas. Neste caso, a
função do governo é regular as atividades que apresentem externalidades, impondo custos ou penalidades a quem as produz.
A teoria da escolha pública ajuda a explicar porque os partidos
políticos e candidatos não apresentam alternativas claras de políticas
públicas a seus eleitores. Políticos, na verdade, estão principalmente
interessados em ganhar eleições; e, para tanto, devem evitar propostas muito radicais ou precisas. É necessário esconder o jogo,
valorizando os benefícios e ocultando os custos das propostas apresentadas. Por esta razão, tendem a ser pouco claros, superficiais e
moderados, nas suas plataformas políticas.
Da mesma forma, o modelo esclarece o papel de alguns
grupos de interesse nas políticas públicas, que permanecem sempre
em vantagem com relação ao público em geral. Grupos econômicos tais como alguns prestadores de serviços públicos – de telefonia, energia elétrica e outros –, que recebem subsídios e/ou são
muito bem remunerados em suas atividades, sem necessariamente
prestarem bons serviços. Apesar disto, estes grupos dificilmente têm
sua posição ameaçada, uma vez que quem lhes paga são os contribuintes, ou consumidores, que são desorganizados e dispersos, não
tendo, portanto, força política para se contrapor a eles, que permanecem sempre em vantagem.
Módulo 8
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Políticas Públicas e Sociedade
Modelo Sistêmico
Baseado na teoria dos sistemas, foi proposto por David
Easton (1953) e trata-se, certamente do modelo analítico em políticas públicas com maior popularidade na literatura. Ao enfatizar os
processos, em oposição a instituições ou estruturas, o modelo
possibilita tratar complexos fenômenos políticos em uma perspectiva
dinâmica, representando um avanço, em relação a análises mais tradicionais, mais restritivas e estáticas.
O modelo sistêmico, representado na Figura 1, identifica as
dimensões significativas do ambiente que geram as demandas para o
sistema político e as características significativas desse sistema político,
que o capacitam a transformar demandas em decisões e políticas
públicas, preservando, ao mesmo tempo, sua estabilidade. O modelo
procura explicar como os estímulos ambientais e as características
do sistema político afetam o conteúdo da política pública, e como
a política pública afeta o ambiente e a dinâmica do sistema político,
através de processos de feedback. Neste sentido, o sistema político
seria um conjunto de estruturas e processos inter-relacionados, cuja
função seria alocar recursos e valores na sociedade.
Tendo em vista um determinado ambiente – tudo aquilo que
é externo ao sistema político –, determinadas forças (os chamados
inputs) penetram o sistema político e nele são processadas, gerando
resultados (os outputs), os quais consistem em decisões de alocação
de valores na sociedade. Ou seja, políticas públicas. Veja o sistema
apresentado na Figura 1:
68
Bacharelado em Administração Pública
Unidade 4 – Políticas Públicas: teorias e métodos de análise
Sistema Internacional
Global
Sistema Nacional
(Social, econômico, cultura, etc)
Demandas
INPUTS
Apoios
Sistema
Político
withinputs
Decisões
e Ações
OUTPUTS
Retroalimentação
(feedback)
Figura 1: Sistema político
Fonte: Elaborada pela autora deste livro
Os inputs são as demandas e apoios encaminhados ao sistema
político. Podem ser, por exemplo, reivindicações de bens e serviços,
como saúde, educação, estradas, transportes etc. ou demandas por
participação, como direito ao voto ou à representação política. Os
apoios nem sempre estão vinculados a demandas ou políticas específicas –, mas podem estar direcionados ao próprio sistema político,
ou para quem governa. Exemplos de apoio são a obediência civil (o
cumprimento de leis e regulamentos); a participação política, mesmo
no simples ato de votar; o respeito à autoridade do Estado e suas
instituições. Estes são apoios passivos, pois não exigem nenhum
esforço especial por parte dos atores envolvidos e podem resultar
até mesmo da conformidade obtida mediante a socialização. Mas
há apoios também ativos, como o envolvimento na implementação
de determinados programas governamentais, a participação em
manifestações públicas, etc. Além disso, os apoios podem ser afirmativos, que é quando expressam legitimação, credibilidade; ou,
negativos, quando representam a negação da legitimidade. A sonegação de impostos, a abstenção eleitoral, as manifestações popu-
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Políticas Públicas e Sociedade
lares de protesto se constituem em atos de negação de apoio, seja ao
governo, seja ao próprio regime político.
Os inputs de demanda e de apoio não estão restritos ao plano
interno de qualquer sociedade nacional. Especialmente no mundo
contemporâneo globalizado, no qual se fragilizaram as barreiras
nacionais, cada país é, cada vez mais, afetado pelo que acontece
externamente a ele. Basta lembrar os abalos que a economia brasileira vem sofrendo atualmente, provocados pela crise econômica
gerada no hemisfério norte. Além disso, nos mais diversos aspectos
da ordem social contemporânea – religião, cultura, segurança, meio
ambiente – há questões que envolvem interesses de diversos países.
No modelo sistêmico, o sistema internacional/global contém
as sociedades nacionais, que formam cada uma delas um sistema
nacional. Os sistemas nacionais, por seu turno, são compostos por
diversos subsistemas:
ff
o subsistema econômico (relações de produção, troca,
circulação de bens e serviços);
ff
o subsistema social (relações de classe, gênero, etnia,
gerações, etc.);
ff
o subsistema cultural (manifestações artísticas, religiosas,
etc.); e,
ff
em especial, o subsistema político, constituído pelo conjunto
das instituições do executivo, do legislativo, do judiciário,
além das instituições de representação de interesses, da
administração pública e das forças de segurança pública.
É no sistema político que se dá o processamento dos inputs.
Deste processamento resultam as políticas públicas. É nele também
que se originam e se manifestam os withinputs: estímulos (demandas
e apoio) que se originam do próprio sistema político: dos agentes
do executivo (ministros, burocratas, tecnocratas, etc.), dos parlamentares, dos governadores de estado, do judiciário.
Algumas críticas têm sido apontadas quanto à concepção
geral do modelo sistêmico. Primeiro, assume uma excessiva redução
lógica dos processos, em termos de demandas e apoios convertidos
em saídas. Ou seja, no mundo prático da elaboração de políticas
70
Bacharelado em Administração Pública
Unidade 4 – Políticas Públicas: teorias e métodos de análise
raramente as coisas são tão simples. O reconhecimento de alguns
processos (manipulação de linguagem, criação de crises, imposição
de agendas para autoridades ou mesmo simulação de políticas, por
exemplo) é um importante corretivo de ingênuas hipóteses encontradas na teoria dos sistemas.
Em segundo lugar, o enfoque sistêmico enfatiza a importância
do processo central de conversão no interior do sistema político
— a caixa preta (black box) —, isto é, a tomada de decisões. No
entanto, dá-lhe pouca atenção, ao compará-lo às demandas e apoios
externos. Isso indica a necessidade de os estudos basearem-se não
apenas na análise de sistemas, mas também na dinâmica da tomada
de decisões.
Uma terceira crítica refere-se ao fato de o sistema e, em particular, a forma em que os processos ocorrem dentro da caixa preta
constituírem o próprio objeto da ação política. A relação entre as
entidades de governo está sujeita a ajustes contínuos, na medida em
que obrigações e orçamentos são alterados. Representações sistemáticas do processo de políticas tendem a dar aos conflitos a aparência de jogos. Nesse caso, o problema reside na possibilidade de
a política tratar tanto da garantia de um resultado específico quanto
da mudança nas regras do jogo. A essas objeções é possível acrescentar o risco da análise resvalar para a reificação* do sistema e
assumir um viés conspiratório que não encontra amparo em evidências empíricas e em nada contribui para explicar consistentemente as
políticas públicas.
As teorias e métodos de Análise de Políticas Públicas têm se
modificado ao longo do tempo, desde o final da Segunda Guerra,
quando elas começaram a tomar corpo, até os nossos dias. Tais
mudanças estão fortemente correlacionadas com mudanças nas
próprias Ciências Sociais, no que diz respeito:
*Reificação – qualquer
processo em que uma
realidade social ou subjetiva de natureza dinâmica e criativa passa a
apresentar determinadas
características – fixidez,
automatismo, passividade
– de um objeto inorgânico, perdendo sua autonomia e autoconsciência.
Fonte: Houaiss (2009).
ff
à sua ontologia (aquilo que é entendido como a natureza
da realidade);
ff
à sua epistemologia (quais as relações entre o
conhecimento e aquele que se propõe a conhecer – o
sujeito do conhecimento); e
Módulo 8
71
Políticas Públicas e Sociedade
ff
à sua metodologia (como se pode conhecer).
Os primeiros desenvolvimentos eram fortemente assentados
no positivismo, tradição científica fundada no século XIX, segundo
a qual a realidade existe e possui leis de causa e efeito, que podem
ser conhecidas (ontologia); o conhecimento acerca dela não está
sujeito a juízos de valor do pesquisador (epistemologia), devendo ser
feito a partir de hipóteses que possam ser empiricamente testáveis
(metodologia).
Estes pressupostos mudaram bastante durante o século XX, de
modo a consolidar, cada vez mais, nas Ciências Sociais, a ideia de que
a realidade existe, mas não pode ser completamente entendida nem
explicada, graças à multiplicidade de seus determinantes e à mediação
exercida pelos valores do pesquisador, no processo de conhecimento.
Neste sentido, a atitude do pesquisador deve ser pluralista e tolerante
com a diversidade de abordagens possíveis. O fundamental para aquele
que busca conhecer a realidade social é partir de boas teorias, deixando
claros seus pressupostos, para que o resultado de sua pesquisa possa ser
avaliado pelos seus pares (POPPER, 2008).
Do mesmo modo, o foco da análise de políticas públicas variou,
conforme interesses e modismos de época. Nos anos 60, a
principal preocupação dos analistas era com os processos de
tomada de decisão. Quem decidia, afinal? As elites? Os grupos
de interesse em competição? A burocracia, por meios racionais?
Já na década de 70, o foco das análises voltou-se para a implementação das políticas: por que é tão difícil transformar um plano
em realidade? Que fatores intervêm e mediam tal processo? Que papel
aí desempenham burocratas e profissionais? Que diferença faz se uma
política é implementada de cima para baixo ou de baixo para cima? Perpassando todas estas questões estava o entendimento de que Políticas
Públicas envolvem a solução de problemas pelo governo.
A partir dos anos 80, prosseguindo pelos 90, sob forte influência da teoria da escola pública, ganhou força a ideia de que o
72
Bacharelado em Administração Pública
Unidade 4 – Políticas Públicas: teorias e métodos de análise
governo, ao invés de resolver problemas, acabava por agravá-los, na
medida em que interferia nos mercados e atribuía grande poder aos
burocratas, distorcendo a dinâmica natural das relações sociais e
políticas. Esta mudança de abordagem está associada às mudanças
na orientação econômica, em direção às concepções monetaristas
e à proposta de Estado Mínimo, colocadas em prática no mundo
capitalista avançado, especialmente na Grã Bretanha de Thatcher e
nos Estados Unidos de Reagan. Do mesmo modo, a administração
pública passa a ser vista como uma forma de gestão, dando origem
ao modelo chamado de A Nova Gestão Pública.
Para alguns autores, a Nova Gestão Pública seria uma
fusão virtuosa dos preceitos da gestão privada – eficiência, produtividade, qualidade - com os valores mais tradicionais da administração pública – democracia, transparência, equidade e probidade
(PERRY; KRAMER, 1983). Para outros, esta expressão não passaria
de uma cesta de compras (POLLITT, 1995), na qual se colocou um
sortimento variado de conceitos, procedentes de diversas disciplinas
(administração, teoria das organizações) sem fundamentação teórica
muito consistente (WOLLMANN, 2001).
Seus princípios preconizam, em linhas gerais:
ff
Mudança da gestão orçamentária para o modelo de centro
de custos, os quais são medidos a partir dos resultados
alcançados e não dos insumos investidos.
ff
Introdução de relações contratuais no interior das
organizações
desempenho.
públicas,
vinculando
recompensa
a
ff
Reestruturação das funções estatais de planejamento e
prestação de serviços, separando-as em agências distintas,
ligadas por contratos. Medida também conhecida
como contratualização. Segundo Santos (2000), a
contratualização pode se dar pela terceirização – isto é,
a completa transferência total da atividade para uma
empresa do setor privado; ou através da transferência de
atribuições, meios materiais e humanos a uma entidade
privada que assume a gestão e a prestação dos serviços.
Módulo 8
73
Políticas Públicas e Sociedade
ff
Pulverização das agências de provisão de serviços em
unidades de menor tamanho possível, tendo em vista
garantir maior número de opções aos usuários.
ff
Instituição da concorrência pública entre agências
públicas, privadas lucrativas e privadas não lucrativas,
para a obtenção do direito à prestação de serviços sociais.
ff
Atribuição de maior poder discricionário para os executivos
e gerentes do setor público (DUNLEAVY; HOOD, 1994,
p. 9 apud LONGO, 2001, p. 16).
Esperava-se, destas estratégias, que elas favorecessem o
aumento da produção com menor custo; a maior agilidade nas
tomadas de decisão; e a maior satisfação dos usuários com os serviços
(BRESSER PEREIRA, 1997; TOHÁ; SOLARI, 1997; KETTL, 2000).
Seu elemento chave seria a promoção da dispersão do poder
(CLARKE; NEWMAN, 1997, p. 29) no interior do Estado, especialmente em favor dos gerentes. Let the managers manage (“Deixem
os gerentes gerir”), foram as palavras de ordem que ganharam popularidade neste contexto.
Para alguns observadores, estas práticas teriam permitido
um maior controle dos políticos sobre os funcionários (HALLIGAN,
1997). Para outros, entretanto, a concepção gerencialista teria
invadido o próprio território da política (CLARKE; NEWMAN, 1997;
POLLITT, 1995), trazendo efeitos sobre a própria concepção de democracia.
No âmbito da Análise de Políticas Públicas, estas mudanças
promoveram o seu afastamento tanto do modelo racional quanto do
modelo sistêmico de Easton, vistos anteriormente; e um retorno aos
modelos institucionalistas, voltados para a análise dos impactos das
instituições nos processos de produção de políticas e nos próprios
resultados das mesmas. Este retorno, no entanto, não significou uma
volta ao passado, tendo envolvido uma grande ampliação do
campo institucionalista nas Ciências Sociais – em especial, na Sociologia, na Ciência Política e na Economia –, que se tornou infinitamente mais diverso e plural.
74
Bacharelado em Administração Pública
Unidade 4 – Políticas Públicas: teorias e métodos de análise
Ciclos de Políticas Públicas
A despeito do revés sofrido pelo modelo racional, na Análise
de Políticas Públicas, permanece ainda bastante em voga a utilização
do esquema do Ciclo de Políticas Públicas, como ferramenta metodológica. A ideia de que a produção de Políticas Públicas se dá em
estágios, bem como a tentativa de defini-los, remonta ao pós-guerra,
tendo sido objeto de investigação e análise de diversos autores,
durante o século XX (SIMON, 1947; LASWELL, 1956; MACK, 1971;
ROSE, 1973; JENKINS, 1978; HOGWOOD; GUN, 1984). Os críticos
deste artifício enfatizam, sobretudo, o fato de ele criar a falsa ilusão
de que há uma perfeita separação temporal entre os diversos processos envolvidos nas políticas públicas, como se, por exemplo, a
implementação ocorresse somente, e rigorosamente, após concluída
a fase de escolha de alternativas de política; ou de que esta sucederia, necessariamente, a um processo criterioso de identificação de
alternativas possíveis. No mundo real, dizem os críticos, os processos
são muito mais complexos e interativos. Além disso, ele não ajuda a
explicar como e por que uma política passa de um momento a outro
(JENKINS-SMITH; SEBASTIER , 1993).
Apesar das críticas, muitos autores permanecem utilizando o
modelo, a partir do entendimento de que ele é uma estrutura racional
que permite, contudo, considerar a complexidade da realidade. Mas
desde que seja, de fato, tomado como um modelo – isto é, uma simplificação.
Conforme já dissemos, há diversas concepções do Ciclo de
Políticas, com algumas pequenas variações entre elas. Em comum,
as diversas propostas apresentam as fases de formulação, implementação e avaliação das políticas.
Diversos autores, contudo, apontam para a importância da
especificação de alguns “passos” preliminares à formulação, que são:
a identificação de um problema e a construção de uma agenda. Estes
“passos” constituem-se de processos fundamentais, nos quais alguns
problemas ganham prevalência sobre outros; onde os beneficiários (e
os não beneficiários) são definidos; e onde, enfim, são colocados em
Módulo 8
75
Políticas Públicas e Sociedade
marcha os próprios dispositivos do sistema político democrático: as
eleições, os partidos, os candidatos.
Trataremos, nas subseções a seguir, das diversas fases do
Ciclo:
ff
Identificação do Problema/Formação da Agenda de
Políticas Públicas;
ff
Formulação da Política/Tomada de Decisões;
ff
Implementação; e
ff
Avaliação.
Identificação do Problema/ Formação da Agenda de
Políticas Públicas
A definição de um problema depende essencialmente do
modo como os decisores e a sociedade compreendem uma determinada questão. Desta definição depende, por sua vez, o modo como
problema será discutido e que soluções serão apontadas.
Considerando que os fatos não falam por si mesmos, mas
dependem de interpretação; e que as interpretações podem ser
diversas, competitivas e conflitantes, temos aí um momento de
grande efervescência política.
Por exemplo, a questão das populações que dormem nas
ruas. Ela pode ser interpretada como ausência ou insuficiente oferta
de habitação para população de baixa renda; ou como falta de policiamento e de políticas repressivas, que inibam as pessoas de ocupar
o espaço público para fins privados. A política pública, para este
caso, dependerá da interpretação do problema que venha a prevalecer. Mas dependerá, antes disso, dos atores políticos envolvidos:
da orientação político-ideológica dos partidos políticos existentes, da
mobilização de grupos sociais, das posições assumidas pelos órgãos
de mídia e da capacidade de resistência ou de veto dos diversos interessados naquela questão.
Segundo a corrente chamada pluralista da Ciência Política
(DAHL, 2001), as Políticas Públicas resultam da competição livre
entre ideias e interesses dos diferentes grupos sociais. Para ela,
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Bacharelado em Administração Pública
Unidade 4 – Políticas Públicas: teorias e métodos de análise
o grande jogo político estaria aberto para todos, nas democracias
liberais. No entanto, numa outra vertente, Schattschneider (1960,
p. 80), argumentou que, mesmo nas democracias liberais “[...] os
mais necessitados não são os que mais participam do jogo político,
porque quem decide quem participará no jogo é exatamente quem
decide o que é o próprio jogo.”
Schattschneider (1960) demonstrou que o principal poder
dos governos consiste em administrar os conflitos, antes que eles
cheguem à esfera pública. Assim, os atores dominantes do jogo
político - grupos de pressão, partidos políticos e instituições – determinam o escopo e a extensão dos conflitos. A capacidade de
manipular a agenda pública, incluindo ou priorizando questões, é
denominada por ele de “mobilização dos desvios”, e visa à organização da agenda de conflitos. A Política Pública, enquanto atividade prática consistiria, assim, na contenção e no gerenciamento do
conflito, através da mobilização dos desvios, da inclusão ou exclusão
de questões, da obstrução de certos temas na agenda pública.
Desta forma, a definição do problema é uma forma fundamental de exercício de poder. E a definição das alternativas para
enfrentá-lo seria o “supremo instrumento de poder”, na medida em
que estas alternativas definirão que conflitos serão equacionados. Os
demais serão simplesmente excluídos da agenda.
Numa direção semelhante à de Schattschneider (1960), Offe
(1984) afirma que nos sistemas capitalistas as demandas anticapitalistas ou que ameaçam os interesses do capital são filtradas e bloqueadas. Assim, nem todas as informações estariam disponíveis livremente no ambiente, para quem quisesse colhê-las, mas apenas
aquelas que não afetam negativamente o sistema capitalista.
Outro aspecto relevante no estudo da formação da agenda
é o que diz respeito à não decisão. Como apontou Dye (1992), o
poder reside tanto na capacidade de comandar uma ação, quanto de
comandar a inação. Ou seja, é relevante também considerar o poder
que determinados grupos possuem de evitar que uma decisão seja
tomada – o chamado poder de veto, que pode ser exercido explícita
ou disfarçadamente.
Módulo 8
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Políticas Públicas e Sociedade
Contemporaneamente há que se considerar ainda que é cada
vez maior o uso da mídia e do marketing na definição da agenda
de políticas públicas, o que leva alguns observadores a afirmarem
que, nas democracias desenvolvidas, o poder de estabelecê-la estaria
migrando das mãos dos políticos e burocratas para as dos profissionais de marketing. As políticas estariam sendo, então, “vendidas”
como produtos, a partir do apelo dramático de sua “embalagem”,
em detrimento das ideias e utopias. Isto configuraria uma ameaça à
democracia liberal, segundo a qual os eleitores deveriam votar nos
partidos e candidatos em função de suas ideias e propostas.
Formulação da Política e Tomada de Decisões
O momento da formulação de propostas de política, e a
tomada de decisões que o acompanha, constitui uma fase crucial
do processo de produção de políticas públicas. A decisão é uma
escolha entre alternativas de curso de ação, feita pelos formuladores
da política, ocorrendo numa série de pontos no tempo e no espaço.
A formulação de uma política também consiste num processo,
que implica diferentes etapas, tais como:
ff
a reunião/coleta e sistematização de dados e informações;
ff
a análise dos mesmos de acordo com estruturas teóricas e
ideológicas (valores/interesses); e
ff
a tomada de decisões. Esta, por seu turno, atravessa todo o
ciclo das políticas públicas, desde a definição do problema
e sua inclusão na agenda, até a escolha de objetivos e
estratégias.
Além de percorrer todas as etapas do ciclo das políticas
públicas, as decisões são tomadas em diferentes arenas e em todos
os níveis da administração pública. Ora podem tratar de política macroeconômica, privativa de altas autoridades nacionais, ou de problemas de trânsito, no nível de decisão de funcionários da administração municipal, ou de um bairro de uma cidade, ora podem tratar
de questões da Educação em esfera nacional, ou de assuntos educacionais no nível estadual ou municipal.
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Bacharelado em Administração Pública
Unidade 4 – Políticas Públicas: teorias e métodos de análise
Todas estas decisões envolvem a consideração de valores e
interesses – políticos, econômicos, culturais, éticos, religiosos etc. Ou
seja, a tomada de decisões é um processo multidimensional e multidisciplinar, muitas vezes encadeado ou interativo, posto que uma
decisão afeta outras, que por sua vez podem obrigar à revisão da
decisão inicial, o que produzirá novos efeitos; e assim sucessivamente.
Os modelos de análise dos processos decisórios coincidem
basicamente com a classificação exposta na seção anterior, acerca
dos Modelos de Análise de Políticas Públicas, e refletem distintas concepções teóricas sobre a relação entre Estado e Sociedade. Outra
perspectiva teórica, contudo, não está contida no esquema apresentado anteriormente, embora mereça especial menção, na medida em
que se trata de uma importante inovação neste campo. Trata-se do
“Corporativismo”.
De acordo com Schmitter (1974 apud ARAÚJO; TAPIA, 1991,
p. 9):
Corporativismo pode ser definido como o sistema de
representação de interesses no qual as unidades constituintes são organizadas num número limitado de categorias singulares, compulsórias, não competitivas, hierarquizadas, as quais são reconhecidas – ou licenciadas, senão
criadas – pelo Estado, e portadoras de um monopólio
deliberado de representação, dentro das respectivas categorias, em troca de observarem certos controles sobre a
seleção de seus líderes, bem como sobre a articulação de
demandas e apoios.
Os processos decisórios em tal sistema envolvem a intermediação e negociação de interesses entre agências estatais e estas organizações, que se comprometem a assegurar a aceitação por parte
de seus membros, na implementação de acordos políticos. Para
alguns críticos, o corporativismo é um arranjo político que funciona
em favor dos interesses do capital, na medida em que “doma” a
classe trabalhadora, fazendo-a abdicar de meios mais drásticos de
reivindicação, em troca da barganha e do acordo – da concertação.
Módulo 8
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Políticas Públicas e Sociedade
Formas variadas de arranjos corporativos são adotadas em
vários países como a Suécia, Noruega, Suíça, Bélgica, Holanda,
França, Alemanha e Áustria, onde convivem instituições típicas da
democracia liberal, como os partidos, parlamentos, imprensa, etc.
Outras experiências corporativas também ocorreram no New Deal
(o Novo Pacto proposto pelo presidente Roosevelt, para a reconstrução dos Estados Unidos, após a grande crise de 1929), e na Inglaterra, durante o período entre guerras.
Apesar das grandes diferenças verificadas entre estas experiências, alguns aspectos elas possuem em comum. Como esclarecem
Streeck e Schmitter (1985, p. 14):
Em todos os casos, o corporativismo significa a fusão ou
interpenetração, de fato, do Estado com modalidades
não-estatais de tomada de decisões, por meio da inclusão institucionalizada dos interesses privados no processo
burocrático do Estado. Isto dá luz ao desenvolvimento de
novas formas de administração pública, de participação
dos grupos de interesses nos processos administrativos e
de novas ideologias sobre a participação política.
Enquanto modelos de política pública baseados no mercado
procurariam liberar os interesses individuais, o modelo corporativo
objetivaria utilizar os interesses coletivos como meio de criar e manter
um nível aceitável de ordem social, por permitir o consenso nos processos de formulação e implementação de políticas públicas.
Implementação
A implementação era considerada, até a década de 70, um
momento em que as políticas públicas saíam do território da política
e ingressavam no da administração. Ou seja, uma fase em que os
conflitos de interesses e os embates estratégicos dos diferentes atores
políticos não teriam mais lugar, uma vez que os processos decisórios teriam terminado, cabendo agora aos burocratas e prestadores
de serviço efetivar o que fora decidido. Esta visão era amplamente
tributária da concepção segundo a qual “política pública” e “admi-
80
Bacharelado em Administração Pública
Unidade 4 – Políticas Públicas: teorias e métodos de análise
nistração pública” consistem em duas esferas distintas de ação, sem
qualquer relação entre si.
É principalmente através da publicação dos trabalhos de
Derthick (1972) e de Pressman e Wildavsky (1973), que o tema
ganha renovada relevância. Este último levaria o imenso e provocativo título de Implementação: Como Grandes Expectativas Geradas
em Washington são Solapadas em Oakland; Ou, Por Que é tão Surpreendente que Programas Federais não Funcionem: uma Saga de
Dois Observadores Solidários que Tentam Construir um Senso Moral
sobre Esperanças Arruinadas. A partir da análise do processo de implementação de um programa de desenvolvimento econômico em
Oakland, Califórnia, por uma agência local, os autores chamariam a
atenção para a necessidade de se garantir algumas condições para
uma implementação efetiva: clara definição e compreensão dos
objetivos da política; disponibilidade de recursos; capacidade dos
gestores de reunir e controlar estes recursos; capacidade do sistema
de se comunicar com e controlar os indivíduos e organizações envolvidos nas tarefas.
Estas recomendações estimularam o surgimento de importante literatura sobre o tema, inclusive com relevantes críticas à perspectiva um tanto autoritária que elas traziam embutida, na medida
em que tratavam a implementação como um processo a ser controlado de cima para baixo. Já nos anos 80, a partir destas críticas, Wildavsky, em parceria com Browne e outros autores, reveria a posição
assumida anteriormente, abrindo espaço para uma concepção de implementação “de baixo para cima”, na qual entenderia tal processo
como um aprendizado, no qual os implementadores (a burocracia ao
nível da rua) bem como a clientela (os cidadãos) exerceriam também
papéis políticos.
Na medida em que a implementação passa a ser vista como
um momento crítico no “Ciclo de Políticas Públicas”, torna-se objeto
de uma extensa produção teórica, que por sua vez, não é homogênea
nem em seus pressupostos nem em suas recomendações. Para nos
atermos apenas nas principais linhas, vale mencionar duas grandes
tendências destes estudos: a primeira, que entende o processo de implementação como um jogo político; e a segunda, tributária de uma
Módulo 8
81
Políticas Públicas e Sociedade
visão gerencialista, que propõe ferramentas sofisticadas de controle
centralizado do processo.
Na primeira perspectiva, a implementação é percebida como
eivada por disputas de poder, bem como por processos de negociação e barganha entre indivíduos e organizações, num ambiente
marcado por incertezas e constrangimentos diversos (institucionais,
econômicos, sociais), de difícil controle. Neste sentido, não há limites
muito claros entre política e administração, sendo a implementação
um processo político que se dá para além das instituições políticas
formais (BARDACH, 1977).
Numa outra vertente - a concepção gerencialista – propõe-se
a apropriação, pelas agências públicas, de técnicas de gestão típicas
dos negócios privados, tais como os oriundos da Pesquisa Operacional. Entre eles se destacam o Critical Path Method – CPM (Método
do Trajeto Crítico); e o PERT – Project, Evaluation and Review Technique (Técnica de Projeto, Avaliação e Revisão).
Ambos propõem o manejo de grandes projetos através de
redes. Desta forma, espera-se controlar as redes de atividades e
eventos que compõem os diversos estágios da implementação, com
o objetivo de reduzir os efeitos negativos de eventos imponderáveis.
O CPM busca identificar as atividades consideradas críticas para o
sucesso da implementação, numa linha de tempo. O PERT, por sua
vez, parte do pressuposto de que a duração de atividades críticas é
incerta; assim, propõe três tipos de cálculo desta incerteza: o mais
provável; o mais otimista (mais curto); e o mais pessimista (o mais
longo). Como se pode notar, ambos os métodos, assim como outros
semelhantes, não tratados aqui, têm como preocupação principal o
controle do tempo no processo de implementação. Neste sentido,
eles podem ser extremamente úteis quando esta variável – o tempo
– é ela mesma crítica para o sucesso de políticas ou projetos. Por
exemplo, em grandes obras públicas, onde a demora pode aumentar
exponencialmente os custos financeiros. Em outros casos, contudo
– como por exemplo, a introdução de um novo modelo de atenção
em saúde – a variável tempo não tem tanta importância quanto à
concordância e ao apoio dos profissionais e usuários dos serviços.
82
Bacharelado em Administração Pública
Unidade 4 – Políticas Públicas: teorias e métodos de análise
Avaliação
A avaliação consiste em apreciar os efeitos atribuídos ou
atribuíveis à implementação de uma determinada política pública.
Implica necessariamente uma atividade de pesquisa, destinada ao
exame objetivo, sistemático e empírico dos efeitos de políticas, programas e projetos, vis-à-vis aos seus objetivos e metas.
Weiss (1972) discutiu alguns aspectos que distinguem a avaliação de outras formas de análise política, quais sejam:
ff
a avaliação está voltada para a tomada de decisões e é
gerada para a análise de problemas de gestão definidos
pelos tomadores de decisão e não pelos pesquisadores;
ff
a avaliação tem o caráter de um julgamento em termos
dos objetivos do programa/política;
ff
a pesquisa de avaliação está inserida no cenário da política
pública propriamente dita, e não no cenário acadêmico;
ff
frequentemente, envolve conflito entre pesquisadores/
avaliadores e executores da política;
ff
usualmente, seus resultados não são publicados; e
ff
pode envolver pesquisadores em aspectos levantados
por agências de financiamento e de melhoria da situação
social.
Tradicionalmente, três aspectos são levados em conta na
avaliação de políticas públicas: sua eficiência, sua efetividade e
sua eficácia. Vamos ver o que significa cada uma delas?
A eficiência corresponde ao rendimento dos processos envolvidos na política. Ou seja, a relação entre os recursos alocados
para produzir bens ou prestar serviços (recursos humanos, financeiros, materiais, logísticos, tecnológicos etc.) e os resultados obtidos.
Trata-se da relação custo-benefício, que para ser ótima requer que os
benefícios superem os custos.
Módulo 8
83
Políticas Públicas e Sociedade
A efetividade refere-se à realização dos objetivos da política,
segundo a ótica dos seus formuladores. Uma política é efetiva
se ela alcança as metas estipuladas. A relação entre custos e o cumprimento destas metas é denominada relação custo-efetividade.
O conceito de eficácia, por sua vez, é muitas vezes confundido com os de eficiência e efetividade. Mas ele diz respeito estritamente à satisfação dos beneficiários com os resultados alcançados
pela política. Nem sempre uma política efetiva traz as soluções demandadas pelo seu público-alvo. Ou, ao contrário: ainda que suas
metas tenham sido plenamente atingidas, pode ser que a população
visada não considere o problema resolvido. A eficácia tem a ver,
assim, com a solução ou não do problema, sob a ótica do público-alvo.
O campo da Avaliação, como disciplina, não é, contudo, homogêneo. Diferentes autores privilegiam distintos aspectos e metodologias, em função não só dos objetivos colocados para suas tarefas
concretas, como em função de sua adesão a princípios ontológicos,
epistemológicos e metodológicos distintos.
Nas subseções a seguir trataremos de uma tipologia de avaliação
que já se tornou clássica, a qual foi estabelecida em função de
objetivos avaliativos.
Avaliação Formativa
Visa medir a extensão das condições de implementação de
uma política para garantir o seu sucesso (PALUMBO; HARDER,
1981). Tal tipo de avaliação visa, portanto, monitorar a fase de implementação, de modo a fornecer informações que permitam garantir
seu o sucesso. Para Rossi e Freeman (1993), a avaliação formativa
deve responder a três questões:
ff
a política está atingindo o público-alvo? Em que medida?
ff
os serviços que estão sendo prestados são consistentes
com as especificações projetadas pelo programa?
84
Bacharelado em Administração Pública
Unidade 4 – Políticas Públicas: teorias e métodos de análise
ff
que recursos estão sendo, ou foram, gastos na sua
implementação?
A avaliação formativa é o monitoramento da política, o qual
cumpre uma importante função de apontar necessidades de ajuste
ou correção do processo em curso.
Avaliação Somativa
A avaliação somativa visa conhecer o impacto das políticas
após sua implementação. Que diferença tal política fez no estado de
coisas? Quais seus efeitos, brutos e líquidos?
A resposta a estas perguntas costuma advir de comparações
entre a situação anterior e a posterior à implantação do programa. Ou
ainda, da comparação do impacto sobre um grupo que foi alvo da intervenção, com outro que não o foi, o chamado grupo de controle.
Comparações úteis para avaliações somativas podem ser
também aquelas entre o que aconteceu efetivamente e o que poderia
ter acontecido, se a intervenção não tivesse ocorrido. Ou ainda, como
diferentes regiões do país foram impactadas por uma mesma política.
As avaliações de impacto são muito influenciadas por valores,
crenças e ideologias dos próprios avaliadores. Assim, não possuem
o estatuto de verdade definitiva, mas de interpretações circunstanciais e contextualizadas sobre determinada intervenção.
Uma estratégia tradicional de pesquisas de avaliação de
impacto é a conhecida como Modelo experimental. Através dele
aplicam-se os métodos da experimentação científica, lançando-se
mão de comparações entre grupos e situações de controle. Mas nem
sempre os métodos experimentais garantem a qualidade ou a neutralidade da avaliação.
O exemplo clássico deste caso é o experimento realizado no
final dos anos 60, nos EUA, quando uma pesquisa procurou avaliar
o impacto de programas de imposto de renda negativo (uma das
formas de renda-mínima), sobre o interesse em procurar trabalho, de
1.300 famílias dos Estados de Nova Jersey e da Pensilvânia.
Utilizando-se de grupos experimentais e de controle, a
pesquisa coletou informações, durante três anos, acerca dos hábitos
Módulo 8
85
Políticas Públicas e Sociedade
de trabalho das famílias beneficiadas pelo programa. Uma primeira
análise dos dados levou à conclusão de que o imposto de renda
negativo não afetara a motivação para o trabalho daquelas famílias.
Anos mais tarde, contudo, os mesmos dados foram analisados pela
RAND Corporation, apresentando resultados bastante distintos
(PARSONS, 1996).
Além disso, o método experimental demanda uma série de
pré-requisitos para sua execução, tais como:
ff
garantia de que não será excluída nenhuma variável
relevante para a comparação com o grupo/situação de
controle;
ff
limitações de tempo e financiamento;
ff
necessidade de cooperação dos responsáveis pela
implementação da política;
ff
homogeneidade entre os grupos experimental e de
controle; e
ff
garantia de participação dos membros do grupo de
controle no experimento (que, por sua vez, estão cientes
de que não vão receber os benefícios da intervenção).
A Lei que trata do controle
externo da administração
pública e do Tribunal de
Contas da União, está
As técnicas de avaliação evoluíram à medida que cresceram
as exigências dos cidadãos quanto ao desempenho das máquinas
governamentais, e que aumentaram os controles sobre os gastos
públicos, motivados pela redefinição do papel do Estado, nos anos
80 e 90.
No Brasil, a preocupação com a eficiência, a efetividade e
a economicidade, dos projetos e programas governamentais está
inscrita na Constituição Federal de 1988, nos artigos 70, caput, e 74,
inciso II, da Seção XI, (Capítulo do Poder Legislativo) que tratam do
controle externo da administração pública e do Tribunal de Contas
da União.
v
disponível em: <http://
www.planalto.gov.br/
ccivil_03/Leis/L8443.htm>.
Acesso em: 27 jun. 2012.
Contudo, a prática da avaliação ainda não é corrente entre
nós, e muitas vezes, das diversas políticas implementadas só são conhecidos os resultados apresentados por seus formuladores.
86
Bacharelado em Administração Pública
Unidade 4 – Políticas Públicas: teorias e métodos de análise
Resumindo
Para fecharmos a Unidade 4 vale destacarmos alguns
tópicos das teorias e métodos de análise das Políticas Públicas. Você deve recordar que para caracterizar uma política
como pública, não importa que instituições ou atores lhe dão
origem, mas a quem se destina. Nesse caso, são políticas públicas as medidas que atuam sobre o espaço público, gerando ou
não bens públicos. Após a Segunda Guerra, particularmente a
Europa e os Estados Unidos passaram a recorrer a instrumentos de conhecimento e planejamento para reunir informações
sobre o estado de coisas e programar ações que produzissem
efeitos desejáveis.
A obra clássica de Thomas Dye, Understanding Public
Policy, nos fornece um conjunto de modelos de análise política
que influenciaram a Análise de Políticas Públicas ao longo do
século XX. Os modelos elencados por Dye são: o institucional;
o e processos; o da teoria dos grupos; de elites; racional; incremental; da teoria dos jogos; da escolha pública; e o modelo
sistêmico.
Quando analisamos os Ciclos de Políticas Públicas percebemos que apesar desse esquema ser uma ferramenta metodológica, no mundo real os processos são muito mais complexos
e interativos. O que há de comum na elaboração de políticas
públicas são as fases: formulação, implementação e avaliação
de políticas. Ao longo da Unidade 4 observamos e discutimos as
diversas fases do Ciclo: Identificação do Problema/Formação da
Agenda de Políticas Públicas; Formulação da Política/Tomada
de Decisões; Implementação; e Avaliação.
Módulo 8
87
Políticas Públicas e Sociedade
Atividades de aprendizagem
Hora de testar seus conhecimentos. Você está pronto?
Responda, então, às atividades propostas!
1. Diferencie análise política de análise de políticas públicas.
2. Quais são os modelos teóricos que influenciam a análise de políticas
públicas?
3. Apresente características resumidas de cada modelo de análise.
4. Explique o que é a Nova gestão pública.
5. Como se forma uma agenda de política pública?
6. Explique a importância da inação na definição de políticas públicas,
segundo Dye.
7. Quais são as etapas do processo de formação da política pública?
8. Aponte as diferentes perspectivas teóricas sobre a implementação
das políticas públicas.
9. Explique a avalição de políticas públicas em seus três aspectos: eficiência, efetividade e eficácia.
10.Diferencie avaliação formativa de avaliação somativa.
88
Considerações finais
Considerações Finais
Prezado estudante,
Você acaba de concluir a disciplina Políticas Públicas e Sociedade e neste momento poderá ler como conclusão, dos estudos aqui
desenvolvidos, o texto a seguir.
A sociedade é uma ordem onde se dão interações entre indivíduos e/ou grupos. Já a política nos remete a disputas pelo controle
de recursos sociais importantes para a coesão e reprodução de uma
dada sociedade. Consiste de uma ordem específica de relações e interações sociais nas quais se processam os conflitos relativos à apropriação e ao controle dos recursos sociais relevantes, especialmente
o poder. Por isso podemos afirmar que Política é um conceito que
se refere a um conjunto particular de interações, diretamente relacionadas à distribuição do poder, nas relações sociais, atravessando
diversas instituições.
O Governo é definido como a direção que é dada ao Estado,
por aqueles grupos que assumem o seu controle, pela disputa política.
Este controle se orienta por doutrinas e correntes teóricas que expressam concepções específicas sobre as relações entre Estado e a
Sociedade, e sobre o funcionamento das instituições sociais.
Assim, depois de entendermos como a sociedade e o governo
funcionam, vimos que o Liberalismo e o Marxismo são duas correntes teóricas que explicam a relação entre o Estado e a Sociedade
no sistema capitalista. Para o Liberalismo, a participação do Estado
na vida social deve ser mínima, cabendo ao Mercado realizar a distribuição de bens e serviços; e ao indivíduo, buscar realizar suas pretensões, de acordo com seus recursos, seus esforços e suas escolhas. Já
para o Marxismo, o capitalismo promove uma grande desigualdade
Módulo 8
89
Políticas Públicas e Sociedade
de acesso a recursos entre os homens. Por isso o Estado deve ser
forte e intervir na sociedade, para reduzir as desigualdades causadas
pelo capitalismo.
Estudamos também que a expressão políticas públicas refere-se a aspectos de interesse comum ao conjunto dos cidadãos de
uma comunidade, ou de um grupo (aspectos da vida social referidos
à esfera pública). Daí podermos afirmar que a esfera pública é, por
excelência, a esfera de ação do Estado, enquanto que a esfera privada
é a de ação dos indivíduos na sociedade civil. Essa separação entre
esfera pública e esfera privada é uma marca das sociedades capitalistas e democráticas contemporâneas, e a forma de administração
do Estado passa por essa distinção.
Weber utiliza a separação entre público e privado para tipificar modelos de administração. A administração patrimonial, por
exemplo, teria como principal característica a condução dos negócios
públicos como se fossem privados. Já em uma administração burocrática os atos e procedimentos de Estado devem basear-se na legalidade, na impessoalidade e no profissionalismo dos agentes públicos.
Os economistas, ao se posicionarem sobre bens públicos
dividem-se nas seguintes correntes: para Smith e Ricardo é a maximização dos interesses individuais que gera o interesse público;
para Samuelson e Olson, as relações entre a esfera pública e privada
ocorrem em função dos diferentes tipos de bens e serviços consumidos pelos indivíduos em sociedade, e pelo meio de provê-los. Já
Buchanan questionou o modelo de Samuelson argumentando que
há bens coletivos que só podem ser consumidos por aqueles que
pagam por eles. O fato é que a definição do que são bens públicos
não é simples e as variadas formas como os governos lidam com a
questão prova isso. O Estado de Bem-Estar Social é aquele que assume a proteção
social de todos os cidadãos, patrocinando e regulando os sistemas
nacionais de Saúde, Educação, Habitação, Previdência e Assistência
Social. Desenvolveu-se a partir das formulações teóricas de Keynes,
que propunha que o Estado deveria liderar a busca de soluções econômicas para a sociedade capitalista, investindo também na proteção
social. Sua mais relevante experiência prática se deu no pós-guerra
90
Bacharelado em Administração Pública
Considerações finais
(anos 40 e 50), na Europa. Nos Estados Unidos, a teoria keynesiana
também foi experimentada após a quebra da Bolsa de Nova Iorque,
em 1929, pelo Presidente Roosevelt.
Os modelos de Estado de Bem-Estar Social adotados pelos
diversos países do mundo diferem significativamente. O cientista social Esping-Andersen realizou um importante estudo sobre
os arranjos de proteção social, em um conjunto de 18 países que
fazem parte da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE). Através desta pesquisa, identificou três
modelos básicos que variam segundo três eixos: gasto do Estado com
a proteção social; abrangência da cobertura aos cidadãos; grau de
descomodificação da força de trabalho. Como você deve lembrar, a
descomodificação do trabalho significa a valorização do trabalho,
e ocorre quando o indivíduo não depende apenas do salário para ter
acesso aos bens e serviços, de que necessita para sua sobrevivência.
A descomodificação é maior, portanto, quando o Estado oferece
estes bens e serviços, sem cobrar por eles.
Ressaltamos que políticas públicas são medidas que atuam
sobre o espaço público, gerando ou não bens públicos. Principalmente após a Segunda Guerra, os Estados passaram a recorrer com
mais intensidade a elas e a planejá-las e implementá-las de maneira
técnico-científica. Para tanto, passaram a utilizar mais conhecimento
e informações sobre o estado de coisas, tendo em vista programar
ações que produzissem efeitos desejáveis.
A obra clássica de Thomas Dye, Understanding Public Policy
nos fornece um conjunto de modelos de análise política que influenciaram a Análise de Políticas Públicas ao longo do século XX. Os
modelos elencados por Dye são: o institucional; o de processos; o
da teoria dos grupos; de elites; racional; incremental; da teoria dos
jogos; da escolha pública; e o modelo sistêmico. Quando analisamos
os Ciclos de Políticas Públicas percebemos que apesar desse esquema
ser uma ferramenta metodológica, no mundo real os processos são
muito mais complexos e interativos.
O que há de comum na elaboração de políticas públicas são
as fases: formulação, implementação e avaliação de políticas. Ao
longo da Unidade 4 observamos e discutimos as diversas fases do
Módulo 8
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Políticas Públicas e Sociedade
Ciclo: Identificação do Problema/Formação da Agenda de Políticas
Públicas; Formulação da Política/Tomada de Decisões; Implementação; e Avaliação. Os modelos de gestão pública vivenciados pelos
Estados contemporâneos não podem mais prescindir das teorias de
análise de políticas públicas com vistas a oferecer projetos e programas eficientes e eficazes do ponto de vista do cidadão.
Finalizamos a nossa disciplina e desejamos a você muito
sucesso em sua vida profissional. Um grande abraço!
Professora Maria Paula Gomes dos Santos
92
Bacharelado em Administração Pública
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Políticas Públicas e Sociedade
Minicurrículo
Maria Paula Gomes dos Santos
Doutora em Ciência Política pelo IUPERJ
(Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro/
Universidade Cândido Mendes), é Mestre em Políticas
Públicas e Administração Pública e Administração
Pública pelo Institute of Studies, de Haia (Países Baixos).
Técnica em Planejamento e Pesquisa do IPEA desde 2009, trabalhou
na Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, tendo experiência docente em
cursos de graduação e pós-graduação em diversas instituições públicas
de ensino superior, tais como a Universidade Federal do Rio de Janeiro
(UFRJ), a Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) e a Escola
Nacional de Administração Pública (ENAP).
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Bacharelado em Administração Pública
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